環(huán)境保護行政執(zhí)法問題的法律分析及思考

1、環(huán)境保護行政執(zhí)法問題的法律分析及思考2010年04月30日21:03 東方法眼曾憲元229人次瀏覽評論0條字號:T|T 環(huán)境保護行政執(zhí)法工作中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題存在,嚴重地制約了環(huán)境保護行政執(zhí)法工作的開展。因此有必要對環(huán)境保護行政執(zhí)法過程中存在的問題從法律層面作出剖析并找出相應對策以適應時代的需要。環(huán)境保護行政執(zhí)法的具體行為方式主要有四種:第一、行政檢查、監(jiān)督。即環(huán)境保護行政主管機關在職責權(quán)限范圍內(nèi),對行政管理相對人貫徹落實法規(guī)情況進行檢查、監(jiān)督,督促他們自覺遵守法規(guī),正當行使權(quán)利和履行義務。第二、行政許可和行政審批。即環(huán)境保護行政主管機關賦予行政管理相對人某種權(quán)利,準予從事某

2、方面活動(如在管理范圍內(nèi)修建建筑物的行政行為。第三、行政處罰。指環(huán)境保護行政主管機關依法對違反法律法規(guī)應受懲罰的行政管理查對人給予的行政制裁。第四、行政強制執(zhí)行。指行政主管機關在作出行政處理和行政處罰決定,對行政管理相對人科以義務后,行政管理相對人逾期不起訴又不履行義務時,環(huán)境保護行政主管機關依法采取強制措施迫使其履行義務或達到履行義務相對的狀態(tài)(如吊銷許可證。一行政執(zhí)法中存在的問題第一、在作出具體行政行為時遺漏行政相對人。環(huán)境保護行政機關在作出行政行為時遺漏主體,沒有把行政管理相對人全部列出,而僅列了一部份,損害其它共有人的合法權(quán)益。放縱遺漏主體繼續(xù)違法,執(zhí)法的公正性受到老百姓責問。同時也是

3、違法事實沒有查清的一種情形。第二、錯列行政管理相對人。環(huán)境保護行政機關作出具體行政行為時依法應該針對的是行政管理相對人,而實施行政行為時列寫的行政管理相對人卻出現(xiàn)了錯誤,是與行政管理相對人有一定關系的人或其它。為企業(yè)或者個體經(jīng)營業(yè)主(老板打工的人經(jīng)常被錯列為被處罰人,處罰個體工商戶和獨資個人企業(yè)時,將其字號和獨資企業(yè)作為被處罰人,企業(yè)主和個體工商戶個人作為法定代表人,而沒有處罰個體工商戶本人和獨資個人企業(yè)主,違法的個人不承擔法律責任。從而放縱了違法的個人。第三、環(huán)境保護行政執(zhí)法主體錯誤。在委托執(zhí)法中,實施行政行為的責任機關依法應該是委托機關,而在作出具體行政行為時卻是被委托的行政主體的名義實施

4、行政行為。第四、執(zhí)法程序不規(guī)范甚至違法。環(huán)境保護行政機關查處案件中,大部分人員因為法律意識差,法律、法規(guī)知識相對欠缺。因此不重視履行必要的處理手續(xù),隨意簡化執(zhí)法程序。立案審批、決定審批、重大事項集體討論等內(nèi)部程序流于形式或者沒有,調(diào)查具體內(nèi)容不清,缺少必需的案件調(diào)查筆錄和違法事實的證據(jù),環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不依法取樣和告知,不告知當事人的陳述申辯和聽證的權(quán)力等問題,法律文書沒有依法送達,法律文書沒有認定的事實。執(zhí)法人員執(zhí)法時不出示證件,執(zhí)法方法簡單,在執(zhí)法人員中普遍存在著一種“管你沒商量”的執(zhí)法態(tài)度,執(zhí)法時不論大事小事,先開罰單,拿錢走人,缺乏對違法當事人的說服教育。第五、濫用自由裁量權(quán)。法律法規(guī)授予

