美國(guó)的國(guó)有企業(yè) ——聯(lián)邦公司

1、美國(guó)的國(guó)有企業(yè) 聯(lián)邦公司                在我國(guó)國(guó)有企業(yè)制度改革和企業(yè)立法的探索中，西方國(guó)家的國(guó)有企業(yè)制度和立法一直是人們意欲參考和旁鑒卻又不得要領(lǐng)的問(wèn)題。其實(shí)，這本來(lái)就是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜、各國(guó)又不甚統(tǒng)一，因而難以簡(jiǎn)單概括的特殊法律領(lǐng)域。本文就我國(guó)學(xué)者所關(guān)注的問(wèn)題，對(duì)美國(guó)的聯(lián)邦公司作一梗概性的介紹，以窺見(jiàn)西方國(guó)有企業(yè)制度之一斑。    一、聯(lián)邦公司的性質(zhì)和地位  &#

2、160; 美國(guó)的聯(lián)邦公司與我們通常所稱(chēng)的西方國(guó)家國(guó)有企業(yè)、公有企業(yè)或政府企業(yè)的概念基本相同。但何謂聯(lián)邦公司，在美國(guó)也是一個(gè)從過(guò)去到現(xiàn)在，幾十年議論不決的問(wèn)題。法律文件和政府報(bào)告，以及學(xué)術(shù)探討都曾給出若干聯(lián)邦公司的定義，但卻始終未得統(tǒng)一。甚至不同的立法文件對(duì)聯(lián)邦公司也有不完全相同的解釋。因此有的學(xué)者甚至認(rèn)為，“聯(lián)邦公司不應(yīng)被視為一種特殊類(lèi)型的組織形式，實(shí)際上它們都是獨(dú)一無(wú)二的產(chǎn)物，作為一個(gè)群體，它的特點(diǎn)就是每個(gè)公司都有其成分不同的公私混合和程度不同的財(cái)產(chǎn)和控制的結(jié)構(gòu)?！钡偟膩?lái)說(shuō)，仍可將聯(lián)邦公司的主要特點(diǎn)歸納為以下幾點(diǎn)：    1.聯(lián)邦公司是由聯(lián)

3、邦政府全部或部分擁有和控制或者雖非聯(lián)邦政府擁有、但由聯(lián)邦政府特許資助、并受其控制或監(jiān)督的組織。    與其他國(guó)家一樣，資本投資仍是確定美國(guó)聯(lián)邦公司性質(zhì)的主要因素。絕大多數(shù)聯(lián)邦公司都由聯(lián)邦政府投資并擁有，有的全部由聯(lián)邦投資和擁有，有的由聯(lián)邦和私人組織或個(gè)人共同投資和擁有。除了這種投資控制關(guān)系形成的聯(lián)邦公司外，根據(jù)聯(lián)邦政府特許，并由聯(lián)邦預(yù)算資助，因而受政府控制和監(jiān)督的一些公司也被視為聯(lián)邦公司。即所稱(chēng)的政府資助企業(yè)。    2.聯(lián)邦公司是采取私人組織形式，主要從事商業(yè)性活動(dòng)，同時(shí)也履行政府公共職能的一種介乎公私領(lǐng)域之間的

4、一種組織形式。就法律形式而言，聯(lián)邦公司采取的是與一般私人商業(yè)組織相同的公司形式，并且絕大多數(shù)聯(lián)邦公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是以營(yíng)利為目的的商業(yè)性活動(dòng)。但與此同時(shí)，由于聯(lián)邦公司成立的目的本身基本上是為了更好地管理和干預(yù)某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，替代行政機(jī)構(gòu)完成公共職能，因此這就使聯(lián)邦公司具有了一種既類(lèi)似于公法人，又類(lèi)似于私法人的特殊性質(zhì)，因而也模糊了傳統(tǒng)的公私領(lǐng)域的界限。    3.聯(lián)邦公司是一個(gè)自我維持、自我發(fā)展、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的企業(yè)法人組織。無(wú)論是聯(lián)邦全部擁有、控制、還是部分擁有控制以及聯(lián)邦資助的公司，都無(wú)一例外地具有獨(dú)立的法律人格，擁有自己的財(cái)產(chǎn)，獨(dú)立承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任，以自己的名義進(jìn)

