投資基金監(jiān)管體制國際對比及借鑒

1、投資基金監(jiān)管體制國際對比及借鑒    內(nèi)容摘要:基金監(jiān)管體制是法律中對基金市場實行監(jiān)管的機構(gòu)及其運作機制的規(guī)范稱謂,它既是基金管理實踐的理論升華,也是一種制度安排,并且對基金運行有著深刻的影響。文章圍繞基金監(jiān)管體制的制度安排問題,對中、英、美三國基金監(jiān)管體制的認知狀況和法規(guī)影響展開對比分析,進一步研究了我國現(xiàn)階段對基金監(jiān)管體制的定位及認知程度,旨在探索一種適合我國國情的基金監(jiān)管體制。 關(guān)鍵詞:立法體系 監(jiān)管機構(gòu) 監(jiān)管模式 基金監(jiān)管體制的涵義及特征 基金監(jiān)管體制又稱基金監(jiān)管體系,它是法律中關(guān)于基金監(jiān)管的制度規(guī)定,是法律中對基金市場實行監(jiān)管的機構(gòu)及其運作機制

2、的規(guī)范稱謂,其基本要素主要包括基金監(jiān)管的立法體系、監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管方式。 在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,發(fā)達的基金監(jiān)管體制有許多共同之處,主要表現(xiàn)為:它是基金業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保證;都以較為成熟和完善的法律規(guī)定為基本依據(jù)和保障;都有明確的專職監(jiān)管機構(gòu);都有明確的管理模式和管理工具。雖然發(fā)達的基金監(jiān)管體制具有較多的共同之處,但無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家的基金監(jiān)管體制還是有很大的差異性,這主要表現(xiàn)在基金監(jiān)管的主體及其在其監(jiān)管體系中各自發(fā)揮作用的大小不同。根據(jù)各國經(jīng)濟和證券市場發(fā)展狀況及立法傳統(tǒng)不同,文化乃至政治體制各異,以及監(jiān)管主體所處地位的不同分為集中型監(jiān)管體制(以美國和日本為代表)和自律性監(jiān)管體制(以英

3、國為代表)。這兩種體制代表兩種不同的監(jiān)管模式,集中型監(jiān)管體制是指政府通過制定專門性的法律并設(shè)立全國性的投資基金管理機構(gòu),對投資基金實行有效管理;自律性監(jiān)管體制是指政府除了參與必要的國家立法外,較少干預(yù)市場,對基金市場的管理主要由基金行業(yè)組織依據(jù)自身制定的章程、規(guī)則進行自我控制、自我約束和自我管理。 一般而言,集中型監(jiān)管體制最大的特點表現(xiàn)為集中統(tǒng)一的立法和集中統(tǒng)一的管理,一般都設(shè)有專門的具有較強的行政執(zhí)法權(quán)和半司法權(quán)的基金管理機構(gòu),也有專門的立法。在維護基金市場運作和保護投資者利益方面,十分注重法律的干預(yù)作用。這種體制的優(yōu)點表現(xiàn)為:首先,監(jiān)管機構(gòu)超脫于市場之外,在監(jiān)管過程中能充分體現(xiàn)客觀、公平、

4、公正的立場,并能有效協(xié)調(diào)全國市場,避免過度競爭、群龍無首的局面;其次,有專門的立法,對監(jiān)管機構(gòu)的名稱、職能和法律地位及責(zé)任做出了明確的規(guī)定,其監(jiān)管有較強的權(quán)威性和嚴格性。另外,由于監(jiān)管機構(gòu)不參與市場競爭,地位超然,可以有效地保護投資者,尤其是中小投資者的利益。這種體制的缺點主要有:首先,由于基金市場涉及面廣,專業(yè)性強,管理技術(shù)難度高,單靠政府機構(gòu)的監(jiān)管力量,難以實現(xiàn)有效的監(jiān)管;其次,由于政府機構(gòu)超脫于市場之外,難以掌握及時有效的信息,使得監(jiān)管成本加大,效率低下,同時導(dǎo)致監(jiān)管滯后;最后,政府行政權(quán)利的過分干預(yù),也易滋生腐敗現(xiàn)象。 而就自律性監(jiān)管體制來講,其最大的特點就是政府除了頒布一些必要的法規(guī)

5、外,極少干預(yù)市場,對市場的監(jiān)管主要由證券交易所及證券商協(xié)會等自律性組織來承擔(dān)。這種體制的優(yōu)點主要有:首先,管理主體為市場直接參與者,熟悉市場狀況,具備專業(yè)知識和經(jīng)驗,能準確及時地對市場情況作出反應(yīng)和判斷,因而監(jiān)管效率較高;其次,自律組織有權(quán)參與相關(guān)規(guī)則的制定和執(zhí)行,使其管理更符合市場運行規(guī)律,管理更靈活。自律管理的不足之處主要有:首先,缺乏權(quán)威統(tǒng)一的法律支持和專門的監(jiān)管機構(gòu),其監(jiān)管后盾不足,管理力度較弱;尤其在處理重大或突發(fā)事件上顯得不夠得力;其次,監(jiān)管者作為市場內(nèi)部參與人,難以保持超脫地位,容易產(chǎn)生尋租行為,往往注重會員利益而忽視對投資者的保護;最后,缺乏全國統(tǒng)一性的監(jiān)管機構(gòu),導(dǎo)致監(jiān)管標準不

