天然氣期待現(xiàn)代監(jiān)管

1、    天然氣期待現(xiàn)代監(jiān)管         建立天然氣監(jiān)管體系已經(jīng)成為一種必需，天然氣市場(chǎng)游戲需要有力艙監(jiān)督者。在一定意義上，中國(guó)天然氣領(lǐng)域還沒(méi)。有形成“行業(yè)”(industry)。有人甚至認(rèn)為，中國(guó)尚未出現(xiàn)真正意義上的天然氣商務(wù)(business)。當(dāng)然，這種觀(guān)點(diǎn)有些偏激。不過(guò)，中國(guó)天然氣領(lǐng)域沒(méi)有形成統(tǒng)一的“游戲規(guī)則”卻是事實(shí)。在這一方面，我們還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于天然氣行業(yè)發(fā)達(dá)的歐美國(guó)家?！傲闵ⅰ北O(jiān)管中國(guó)的天然氣領(lǐng)域處于發(fā)展初期，尚未建立起完整的行業(yè)法律、法規(guī)體系，也未建立起完善的

2、行業(yè)監(jiān)管體系一一價(jià)格、稅收、管道服務(wù)等諸多環(huán)節(jié)都沒(méi)有規(guī)范性、普適性的法律、法規(guī)與政策可以遵循。因此，中國(guó)政府對(duì)于大型天然氣項(xiàng)目采用了“個(gè)案處理”。正在建設(shè)的“西氣東輸”與廣東LNG項(xiàng)目在價(jià)格、稅收、外商準(zhǔn)入等方面，都由操作者就具體事項(xiàng)向國(guó)家主管部門(mén)申請(qǐng)，而主管部門(mén)也只是以批復(fù)的形式給予許可，遠(yuǎn)非統(tǒng)一的行業(yè)政策。事實(shí)上，中國(guó)天然氣領(lǐng)域正處于“零星”監(jiān)管狀態(tài)。法律、法規(guī)、條例并存定價(jià)辦法一類(lèi)是成本加成定價(jià)和市場(chǎng)凈回值定價(jià)辦法，另一類(lèi)則是替代燃料參照定價(jià)。第一類(lèi)方式主要是從終端消費(fèi)者應(yīng)承擔(dān)供應(yīng)商投入回收與合理利潤(rùn)的角度，確定價(jià)格水平，更多的是考慮保護(hù)生產(chǎn)者的利益，并不考慮終端用戶(hù)是否選擇使用天然氣。

3、不可忽視的是，政府在天然氣價(jià)格制定上起著重要的作用。目前，天然氣井口價(jià)格和管道運(yùn)輸價(jià)格由國(guó)家發(fā)改委制定，主要依據(jù)就是國(guó)家計(jì)委關(guān)于規(guī)范天然氣價(jià)格管理等有關(guān)問(wèn)題的通知。燃?xì)鈼l例：目前，中國(guó)部分省市制定了燃?xì)夤芾項(xiàng)l例，如廣東省的燃?xì)夤芾項(xiàng)l例、山東省的城市燃?xì)夤芾磙k法等，但這些都還不是專(zhuān)門(mén)針對(duì)天然氣的立法。管道費(fèi)率現(xiàn)行的費(fèi)率政策主要依據(jù) 2001年7月份政府頒發(fā)的國(guó)家計(jì)委關(guān)于調(diào)整原油管道運(yùn)輸價(jià)格的通知(二00一年七月二十六日 計(jì)價(jià)格20011377號(hào))。問(wèn)題是，這一法規(guī)只規(guī)定了原油管道運(yùn)輸?shù)馁M(fèi)率。稅收中國(guó)政府對(duì)天然氣銷(xiāo)售的增值稅、管道運(yùn)輸?shù)臓I(yíng)業(yè)稅率分別為13%與 3%天然氣與石油、煤炭待遇相同。例外的

4、是，中國(guó)海油的天然氣增值稅稅率則為5%，其主導(dǎo)的廣東LNG項(xiàng)目被免征了進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅，屬于外商投資企業(yè)享受的稅收優(yōu)惠政策。環(huán)境保護(hù)：適用的法律、法規(guī)有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類(lèi)管理名錄、建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法和中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法等。目前，中國(guó)還沒(méi)有針對(duì)天然氣及其他替代性能源專(zhuān)門(mén)制定環(huán)境保護(hù)法律或政策，也沒(méi)有對(duì)天然氣實(shí)行特別的環(huán)保政策。管道建設(shè)：就管道建設(shè)、招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)等方面，中央政府已經(jīng)有了比較完整的法律、法規(guī)可以遵循，如招標(biāo)投標(biāo)法、土地管理法等，而且各省市也各自制定了地方法規(guī)性質(zhì)的土地管理?xiàng)l例。外商投資：就天然氣下游業(yè)務(wù)，中國(guó)政府沒(méi)有對(duì)外商投資做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。外商投資產(chǎn)