5、行訴訟活動(dòng)。同時(shí)它免受聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的行政審計(jì)、預(yù)算管理和行政審查，這使它明顯地區(qū)別于其他政府行政機(jī)構(gòu)和部門(mén)。    美國(guó)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，很少的幾個(gè)未經(jīng)歷過(guò)國(guó)有化私有化國(guó)有化的反復(fù)過(guò)程的國(guó)家之一。與英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等不同，它的國(guó)有企業(yè)或稱(chēng)聯(lián)邦公司數(shù)量不多，經(jīng)營(yíng)范圍亦限于少數(shù)行業(yè)。但盡管如此，由于它經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大，經(jīng)營(yíng)內(nèi)容特殊，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，尤其是對(duì)聯(lián)邦政府穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)并對(duì)其進(jìn)行宏觀管理，仍有著重要的地位和影響。比如加入聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的全國(guó)性和各州的90以上的銀行10萬(wàn)元以下存款承擔(dān)無(wú)條件的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保責(zé)任的聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司就是對(duì)穩(wěn)定和管理金融秩序起著重要作用

6、的聯(lián)邦公司。據(jù)1982年的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦公司大約有3050家，這取決于統(tǒng)計(jì)所使用的不同聯(lián)邦公司的定義和標(biāo)準(zhǔn)。這些公司的雇員數(shù)超過(guò)10萬(wàn)，其收入達(dá)到近220億美元。其當(dāng)年獲得的聯(lián)邦撥款超過(guò)35億美元，其借款達(dá)到470億美元，其發(fā)行的聯(lián)邦借貸擔(dān)保債接近16 60億美元。聯(lián)邦公司的業(yè)務(wù)活動(dòng)主要分布在信用證和金融、保險(xiǎn)、公用服務(wù)、通訊衛(wèi)星、交通運(yùn)輸和傳播媒介等領(lǐng)域。人們所熟知的全國(guó)鐵路旅客公司（Amtrak）、商業(yè)信貸公司（Commodity Credit Corporation）、通訊衛(wèi)星公司（Communication Satellite Corporation）、公共廣播公司（Corporat

7、ion for Public Broad casting）、海外私人投資公司（Overseas Private Imnvestment Corporation）、田納西運(yùn)河管理局（Tennessee Valley Authority）等都是在各個(gè)領(lǐng)域居于舉足輕重地位的聯(lián)邦公司。    切莫將美國(guó)的聯(lián)邦公司視為普通的商業(yè)企業(yè)組織。盡管它采取了私人商業(yè)企業(yè)公司的法律形式，但它從來(lái)就既不是作為普通商業(yè)企業(yè)設(shè)立的，也不是只進(jìn)行純粹的商業(yè)活動(dòng)。無(wú)論其實(shí)際的經(jīng)營(yíng)效果如何，就其根本性質(zhì)而言，美國(guó)的聯(lián)邦公司并不是一般的經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有資產(chǎn)并使其增值的形式，而主要的是履行聯(lián)邦

8、管理和干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)職能的一種組織形式和工具。聯(lián)邦公司的產(chǎn)生目的就是為了履行這種職能。在二戰(zhàn)期間，羅斯?？偨y(tǒng)實(shí)施新政，聯(lián)邦公司的大量設(shè)立正是這種國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的直接結(jié)果。聯(lián)邦公司的興衰起落與美國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)程度相輔相成?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有聯(lián)邦管理經(jīng)濟(jì)的需要，也就沒(méi)有聯(lián)邦公司的存在。因此，美國(guó)的聯(lián)邦公司很少，它從來(lái)就不具有象英國(guó)、法國(guó)等實(shí)行國(guó)有化的國(guó)家的國(guó)有企業(yè)的盈利性的經(jīng)濟(jì)意義，更不象社會(huì)主義公有制國(guó)家的國(guó)有企業(yè)所居的國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。    特別耐人尋味的是，聯(lián)邦公司未采取傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)的形式，而采取私人公司的形式。實(shí)質(zhì)上，無(wú)論是聯(lián)邦公司