6、一,隨意性強,難以協(xié)調(diào)全國市場,可能造成市場混亂和不平等競爭。 兩種監(jiān)管體制的比較分析 目前,美國、英國都是世界上基金業(yè)較為發(fā)達的國家,其基金業(yè)監(jiān)管體制也堪稱世界典范,作為集中型監(jiān)管和自律型監(jiān)管兩種體制的主要代表,成為其他國家和地區(qū)仿效的對象,下面,以此為例對兩種國際主要的基金監(jiān)管體制作一比較分析。 立法體系 美國對基金市場的監(jiān)管是嚴格依法進行的,是擁有一套較為完善的投資基金立法體系。主要包括:1933年證券法、1934年證券交易法、1940年投資公司法和1940年投資顧問法,其中以1940年投資公司法最為重要,是監(jiān)管投資公司的核心法案,也是聯(lián)邦政府監(jiān)管共同基金的主要法律依據(jù),它明確規(guī)定了投資

7、公司董事會成員的選擇和組成,公司管理及基金資本結(jié)構(gòu)規(guī)模等諸多方面的內(nèi)容,為美國基金業(yè)的發(fā)展提供了基本的法律保障。 英國有關(guān)基金業(yè)的立法主要有1987年金融服務(wù)法、1991年金融服務(wù)法條例、1994年投資業(yè)務(wù)管理法以及限制時間交易法、公司法等,其中1991年金融服務(wù)法條例對單位基金信托做了具體的規(guī)范。 監(jiān)管機構(gòu) 美國基金的主要監(jiān)管機構(gòu)是證券交易委員會,它是一個獨立的監(jiān)管機構(gòu),具有較強的監(jiān)管權(quán),不受外部任何機構(gòu)主體的約束,具有一定的立法權(quán)和司法權(quán),專門對基金的發(fā)行和交易活動進行管理,并對聯(lián)邦法律的執(zhí)行實施監(jiān)督,保護投資者利益。同時,各州也有自己的監(jiān)管機構(gòu),負責(zé)州范圍內(nèi)的監(jiān)管。另外,一些自律性組織如

8、全國證券商協(xié)會也協(xié)同證券交易委員會參與基金的監(jiān)管。 英國投資基金的監(jiān)管機構(gòu)分為三個層次。最高層是財政部,其下是證券與投資委員會,負責(zé)法律的實施和管理,對財政部負責(zé);證券與投資委員會下面是自律性的行業(yè)協(xié)會,包括:投資顧問協(xié)會、投資信托協(xié)會、共同基金協(xié)會等。這些協(xié)會是英國基金業(yè)監(jiān)管的實體,承擔(dān)基金監(jiān)管的主要職能,所有從事基金活動的機構(gòu)和個人首先必須獲得協(xié)會的會員資格。 監(jiān)管方式 美國對基金的監(jiān)管存在著聯(lián)邦和州的雙軌體制,具有一定的靈活性。但總體而言,美國基金業(yè)的監(jiān)管屬于規(guī)范性的監(jiān)管方式。一方面,美國是世界上金融法規(guī)最嚴密的國家之一,在基金監(jiān)管方面非常注重法律的作用,由此形成了一套嚴格健全的法律體系

9、,對基金運做的各個環(huán)節(jié)都作了具體明確的規(guī)范;另一方面,美國在基金監(jiān)管過程中較注重數(shù)量指標和模型的運用,對有關(guān)基金經(jīng)營業(yè)績、風(fēng)險狀況等各方面都設(shè)立了相應(yīng)的評級制度和評估指標,并根據(jù)客觀經(jīng)濟金融環(huán)境的變化不斷修改,對基金的經(jīng)營活動和風(fēng)險狀況起及時的監(jiān)測和預(yù)警作用。 相對于美國而言,英國的基金監(jiān)管方式更為靈活,采取的是一種溫和、寬松的監(jiān)管方式,主要強調(diào)自我約束意識,注重監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的協(xié)調(diào)與配合,這較好地保證了基金市場的穩(wěn)定性。同時,在監(jiān)管實施過程中,英國不注重量化指標的運用,而主要依靠監(jiān)管者的經(jīng)驗和判斷對基金經(jīng)營狀況進行監(jiān)測和分析。 我國基金監(jiān)管體制的現(xiàn)狀與完善 我國基金監(jiān)管體制的現(xiàn)狀 我國

10、證券監(jiān)管體制的建立是和證券市場的發(fā)展緊密相關(guān)的,并隨著證券立法進程的發(fā)展而不斷完善。目前,我國基金監(jiān)管方面的法律法規(guī)主要有投資基金法、證券法以及公司法、信托法等。 證券法規(guī)定:“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一管理”,“在國家對證券發(fā)行、交易活動實行集中統(tǒng)一管理的前提下,依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會,實行自律管理。”這意味著,我國投資基金以國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)及其派出機構(gòu)為監(jiān)管主體,同時輔之以證券業(yè)協(xié)會自律管理。從本質(zhì)上講屬于集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制,但這種監(jiān)管體制和以美日為代表的集中型監(jiān)管體制還有很大的差距,實際執(zhí)行效果也大相徑庭。首先,在立法方面,還缺乏配套性的法律法規(guī),尤其是缺乏有

