淺析我國(guó)反壟斷法實(shí)施機(jī)制及其完善

1、淺析我國(guó)反壟斷法實(shí)施機(jī)制及其完善        許英，廣東省肇慶學(xué)院政法學(xué)院  反壟斷法，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的核心，它在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位。在許多發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，反壟斷法通常被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”、“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石”、“自由企業(yè)的大憲章”。因此，各國(guó)都制定有專門的反壟斷法，如美國(guó)的反托拉斯法、日本的公平交易法、德國(guó)的卡特爾法等。同樣，反壟斷法對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善也具有重要作用。所以，我國(guó)于2007年8月30日最終出臺(tái)了反壟斷法，其頒布不僅是履行我國(guó)入世承諾的需求，也是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本能

2、的和內(nèi)在的要求。但“法律的生命在于它的實(shí)現(xiàn)”，國(guó)家制定法律就是要在社會(huì)生活中得到遵守和執(zhí)行?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。僅有反壟斷法，其本身并不能創(chuàng)造一個(gè)公正、自由的交易環(huán)境，實(shí)現(xiàn)其立法目的。反壟斷法要真正發(fā)揮作用的先決條件就是要建立一套合理、完善的實(shí)施機(jī)制。與其他法律實(shí)施機(jī)制一樣，反壟斷法實(shí)施機(jī)制也主要包括實(shí)施機(jī)構(gòu)、實(shí)施程序、法律制裁三個(gè)方面。這里，主要對(duì)我國(guó)反壟斷法實(shí)施機(jī)制進(jìn)行解讀，理順其還存在的問(wèn)題，并對(duì)其如何進(jìn)一步完善進(jìn)行相關(guān)思考。    一、反壟斷法實(shí)施機(jī)構(gòu)    我國(guó)反壟斷法的實(shí)施機(jī)構(gòu)，據(jù)反壟斷法的規(guī)定是由國(guó)務(wù)

3、院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，并由國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)(即國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu))，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)都是隸屬于國(guó)務(wù)院的行政機(jī)關(guān)，但二者在具體職責(zé)上分工不同。反壟斷委員會(huì)主要負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)則享有獨(dú)立的調(diào)查權(quán)和對(duì)涉嫌壟斷行為的裁決權(quán)。因此，從機(jī)構(gòu)的性質(zhì)上講，反壟斷委員會(huì)只是一個(gè)具有協(xié)調(diào)性質(zhì)的行政機(jī)構(gòu)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)則是具有準(zhǔn)司法權(quán)的行政機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，我國(guó)反壟斷法實(shí)施機(jī)構(gòu)的這個(gè)規(guī)定，還存在以下幾個(gè)問(wèn)題值得思考。          &

4、#160;         (一)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否為專門設(shè)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)    在反壟斷法(送審稿)中，對(duì)反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)定是：“由國(guó)務(wù)院經(jīng)貿(mào)綜合管理部門負(fù)責(zé)企業(yè)集中和行政壟斷的監(jiān)督管理；國(guó)家工商行政管理部門負(fù)責(zé)訂立壟斷協(xié)議、濫用支配地位的監(jiān)督管理；國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門負(fù)責(zé)價(jià)格協(xié)議、串通投標(biāo)的監(jiān)督管理?！钡罱K出臺(tái)的反壟斷法把這一條抹掉了，只是概括性地表述為“國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu))”。可見(jiàn)，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立非常

5、模糊，是由國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)專門承擔(dān)反壟斷執(zhí)法工作，還是由現(xiàn)有某個(gè)或某幾個(gè)機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)反壟斷執(zhí)法工作，反壟斷法并沒(méi)有做出明確的交代，有待于國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)法規(guī)予以明確。    就世界范圍來(lái)看，盡管各國(guó)由于其政治、經(jīng)濟(jì)制度、法律傳統(tǒng)、歷史文化背景等方面的不同，使其在反壟斷法實(shí)施機(jī)制方面存在較大的差異，但基本上都設(shè)立了專門的反壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu)。美國(guó)實(shí)施反托拉斯法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一個(gè)是司法部反托拉斯局，一個(gè)是聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)。反托拉斯局是一個(gè)檢察機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是對(duì)某些違反反托拉斯法的行為進(jìn)行調(diào)查，提起刑事訴訟和民事訴訟。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)則是一個(gè)獨(dú)立于政府的具有準(zhǔn)司法

