淺談發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政政策鏈研究

1、淺談發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政政策鏈研究         摘要低碳財(cái)政政策鏈?zhǔn)怯芍С值吞冀?jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政總體規(guī)劃、基本財(cái)政政策和具體財(cái)政政策按照彼此之間的關(guān)聯(lián)而構(gòu)成的有機(jī)整體。構(gòu)建低碳財(cái)政政策鏈有利于實(shí)現(xiàn)政策的完整性、統(tǒng)一性和連貫性，增強(qiáng)政策的整體效能，提高財(cái)政資金效率。針對(duì)目前存在的缺乏發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政總體規(guī)劃、具體政策不夠豐富和政策橫向協(xié)同促進(jìn)能力不足等問題，文章提出了要盡快制定發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政總體規(guī)劃、充實(shí)具體政策、加強(qiáng)政策橫向協(xié)同等建議。關(guān)鍵詞低碳經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政政策鏈政策鏈?zhǔn)且环N新型政策模式，對(duì)增強(qiáng)政策整體效果

2、具有重要的作用。構(gòu)建我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政政策鏈(以下簡稱“低碳財(cái)政政策鏈”)，對(duì)于提高我國低碳財(cái)政政策效果是十分必要的。一、政策鏈內(nèi)涵從政策鏈的起源來看，它與“價(jià)值鏈”、“產(chǎn)業(yè)鏈”等鏈理論有著密切聯(lián)系。1985年，哈佛商學(xué)院的邁克爾·波特教授在其所著的競爭優(yōu)勢一書中首次提出了價(jià)值鏈的概念，指出它是對(duì)增加一個(gè)企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的實(shí)用性或價(jià)值的一系列作業(yè)活動(dòng)的描述。企業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造是通過一系列活動(dòng)構(gòu)成的，這些活動(dòng)可分為基本活動(dòng)和輔助活動(dòng)兩類，基本活動(dòng)包括內(nèi)部后勤、生產(chǎn)作業(yè)、外部后勤、市場和銷售、服務(wù)等；而輔助活動(dòng)則包括采購、技術(shù)開發(fā)、人力資源管理和企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。這些互不相同但又相互關(guān)

3、聯(lián)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，構(gòu)成了一個(gè)創(chuàng)造價(jià)值的動(dòng)態(tài)過程，即價(jià)值鏈。產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)钱a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)概念，是各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門之間基于一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，并依據(jù)特定的邏輯關(guān)系和時(shí)空布局關(guān)系客觀形成的鏈條式關(guān)聯(lián)關(guān)系形態(tài)。關(guān)于政策鏈，國內(nèi)一些學(xué)者進(jìn)行了有益的探索。多認(rèn)為政策鏈?zhǔn)菍ⅰ皟r(jià)值鏈”、“產(chǎn)業(yè)鏈”等鏈理論在公共政策學(xué)領(lǐng)域演化運(yùn)用而衍生出來的一個(gè)概念。公共政策學(xué)是運(yùn)用類似于自然科學(xué)的研究程序和方法，對(duì)政策系統(tǒng)及其環(huán)境之間和政策過程諸環(huán)節(jié)之間，與系統(tǒng)內(nèi)外諸因素之間進(jìn)行因果和相關(guān)性研究，探索公共政策的規(guī)律，以期改進(jìn)政策系統(tǒng)提高政策質(zhì)量的學(xué)科。筆者認(rèn)為政策鏈?zhǔn)枪矙?quán)力機(jī)關(guān)或社團(tuán)組織，為了解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)而選擇(或