5、環(huán)保行政執(zhí)法人員自由裁量權(quán),是為了讓行政執(zhí)法人員更靈活有效地貫徹執(zhí)行法律法規(guī),以便在實施行政處罰時收到事半功倍的效果。但是某些行政執(zhí)法人員在使用自由裁量權(quán)時,卻喪失了合理公正的原則,使自由裁量權(quán)的實施偏離法的目的,變成了濫用自由裁量權(quán)。按照單位負責人事先的交待,或處理的行政管理相對人是自己的親朋好友,根據(jù)需要給予的處罰,如有可能,則不立案不處罰或者最高額處罰;接受了行政管理相對人的宴請,或者收受了相對人的禮物,本該重罰的輕罰,本該處罰的不罰,以管理相對人的態(tài)度好壞決定處罰,特別是行政相對人為自己的行為申辯時,還加重處罰。第六、適用法律不準確、適用法律錯誤或者沒有法律依據(jù)。因為案件事實和證據(jù)存在

6、問題,容易造成適用法律錯誤。適用法律是有嚴格條件限制的,只有符合該法特定條款的全部要件時,才能適用該法條處理。環(huán)境保護行政執(zhí)法人員往往出現(xiàn)這樣的問題,一違法行為應當受一法特定條款的處罰,在沒有收集主要證據(jù)的情況下就直接適用了該法條,或者是收集了部分證據(jù)符合該法條規(guī)定的一個要件,就適用了該法條,實際上應當適用他法才是正確的。另外執(zhí)法時適用的法律與其他法律、法規(guī)相抵觸的情況也時有發(fā)生。如向從事餐飲業(yè)的個體工商戶征收排污費應當依據(jù)國務院排污費征收使用管理條例的規(guī)定征收,但因國家排污費征收標準未作規(guī)定的,省、自治區(qū)、自轄市人民政府可以制定地方排污費征收標準,在省、自治區(qū)、自轄市人民政府未制定地方排污費

7、征收標準的情況下,向該個體工商戶征收了排污費,沒有法律依據(jù)。二存在問題形成的原因分析上述問題存在的原因多種多樣,有行政執(zhí)法的環(huán)境影響,自身的執(zhí)法能力不高,有歷史形成的因素,法律本身的不足等。主要原因還有下列情形。(一客觀方面有環(huán)境保護行政執(zhí)法的環(huán)境影響第一、公民對于環(huán)境保護行政執(zhí)法的認識問題。相當一部分公民的法律意識不強,不能很好配合環(huán)境保護行政主管部門的執(zhí)法,導致環(huán)境保護行政執(zhí)法困難,以至受阻。部分企業(yè)負責人治理污染的積極性和主動性不高,持觀望態(tài)度。少數(shù)企業(yè)為降低生產(chǎn)成本,追求高利潤,污染設施雖然建成但卻不能很好運行。有時為了應付檢查或逃避處罰,往往采取白天開晚上停,檢查時開檢查后停,從而導

8、致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量得不到明顯改善。有的企業(yè)限期治理一拖再拖,對本地區(qū)污染物總量排放控制增加了難度。還有個別企業(yè)竟然視國家法律于不顧,遲遲不上治污項目,明明知道所排放的污染物嚴重污染環(huán)境,危害人的身體健康,就是不予積極治理。第二、政府有關部門和有關領導的直接干預。環(huán)境保護行政執(zhí)法的對象除少數(shù)是普通公民外,更多的是法人和其它組織,而且涉及國計民生,極易引起地方保護和行政干預,少數(shù)領導干部法律意識淡薄,受短期效益和本位利益驅(qū)動,搞一些“招商引資”“重點工程”等,產(chǎn)生了地方保護思想,不按法律法規(guī)辦事,隨意指使他人從事違反法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序,擅自主張,進行行政干預,以權(quán)代法、以言代法、致使環(huán)境保護行

9、政執(zhí)法人員在執(zhí)行公務中事難做,案難辦,大大增加了執(zhí)法工作的難度。第三、受經(jīng)濟條件和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的限制,我國中西部很大一部分工業(yè)企業(yè)的規(guī)模和檔次較低,由于歷史欠賬太多,污染物很難作到達標排放,污染治理難度較大。人們的傳統(tǒng)觀念和習慣行為使違法活動屢見不鮮。實踐過程中,不少當事人認為行政主管部門對其依法實施監(jiān)督管理是跟他們過不去,認為行政執(zhí)法人員用大帽子壓人、威嚇他們,在心里上產(chǎn)生了對立情緒,在行為上往往對依法履職責表現(xiàn)出不配合,甚至竭力阻撓。第四、我國環(huán)保立法過于原則和粗略,還有缺失和斷層,可操作性不強。1、有關的配套立法也存在遲緩和缺位,長期以來貫徹“宜粗不宜細”的原則,有些規(guī)定在我國環(huán)境保護法律法