9、誕生前或誕生后，聯(lián)邦政府的大部分職能是政府相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)來(lái)完成的。即使到今天，美國(guó)聯(lián)邦政府中，也有許多從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職能部門(mén)，如聯(lián)邦郵政，然而許多年的經(jīng)歷使美國(guó)朝野取得了幾乎完全一致的共識(shí)：人們堅(jiān)信，任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，私人經(jīng)營(yíng)永遠(yuǎn)要?jiǎng)儆谡?jīng)營(yíng)。在他們看來(lái)，私人經(jīng)營(yíng)即意味著更高的效率、非政治化和更少的官僚主義。美國(guó)社會(huì)尤其是官場(chǎng)上的官僚主義，多少年來(lái)也一直是人們不斷抨擊、但也總是難以克服的痼疾。以私人公司形式取代傳統(tǒng)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)履行政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)和服務(wù)職能，正是為根除這一痼疾所做的最有效的嘗試和努力。當(dāng)然私有形式本身并不見(jiàn)得根治百病，不見(jiàn)得所有的聯(lián)邦公司都肯定比相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)要好得多，但無(wú)論如何，私

10、營(yíng)優(yōu)勝于公營(yíng)，在美國(guó)文化中已成為根深蒂固的、似乎無(wú)可懷疑的觀念。    二、聯(lián)邦公司的種類(lèi)    在美國(guó)，并沒(méi)有對(duì)聯(lián)邦公司進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整的類(lèi)似于公司法的專(zhuān)門(mén)立法，幾乎每一個(gè)立法都是針對(duì)某一個(gè)聯(lián)邦公司特別規(guī)定的。而每一個(gè)聯(lián)邦公司則是各個(gè)特別立法創(chuàng)制的結(jié)果。因而如前所述，聯(lián)邦公司，就其整體都很難說(shuō)構(gòu)成一種單獨(dú)的法律形式，其具體分類(lèi)也就更加困難了。如同沒(méi)有統(tǒng)一的聯(lián)邦公司的定義一樣，也沒(méi)有統(tǒng)一的公司分類(lèi)，因此這里只就幾種具有較大影響的分類(lèi)作一簡(jiǎn)單的介紹。    最具有實(shí)際效力關(guān)于聯(lián)邦公

11、司的法律文件是1945年在新政期間制定的聯(lián)邦公司控制法。該法如其字面所示，并非一部系統(tǒng)的調(diào)整聯(lián)邦公司法律關(guān)系的基本法律，而只涉及到聯(lián)邦政府對(duì)聯(lián)邦公司的管理和監(jiān)督。該法將聯(lián)邦公司分為聯(lián)邦全部擁有和聯(lián)邦與私人混合擁有兩種類(lèi)型，并在每種類(lèi)型下列舉了當(dāng)時(shí)存在的聯(lián)邦公司，該法要求聯(lián)邦全部擁有公司必須提交營(yíng)業(yè)預(yù)算作為聯(lián)邦預(yù)算的一部分，必須接受聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)審查和監(jiān)督。    具有很大影響的官方性質(zhì)的聯(lián)邦公司分類(lèi)是1983年聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署發(fā)布的一個(gè)報(bào)告。該報(bào)告把47家聯(lián)邦公司分為三類(lèi)：聯(lián)邦控制公司、公私混合公司、私人控制公司。其區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)產(chǎn)和管理結(jié)構(gòu)。當(dāng)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)

