非營利組織問責

1、非營利組織問責：概念、體系及其限度時間：2011-04-01 作者：于 常 有 摘要隨著非營利組織在公共治理中扮演著越來越重要的角色，其問責已成為近年來人們關注的熱點。本文在對非政府組織問責的概念、類型、內容等進行梳理的基礎上，通過對非營利組織委托抑或代理人角色定位的厘定、自主性與依賴性的平衡選擇以及自律與他律結合方式的探討，闡明其問責的限度。關鍵詞非營利組織；問責；自主性；社會選擇中圖分類號C23；D035.5文獻標識碼A文章編號 1006-0863(2011)04-0045-05隨著社會治理結構中“多中心治理”合理性與合法性的確立，非營利組織已成為參與公共事務治理的重要角色。非營利組織在公

2、共政策的制定與執(zhí)行、公共價值的界定與分配、公共產品的生產與傳遞過程中發(fā)揮了越來越重要的作用。由此也引發(fā)了人們對非營利組織問責的關注與需求。非營利組織代表誰的價值或利益？它需要受誰的監(jiān)督和對誰負責？問責的具體內容包含哪些？如何把握問責的限度以避免問責過度？這些問題攸關非營利組織的發(fā)育與成長，也攸關公民社會和民主政治實踐的積極展開。一、非營利組織問責的概念界定近年來，問責（accountability）開始在政府、企業(yè)組織和社會團體中逐漸普及開來。但對于什么是問責，認識上仍然存在分歧。“問責”一詞可以說是一個舶來品，直到2003年才伴隨“非典”事件引發(fā)的政府高層官員被免職現(xiàn)象出現(xiàn)在公眾的視野中。其

3、實問責本身即是一個多層次、多維度的復雜概念。Day和Klein認為，問責一詞如同“變色龍”。1從詞源學上看，“問責”是古希臘和古羅馬借款制度中的術語。其原意為借款人向當地教堂或地主等貸款人借款時，借款人就對貸款人負有解釋說明的責任。歐洲中世紀莊園制度也援用這種說明責任的制度，莊園主的管家每年需要對其信托加以說明，這樣的報告過程就是問責。2Ebrahim認為，“在其最簡單的意義上，問責是指一個程序，通過這個程序，個人或者組織對他們的行為以及由此產生的結果負責?！?Unerman把問責界定為“關于行為的解釋，假設某些個人或組織接受者或利益相關人擁有某些權利向解釋者負責?！?Koppell認為問責概

4、念反映了組織以其透明度、義務、控制能力、責任感及響應力，尋求組織存在的合法性及合理性證據的努力。5從上述定義，可以引申出問責的三層意涵：（1）問責反映了一種互動關系，包括了問責者和被問責對象。（2）被問責者負有一定的義務對其信托行為加以說明，該義務具有一定的客觀性。（3）通過報告機制產生的信息成為互動的焦點，它是雙方達成理解乃至建立信任的基礎。對一個組織而言，主要涉及組織資源的流向和效用。綜上，本文對非營利組織問責作如下界定：非營利組織問責是指非營利組織就其組織行動通過公開的途徑向問責主體進行說明、解釋和辯護，理清行動結果應由誰負責和責任的歸屬，并據此接受獎懲，以達成提升非營利組織的績效與價值

5、的目的。  二、非營利組織問責的體系（一）問責主體非營利組織問責的主體是指在組織問責過程中起組織、領導、協(xié)調等作用的組織或個人。根據利益相關者理論，組織存續(xù)的關鍵在于積極地引導與滿足利害關系人的需求。相應地，組織的問責也經歷了從高層權威負責到向所有利益相關者負責的轉變。非營利組織的利害關系人是多元的，Lloyd和Casas認為它包括提供資金的贊助機構和個人，如企業(yè)、基金及政府的捐贈者；擬定法律和管理制度的政府；提供金錢的捐款者和貢獻時間的義工；提供這些機構目標和道義上合法性的受益者。6Lloyd和Casas大致勾勒出了非營利組織問責需要關注的對象，這些利益相關者都可以成為問責的主體。

6、然而，非營利組織在回應問責方面不能平均用力，需要在不同的環(huán)境中根據影響力大小、責任輕重和代表性強弱對回應的優(yōu)先次序作一權衡與安排。例如，由于問責力量和清晰度的不同，非營利組織受到贊助機構、政府的影響較大，作為非營利組織存在根本依據的受益對象卻由于對服務的依賴性而通常影響力較小。而一旦這些非營利組織不能重視甚至漠視受益對象的真正利益，不能將工作的重心安置于此，那么必將對其健康發(fā)展構成致命威脅，從而背離其宗旨。因此，非營利組織如何根據其使命，在不同的環(huán)境中有效地平衡不同利害關系人的需要，并在問責內容、方式及其程度作出有效調整，就成為回應問責的關鍵。  （二）問責類型在組織問責理論研究中，

