次貸危機(jī)后美國金融監(jiān)管制度改革方案評(píng)析――從《現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)

1、次貸危機(jī)后美國金融監(jiān)管制度改革方案評(píng)析 從 現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍(lán)皮書到金融改革框架源于美國的次貸危機(jī)從開始至今已經(jīng)有一年半了。 危機(jī)從美國的金融市場開始, 迅速波及全 球,并造成自上世紀(jì) 30年代大蕭條以來最大的全球經(jīng)濟(jì)衰退。鑒于金融體系在美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中 的重要地位,布什政府領(lǐng)導(dǎo)下的財(cái)政部在 2008年 3月發(fā)布了現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍(lán)皮書 (以 下簡稱藍(lán)皮書 ,奧巴馬政府領(lǐng)導(dǎo)下的財(cái)政部則在 2009年 3月制定了金融改革框架 (以 下簡稱框架 。兩份文件的目標(biāo)都是幫助美國盡快走出次貸危機(jī),保持金融體系穩(wěn)定,促進(jìn) 美國經(jīng)濟(jì)增長,但彼此卻有著不同的側(cè)重點(diǎn)。金融監(jiān)管體制改革的原因在美國,商業(yè)銀行、參加保

2、險(xiǎn)存款的儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、從事證券和期貨交易的公司、財(cái) 務(wù)公司以及部分政府設(shè)立的專業(yè)公司都向市場提供金融服務(wù), 它們與金融市場的中介機(jī)構(gòu)、 交易 場所等一起構(gòu)成了美國金融體系。 通過這些金融機(jī)構(gòu)的活動(dòng), 美國的資本市場可以有效地發(fā)揮資 源配置的功能, 使得不同性質(zhì)的資金根據(jù)各自的特性發(fā)揮作用, 促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 美國金融 監(jiān)管制度一直努力按照金融市場的要求, 做到既能反映或發(fā)揮金融市場功能, 又有效控制和防范 風(fēng)險(xiǎn),從而實(shí)現(xiàn)資本市場資源有效配置的功能。國內(nèi)原因雖然美國目前的金融監(jiān)管制度在不同時(shí)期有過多次修改和完善, 但其基本結(jié)構(gòu)卻形成于許多 年前。比如對(duì)存款機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度起始于 1863

3、年的國家銀行憲章。 1913年美國成立了聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng), 隨后的經(jīng)濟(jì)大蕭條又促成建立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)系統(tǒng)和專業(yè)存款機(jī)構(gòu), 如信用聯(lián)合組織等。 從總體上來看,美國 20世紀(jì) 30年代形成的法律制度基本上形成了目前美國對(duì)銀行、證券業(yè)和 期貨業(yè)進(jìn)行分別監(jiān)管的體系,以及美國聯(lián)邦和州政府監(jiān)管機(jī)關(guān)各司監(jiān)管職責(zé)的現(xiàn)狀。盡管存在著監(jiān)管權(quán)限不一、政出多門等現(xiàn)象, 美國的金融市場和體系一直發(fā)展相對(duì)順利,并 很快成為世界上最有活力的金融中心。 得益于這種金融領(lǐng)先和統(tǒng)治地位, 美國金融機(jī)構(gòu)一直可以 在其金融監(jiān)管制度存在種種問題時(shí)依然保持相當(dāng)強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭。 雖然金融監(jiān)管制度的隱患曾在 美國歷史上造成多次金融危機(jī), 但沒有

4、一次如次貸危機(jī)般后果嚴(yán)重。 次貸危機(jī)使得美國財(cái)政部認(rèn) 為金融監(jiān)管體制改革已經(jīng)迫在眉睫,如果不進(jìn)行改革,美國的金融市場將無法繼續(xù)持續(xù)發(fā)展。國際原因在國際上,隨著世界各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,其國內(nèi)金融市場也在不斷完善。受益于 “ 后發(fā) ” 優(yōu)勢, 這些國家的金融體制的發(fā)展十分符合現(xiàn)代金融市場需求, 并變得有能力與美國的金融市場進(jìn)行競 爭。而美國的金融市場則受限于有關(guān)金融監(jiān)管法律制度的制約,金融發(fā)展出現(xiàn)了 “ 瓶頸 ” 。而且, 由于金融全球化的影響, 在國外產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)很容易被傳到美國本土市場, 美國的金融監(jiān)管制 度如果無法適應(yīng)這種國際化的影響,必將對(duì)美國的金融市場甚至是經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面后果。為應(yīng)對(duì)上述

