淺探當(dāng)前人民調(diào)解制度研究的缺陷（上）

1、    淺探當(dāng)前人民調(diào)解制度研究的缺陷（上）發(fā)布日期：2010-09-28    文章來(lái)源：互聯(lián)網(wǎng) （四）人民調(diào)解制度與其他糾紛解決機(jī)制之間的銜接 人民調(diào)解制度是諸多糾紛解決機(jī)制中的一環(huán)，因此，研究者也對(duì)人民調(diào)解制度與其它解紛機(jī)制的銜接進(jìn)行了探討。首先是“訴調(diào)對(duì)接”的機(jī)制，從廣義上而言，這既包括人民調(diào)解與訴訟的對(duì)接，也包括人民調(diào)解與司法調(diào)解的對(duì)接。人民調(diào)解介入方式主要有：1.在法院設(shè)立人民調(diào)解工作室、綜合調(diào)解辦公室、人民調(diào)解窗口等常駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解；2.由法院委托較為專業(yè)化的人民調(diào)解組織（如街道設(shè)立的人民調(diào)解工作室等）進(jìn)行立案

2、前或訴訟中的調(diào)解。根據(jù)人民調(diào)解結(jié)果，法院進(jìn)行是否繼續(xù)訴訟或者調(diào)解的選擇，必要時(shí)在訴訟或調(diào)解中邀請(qǐng)人民調(diào)解員參與訴訟過程甚至作為人民陪審員。在“訴調(diào)對(duì)接”的地方試點(diǎn)改革中，對(duì)于婚姻家庭案件、小額債務(wù)、鄰里間的損害賠償案件等，當(dāng)事人向法院起訴的，在征得當(dāng)事人同意后，法院委托人民調(diào)解組織先行調(diào)解，或者法院立案后，征得當(dāng)事人同意，委托人民調(diào)解組織先行調(diào)解的，稱為“訴前人民調(diào)解前置”。對(duì)這一制度創(chuàng)新，實(shí)務(wù)界積極響應(yīng)，如北京市具體化了聯(lián)席會(huì)議、調(diào)解員指導(dǎo)員等九項(xiàng)工作制度（26）。杭州市則從完善通報(bào)備案、聯(lián)合考評(píng)等制度措施和加強(qiáng)訴前勸導(dǎo)、履約通知等規(guī)范操作的層面對(duì)這一制度進(jìn)行了細(xì)化（27）。武漢市東、西湖區(qū)

3、法院建立了“特邀訴訟協(xié)調(diào)員”制度（28）。但亦有學(xué)者對(duì)“訴前人民調(diào)解前置”提出了質(zhì)疑：域外相關(guān)訴前調(diào)解是司法功能的延伸，其調(diào)解組織是被司法權(quán)威化了的機(jī)構(gòu)，與我國(guó)人民調(diào)解組織的性質(zhì)不同，不可盲目借鑒；人民調(diào)解訴前前置與司法調(diào)解前置沒有本質(zhì)區(qū)別；人民調(diào)解員素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀難以承擔(dān)這種重任；帶有強(qiáng)制或半強(qiáng)制化的前置調(diào)解有侵犯當(dāng)事人程序選擇權(quán)之嫌（29）。此外，在創(chuàng)立“大調(diào)解”格局的改革呼聲中，學(xué)者及實(shí)務(wù)工作者也對(duì)各項(xiàng)調(diào)解機(jī)制的銜接進(jìn)行了研究。有學(xué)者較為詳細(xì)地列舉了“司法行政或準(zhǔn)司法大調(diào)解模式”、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、“南通市的大調(diào)解及訴調(diào)對(duì)接”、“河北石家莊市三位一體模式”、“北京懷柔區(qū)三調(diào)對(duì)接模式”等經(jīng)驗(yàn)（