5、業(yè)指導(dǎo)目錄將上游天然氣風(fēng)險(xiǎn)勘探、天然氣發(fā)電站建設(shè)作為鼓勵(lì)類(lèi)項(xiàng)目，將大中城市燃?xì)狻崃凸┡潘芫W(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)(中方控股)作為限制類(lèi)外商投資項(xiàng)目。 監(jiān)管政出多門(mén)目前，中國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)。剛剛成立的國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)能源局(國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室)只是政策制定者，而非行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，中國(guó)實(shí)行的是聯(lián)合監(jiān)管，物價(jià)管理部門(mén)、土地管理部門(mén)、環(huán)保部門(mén)等多個(gè)部門(mén)分類(lèi)監(jiān)管，政出多門(mén)。 發(fā)達(dá)市場(chǎng)模式經(jīng)過(guò)100多年摸索，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家形成了一套比較完整的天然氣工業(yè)管理體系，并由此推動(dòng)了其國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)化進(jìn)程。在歐美國(guó)家政府機(jī)構(gòu)中，一般都有一個(gè)明確的天然氣工業(yè)主管部門(mén)。如美國(guó)有能源部

6、、加拿大有自然資源部、英國(guó)有貿(mào)工部、挪威則是石油與能源部。它們的職責(zé)也大體相同，主要負(fù)責(zé)制定石油工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家石油安全戰(zhàn)略、油氣資源的開(kāi)發(fā)和利用政策，制定石油市場(chǎng)規(guī)則，促進(jìn)石油科技進(jìn)步，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)石油工業(yè)與健康、安全、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。歐美國(guó)家還會(huì)專(zhuān)門(mén)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的天然氣行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)天然氣行業(yè)的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管，如美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)、英國(guó)天然氣和電力辦公室等。各國(guó)對(duì)行業(yè)監(jiān)管的具體范圍和組織方式不盡一致，但功能大體相同。對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)行監(jiān)管，包括從業(yè)資格的認(rèn)證審定，組織油氣資源勘探、開(kāi)發(fā)的招標(biāo)和許可證發(fā)放，同時(shí)對(duì)礦權(quán)使用和油氣資源的合理開(kāi)發(fā)和利用實(shí)施監(jiān)督管理，對(duì)作為礦區(qū)使用費(fèi)征收依據(jù)的油氣產(chǎn)

7、量水平進(jìn)行評(píng)估等，價(jià)格監(jiān)管，包括監(jiān)控天然氣管道輸送價(jià)格，制定費(fèi)率或價(jià)格公式，提出最高限制或最低限價(jià)等。組織制定行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施，對(duì)生產(chǎn)安全、公眾健康和環(huán)境保護(hù)實(shí)施監(jiān)管。對(duì)重要公共設(shè)施和重大項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)管，包括審批長(zhǎng)距離油氣管道、決定海上石油設(shè)施的建設(shè)與停用，監(jiān)管長(zhǎng)距離油氣管道的運(yùn)營(yíng)等，對(duì)生產(chǎn)者之間、生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間發(fā)生的糾紛進(jìn)行調(diào)解和仲裁。負(fù)責(zé)行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的管理，向政府部門(mén)和公眾提供咨詢(xún)服務(wù)等。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)法律建立，獨(dú)立行使法律授予的權(quán)力，獨(dú)立決策，并有明確的組織法規(guī)、職責(zé)權(quán)限和工作程序，如：加拿大阿爾伯達(dá)省能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)(EUB)，以阿爾伯達(dá)能源和設(shè)施委員會(huì)法為主的40多個(gè)有

8、關(guān)法律法規(guī)作為其基本法律依據(jù)，其嚴(yán)格的監(jiān)管程序本身淘汰了絕大部分不符合條件的項(xiàng)目。歐美天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)操作透明，監(jiān)管活動(dòng)始終受法規(guī)約束和公眾監(jiān)督。聽(tīng)證會(huì)制度體現(xiàn)了其監(jiān)管的權(quán)威性和公開(kāi)性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算由議會(huì)或政府審批，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于依法從相關(guān)企業(yè)收取的費(fèi)用。構(gòu)建現(xiàn)代監(jiān)管體系與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，發(fā)展中國(guó)家一般采取政府主管部門(mén)和國(guó)家石油公司并存，國(guó)家石油公司承擔(dān)部分政府職能的管理體制。這種政企不分的體制往往導(dǎo)致政府干預(yù)泛濫、企業(yè)投資匱乏、管理效率低下。中國(guó)也存在著上述問(wèn)題。中國(guó)天然氣工業(yè)隨著西氣東輸項(xiàng)目的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，也日漸顯示出強(qiáng)勁的上升勢(shì)頭，這就更讓業(yè)界期待現(xiàn)代化的行業(yè)監(jiān)管體系，以推動(dòng)天然氣市場(chǎng)化發(fā)展。急