5、競爭、風(fēng)險(xiǎn)等各方面的挑戰(zhàn),美國的金融機(jī)構(gòu)不斷進(jìn)行業(yè)務(wù)整合, 并借助現(xiàn)代信 息技術(shù)手段,發(fā)展出各種復(fù)雜的金融工具, 這些工具可以為創(chuàng)制者分散風(fēng)險(xiǎn)、 增加流動(dòng)性、 增強(qiáng) 競爭力, 但同時(shí)也可能造成市場參與者難以合理評(píng)估這些金融工具所隱藏的風(fēng)險(xiǎn), 比如資產(chǎn)證券 化產(chǎn)品。 由于金融市場的機(jī)構(gòu)化和復(fù)合化程度越來越高, 金融機(jī)構(gòu)的金融工具不再局限于某個(gè)特 定市場,而經(jīng)常具有證券、保險(xiǎn)、期貨以及銀行業(yè)務(wù)等綜合性特征。這些新的挑戰(zhàn)使得美國 70多年前建立的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)和制度已經(jīng)很難適應(yīng)新的環(huán)境,金融監(jiān)管制度改革勢在必行。2008年藍(lán)皮書的改革內(nèi)容布什政府領(lǐng)導(dǎo)下的美國財(cái)政部在 2008年 3月發(fā)布了藍(lán)皮書,提出

6、了一系列短期、中期 和長期的監(jiān)管改革建議,以改善美國金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)。短期建議內(nèi)容第一,擴(kuò)大總統(tǒng)金融市場工作組的協(xié)調(diào)職能。 藍(lán)皮書建議將總統(tǒng)金融市場工作組的工作 范圍擴(kuò)大至包括減輕系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn), 提高金融市場的健全運(yùn)作, 促進(jìn)消費(fèi)者和投資者保護(hù)等諸多方 面; 同時(shí)建議將總統(tǒng)金融市場工作組的組成成員擴(kuò)大至聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、 存貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦公室 等其他監(jiān)管機(jī)關(guān)。第二,成立按揭發(fā)放委員會(huì)。為解決次貸危機(jī)所暴露的按揭貸款制度缺陷, 藍(lán)皮書建議 成立一個(gè)新的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)關(guān) 按揭發(fā)放委員會(huì), 統(tǒng)一美國的按揭貸款評(píng)估和市場準(zhǔn)入制度, 并 確定何種類型的按揭貸款可以被證券化。第三,美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)對(duì)非存款機(jī)構(gòu)提供流

7、動(dòng)性支持的過程應(yīng)透明、謹(jǐn)慎并附有條件。 鑒于聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)在提供流動(dòng)性方面發(fā)揮著舉足輕重的作用, 藍(lán)皮書 建議美聯(lián)儲(chǔ)在向非存 款機(jī)構(gòu)提供資金時(shí), 要準(zhǔn)確和明晰地了解機(jī)構(gòu)的真實(shí)情況, 要通過現(xiàn)場檢查或者其他手段加強(qiáng)對(duì) 這些機(jī)構(gòu)的了解。中期建議內(nèi)容在中期監(jiān)管改革建議中,藍(lán)皮書的主要內(nèi)容是提高金融監(jiān)管的工作效率。 藍(lán)皮書提 出了五方面的改革建議。第一,取消儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)憲章。 1933年,美國國會(huì)制定了聯(lián)邦儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)憲章,目的是為住房按 揭貸款提供穩(wěn)定的資金來源, 但隨著時(shí)間的推移, 聯(lián)邦儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)憲章的管轄范圍與國民銀行憲章 發(fā)生重合。 藍(lán)皮書建議在今后一到兩年內(nèi),由國民銀行憲章吸收聯(lián)邦儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)憲章內(nèi)容,同