6、性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)，其主要任務(wù)是對(duì)某些違反反托拉斯法的行為進(jìn)行確認(rèn)和起訴。德國(guó)負(fù)責(zé)實(shí)施反限制競(jìng)爭(zhēng)法的機(jī)關(guān)主要包括聯(lián)邦卡特爾局、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部和各州的卡特爾局。除此之外，聯(lián)邦政府還設(shè)有壟斷委員會(huì)。聯(lián)邦卡特爾局是一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，在聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)的指示下獨(dú)立行使各項(xiàng)職權(quán)。壟斷委員會(huì)是一個(gè)專家鑒定機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是對(duì)德國(guó)企業(yè)集中化的發(fā)展，以及對(duì)反限制競(jìng)爭(zhēng)法的某些條款的適用進(jìn)行定期的檢查和鑒定，為聯(lián)邦政府的決策提供幫助。日本為了實(shí)施對(duì)市場(chǎng)壟斷規(guī)制的目標(biāo)，特別設(shè)立了執(zhí)行機(jī)關(guān)“公正交易委員會(huì)”，它既是一個(gè)行政委員會(huì)，也是一個(gè)準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)，其主要職能是負(fù)責(zé)實(shí)施日本有關(guān)禁止壟斷的法律、法規(guī)。  &#

7、160; 因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也應(yīng)該專門設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)。如果是由現(xiàn)有某個(gè)或某幾個(gè)機(jī)構(gòu)充當(dāng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、由于其除了承擔(dān)反壟斷職能外，還具有其他職能，在反壟斷法實(shí)施中的獨(dú)立性就難以確保，容易出現(xiàn)職責(zé)上的相互制約和推諉，從而不能有效地承擔(dān)反壟斷職能，執(zhí)法工作容易受到其他行政機(jī)關(guān)的影響。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)司法權(quán)性質(zhì)要求其應(yīng)該是一個(gè)專門設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)。由多個(gè)機(jī)構(gòu)共同執(zhí)法，增加了反壟斷委員會(huì)協(xié)調(diào)各執(zhí)法機(jī)構(gòu)的難度。加之，反壟斷委員會(huì)的職責(zé)也不全面，容易形成一個(gè)虛設(shè)機(jī)構(gòu)。為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)將反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)結(jié)合起來(lái)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)為反壟斷委員會(huì)下專門設(shè)立的一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由

8、反壟斷委員會(huì)發(fā)布命令具體行使職責(zé)，制止壟斷行為，從而避免其成為一個(gè)虛設(shè)機(jī)構(gòu)。為保證反壟斷法實(shí)施機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快制定相關(guān)配套法規(guī)，就反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組成、預(yù)算、職責(zé)和權(quán)限等內(nèi)容做出全面和具體的規(guī)定。    (二)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)行業(yè)主管機(jī)關(guān)職責(zé)的協(xié)調(diào)問(wèn)題    我國(guó)反壟斷法并未明確在特殊性行業(yè)，如電力、電信、鐵路、能源等經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可能出現(xiàn)的壟斷行為，是否排除在反壟斷法的適用之外，因此可以認(rèn)為，反壟斷法各項(xiàng)規(guī)則同樣適用于這些行業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為。然而，反壟斷法也未對(duì)其執(zhí)法機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任