4、30），目前研究也主要是從經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)行政調(diào)解、司法調(diào)解與人民調(diào)解的銜接方式，人民調(diào)解與勞動(dòng)仲裁調(diào)解的銜接方式，區(qū)域性、專業(yè)性、矛盾多發(fā)性糾紛中人民調(diào)解的介入方式等模式和規(guī)則，這無(wú)疑有益于現(xiàn)實(shí)中大量糾紛解決需求的供給，也是人民調(diào)解嵌入社會(huì)糾紛解決機(jī)制中拓展其功能空間的良機(jī)。但“大調(diào)解”格局本身的過渡性質(zhì)和政府主導(dǎo)策略，可能會(huì)導(dǎo)致人民調(diào)解一方面超出其能力范圍發(fā)揮作用，另一方面或混同或亦步亦趨于行政、司法調(diào)解的陰影之下，影響其功能發(fā)揮。已經(jīng)有學(xué)者就如“陵縣經(jīng)驗(yàn)”的大調(diào)解模式發(fā)表了類似觀點(diǎn)（31）。另外，從經(jīng)驗(yàn)材料中汲取的知識(shí)具有微觀性、地方性等特征，在一定程度上缺乏統(tǒng)一的宏觀指導(dǎo)意義。 （五）人民調(diào)

5、解制度發(fā)展存在的問題及其解決 學(xué)者普遍認(rèn)為，目前人民調(diào)解在整體上較以前呈現(xiàn)萎縮狀態(tài)，其存在的問題主要有：1.新類型民間糾紛的出現(xiàn)，人民調(diào)解組織感到力不從心；2.人民調(diào)解員素質(zhì)偏低，調(diào)解組織發(fā)展不平衡；3.地方財(cái)政對(duì)人民調(diào)解支持往往不夠，導(dǎo)致調(diào)解運(yùn)行捉襟見肘；4.沒有單獨(dú)人民調(diào)解法的立法支撐，調(diào)解組織性質(zhì)、調(diào)解范圍、調(diào)解協(xié)議效力等始終都面臨模糊和困惑；5.現(xiàn)代化法治強(qiáng)調(diào)司法解決，且司法自身也有重調(diào)解之傾向，導(dǎo)致人民調(diào)解的糾紛解決方式受到?jīng)_擊。 針對(duì)如上問題，學(xué)者提出的對(duì)策主要有：1.通過培訓(xùn)、選舉和聘任相結(jié)合、專業(yè)化、加強(qiáng)行政、司法指導(dǎo)等方式提高人民調(diào)解員素質(zhì)，提高人民調(diào)解的解紛能力和適應(yīng)能力；

6、2.加強(qiáng)財(cái)政保障，以政府購(gòu)買或者“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式增加對(duì)人民調(diào)解制度的投入；3.盡快制定人民調(diào)解法，使調(diào)解范圍、調(diào)解協(xié)議效力等有據(jù)可依；4.協(xié)調(diào)各種糾紛機(jī)制之間的關(guān)系，以“訴調(diào)對(duì)接”等方式建立有機(jī)聯(lián)系的糾紛解決體系，使人民調(diào)解擺脫孤軍奮戰(zhàn)或被蠶食的現(xiàn)狀（32）。 在立法問題上尚存有一些爭(zhēng)議。目前立法方案有三種選擇：人民調(diào)解法的單行立法方案、“綜合”調(diào)解法立法方案、人民調(diào)解法配合規(guī)定其他類型調(diào)解的專門法或程序法方案。究竟以何為基本框架，尚待進(jìn)一步探討（33）。有學(xué)者還提出在調(diào)解立法中區(qū)分基層村（居）委會(huì)的人民調(diào)解組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)調(diào)解組織（包括各地設(shè)立的調(diào)解中心、法律服務(wù)熱線等組織），對(duì)后者做出特殊

7、規(guī)定，例如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的人員、程序、調(diào)解協(xié)議的正規(guī)性等方面提出更高的要求，同時(shí)提升其效力，通過司法審查或備案使其具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力等（34）。這種區(qū)分有無(wú)必要，是否會(huì)導(dǎo)致背離人民調(diào)解制度和人民調(diào)解組織的性質(zhì)，是否會(huì)產(chǎn)生如基層萎縮、惡化競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)等問題還有待進(jìn)一步研究。 三、簡(jiǎn)單評(píng)價(jià) 通過對(duì)近年來(lái)關(guān)于人民調(diào)解制度的回溯，可以看出，人民調(diào)解制度的知識(shí)生產(chǎn)在數(shù)量上呈較快增長(zhǎng)之勢(shì)，一些基本問題如人民調(diào)解及人民調(diào)解組織的性質(zhì)、人民調(diào)解立法等均得到較以往更為深入的討論；在研究方法上注重實(shí)證方法的引入，許多學(xué)術(shù)成果均以樣本考察、分析的方式得出結(jié)論，甚至許多成果本身就是實(shí)務(wù)部門工作者經(jīng)驗(yàn)的歸納和總結(jié)，這使得理論研