7、Romzek和Dubnick的問責關系類型較具代表性。他們從組織控制來源及組織行為控制程度兩個維度，提出了問責的四種類型：等級問責、專業(yè)問責、法律問責和政治問責。7等級問責是依靠組織內部的規(guī)章制度和標準化的操作流程，以組織的科層權威為基礎，追求效率價值的實現(xiàn)。專業(yè)問責指組織依靠專業(yè)性的從業(yè)人員來有效完成組織的各項任務，強調的是專業(yè)性。法律問責通過遵守外部的各項法律以體現(xiàn)法治秩序的基本要求，追求的是適法性價值。政治問責強調的是組織能夠對外部利害關系人的質詢意見予以回應，突出的是回應性。當然，等級問責、專業(yè)問責、法律問責和政治問責并不是截然分開的，在某些領域往往是交叉存在。非政府組織如接受政府的委

8、派或者捐贈人的指派從事某些活動，那么非政府組織的政治責任與相關的法律責任就密切相關。許多國家基于規(guī)范化管理的需要，對一些基金會組織規(guī)模、人員構成的法律要求則包含部分等級問責的要求。另外，根據組織問責的內外部環(huán)境的不同，可分為社會問責和內部問責。社會問責指非營利組織對自身使命、宗旨和籌集到的公共資源效用的社會交代，釋放出的是公共責任的履行信息，其問責回應的是組織的多方利益相關者，包括對組織感興趣的媒體、公眾、政府等。內部問責指組織成員對其項目執(zhí)行工作體現(xiàn)出的專業(yè)性與效能的說明，強調的是組織管理責任，包括了員工與管理人員、管理人員與理事監(jiān)事間的責任交代。在各類組織日益關注社會責任的今天，非營利組織

9、應當在積極對外營銷、樹立良好形象的同時，通過強化內部問責改善管理績效，改變長期以來人們對其管理業(yè)余性的指責，將社會問責和內部問責有機結合起來。  （三）問責內容Kearns認為公共部門問責系統(tǒng)有三個核心要素，即較高權威、績效標準和報導機制（見表1）。較高權威是指擁有監(jiān)督權力的較高權威；績效標準為評估組織活動法律、契約及使命的達成度的準則；報導機制則是指傳達信息給較高權威的機制。問責的核心要素問責較高權威績效標準報導機制外在政府的較高層級管制機關 信托機關 法院法律條規(guī) 行政命令 契約義務 信賴指引原則財務審核和程序遵從自我學習報告 定點訪查 契約報導內在監(jiān)督者 受托者的自愿委員會 民

10、選官員標準運作程序 組織政策 工作說明 分派和任務內部審核 指揮鏈 正式溝通管道 內部檢查和制衡 績效評估資料來源：K. P. Kearns.Managing for Accountability: Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organizations. San Francisco, CA: Jossey-Bass, 1996. p37.根據基恩斯的公共部門問責系統(tǒng)的組成要素，我們可以將非營利組織問責的內容分解成監(jiān)督、評估、反饋三個組成部分。1.非營利組織的監(jiān)督。委托代理理論是人們構建非營利組織問責最常引用的分析工具

11、。根據這一理論，首先，在組織內部，理事會扮演著保護和監(jiān)督者的角色，批準和監(jiān)督其管理者按照理事會的意志來進行決策和執(zhí)行，防止管理者的投機自利行為，以有效達成組織的使命。其次，在組織的外部，組織的服務對象和捐贈者也可成為其委托人，如何履行與捐贈者間的契約責任，更好地滿足服務對象的需要，也是組織接受外部監(jiān)督的原因。最后，作為擁有合法強制力、社會秩序和公共利益重要守護者的政府負有對非營利組織健康發(fā)展的義不容辭的責任，包括基本的監(jiān)管義務。2.非營利組織的評估。僅僅以善意和價值觀作為非營利組織存在的合法性證明是不充分的，目前非營利組織的管理問題得到了越來越多的關注。績效是一切管理的中心議題，管理的根本目的