9、等進(jìn)行針對(duì)性的規(guī)定，而這些行業(yè)部門法律都規(guī)定了專門的主管機(jī)關(guān)，如電力法規(guī)定電力管理部門為監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。如果各項(xiàng)法律所規(guī)制的具體行為在表現(xiàn)內(nèi)容上出現(xiàn)重合，那么相關(guān)的行業(yè)主管機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)均可能依據(jù)不同的法律而成為有權(quán)受理機(jī)關(guān)，因此產(chǎn)生如何協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他行業(yè)主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法職責(zé)，如何避免多頭執(zhí)法的問(wèn)題。推而廣之，未來(lái)的電信法、能源法等在確立行業(yè)特殊性監(jiān)管時(shí)，都有可能在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)上出現(xiàn)分歧。    對(duì)此，其他國(guó)家和地區(qū)的反壟斷立法大體有兩種做法。一是分工型，即反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)一般行業(yè)壟斷行為進(jìn)行處理，賦予行業(yè)主管機(jī)關(guān)對(duì)特殊行業(yè)壟斷行為執(zhí)法的

10、權(quán)力。美國(guó)克萊頓法在授權(quán)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)壟斷行為進(jìn)行起訴的同時(shí)，又特別授權(quán)州際商業(yè)委員會(huì)、聯(lián)邦通訊委員會(huì)、國(guó)內(nèi)民航局和聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)等行政部門專門負(fù)責(zé)對(duì)各自所轄行業(yè)的壟斷行為進(jìn)行起訴。二是協(xié)作配合型，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)反壟斷法的實(shí)施，對(duì)其他行政機(jī)關(guān)不作特別授權(quán)，而是強(qiáng)調(diào)其他行政機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公平交易法第9條第二項(xiàng)規(guī)定：本法規(guī)定事項(xiàng)，涉及他部會(huì)之職掌者，由“行政院”公平交易委員會(huì)商同各該部會(huì)辨理之?；驹瓌t是，專業(yè)法沒(méi)有規(guī)定的，由公平交易委員會(huì)依公平交易法處理；專業(yè)法已有規(guī)定的，適用特別法優(yōu)于普通法和重法優(yōu)于輕法的原則確定管轄機(jī)關(guān)。  &

11、#160; 鑒于目前處于我國(guó)反壟斷法頒布初期，筆者認(rèn)為，在協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他行業(yè)主管機(jī)關(guān)的關(guān)系上，應(yīng)由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)全面執(zhí)法，其他行業(yè)主管機(jī)關(guān)與其協(xié)作配合。涉及執(zhí)法重疊時(shí)，可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，遵循特別法優(yōu)于普通法和重法優(yōu)于輕法的原則確定管轄機(jī)關(guān)。這樣，一方面有利于維護(hù)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和專門性，另一方面也有利于發(fā)揮行業(yè)主管機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。今后在對(duì)其他特殊行業(yè)進(jìn)行專門立法時(shí)，應(yīng)著重考慮如何發(fā)揮行業(yè)主管機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，以便與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更好地配合，共同維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。    (三)法院在反壟斷法實(shí)施中的地位和作用 &

12、#160;  司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都是反壟斷法的重要實(shí)施機(jī)構(gòu)，二者相互分工和密切配合是實(shí)現(xiàn)反壟斷法立法目的的重要保障。其中，法院參與實(shí)施反壟斷法主要有兩條途徑：一是通過(guò)刑事訴訟程序和民事訴訟程序懲罰違法者，維護(hù)受害人的合法權(quán)益；二是通過(guò)行政訴訟程序?qū)彶樾姓C(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，保障行政執(zhí)法的公正。由于法院行使司法職能都是被動(dòng)的，因此不具有行政機(jī)關(guān)“主動(dòng)出擊式”的執(zhí)法功能。但是，對(duì)違法者的刑事制裁和對(duì)受害者的民事賠償都只能由法院經(jīng)審判做出，糾正行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)裁決也只能訴諸于法院。所以，法院對(duì)反壟斷法的有效實(shí)施也發(fā)揮著重要作用。反壟斷案件通常比較復(fù)雜，專業(yè)性和技術(shù)性比較強(qiáng)，而普通法院的