11、關(guān)投資者保護等方面的法律規(guī)章;其次,對于監(jiān)管機構(gòu)的名稱、法律地位和性質(zhì)以及監(jiān)管人員的職責(zé)等未有明確的界定。而美國在1934年證券交易法中明文規(guī)定美國證券交易委員會為獨立的擁有一定立法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)管機構(gòu)。另外,在行業(yè)自律方面,已有的行業(yè)公約只是約定基金行業(yè)成員要守法自律、規(guī)范經(jīng)營、維護基金持有人的權(quán)利等,但缺乏相應(yīng)的制裁措施,可操作性不強。 我國基金監(jiān)管體制的完善 從前述可知,兩種監(jiān)管體制從理論上講各有特點,很難區(qū)分孰優(yōu)孰劣,在實踐中也各有所長。因此,我國在借鑒國際經(jīng)驗完善基金監(jiān)管體制的過程中,要綜合考慮時間、環(huán)境和條件的轉(zhuǎn)移變化,密切結(jié)合我國基金監(jiān)管立法和實踐中存在的各種問題,根據(jù)我國的實際

12、情況和基金發(fā)展目標,有選擇地借鑒那些對我國基金市場發(fā)展最有利、最適合我們學(xué)習(xí)的且在各國、各地區(qū)基金業(yè)發(fā)展中具有共性的成功經(jīng)驗。筆者認為,主要可從以下幾個方面著手。 在立法方面,應(yīng)積極借鑒美國的成功經(jīng)驗。一方面,要盡快建立起以投資基金法為核心的不同層次的法律體系。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟,要大力發(fā)展投資基金業(yè),首先要求具備一套完善的基金法律體系。圍繞現(xiàn)有的投資基金法,盡快制定相關(guān)配套法律法規(guī)及其實施細則,如投資者利益保護法等,并根據(jù)基金市場的發(fā)展變化適時修改和調(diào)整。另一方面,在法律規(guī)定上,既要確立嚴格的規(guī)范,又要為行政主管機關(guān)靈活機動地處理特殊情況留有余地,如基金管理人在基金運作中違反國家法律、基金契

13、約等。如果損害投資者利益,就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。對一些確實不會造成投資人損失的行為,即使存在利益上的沖突,但只要符合一定的條件,并經(jīng)過行政主管機關(guān)批準就應(yīng)當(dāng)視為合法。另外,對基金監(jiān)管機關(guān),法律要明確規(guī)定其名稱及法律地位,增強其執(zhí)法的權(quán)威性和獨立性,同時也要明確責(zé)任,對其違法行為制定相應(yīng)的懲罰措施。 在行業(yè)自律建設(shè)方面,應(yīng)借鑒英國的做法。實行行業(yè)內(nèi)部的管理與制約,發(fā)展基金行業(yè)自律組織,是世界基金業(yè)市場發(fā)展的潮流和趨勢。英國的行業(yè)自律組織是基金管理的實體組織,在英國金融服務(wù)法中明確規(guī)定了一些自律組織協(xié)助證券與投資委員會,對基金業(yè)實行監(jiān)管,自律組織可根據(jù)本行業(yè)的特

14、點制定相應(yīng)的投資領(lǐng)域的規(guī)則。這可以充分利用專業(yè)人員的優(yōu)勢,避免非專業(yè)人士介入監(jiān)管帶來效率低下的問題。同時,由于英國證券投資委員會與財政部保持密切聯(lián)系,使得政府可以在不直接干預(yù)基金具體業(yè)務(wù)的前提下,對基金業(yè)實行宏觀引導(dǎo)和調(diào)控。我國必須借鑒英國的成功經(jīng)驗,建立起規(guī)范的基金行業(yè)自律組織,從而分擔(dān)一部分政府監(jiān)管的職能,這有助于降低行政監(jiān)管的成本,提高監(jiān)管的效率。 最后,要正確處理監(jiān)管效率與市場穩(wěn)定的關(guān)系。從理論上說,監(jiān)管效率和市場穩(wěn)定是相互統(tǒng)一的,二者之間并沒有不可調(diào)和的矛盾。一個發(fā)達、完善、有序的基金市場應(yīng)該是運作高效而穩(wěn)定的市場,相應(yīng)地所確定的監(jiān)管體制應(yīng)盡量滿足和體現(xiàn)這種要求。因此,有必要兼顧監(jiān)管效率和市場穩(wěn)定相結(jié)合的原則,避免在實際操作中監(jiān)管者往往偏向于選擇某一方面而對另一方面視而不見的情況,避免造成監(jiān)管措施的不到位和監(jiān)管的時滯,以保證基金監(jiān)管體制的健康運行。