12、在于提高組織的整體績效。通過績效評估，有利于達成管理性的目的以回應慈善業(yè)余性的指責，達成發(fā)展性的目的以凝聚組織內外利益者的信心與支持以實現(xiàn)組織的持續(xù)發(fā)展，達成戰(zhàn)略性的目的以回應外部政治性問責并保證組織使命的不偏不移。3.非營利組織的反饋。反饋機制的核心是建立和完善非營利組織制度化的“社會交待機制”，增強組織的回應性。問責的核心環(huán)節(jié)是通過組織與利益相關者的互動達成理解與共識，因此，非營利組織是否具備暢通的反饋渠道以及釋放信息的明晰性、準確性、針對性、適切性、便捷性，對組織能否贏得支持和信任、提高組織的公信力至關重要。另外，許多國家的法律也部分規(guī)定了非政府組織的報告對象、內容和程序等責任。三、非營

13、利組織問責的限度對非營利組織問責呼聲的高漲似乎暗示了這樣一種觀點，即問責越多越好。Ebrahim指出，課責越多越好這個假設并不準確，課責并非均具有系統(tǒng)性，且課責大多僅具短期效用。8對非營利組織的問責需要關注其限度，并思考如下問題：問責是否會影響非營利組織對使命的堅守、自主性與創(chuàng)新性的發(fā)展以及道德自律意識的培養(yǎng)？（一）委托人抑或代理人近代以來，伴隨人類文明的進步，結社權逐漸演變成為公民的基本權利?！白鳛橐豁椆駲嗬侵腹癫徽摮鲇诤畏N原因、目的與他人結社或采取類似行動，以對抗國家和其它私主體干涉的權利；作為一項政治權利，它是指人們在聯(lián)合他人的條件下，有效主張其政治利益的權利?！?在社會多元治

14、理的舞臺上，非營利組織日益發(fā)展出抵制權力與金錢扭曲、彰顯民主價值、培育人群互信、勇于探索創(chuàng)新的自我治理特色，以至于其勃興之勢被稱為“結社革命”的到來。隨著非營利組織在諸多領域影響力的增強，一些人開始對其扮演的角色產生了質疑，在其中最具代表性的是這一表述“你代表誰？”這一質疑所針對的是如下現(xiàn)象，即包括非營利組織在內的大多數組織被一群自己做主的領導控制，它們不像通過代議民主獲得代表性和受到諸多正式制度如政治、法律問責約束的政府組織。會員制的非營利組織代表的是它們自己或其會員選民，而不是全體公民。非會員組織宣稱的代表性也往往是不充足的。非營利組織，尤其是非會員組織是按照它們對于公共物品、公共利益的理

15、解去倡導、分享理念，去創(chuàng)造性地服務于未被政府或各種利益團體很好組織起來的普通民眾權益?？梢?，作為市民社會重要組織部分的非營利組織處于委托代表性紐帶中委托方的一端。它表明了“委托人組織起來對政治社會索求問責的情形”10，是一種憲政實例?！肮裆鐣M織的榮譽不是民主合法性，而是成為一種壓力集團的能力?！?1它的目標是重建一個自治的公民社會，使現(xiàn)有的代表結構能夠對新的聲音和訴求開放。如果把政治代表性概念擴展于公民組織，就可能危及市民社會具有創(chuàng)造力的自我構建特性。當然，非營利組織委托人的角色并不妨礙其對代表性的自覺追求，一些非營利組織從公共利益出發(fā)，尋求更加多元的代表性，是一種積極回應問責的表現(xiàn)。另外

16、，非營利組織委托人的角色也不是固定不變的。隨著“多中心治理”、“協(xié)同治理”的興起，非政府組織分享了部分原本屬于政府的更為基本的功能對公共權力的自由裁量和對公共財政資源的使用。于是，“呈現(xiàn)決策代表性的市民組織不再處于政治權力之外，而是從等式中委托方一端變成了代表性的一端，因此也就不是從外部監(jiān)督政府了。它們應該像所有代表性實體一樣遵守正式的問責機制?！?2（二）自主性與依賴性現(xiàn)代社會中非營利組織位于國家與市場的接壤之處，體現(xiàn)出公私兼?zhèn)涞碾p重特性。一方面，非營利組織作為公民社會的組成部分，體現(xiàn)了民間、獨立、自主、志愿、公益等特性，可以監(jiān)督政府的行為，制衡市場金錢邏輯的肆虐。非政府組織如果放棄了這種自

17、主性，甘受政府的操控和商業(yè)利益滲透，必然喪失其主體性和公共性，從而淪為政治野心家和不良商人的“跑馬場”，最終玷污非營利組織的宗旨，帶來市民社會的殖民化。另一方面，在推進公益事業(yè)時，非營利組織因其彈性和創(chuàng)新性，較政府更為靈活、便捷；因其公益性質，較企業(yè)來得合適。因此，非營利組織在公共服務領域中被越來越倚重，甚至被有些學者認為是在市場失靈情形下公共需求的第一位的供給主體。今天，大量的非營利組織正處于發(fā)展與政府部門的密切合作中，也形成了對政府漸趨增加的依賴性。這首先體現(xiàn)為非營利組織對政府資源的依賴。根據薩拉蒙主持的一項跨國調查研究，沒有一個國家的非營利部門的收入主要來源于私人和慈善捐贈，其比例平均僅