13、審判人員未經(jīng)過(guò)專門訓(xùn)練，一般不具備專門經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)。為此，有少數(shù)國(guó)家還成立了受理涉及反壟斷法案件的專門法院。如英國(guó)根據(jù)其1956年限制性貿(mào)易行為法專門成立了限制性商業(yè)行為法院。    對(duì)于法院參與反壟斷法的實(shí)施，我國(guó)反壟斷法只是原則性的規(guī)定，即對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出的決定不服可以依法提起行政訴訟，沒(méi)有明確規(guī)定人民法院在反壟斷中有什么作用，怎樣去發(fā)揮作用。因此，法院在反壟斷法實(shí)施中的地位和作用有待于進(jìn)一步完善。根據(jù)我國(guó)法院系統(tǒng)設(shè)置的狀況，我國(guó)不宜設(shè)立處理反壟斷案件的專門法院。如何協(xié)調(diào)法院和行政機(jī)關(guān)實(shí)施反壟斷法的關(guān)系，筆者認(rèn)為，應(yīng)著重從分工、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、配合四方

14、面處理相互之間的關(guān)系，以保證反壟斷法的最佳實(shí)施效果。首先，法院與執(zhí)法機(jī)構(gòu)在處理反壟斷案件的權(quán)限上要有分工，法院負(fù)責(zé)反壟斷案件損害賠償?shù)奶幚硪约皩?duì)重大違法行為者刑事責(zé)任的追究，執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)違法行為者的行政制裁。其次，確立法院與執(zhí)法機(jī)構(gòu)在案件處理程序上的協(xié)調(diào)制度。這里主要涉及損害賠償訴訟的提起與執(zhí)法機(jī)構(gòu)裁決權(quán)的銜接問(wèn)題?？梢越梃b日本的做法，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)的反壟斷案件作出裁決之前，法院不能受理相關(guān)的民事?lián)p害賠償訴訟，從而避免法院與執(zhí)法機(jī)構(gòu)在事實(shí)認(rèn)定上出現(xiàn)沖突。再次，通過(guò)司法審查加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理反壟斷案件的監(jiān)督。根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，法院有權(quán)對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的決定進(jìn)行審核，并做出確認(rèn)、修改、廢止的司法裁決

15、。最后，實(shí)現(xiàn)法院與執(zhí)法機(jī)構(gòu)在處理反壟斷案件上的配合。由于反壟斷案件涉及比較復(fù)雜的專業(yè)性問(wèn)題，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查后作出事實(shí)認(rèn)定的基礎(chǔ)上，法院應(yīng)著重對(duì)案件進(jìn)行法律審查。    二、反壟斷法的實(shí)施程序    (一)行政執(zhí)法程序    我國(guó)反壟斷法第六章專門規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法程序，如對(duì)涉嫌壟斷行為進(jìn)行調(diào)查、采取強(qiáng)制措施、被調(diào)查人陳述意見(jiàn)、做出處理決定等。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)，其依法行使職權(quán)、履行職責(zé)遵循的是行政程序。盡管各國(guó)的反壟斷法對(duì)處理違法案件的程序有所差異，

16、但都離不開(kāi)行政程序。例如，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在執(zhí)行反托拉斯法時(shí)采用的就是行政法上的方法和程序，德國(guó)卡特爾當(dāng)局也是依照行政程序處理案件。因此，行政程序是處理壟斷案件的主要程序。    (二)訴訟程序    反壟斷法的實(shí)施除了通過(guò)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用行政程序處理涉嫌壟斷行為之外，還與有關(guān)訴訟程序密切相關(guān)。一方面，對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出的決定不服的，可以提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟程序。另一方面，追究違法經(jīng)營(yíng)者的民事責(zé)任和刑事責(zé)任，則需遵循相關(guān)民事訴訟和刑事訴訟程序。我國(guó)反壟斷法對(duì)行政程序的內(nèi)容作了比較詳細(xì)的規(guī)定，但對(duì)有關(guān)

17、訴訟程序只是做了指向性的規(guī)定，并沒(méi)有明確說(shuō)明如何適用有關(guān)訴訟程序處理壟斷案件。由于其他國(guó)家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)的不同，在反壟斷立法中有相關(guān)訴訟程序的規(guī)定。美國(guó)謝爾曼法規(guī)定，司法部可以對(duì)那些對(duì)貿(mào)易的不合理限制行為提起民事和刑事訴訟。日本反壟斷法規(guī)定，追究違法者的刑事責(zé)任必須首先由公正交易委員會(huì)向檢察長(zhǎng)告發(fā)，由檢察官向法院起訴，法院課以刑罰。限于我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的傳統(tǒng)和權(quán)限范圍，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的民事、刑事訴訟地位的確立還有待于進(jìn)一步研究。             