4、制定)的各種方案按照彼此之間的政策關(guān)聯(lián)性而構(gòu)成相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的鏈狀系統(tǒng)。政策鏈由若干政策根據(jù)時(shí)間先后、層次高低、內(nèi)容關(guān)聯(lián)的關(guān)系而構(gòu)成，具有下列特征：整體性。構(gòu)成政策鏈的各關(guān)聯(lián)政策是一個(gè)有機(jī)的整體，相互聯(lián)動(dòng)，相互依存，相互促進(jìn)；(2)連貫性。為解決相同或相似的問題而選擇(或制定)的新舊政策前后連貫，互相銜接；(3)層次性。構(gòu)成政策鏈的各相關(guān)政策之間具有層次結(jié)構(gòu)，有總體戰(zhàn)略、基本政策、具體政策的區(qū)分；(4)增效性。政策鏈的各相關(guān)政策是一個(gè)有機(jī)的整體，能有效發(fā)揮政策間的協(xié)同作用，增強(qiáng)政策的整體效能。二、低碳財(cái)政政策鏈公共財(cái)政是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府分配行為，主要著眼于滿足社會(huì)公共需要

5、，彌補(bǔ)“市場失效”缺陷。斯特恩報(bào)告認(rèn)為“氣候變化在經(jīng)濟(jì)學(xué)上提出了獨(dú)一無二的挑戰(zhàn)：這是迄今為止規(guī)模最大、范圍最廣的市場失靈現(xiàn)象”。低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的新經(jīng)濟(jì)模式，是應(yīng)對(duì)氣候變化的有效途徑。低碳財(cái)政政策鏈就是為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)而選擇(或制定)的各種財(cái)政政策按照彼此之間的政策關(guān)聯(lián)性而構(gòu)成的相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的鏈狀系統(tǒng)。低碳財(cái)政政策鏈包括縱向財(cái)政政策鏈和橫向財(cái)政政策鏈。縱向政策鏈包括支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政總體規(guī)劃、基本財(cái)政政策和具體財(cái)政政策三個(gè)層次；橫向政策鏈包括由各項(xiàng)基本政策構(gòu)成的第一條橫向政策鏈和各項(xiàng)具體政策構(gòu)成的第二條橫向政策鏈，構(gòu)成鏈狀結(jié)構(gòu)的若干政策環(huán)環(huán)相扣。根據(jù)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)

6、所采取的財(cái)政政策情況，低碳財(cái)政政策鏈的鏈狀形態(tài)設(shè)計(jì)如圖1。三、低碳財(cái)政政策鏈的重要作用財(cái)政政策在推進(jìn)我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位和作用。低碳財(cái)政政策鏈具有下列重大作用：1.實(shí)現(xiàn)政策的完整性和統(tǒng)一性。與傳統(tǒng)政策制定不同，政策鏈?zhǔn)且哉叩恼w性為政策制定的出發(fā)點(diǎn)。低碳財(cái)政政策鏈包括發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政總體規(guī)劃、基本財(cái)政政策和具體財(cái)政政策，既有中長期戰(zhàn)略又有具體執(zhí)行政策，涵蓋了各個(gè)層面，形成完整的政策體系。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政總體規(guī)劃作為支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策綱領(lǐng)，把握著低碳財(cái)政政策的基本方向，從整體上對(duì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策進(jìn)行設(shè)計(jì)，使基本財(cái)政政策和具體財(cái)政政策都圍繞總體規(guī)劃來選擇或制定，

7、保證了政策的統(tǒng)一性。低碳財(cái)政政策由傳統(tǒng)形式向政策鏈轉(zhuǎn)變可以實(shí)現(xiàn)政策的完整性和統(tǒng)一性。增強(qiáng)政策的整體效能，提高財(cái)政資金效率。政策鏈的關(guān)鍵作用是最大化相關(guān)政策的協(xié)同、最小化相關(guān)政策的制約，在制定政策時(shí)綜合權(quán)衡各項(xiàng)政策的關(guān)系。使各政策相互銜接、相互協(xié)調(diào)，有效克服單個(gè)政策的孤立性與局限性。低碳財(cái)政政策鏈能發(fā)揮發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)財(cái)政政策之間的協(xié)同作用，增強(qiáng)政策的整體效能。通過低碳財(cái)政政策鏈整合各項(xiàng)基本財(cái)政政策和具體財(cái)政政策，可以形成政策合力，實(shí)現(xiàn)“1+12”的政策效果。低碳財(cái)政政策鏈將使相同的財(cái)政資金投入獲得更多的減碳效果，提高財(cái)政資金效率。保證前后政策的連貫性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)長期任務(wù)