10、規(guī)中的條文一般只列舉一個宏觀大致的方向,對于其中涉及操作的一些概念、范圍、術(shù)語缺乏必要的解釋和限制性規(guī)定,指向性也不強,在實踐中難以操作。和關于實施排污許可證、限期治理、環(huán)境監(jiān)測、飲用水源保護等制度的配套法規(guī)至今尚不能及時出臺。環(huán)保法第37條規(guī)定:“未經(jīng)環(huán)保行政主管部門同意,擅自拆除或閑置防治污染的設施,污染物排放超過規(guī)定的排放標準的,由環(huán)境保護主管部門責令安裝使用,并處以罰款”中規(guī)定對違反該條規(guī)定的違法行為并處罰款,但沒有明確罰款的數(shù)額,不能直接依據(jù)該條作出處罰決定,可操作性差。環(huán)境保護法對違法行為都只作了可并處罰款的原則規(guī)定而沒有規(guī)定具體數(shù)額,其它法律法規(guī)有的作了相應規(guī)定,有的沒有作相應規(guī)

11、定,這勢必會造成有法不能依的局面。明確性和可操作性不強,環(huán)境保護法第29條規(guī)定,“對造成環(huán)境嚴重污染的企事業(yè)單位,限期治理”,但對于何謂“造成環(huán)境嚴重污染”卻沒有做出進一步的規(guī)定,實踐中難以把握。其他的一些如排污許可證制度、總量控制制度、集中控制制度的適用范圍更是充滿了彈性,增加了落實的難度導致在一些層面上無法可依。環(huán)保行政執(zhí)法人員素質(zhì)相對較低,對法律理透徹造成了執(zhí)法中的偏差。2、法律觀念已落后于時代的發(fā)展。1989年通過的中華人民共和國環(huán)境保護法受時代的局限又一直未作修改,在法律觀眾上都已不適應形勢。第六條規(guī)定,“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務,并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境單位和個人進行檢舉和控

12、告。”中華人民共和國大氣污染防治也有類似表述,而我國憲法、民法、刑法特別的行政訴訟法作出的相應表述是公民、法人和其它組織,沒有個人和單位之分,單位一詞在法律上也沒有明確規(guī)定和解釋,概念本身就不清。在環(huán)境保護行政執(zhí)法過程中,執(zhí)法人員將較大規(guī)模的個體工商戶、有字號的個體工商戶、號為修理廠之類的個體工商戶、獨資個人企業(yè)作為單位予以處罰,而放縱了違法個人。而按行政訴訟法的規(guī)定是以公民、法人和其它組織分類適用法律的,簡單地適用環(huán)境保護法就會造成環(huán)境保護行政執(zhí)法中的偏差,法人以自己的獨立財產(chǎn)承擔法律責任,而被列為法定代表人的應當被處罰的人依法就不應隨后責任。3、法律法規(guī)之間存在沖突。我國現(xiàn)行環(huán)境立法中,存

13、在的一個比較突出的問題是法律規(guī)定之間常常自相矛盾。例如環(huán)保法第37條規(guī)定,“未經(jīng)環(huán)保行政主管部門同意,擅自拆除或閑置防治污染的設施,污染物排放超過規(guī)定的排放標準的,由環(huán)境保護主管部門責令安裝使用,并處以罰款”。從該條文的表述來看,如果排污單位沒有擅自拆除或閑置防治污染的設施,其超標排放污染物行為并非違法。但是,依據(jù)標準化法及其實施細則的規(guī)定,環(huán)境保護的污染物排放標準屬于“強制性標準”,而“強制性標準,必須執(zhí)行”。因此,超標排放污染物行為無疑又是違法行為。這種法律規(guī)定之間互相沖突的情況,在我國的環(huán)境立法中不是個別的現(xiàn)象。由于立法上的沖突,實踐中在環(huán)境行政執(zhí)法時常常讓人無所適從,法律的尊嚴也因此而