18、0;      (三)其他程序制度    在其他程序方面，我國(guó)反壟斷法設(shè)立了事前申報(bào)制度和經(jīng)營(yíng)者承諾制度。事前申報(bào)制度是針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為而設(shè)立的，反壟斷法第21條至31條對(duì)其具體含義和實(shí)施程序作出了具體而詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際情況，設(shè)立事前申報(bào)制度對(duì)反壟斷法的實(shí)施具有重要意義。我國(guó)目前的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序還有待于進(jìn)一步完善，企業(yè)對(duì)反壟斷法的認(rèn)識(shí)也需要一段時(shí)間。因此，反壟斷法要求經(jīng)營(yíng)者在實(shí)施集中行為之前進(jìn)行申報(bào)，通過(guò)申報(bào)程序?qū)行袨檫M(jìn)行事前審查，不僅可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，避免造成實(shí)際的反競(jìng)爭(zhēng)效果

19、，而且也可以通過(guò)這種程序引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)行為，增強(qiáng)反壟斷的觀念。    反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在對(duì)涉嫌壟斷行為進(jìn)行調(diào)查過(guò)程中，如果經(jīng)營(yíng)者承諾采取具體措施消除行為后果的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以中止調(diào)查。這就是我國(guó)反壟斷法所確立的經(jīng)營(yíng)者承諾制度。經(jīng)營(yíng)者承諾制度的設(shè)立說(shuō)明我國(guó)立法允許非正式程序在反壟斷法實(shí)施中予以適用。事實(shí)上，非正式程序在各國(guó)反壟斷法實(shí)施中已得到普遍適用。在美國(guó)，大部分案件在聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)作出正式裁決之前就已經(jīng)通過(guò)“同意令”的方式結(jié)案。在日本，根據(jù)公正交易委員會(huì)的報(bào)告，每年大約有70以上的案件都是采用非正式磋商、警告和提醒、勸告等非正式措施。在歐盟，對(duì)被指

20、控案件的處理和解結(jié)案，也是委員會(huì)經(jīng)常采用的一種非正式程序。只要被指控的企業(yè)在委員會(huì)發(fā)出指控書(shū)后，或在初始的調(diào)查階段自動(dòng)修改協(xié)議或者停止協(xié)議的履行，使經(jīng)營(yíng)行為不再觸犯歐盟競(jìng)爭(zhēng)法，委員會(huì)就可以終止程序以結(jié)案。各國(guó)在反壟斷法實(shí)施中對(duì)非正式程序的青睞，主要是因?yàn)榉钦匠绦蚱鹾狭朔磯艛喾ǖ淖陨硖攸c(diǎn)，對(duì)反壟斷法的實(shí)施發(fā)揮著積極功能。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在處理案件時(shí)采用非正式程序，特別是說(shuō)服和磋商以及和解協(xié)議的達(dá)成，不僅可以在雙方之間進(jìn)行信息交換，避免更大的沖突，促使企業(yè)積極配合政府行事，而且也有利于從法律和政策的雙重角度解決問(wèn)題。當(dāng)然，非正式程序也是一把“雙刃劍”，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在適用非正式程序處理有關(guān)案件時(shí)也