18、為12%，而來自政府的各種資助則占到34%。當非營利組織的資金很大一部分來自政府時，往往會受到許多規(guī)范的約束，使非營利組織在組織使命與契約要求之間搖擺，甚至為了維持組織的生存而完全聽命于政府的指令，從而喪失其獨立品格。許多實證研究發(fā)現(xiàn)，在以契約制度為主的公私合作關系下，非營利組織往往會出現(xiàn)自主性的降低、創(chuàng)新性的減少、科層化的出現(xiàn)、服務的破碎與斷續(xù)等負面現(xiàn)象，失去本為社會公益辯護的角色與立場。13Najam提出了分析政府與非營利組織之間關系的4C模式，認為由于二者追求目標及達成手段的不同，既存在合作與互補的一面，也存在吸納（co-optation）與對抗的一面。14誠如前面所述，多元治理的興起使

19、得政府和非營利部門之間的關系更多地是以合作而非沖突為主要特征，政府已經更多地依賴非營利部門來滿足人們多樣化的需求。就非營利組織而言，資金來源的匱乏與不穩(wěn)定性已成為困擾眾多非營利組織的核心問題。在此情況下，也必然轉向政府尋求支持，希望通過稅收優(yōu)惠、低利融資、爭取補助金等方式來減輕經濟負擔。然而對非營利組織而言，如何實現(xiàn)對自身使命的一貫堅守，則需要保持清醒的認識。對于與政府部門追求目標不完全一致的非營利組織而言，開辟多元化的籌資渠道、游說以爭取有利的政策環(huán)境、在可能危及組織使命的情況下抵制政府的籠絡與收編都是可行的策略。通過上述的分析，我們發(fā)現(xiàn)非營利組織問責，要在當代社會新的治理環(huán)境中把握其原則與

20、方向。非營利組織一方面需要維護一定程度的自主，另一方面也擺脫不了與政府的持續(xù)互動。如何依據不同的社會環(huán)境，選擇最適合的課責機制，就成為促進非營利組織發(fā)展的關鍵。在實踐中，對于倡導型組織和社會服務型組織其問責的重點與嚴苛程度應該有所不同；在許多非營利組織面臨不利的外部政治經濟環(huán)境、自身結構不健全的情況下，應當加強法律、等級制度的建設與問責；對于體質健全的非營利組織，則宜采取專業(yè)與政治課責，以符合非營利組織對于較高自主性的堅持。不過，值得注意的是，對于草創(chuàng)時期的非營利組織而言，過多的法律與等級問責往往又會對其成長活力產生抑制作用，從而不利于保障其自主性。如何有效問責，這往往涉及非營利組織自律與他律

21、機制間的選擇與平衡。（三）自律與他律非營利組織問責的方式或者量度標準是多樣化的，可以將其劃分為自律與他律兩個層次。自律是行業(yè)內或組織內的監(jiān)督約束，是由專業(yè)人員相互約定，自愿遵循的規(guī)則。它包括成員之間的自我約束和監(jiān)督，也包括行業(yè)協(xié)會的自律和會員間的相互監(jiān)督約束。15他律主要是指透過正式的法規(guī)，由政府或公權力來執(zhí)行的監(jiān)督。問責是一個社會建構的概念，非營利組織的問責在今天應該是“基于權利的方法”16，因此它要求他律的建設應當不妨礙乃至引導自律，為自律開辟出足夠的空間。非營利組織的他律，即法規(guī)規(guī)制，包括組織主體資格制度、財稅制度、不公平競爭規(guī)制等內容。在主體資格的確定上，規(guī)制需要尊重非營利組織的自主性

22、。如發(fā)達國家對普通社會組織的成立采取的是放任的態(tài)度或認證的方式，認證方式中強調手續(xù)的明文化與透明化以排除官僚的過度介入。只對欲取得免稅資格的法人進行組織治理結構、財產、稅收制度上的要求與限制。當然，伴隨公私合作的展開，承擔部分公共產品與公共服務提供的非營利組織承擔起合作中的契約責任。不過，非營利組織往往只承擔生產或配給的責任，公共產品能否滿足社會需要的最終責任依然由公共部門來擔負，即政府“掌舵”責任是不可推卸的。如果說他律是政府為非營利組織訂立的最低行為規(guī)范標準，那么自律則反映了非營利組織向大眾證明其使命和效率的需要，屬較高標準的規(guī)范。非營利組織是一個成長中的、動態(tài)的、多樣化的部門，其發(fā)展參差