14、被大打折扣。三解決行政執(zhí)法中存在的問題的法律對策解決當前環(huán)境執(zhí)法過程中存在的一些問題,除了要加強環(huán)境保護執(zhí)法隊伍能力建設外,應逐步完善環(huán)境法律、法規(guī),盡快修改完善有關環(huán)境保護法律法規(guī),在明確職責的同時,要設置相應法律責任。減少原則性規(guī)定,增強可操作性,使環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能細化,并規(guī)定具體措施,增加環(huán)境保護部門強制執(zhí)行權(quán)限,規(guī)定具體監(jiān)督措施。主要從以下幾個方面入手。(一、完善和強化執(zhí)法手段。第一、加強環(huán)保政績考核,促使各級政府切實加強環(huán)境執(zhí)法工作。按照環(huán)境法律,地方政府應對本轄區(qū)范圍的環(huán)境質(zhì)量負責,更應高度重視環(huán)境執(zhí)法,在任期內(nèi)逐步改善環(huán)境質(zhì)量。建立完善的領導干部環(huán)境保護實績考核制度、主要領導

15、干部離任環(huán)境保護制度,實行環(huán)境責任追究制。一是在法律上明確地方各級人民政府及經(jīng)濟、工商、供水、供電、監(jiān)察和司法等有關部門的環(huán)境監(jiān)管責任,建立并完善環(huán)境保護行政責任追究制。要加強政府主要領導干部的環(huán)境法制教育,樹立科學的發(fā)展觀和政績觀。第二、增強環(huán)境保護多項制度的可操作性。對環(huán)境法律法規(guī)中義務性條款均要設置相應的法律責任和處罰條款。建立健全市場經(jīng)濟條件下的“雙罰”制度。針對目前執(zhí)法中普遍存在的只罰企事業(yè)單位、不罰單位的直接責任人和有關領導的缺陷,確立既罰單位、也罰個人的“雙罰”制度。第三、賦予環(huán)環(huán)境保護行政部門必要的強制執(zhí)法手段,如查封、扣押、沒收等,落實對違法排污企業(yè)“停產(chǎn)整頓”和出現(xiàn)嚴重環(huán)境

16、違法行為的地方政府“停批停建項目”權(quán)等。加大企業(yè)違法成本,降低守法成本。在環(huán)境保護行政執(zhí)法中要充分認識到,對環(huán)境資源的破壞造成的損害后果的嚴重性遠比整垮一個污染企業(yè)的后果嚴重。應該采取各種措施,加大對超標排污企業(yè)的處罰力度,讓超標排污企業(yè)承受不起,甚至不惜讓其關閉,從而促使污染企業(yè)自覺調(diào)整自己的行為。同時,要從稅收、金融等經(jīng)濟政策方面給予自覺遵守環(huán)境法律法規(guī)的企業(yè)支持和鼓勵,使其得到實惠,從而降低守法成本。(二、健全環(huán)境執(zhí)法機制,完善執(zhí)法程序第一、健全執(zhí)法機制從外部機制政府各職能部門之間,互相協(xié)調(diào)、共同參與,要實行執(zhí)法責任制,堅持地方一把手負總責,分管領導和職能部門各負其責的責任制,責任落實到

17、部門、崗位和人員,形成強有力的齊抓共管執(zhí)法機制。形成齊抓共管機制。內(nèi)部監(jiān)測站負責監(jiān)測,監(jiān)理站調(diào)查取證,環(huán)保法制部門處理與收繳分離機制。第二、完善充實環(huán)境執(zhí)法的各項規(guī)章制度,如執(zhí)法工作程序,行政征收工作程序,以及環(huán)境執(zhí)法責任制度,如執(zhí)法工作程序,排污費征收工作程序,以及環(huán)境執(zhí)法責任制度,環(huán)境執(zhí)法考證辦法、行政賠償追究制度、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度,等等。使執(zhí)法行為規(guī)范化、程序化、制度化,提高執(zhí)法法制化,減少執(zhí)法的隨意性和人為性。(三、理順執(zhí)法體制,加強環(huán)境稽查。建立上下協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的執(zhí)法體制。進一步加強環(huán)境監(jiān)察機構(gòu),明確其行政執(zhí)法主體地位,進一步加強環(huán)境稽查工作。逐步開展環(huán)境監(jiān)察內(nèi)部稽查和環(huán)境保護行政稽查,切實加大對環(huán)境