21、可能存在一些不容回避的缺陷，其中較為典型的就是對(duì)程序的監(jiān)督問(wèn)題。一方面，社會(huì)將如何判斷和監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出的決定以及有無(wú)充分根據(jù)；另一方面，企業(yè)作為利益集團(tuán)對(duì)政府的執(zhí)法活動(dòng)有著特殊的影響力，特別是針對(duì)一些納稅大戶企業(yè)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)就難免存在利己動(dòng)機(jī)，從執(zhí)法者演變?yōu)楹匣锶?。在反壟斷法正式?shí)施后，如何克服經(jīng)營(yíng)者承諾制度存在的弊端，增強(qiáng)適用該制度的公信力，筆者認(rèn)為，可以將經(jīng)營(yíng)者具體承諾的內(nèi)容和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出的中止調(diào)查或終止調(diào)查的決定向社會(huì)公布。一方面，社會(huì)公眾可以監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者對(duì)具體承諾的實(shí)施，從而有助于經(jīng)營(yíng)者停止違法行為。另一方面，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)也置于陽(yáng)光之下，可以受到社會(huì)全體的監(jiān)督，加強(qiáng)執(zhí)法

22、力度。    三、反壟斷法的制裁制度    反壟斷法中的制裁制度就是有關(guān)制裁方式和制裁手段的規(guī)定。我國(guó)反壟斷法在“法律責(zé)任”一章專門規(guī)定了違反反壟斷法所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任形式，包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。但是，在法律責(zé)任的承擔(dān)上，違法經(jīng)營(yíng)者主要承擔(dān)的是行政責(zé)任，如停止違法行為、沒(méi)收違法所得、罰款等。因此，筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)反壟斷法的有效實(shí)施，在法律制裁方面還需解決以下問(wèn)題。    (一)對(duì)壟斷行為刑事制裁的缺失    在反壟斷法(草案

23、)分組審議發(fā)言中，蔣樹(shù)聲委員說(shuō)，第49條中“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”，在一審稿中后面有一句話，“構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任”。但在后來(lái)的審議稿以及最后出臺(tái)的法律條文中，這句話被刪去了。也就是說(shuō)，在壟斷行為中不可能有刑事方面的責(zé)任。然而，壟斷行為嚴(yán)重到一定程度應(yīng)規(guī)定為犯罪行為是很多國(guó)家共同的認(rèn)定，逐步加重對(duì)壟斷行為的刑事制裁也是國(guó)際上的一種趨勢(shì)。實(shí)踐當(dāng)中，有些壟斷行為很嚴(yán)重，或者性質(zhì)非常惡劣，或者給他人造成特別巨大的損失，對(duì)這些嚴(yán)重到一定程度的壟斷行為應(yīng)當(dāng)予以刑事制裁。        

24、            (二)對(duì)行政壟斷行為缺乏制裁力度    我國(guó)反壟斷法對(duì)行政壟斷行為追究的法律責(zé)任比較輕，僅僅規(guī)定對(duì)該行為由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正或由執(zhí)法機(jī)構(gòu)向其上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議。這種法律責(zé)任的規(guī)定是不能有效制止行政壟斷的。1993年實(shí)施的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法就對(duì)行政壟斷做出了處理規(guī)定，但到目前為止，行政壟斷現(xiàn)象并沒(méi)有完全消除，其中一個(gè)重要的原因就是相關(guān)立法缺乏比較嚴(yán)厲的法律責(zé)任規(guī)定。要有效制止行政壟斷行為，徹底根除行政壟斷現(xiàn)象，就必須加

25、強(qiáng)對(duì)其法律制裁力度，完善相關(guān)法律責(zé)任規(guī)定。    (三)違法經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)民事責(zé)任缺乏相應(yīng)的訴訟機(jī)制    盡管經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為給他人造成損失的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但我國(guó)反壟斷法卻沒(méi)有明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)民事責(zé)任的實(shí)現(xiàn)途徑，不利于反壟斷法的具體實(shí)施。實(shí)際上，經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)民事責(zé)任既可以通過(guò)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提起民事訴訟實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)私人提起損害賠償訴訟實(shí)現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為，可以建立反壟斷法的私人實(shí)施機(jī)制以彌補(bǔ)此空白。    事實(shí)上，各國(guó)都非常重視私人民事訴訟在反壟斷法實(shí)施機(jī)制中的作用。美國(guó)被認(rèn)為是私人實(shí)施反壟斷法的典范，私人反壟斷訴訟一直很活躍，不論損害數(shù)額的多少，私人都可以提起三倍于損害數(shù)額的賠償訴訟。在歐