8、究避免墮入“紙上談兵”的清議之中；在關(guān)于人民調(diào)解制度的理論上也有所創(chuàng)新，如國(guó)家和社會(huì)理論的引入，多學(xué)科研究方法的形成等。 研究也仍然存在著一些缺陷：1.調(diào)解的復(fù)興部分緣于政治上的考慮，如構(gòu)建“和諧社會(huì)”的政策背景，這使得研究不可避免地帶有應(yīng)景或表態(tài)的成分，對(duì)基本問題缺乏審慎和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃伎迹鐚?duì)人民調(diào)解的功能甚至大調(diào)解格局的意義都存在夸大之嫌；2.目前并未建立起科學(xué)規(guī)范的人民調(diào)解制度研究體系，研究中零敲碎打、就事論事的傾向比較嚴(yán)重，知識(shí)生產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量比例失調(diào)，如始終未產(chǎn)生有學(xué)術(shù)質(zhì)量的關(guān)于人民調(diào)解的專門論著；3.實(shí)務(wù)工作者的實(shí)用主義傾向使研究往往囿于經(jīng)驗(yàn)宣傳和細(xì)節(jié)雕琢，尚未形成關(guān)于人民調(diào)解制度的

9、系統(tǒng)或有深度理論，甚至出現(xiàn)理論上的自相矛盾。 曾有學(xué)者斷言對(duì)于審判外糾紛解決機(jī)制的重視不只是因?yàn)椤八鼈儤?gòu)成一個(gè)社會(huì)糾紛解決體系的基礎(chǔ)部分”，還因?yàn)椤皩?duì)它們的研究在提高社會(huì)解決糾紛的整體質(zhì)量上也具有重大意義”（35）。這一斷言應(yīng)用于研究人民調(diào)解制度的意義，似乎并無(wú)不可?；诖?，本文品評(píng)臧否，考較得失，其根本目的也正是為了促進(jìn)人民調(diào)解制度研究的深入開展，使這一“東方經(jīng)驗(yàn)”最終建構(gòu)為現(xiàn)代化法治中卓有成效的糾紛解決機(jī)制。 注釋： 這四大文件包括：最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定（2002），人民調(diào)解工作若干規(guī)定（2002），中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)最高人民法院、司法

10、部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見的通知（2002），最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下人民調(diào)解工作的意見（2007）。 徐昕：邁向社會(huì)和諧的糾紛解決，中國(guó)檢察出版社2008年版，第102-114頁(yè)。 范愉：糾紛解決的理論與實(shí)踐，清華大學(xué)出版社2007年版，第470-472頁(yè)。 何兵：現(xiàn)代社會(huì)的糾紛解決，法律出版社2003年版，第170-200頁(yè)。 美傅華玲：“后毛澤東時(shí)代中國(guó)的人民調(diào)解制度”，王晴譯，強(qiáng)世功編：調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國(guó)調(diào)解制度研究，中國(guó)法制出版社2005年版。 季衛(wèi)東：“調(diào)解制度的法律發(fā)展機(jī)制”，易平譯，強(qiáng)世功編：調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國(guó)調(diào)解制度研究，中國(guó)法制出

11、版社2005年版。 宋明：“人民調(diào)解的現(xiàn)代定位：糾紛解決機(jī)制中的第三領(lǐng)域”，載法制與社會(huì)發(fā)展2008年第3期。 美柯恩：“現(xiàn)代化前夕的中國(guó)調(diào)解”，王笑紅譯，強(qiáng)世功編：調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國(guó)調(diào)解制度研究，中國(guó)法制出版社2005年版。 美陸思禮：“毛澤東與調(diào)解：共產(chǎn)主義中國(guó)的政治和糾紛解決”，許旭譯，強(qiáng)世功編：調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國(guó)調(diào)解制度研究，中國(guó)法制出版社2005年版。 美郭丹青：“中國(guó)的糾紛解決”，王晴譯，強(qiáng)世功編：調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國(guó)調(diào)解制度研究，中國(guó)法制出版社2005年版。 （11）馬福明、宋明：“現(xiàn)代社會(huì)中的人民調(diào)解與訴訟”，載法制與社會(huì)發(fā)展2006年第1期。 （12）康懷宇：