8、，不可能一蹴而就。不同時(shí)期的低碳經(jīng)濟(jì)政策雖然側(cè)重點(diǎn)有所不同，但政策必須保持連貫性。同樣，不同時(shí)期的低碳財(cái)政政策也必須具何連貫性。低碳財(cái)政政策鏈中的財(cái)政總體規(guī)劃是中長期支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政總體戰(zhàn)略，不同時(shí)期的基本政策和具體政策是在總體戰(zhàn)略的指導(dǎo)下根據(jù)各時(shí)期低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況而制定的，既保證不同時(shí)期的基本政策和具體政策有所側(cè)重，又保持政策前后連貫、互相銜接。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。隨著關(guān)于氣候相關(guān)科學(xué)的發(fā)現(xiàn)越來越為人們所接受，今天的問題已經(jīng)不再是是否需要低碳轉(zhuǎn)型，而是轉(zhuǎn)型速度能何多快、幅度有多大。我國提出在2020年前將單位二氧化碳的排放量比2005年削減4045。低碳財(cái)政政策鏈不僅能增強(qiáng)

9、低碳財(cái)政政策的內(nèi)部協(xié)同，而且促進(jìn)低碳財(cái)政政策與低碳產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策等其他政策的協(xié)淵，從而進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的速度，何助于國家碳減排目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。四、政策鏈視角下我國低碳財(cái)政政策的缺陷近年來，我國出臺(tái)了一系列支持低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅政策，促進(jìn)了低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但從政策鏈角度分析，目前我國低碳財(cái)政政策總體上仍然處于相互分割孤立的狀態(tài)，政策體系不夠完整，政策問的協(xié)同和配套不夠，沒有形成鏈狀系統(tǒng)。1.缺乏發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政總體規(guī)劃。目前我國公共財(cái)政已在一定程度上介入低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。如在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中，與應(yīng)對(duì)氣候變     

10、      化和節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展直接相關(guān)的資金占到相當(dāng)比重，其中2100億元用于節(jié)能減排，3700億元用于結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級(jí)，兩者合計(jì)占到4萬億元的14.5。財(cái)政通過稅收、支出等政策支持節(jié)能減排、引導(dǎo)和鼓勵(lì)新能源與可再生能源發(fā)展。但是，目前我國的低碳財(cái)政政策并沒有中長期總體規(guī)劃，究其原因：其一，目前我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的國家方案、行動(dòng)路線圖等綱領(lǐng)性文件還沒有正式出臺(tái)，造成制定發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政總體規(guī)劃的目標(biāo)、重點(diǎn)不明確；其二，財(cái)政政策制定者在制定政策時(shí)對(duì)政策的整體性和統(tǒng)一性關(guān)注不夠。低碳財(cái)政政策不夠豐富。隨著我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的逐漸明晰，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的

11、財(cái)政政策也不斷趨于完善?，F(xiàn)行的發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)具體財(cái)稅政策主要集中在財(cái)政投資、直接補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方面。從目前具體政策的情況來看，仍然不夠豐富：一是低碳綠色稅種欠缺。目前我國尚沒有以降低碳排放為主要目標(biāo)的特定稅種，如碳稅、能源稅、氣候變化稅等。二是稅收優(yōu)惠政策的形式比較單一。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的稅收優(yōu)惠政策的形式主要為減稅和免稅，沒有充分運(yùn)用加速折舊、再投資退稅、延期納稅等方式。三是政府綠色采購政策有待充分落實(shí)。雖然我國制定了一系列政府綠色采購政策，但是，在實(shí)際操作中，往往由于政策不完善導(dǎo)致綠色采購成本過高，采購人員不能有效的獲取環(huán)保產(chǎn)品的信息，無法做到真正的綠色采購；四是碳基金、碳預(yù)算等政策有待研究出