8、 時(shí)撤銷儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理局,將監(jiān)督存貸款機(jī)構(gòu)的職能移交給負(fù)責(zé)監(jiān)督商業(yè)銀行的財(cái)政部貨幣監(jiān)理 署。第二, 確定州注冊(cè)銀行的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)關(guān)。 參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)的美國州注冊(cè)銀行受到聯(lián)邦和州 層面的雙重監(jiān)管。為此,美國財(cái)政部建議簡化參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)的州注冊(cè)銀行的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)關(guān), 或選擇美聯(lián)儲(chǔ)或選擇聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司作為其主要監(jiān)管機(jī)關(guān),避免監(jiān)管重復(fù)。第三,由美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)督支付與結(jié)算體系。 在美國有多種支付及結(jié)算系統(tǒng), 如大額和零售支付的 結(jié)算系統(tǒng)、 證券和其他金融工具的結(jié)算系統(tǒng)等。 由于一直沒有一個(gè)統(tǒng)一的、 專門針對(duì)支付和結(jié)算 系統(tǒng)的法律制度及對(duì)應(yīng)的監(jiān)管機(jī)關(guān),支付與結(jié)算體系存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。 藍(lán)皮書建議應(yīng)以美聯(lián)儲(chǔ) 作為重要

9、的支付結(jié)算系統(tǒng)的主要監(jiān)管機(jī)關(guān)。第四,設(shè)立聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)。為了提高金融監(jiān)管的效率, 財(cái)政部建議設(shè)立一個(gè)聯(lián)邦的保險(xiǎn) 監(jiān)管機(jī)關(guān),來規(guī)范目前保險(xiǎn)業(yè)基本不受聯(lián)邦政府監(jiān)管的情況。第五,合并期貨與證券監(jiān)管?，F(xiàn)代社會(huì)中,期貨產(chǎn)品和證券產(chǎn)品經(jīng)常具有相似的特征,將期 貨市場與證券市場分立監(jiān)管,不利于現(xiàn)代金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和發(fā)展, 藍(lán)皮書 建議合并證券交易 委員會(huì)和商品期貨交易委員會(huì),以便于對(duì)期貨與證券業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。長期建議內(nèi)容美國財(cái)政部重新評(píng)估了美國金融監(jiān)管的功能,認(rèn)為功能監(jiān)管存在下述問題。首先,功能監(jiān)管模式依然導(dǎo)致監(jiān)管分立的現(xiàn)象,比如商業(yè)銀行受貨幣監(jiān)理署、 聯(lián)邦存款保險(xiǎn) 公司等監(jiān)管機(jī)關(guān)的直接監(jiān)管, 商業(yè)銀行控

10、股公司則受美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管, 證券經(jīng)紀(jì)交易商受美國證券交 易委員會(huì)監(jiān)管, 商品和期貨行業(yè)則受美國商品期貨交易委員會(huì)監(jiān)管, 保險(xiǎn)公司一般由各州的保險(xiǎn) 監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管,但對(duì)于投資銀行控股公司, 卻沒有直接監(jiān)管者。 金融業(yè)的專業(yè)性很強(qiáng),即使是 采取功能監(jiān)管模式,依然會(huì)存在監(jiān)管真空。其次, 目前功能監(jiān)管的實(shí)踐在事實(shí)上造成沒有任何一個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)能夠獲取金融市場和金融機(jī) 構(gòu)的所有信息, 因而無法判斷和預(yù)防潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn), 對(duì)于一些具有潛在重大系統(tǒng)性影響的事 件 (如雷曼兄弟的破產(chǎn) 也無法及時(shí)評(píng)估其系統(tǒng)性影響。最后,功能監(jiān)管還存在一個(gè)監(jiān)管協(xié)調(diào)問題。 在功能監(jiān)管的模式下, 各機(jī)構(gòu)的監(jiān)管重點(diǎn)都集中 在各自的功能范圍之

11、內(nèi), 對(duì)于功能之外的事件無法協(xié)調(diào), 對(duì)功能以內(nèi)的事件又有可能出現(xiàn)多個(gè)監(jiān) 管機(jī)關(guān)爭奪監(jiān)管權(quán)限的問題。藍(lán)皮書還設(shè)計(jì)了一個(gè)目標(biāo)監(jiān)管模型。在這個(gè)模型下,金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)也是三個(gè),分別是市 場穩(wěn)定監(jiān)管機(jī)關(guān)、審慎金融監(jiān)管機(jī)關(guān)和商業(yè)行為監(jiān)管機(jī)關(guān)。 藍(lán)皮書 認(rèn)為通過確定合適的監(jiān)管 目標(biāo), 金融監(jiān)管機(jī)關(guān)可以更好地適應(yīng)多變的市場環(huán)境以及鼓勵(lì)創(chuàng)新和企業(yè)家精神, 但同時(shí)強(qiáng)調(diào)目 標(biāo)監(jiān)管模式旨在展開關(guān)于美國監(jiān)管架構(gòu)及其目標(biāo)的討論, 并非意圖立即改變當(dāng)前各監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán) 限。2009年框架的改革內(nèi)容時(shí)隔一年, 2009年 3月 26日奧巴馬政府領(lǐng)導(dǎo)下的財(cái)政部重新對(duì)美國金融監(jiān)管框架提出了改 革,并且第一次對(duì)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范