12、“現(xiàn)狀與前瞻：人民調(diào)解的微觀考察”，左衛(wèi)民主編：變革時(shí)代的糾紛解決：法學(xué)與社會(huì)學(xué)的初步考察，北京大學(xué)出版社2007年版。 （13）張?zhí)偾啵骸瓣P(guān)于制定人民調(diào)解法若干問題的綜述”，載中國(guó)司法2008年第8期。 （14）劉士國(guó)、高燕竹、董玉鵬、沈思言、吳博：“農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀與完善山東省鄒城市村鎮(zhèn)人民調(diào)解制度調(diào)查報(bào)告”，載山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2003年第6期。 （15）張?zhí)偾啵骸瓣P(guān)于制定人民調(diào)解法若干問題的綜述”，載中國(guó)司法2008年第8期。 （16）胡東平：“城市人民調(diào)解如何解決群體性糾紛以寧波君悅花園案為例”，徐昕主編：司法第2輯，中國(guó)法制出版社2007年版。 （17）范愉：“社

13、會(huì)轉(zhuǎn)型中的人民調(diào)解制度：以上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民調(diào)解組織改革的經(jīng)驗(yàn)為視點(diǎn)”，載中國(guó)司法2004年第10期。 （18）李秀芬：“關(guān)于人民調(diào)解組織的性質(zhì)及法律地位的思考”，載山東社會(huì)科學(xué)2007年第2期。 （19）美何宜倫：“中國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)人民調(diào)解改革”，戴昕譯，徐昕主編：司法第1輯，法律出版社2006年版。 （20）熊易寒：“人民調(diào)解的社會(huì)化與再組織：對(duì)上海市楊伯壽工作室的個(gè)案分析”，載社會(huì)2006年第6期。 （21）許紅霞：“人民調(diào)解制度的嬗變以城市居民委員會(huì)為中心”，載云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)2008年第4期。 （22）江偉、廖永安：“簡(jiǎn)論人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)與效力”，載法學(xué)雜志2003年第2期。 （23）張

14、衛(wèi)平：“人民調(diào)解：完善和發(fā)展的路徑”，載法學(xué)2002年第12期。 （24）陽(yáng)慧玲：“人民調(diào)解協(xié)議確定之社會(huì)學(xué)視角”，載湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)2005年第5期。 （25）石也：“調(diào)解協(xié)議應(yīng)引入脅迫救濟(jì)機(jī)制”，載法學(xué)2002年第12期。 （26）司法部研究室：“北京市人民調(diào)解工作調(diào)研報(bào)告”，載中國(guó)司法2007年第11期。 （27）杭州市司法局：“杭州市人民調(diào)解工作調(diào)查報(bào)告”，載中國(guó)司法2008年第1期。 （28）李云雄：“關(guān)于司法調(diào)解與人民調(diào)解銜接問題的研究”，載中國(guó)司法2008年第3期。 （29）閆慶霞：“人民調(diào)解前置制度之反思以民事程序選擇權(quán)為討論的出發(fā)點(diǎn)”，載法學(xué)家2007年第3期。 （30）范愉：糾紛解決的理論與實(shí)踐，清華大學(xué)出版社2007年版，第534-544頁(yè)。 （31）桑本謙：“官方主持下的調(diào)解對(duì)陵縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調(diào)節(jié)中心的分析”；夏貞鵬：“識(shí)得廬山真面目對(duì)陵縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調(diào)解中心的分析”，謝暉主編：民間法第一卷，山東人民出版社2002年版。 （32）徐昕：“邁向社會(huì)和諧的糾紛解決”，徐昕主編：司法第1輯，法律出版社2006年版；孫輝妮：“關(guān)于完善我國(guó)人民調(diào)解制度的幾點(diǎn)建議”，載山東審判200