12、臺(tái)。具體財(cái)政政策橫向協(xié)同促進(jìn)能力不足。目前我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的具體財(cái)政政策仍表現(xiàn)為各項(xiàng)政策相對(duì)孤立，政策問缺乏相應(yīng)的協(xié)同促進(jìn)能力，沒有形成一套完善的橫向鏈狀體系。主要表現(xiàn)為：(1)各具體財(cái)政政策比較零散，不成體系，有的還相互矛盾。如財(cái)政在大力支持節(jié)能減排的同時(shí)對(duì)化石能源的生產(chǎn)和消費(fèi)予以補(bǔ)貼。這種不恰當(dāng)?shù)幕茉囱a(bǔ)貼增加了能源消費(fèi)，降低了能源效率，增加了廢氣和二氧化碳的排放，與支持節(jié)能減排的財(cái)政政策相互沖突。(2)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的具體財(cái)政政策存在“重激勵(lì)、輕約束”傾向。目前財(cái)政對(duì)節(jié)能減排、新能源開發(fā)等方面的激勵(lì)、支持政策多，但對(duì)高能耗、高排放等行為，則缺乏必要的約束手段。配套制度不完善。低碳財(cái)稅政策

13、體系是政府為了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)而嵌入整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系中的一系列政策工具集合。目前我國低碳財(cái)政政策相關(guān)配套制度欠缺，能效標(biāo)準(zhǔn)及其審計(jì)制度、碳市場交易機(jī)制、低碳中介服務(wù)制度等配套機(jī)制都還很不完善，嚴(yán)重制約了低碳財(cái)政政策效力的發(fā)揮。五、構(gòu)建我國低碳財(cái)政政策鏈的建議(一)盡快制定支持低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政總體規(guī)劃要按照低碳經(jīng)濟(jì)的要求，盡快制定我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的中長期財(cái)政規(guī)劃，明確財(cái)政支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長期目標(biāo)、重點(diǎn)。首先，要盡快制定低碳經(jīng)濟(jì)的國家方案和行動(dòng)路線圖。低碳經(jīng)濟(jì)的國家方案和行動(dòng)路線圖是制定低碳財(cái)政政策總體規(guī)劃的基本依據(jù)。應(yīng)在戰(zhàn)略層面上整合當(dāng)前的“能源規(guī)劃”、“循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃”、“節(jié)能減排規(guī)劃”等與低碳經(jīng)濟(jì)相

14、關(guān)方案，結(jié)合“十二五”規(guī)劃的制定，盡快制定出低碳經(jīng)濟(jì)的“國家方案”和行動(dòng)路線圖，形成一個(gè)可操作性強(qiáng)的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展藍(lán)圖。其次，明確低碳財(cái)政政策的中長期目標(biāo)。根據(jù)低碳經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和公共財(cái)政基本理論，低碳財(cái)政政策的長期目標(biāo)應(yīng)該是獲取最高的人口和社會(huì)福利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的低碳可持續(xù)發(fā)展。低碳財(cái)政政策中期目標(biāo)要與“十二五”規(guī)劃相銜接，保證“十二五”規(guī)劃確定的各項(xiàng)低碳指標(biāo)的達(dá)成。另外，在確定低碳財(cái)政政策總體規(guī)劃時(shí)，要注意考慮我國東、西部地區(qū)的差異，增加對(duì)西部地區(qū)的中央財(cái)政投入。對(duì)于東部地區(qū)，政策的重點(diǎn)應(yīng)該是節(jié)能減排，保護(hù)環(huán)境；對(duì)于西部地區(qū)，政策的重點(diǎn)應(yīng)該是合理開發(fā)資源，避免過度和無序開采。(二)充實(shí)具體政策內(nèi)容充實(shí)

15、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的具體財(cái)政政策可以從以下方面著手。1.沒立碳基金。建議在整合各項(xiàng)與節(jié)能減排相關(guān)的資金項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，專門設(shè)置碳基金，資金主要來源于財(cái)政投入。碳基金由政府主導(dǎo)，其投資方向是三大類：即為“高碳改造、低碳升級(jí)和無碳替代”。具體用于：節(jié)能減排與新能源技術(shù)研發(fā)支山；節(jié)能減排與新能源技術(shù)推廣應(yīng)用支出；節(jié)能減排與新能源宣傳與服務(wù)支出。在具體預(yù)算安排過程中，應(yīng)當(dāng)將每年財(cái)政收入增量的一定比例用于該基金。豐富稅收措施，形成我國綠色稅收體系。(1)進(jìn)一步推進(jìn)資源稅改革；(2)爭取早日開征碳稅或類似稅收；(3)對(duì)現(xiàn)行稅制進(jìn)行“綠化”。如，在企業(yè)所得稅制設(shè)計(jì)中，可以將和低碳核心技術(shù)相關(guān)的研發(fā)費(fèi)用給予更高的扣除