12、進(jìn)行了具體建議。 與 藍(lán)皮書 中對(duì)金融監(jiān)管改革 所采取的相對(duì)保守態(tài)度不同, 新任財(cái)政部長蓋特納表示美國的金融監(jiān)管體系需要進(jìn)行全面的整體 改革,而不是小修小補(bǔ)。四大改革內(nèi)容為全面改革金融監(jiān)管體系,框架提出了四大改革內(nèi)容。第一,關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。次貸危機(jī)表明,對(duì)于大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不僅不能放松,而且還必 須以更保守的方式加強(qiáng)監(jiān)管。 金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營失敗問題不能僅從市場的優(yōu)勝劣汰 角度來考慮,也需要從市場穩(wěn)定性的角度來考慮。第二, 保護(hù)投資者或消費(fèi)者利益。 陽光是最好 的殺蟲劑,金融市場需要有更透明的信息披露制度, 以防止市場操縱或者欺詐等行為。 另外, 加 強(qiáng)法律執(zhí)行也是保護(hù)投資者和消費(fèi)

13、者利益的重要手段。 第三, 消除監(jiān)管結(jié)構(gòu)中的漏洞。 美國的金 融監(jiān)管結(jié)構(gòu)相對(duì)比較復(fù)雜, 既有聯(lián)邦層面, 也有地方州層面的:并且由于部分法律對(duì)金融機(jī)構(gòu)的 監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行了限制, 出現(xiàn)了對(duì)有些新型金融產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管權(quán)限爭斗, 而對(duì)有些產(chǎn)品卻又無人監(jiān)管的尷尬情形。 第四, 促進(jìn)金融監(jiān)管的國際合作。 金融業(yè)務(wù)的國際化使得美國政府意識(shí)到美國的 金融市場規(guī)則必須保持國際化, 金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也是如此。 美國政府將對(duì)審慎監(jiān)管、 避稅天堂以及 在監(jiān)管較弱國家和地區(qū)進(jìn)行洗錢等問題進(jìn)行國際協(xié)商與合作。特別強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制為增加美國金融監(jiān)管體制對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防范能力, 框架建議成立一個(gè)對(duì)具有重 要系統(tǒng)性影響

14、力機(jī)構(gòu)以及重要支付和結(jié)算系統(tǒng)進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管的機(jī)關(guān)。 監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)具有重要系統(tǒng)性 影響力機(jī)構(gòu)的資本充足率計(jì)算應(yīng)采取更為保守和穩(wěn)健的做法。 在風(fēng)險(xiǎn)控制方面, 監(jiān)管機(jī)關(guān)將對(duì)具 有重要系統(tǒng)性影響力的機(jī)構(gòu)提出更為嚴(yán)格的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、交易對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)以及信用風(fēng)險(xiǎn)管理要求, 比如要求被監(jiān)管機(jī)構(gòu)在數(shù)小時(shí)內(nèi)就計(jì)算出機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)的所有交易對(duì)手的風(fēng)險(xiǎn)暴露程度。 在具有重 要系統(tǒng)性影響力機(jī)構(gòu)出現(xiàn)可能破產(chǎn)或倒閉的情形下,監(jiān)管機(jī)關(guān)還將被賦予直接接管的權(quán)力。對(duì)部分具有資金優(yōu)勢對(duì)沖基金的投資顧問進(jìn)行登記是框架明確提出的立法要求。 美國目 前對(duì)私募基金的監(jiān)管態(tài)度是:除了從事商品衍生品交易的基金需要在商品期貨交易委員會(huì)登記 外,其他基本不需