23、不齊且魚龍混雜。一系列慈善丑聞事件的出現(xiàn)提醒人們非營利組織的公益性并不是必然的。非營利組織要取信于眾，就不能滿足于政府規(guī)制的最低要求?！霸跇s譽管理已經成了自我維持的時代，公眾眼中的可信度很容易喪失”17，非營利組織能否準確地反映其選民的需求和觀點，是它們能否從捐贈者、政府及擁護者那里獲得支持的關鍵。Lloyd和Casas將自律機制分為三類：以追求道義、道德為本的行為準則；訂立內容詳實的行為準則；由第三方社團見證的認證系統(tǒng)。自律是自愿的，他律則是強制的，行業(yè)自律位處兩者之間，其中介與引導作用尤其值得重視。在美國，社會大力發(fā)展非營利性組織的互律機制，包括非營利組織聯(lián)合會、行業(yè)社團的互律以及獨立的第

24、三方評估機構。美國醫(yī)學協(xié)會定期對醫(yī)生的資格和能力進行認證和評定，獨立的、專事評估的非營利機構美國全國慈善信息局（NCIB）致力于慈善機構的評估準則的制定和定期向公眾發(fā)布慈善機構的評估報告。行業(yè)規(guī)范的確立和各類信息的發(fā)布，為非營利組織提供了引導和激勵，也對社會公眾評價、參與、支援非營利組織起到重要的輔助性作用。由此，在非營利組織自律與他律機制的選擇上，關鍵性的環(huán)節(jié)是建立一個非營利組織憑借其理念與宗旨的感召性、組織治理結構的完善性、組織績效的卓越性、與利益相關者互動的積極真誠性，來展示與競爭的舞臺。在基礎性他律的約束與配合下，更加注重社會選擇機制的作用，可以避免過多的問責損害與侵蝕公民社會的活力。

25、對公共權力部門而言，應當給予非營利組織足夠的自主空間和信任，在堅持對非營利組織最低限度管制的基礎上，建立合理的非營利組織經費補助制度，搭建非營利組織間交流、共享、學習的信息平臺及非營利組織與外部對話、溝通、協(xié)商的機制，并積極推動非管理組織行業(yè)自律聯(lián)盟的建設。這些措施的根本目的在于建立一套透明化的問責機制，創(chuàng)造一個有益于非營利組織提高績效的環(huán)境，從而將非營利組織的問責納入自律為主、他律為輔的軌道。  四、結語如何確保非營利組織問責在良性的軌道上運行，對于非營利組織的長遠健康發(fā)展的重要性是不言而喻的。然而，問責并非多多益善，問責的有效性與其限度密切相關。我國非營利組織正處于快速成長的階段

26、，國家對于社團甚至整個非營利部門，依然采取控制型監(jiān)管策略，社團的組建和運行都受到不規(guī)范的委托庇護關系或主顧主義的制約。18根據各類社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供公共物品的種類對它們實施不同的吸納策略。19非營利組織的分級登記、雙重管理體制導致現(xiàn)存非營利組織組織的行政化傾向和高度依附性，過高的登記門檻和嚴格的限制競爭原則又把大量草根組織拒在合法性門外，稅收管理上的“一事一議”和日常管理約束的畸輕畸重帶來了非營利組織組織非規(guī)范化的生存狀態(tài)。面對“制度剩余與制度匱乏”20的雙重困境，我國非營利組織的問責呈現(xiàn)出深刻的復雜性。近年頻繁發(fā)生的公共安全和公益腐敗事件，表明強化行政體系壓縮社會空間來維持僵化的社會穩(wěn)

27、定秩序，終有其限度和致命缺點。“作為政府、市場之外的第三種機制，非政府組織發(fā)展不僅是和諧社會建設的一個部分，其本身更是和諧社會的重要建設路徑?！?1我國政府需要從根本上改變工具性技術治理的思維，尊重非營利組織的自主性，將其作為公民社會的活力之源和合作治理的重要伙伴，并通過提供制度、物質、信息等資源為非營利組織營造有利的環(huán)境。只有如此，非營利組織問責才能有望發(fā)揮其積極效果，并最終促進公民社會與國家的協(xié)同發(fā)展。參考文獻References1P. Day and R. Klein. Accountabilities: Five Public Services. London: Tavistock,

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