16、比例；消費(fèi)稅應(yīng)改變簡單的以奢侈消費(fèi)品為課征對(duì)象的理念，而采用高碳和低碳標(biāo)準(zhǔn)，更多地對(duì)高碳產(chǎn)品消費(fèi)課征重稅等等。(4)豐富低碳稅收優(yōu)惠措施，除減稅和免稅，應(yīng)充分運(yùn)用加速折舊、再投資退稅、延期納稅等方式。完善低碳轉(zhuǎn)移支付。在中央財(cái)政、省本級(jí)財(cái)政設(shè)立發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)撥款和資源開發(fā)保護(hù)專項(xiàng)撥款。制定科學(xué)、規(guī)范的分配制度，制定合理的使用計(jì)劃，提高資金的使用效率。中央財(cái)政這兩項(xiàng)撥款主要應(yīng)向中西部地區(qū)傾斜。認(rèn)真落實(shí)政府綠色采購政策。目前我國政府節(jié)能潛力很大，大力倡導(dǎo)落實(shí)綠色政府采購，實(shí)為低碳發(fā)展良策。要完善政府綠色采購制度，認(rèn)真落實(shí)政府綠色采購政策。在已經(jīng)發(fā)布的節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見基礎(chǔ)上，

17、積極研究制訂政府綠色采購實(shí)施細(xì)則。要進(jìn)一步擴(kuò)大綠色采購清單，增加綠色采購占政府采購的比重。嚴(yán)把政府采購綠色預(yù)算關(guān)，優(yōu)先安排采購節(jié)能低碳產(chǎn)品的采購預(yù)算，禁止采購高能耗、高排放的產(chǎn)品。采購代理機(jī)構(gòu)要簡化低碳產(chǎn)品的采購準(zhǔn)入程序，采取優(yōu)先采購的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)通過減稅來降低“綠色產(chǎn)品”采購成本。同時(shí)，政府還應(yīng)支持建立采購信息數(shù)據(jù)庫，成立綠色采購網(wǎng)絡(luò)組織，向采購人員提供綠色信息，增加采購人員對(duì)綠色采購的認(rèn)知。(三)加強(qiáng)具體財(cái)政政策的橫向協(xié)同優(yōu)化我國低碳財(cái)政政策除了充實(shí)具體政策措施之外，還應(yīng)加強(qiáng)政策的橫向協(xié)同。對(duì)現(xiàn)有的具體財(cái)政政策進(jìn)行有的放矢的調(diào)整，發(fā)揮政策問的銜接與協(xié)同作用，以實(shí)現(xiàn)低碳財(cái)政政策整體功能的最大化。在加強(qiáng)具體財(cái)政政策的橫向協(xié)同方面，一要解決當(dāng)前具體財(cái)政政策相互沖突的問題。要對(duì)目前實(shí)行的各項(xiàng)低碳財(cái)政政策進(jìn)行梳理，對(duì)不符合低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財(cái)政政策進(jìn)行合理調(diào)整。特別是要對(duì)現(xiàn)行的能源補(bǔ)貼政策進(jìn)行改革，增強(qiáng)能源補(bǔ)貼的針對(duì)性。二要平衡我國的低碳激勵(lì)政策和約束政策。針對(duì)低碳財(cái)政政策存在的“重激勵(lì)、輕約束”傾向，未來應(yīng)構(gòu)建綠色稅制，及時(shí)開征碳稅或類似稅收，發(fā)揮稅收對(duì)“高能耗、高排放”行為的約束作用。另外，還應(yīng)增