15、要向任何聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行登記 (自愿登記的除外 。因此美國監(jiān)管當(dāng)局一直不 清楚美國私募基金對(duì)整個(gè)金融體系的影響程度。 1998年長期資產(chǎn)管理公司的經(jīng)營失敗曾一度威 脅到美國的金融體系穩(wěn)定。 2009年爆發(fā)的麥道夫欺詐案件更是使得美國財(cái)政部下決心建議:只 要私募基金 (包括對(duì)沖基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金和私募股權(quán)投資基金等 超過一定資金規(guī)模,其投資顧 問就必須向美國證券交易委員會(huì)進(jìn)行登記, 并披露其交易對(duì)手風(fēng)險(xiǎn), 遵守投資者保護(hù)的規(guī)定。 美 國證券交易委員會(huì)則必須與系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)分享這些信息。框架還要求建立場外衍生品市場的監(jiān)管、投資者保護(hù)以及信息披露等綜合性監(jiān)管框架。 次貸危機(jī)所暴露的金融衍生品風(fēng)險(xiǎn)

16、(如信用違約互換等 表明由于缺乏透明性, 包括對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi) 的一系列風(fēng)險(xiǎn)都未被監(jiān)管機(jī)關(guān)以及金融市場的參與者所認(rèn)識(shí)和警覺, 因此 框架 建議加強(qiáng)對(duì)場外衍生品市場的監(jiān)管, 所有參與場外衍生品交易的交易商都將被歸類為可能造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金 融機(jī)構(gòu), 所有標(biāo)準(zhǔn)的場外衍生品交易合約都必須通過指定的中央交易對(duì)手進(jìn)行, 而非標(biāo)準(zhǔn)的場外 衍生品交易合約則都必須向指定的托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯報(bào), 遵守更為嚴(yán)格的文件歸檔、 交易確認(rèn)、 凈 額結(jié)算、抵押、保證金以及交易終結(jié)的監(jiān)管要求?？蚣?建議成立一個(gè)問題機(jī)構(gòu)救助和接受機(jī)關(guān), 以防止復(fù)雜機(jī)構(gòu)的倒閉對(duì)金融系統(tǒng)造成過 大沖擊。美國金融監(jiān)管體制改革方案比較雖然 2008年與 2

17、009年的改革方案不盡相同,但是有些內(nèi)容是美國前后兩屆政府都反復(fù)強(qiáng) 調(diào)的。首先,金融監(jiān)管體制改革勢在必行。其次,必須減少監(jiān)管重復(fù),減少監(jiān)管真空。最后,美 聯(lián)儲(chǔ)穩(wěn)定金融體系的作用被反復(fù)強(qiáng)化。內(nèi)容上的差異比起 2008年藍(lán)皮書的改革措施,框架更為直接地針對(duì)造成次貸危機(jī)的制度和監(jiān)管 原因,并且以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)作為金融監(jiān)管的首要目標(biāo)?？蚣苁状我?“ 具有重要系統(tǒng)性影響力機(jī)構(gòu) ” 的概念,將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范鎖定在重要機(jī) 構(gòu)上, 這使得金融穩(wěn)定監(jiān)管的范圍可以包括諸多非銀行金融機(jī)構(gòu), 而不局限于商業(yè)銀行。 特別值得注意的是, 框架 還首次確定將對(duì)沖基金等傳統(tǒng)不受監(jiān)管的私募基金納入到了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān) 管范圍內(nèi)

18、?？蚣苊鞔_要求需成立一個(gè)能獨(dú)立對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)總體進(jìn)行把關(guān)的監(jiān)管機(jī)關(guān)。當(dāng)然,框架中也存在著許多不確定因素,比如如何定義具有重要系統(tǒng)性影響力的機(jī)構(gòu), 如何確定這些機(jī)構(gòu)的杠桿率水平,以及它們對(duì)短期資金的依賴程度等。此外, 框架對(duì)保護(hù)投 資者利益、 消除監(jiān)管漏洞以及促進(jìn)國際監(jiān)管合作等方面還未立即進(jìn)行詳細(xì)闡述。 鑒于目前美國整 體經(jīng)濟(jì)形勢不佳, 金融改革的成功與否會(huì)在很大程度上影響美國現(xiàn)任政府的公信力, 因此 框架 的改革方案必然會(huì)更多地集中在可以立竿見影的短期措施上, 而不會(huì)按照 藍(lán)皮書 的思路對(duì)改 革措施進(jìn)行短期、中期、長期分類,暫時(shí)也不涉及改革金融監(jiān)管模式的內(nèi)容。監(jiān)管理念上的差異從監(jiān)管理念的角度來看,框架比藍(lán)皮書顯示出更多的從嚴(yán)監(jiān)管思路