9、需建立行業(yè)監(jiān)管機(jī)制天然氣行業(yè)屬于公用事業(yè)，其行業(yè)規(guī)范性將直接影響到該行業(yè)的健康發(fā)展。就該行業(yè)而言，統(tǒng)一的監(jiān)管尤為重要，天然氣價(jià)格、稅收、管道費(fèi)率等直接對(duì)從業(yè)者和使用者產(chǎn)生影響。政策制訂者與執(zhí)行者分離是政府管理的基本原則。目前，中國(guó)政府還沒(méi)有政策的執(zhí)行者天然氣行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)監(jiān)管下游應(yīng)用環(huán)節(jié)。中國(guó)政府可以參照電監(jiān)會(huì)的模式，設(shè)立天然氣行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)。這或許是解決天然氣行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題。為天然氣立法目前，有一種建議是盡快出臺(tái)天然氣管理?xiàng)l例。這一條例可以由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的的形式頒布，從而規(guī)避全國(guó)人民代表大會(huì)正式立法需要較長(zhǎng)過(guò)程的問(wèn)題。改革定價(jià)機(jī)制1997年以來(lái)，中國(guó)天然氣定價(jià)主要采用的是本加

10、成法，氣價(jià)中包含了所有成本及回報(bào)率。這種方法可以鼓勵(lì)天然氣生產(chǎn)，但并不適合中國(guó)，因?yàn)橹袊?guó)的天然氣儲(chǔ)量有限，而且生產(chǎn)成本較高。即使是擁有豐富天然氣資源的國(guó)家也在逐漸放棄這種機(jī)制，畢竟它不能傳達(dá)準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，正確的天然氣定價(jià)政策必須從考慮消費(fèi)者可支付的意愿出發(fā)。政府應(yīng)讓市場(chǎng)來(lái)決定天然氣價(jià)格，讓賣(mài)方與買(mǎi)方通過(guò)談判定價(jià)。確立靈活、公正的管輸價(jià)格中國(guó)政府可以對(duì)天然氣管道費(fèi)率進(jìn)行嚴(yán)格管制，待條件成熟后逐漸開(kāi)放管道，從而防止壟斷。近期，政府則可以采用成本加成的方法保證管道投資盡快得到回報(bào)。同時(shí)，政府也要實(shí)行可“不同用戶(hù)，不同價(jià)格”的定價(jià)方式，例如中斷用戶(hù)和不可中斷用戶(hù)。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法盡快將環(huán)

11、境治理費(fèi)用量化，并列入項(xiàng)目評(píng)價(jià)要求中，使天然氣項(xiàng)目更具有競(jìng)爭(zhēng)力。在一些大城市，如北京、上海、深圳等，收取替代燃料(如煤炭和燃料油)的環(huán)境治理費(fèi)用，從而提高替代燃料的使用代價(jià)。優(yōu)化稅收政策國(guó)外天然氣稅收普遍低于競(jìng)爭(zhēng)燃料的稅收，充分體現(xiàn)了政府對(duì)天然氣發(fā)展的扶持態(tài)度。如英國(guó)發(fā)電用燃料油的稅收超過(guò) 30%，而天然氣的稅收為零。中國(guó)天然氣行業(yè)處于發(fā)展的初期，對(duì)于保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，應(yīng)該抓緊制定天然氣稅收管理?xiàng)l例，給予天然氣行業(yè)稅收優(yōu)惠政策，為擴(kuò)大天然氣使用范圍創(chuàng)造條件。推行“照付不議”照付不議合同是國(guó)際上通行的天然氣買(mǎi)賣(mài)合同模式，它有兩個(gè)重要前提條件：市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格與需求現(xiàn)實(shí)估計(jì)。政府強(qiáng)制價(jià)格和用量可以啟動(dòng)需求，但不會(huì)使生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的商務(wù)關(guān)系。在歐洲，“照付不議”合同在過(guò)去50年間被廣泛使用，只有為數(shù)不多的幾個(gè)合同糾紛提交法院要求第三方仲裁。目前，國(guó)內(nèi)三大石油公司使用的照付不議合同文本基本上是使用國(guó)外石油公司bp、SHELL等公司提供