12、或提供主要的管理和財(cái)產(chǎn)時(shí)，則構(gòu)成聯(lián)邦控制公司，否則為私人控制公司，中間者為公私混合公司。聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署是具體負(fù)責(zé)聯(lián)邦公司財(cái)務(wù)審計(jì)的機(jī)構(gòu)，它的分類(lèi)具有重要的實(shí)際意義。    另一個(gè)具有一定影響的分類(lèi)是全國(guó)公共管理學(xué)會(huì)所作的。它首先將聯(lián)邦機(jī)構(gòu)分為政府企業(yè)和政府公司兩大類(lèi)。其中政府企業(yè)包括采取法人或非法人形式的各種企業(yè)，如非法人形式的聯(lián)邦郵政等。它所稱(chēng)的政府公司具體又分為全部擁有的政府公司、混合擁有的政府公司和私人公司。其區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是資本的擁有和董事會(huì)成員的組成結(jié)構(gòu)。這里的私人公司不同于一般私人公司之處在于它是根據(jù)政府的特別法令而設(shè)立的。  

13、  學(xué)者們對(duì)聯(lián)邦公司的分類(lèi)另有不同。除了肯定了上述全部擁有和混合擁有的聯(lián)邦公司外，有的還特別提出了一種“區(qū)域模糊”（Twilight Zone）公司。這種公司是指那些漂忽于公私之間、地位模糊的政府組織。它們既不象純粹的政府機(jī)構(gòu)，又不象完全的私人組織，其中既有非營(yíng)業(yè)性的、非商業(yè)性的公司，也有營(yíng)利性、商業(yè)性的公司。前者的設(shè)立目的是使它們的活動(dòng)擺脫政治干預(yù)，使其具有普通政府機(jī)構(gòu)所不具有的能力和主觀能動(dòng)性。如公共廣播公司，它負(fù)責(zé)批準(zhǔn)公共廣播服務(wù)許可，但本身并不擁有任何電臺(tái)或電視臺(tái)，而只是通過(guò)扶持全國(guó)聯(lián)網(wǎng)服務(wù)或向電臺(tái)、電視臺(tái)付費(fèi)來(lái)協(xié)助發(fā)展和改進(jìn)公共電訊服務(wù)和非商業(yè)性電視、電臺(tái)廣播。營(yíng)

14、利性的商業(yè)性公司的目的是回避?chē)?guó)有化的形象或使政府能夠在不直接干預(yù)的前提下參與私人市場(chǎng)的活動(dòng)。如全國(guó)鐵路旅客公司就是70年代為防止城市間鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)的廢棄，并振興旅客運(yùn)輸，使其成為有利可圖的經(jīng)營(yíng)而設(shè)立的公司。    有的政府文件（Budget Appendit of the United States， Jistal Year 1986，P.V2）和學(xué)者還提出了一種“政府主辦企業(yè)”（Govermentsponsored Enterprises），這種企業(yè)的地位處于私人組織和政府機(jī)構(gòu)之間，它雖由私人擁有，并基本上由私人投資，但設(shè)立由聯(lián)邦特許，并服從于某種

15、形式的聯(lián)邦監(jiān)督和管理，從事國(guó)會(huì)授權(quán)的商業(yè)性活動(dòng)，給人以由聯(lián)邦扶持的印象，但實(shí)際上聯(lián)邦并不一定投入任何資金。這種政府企業(yè)被稱(chēng)立為精神國(guó)有化的企業(yè)，如聯(lián)邦全國(guó)抵押總會(huì)、學(xué)生借貸市場(chǎng)總會(huì)等。    綜上可見(jiàn)，由于創(chuàng)制過(guò)程和法律調(diào)整本身的分散，美國(guó)聯(lián)邦公司的類(lèi)型甚為復(fù)雜，很難對(duì)其作出系統(tǒng)、嚴(yán)格的劃分。甚至不少聯(lián)邦公司，被不同的法律文件或聯(lián)邦機(jī)構(gòu)定為不同的公司類(lèi)型。比較而言，上述分類(lèi)中，全國(guó)公共管理協(xié)會(huì)所做的分類(lèi)是比較全面和清晰的，基本上反映了聯(lián)邦公司的類(lèi)型和范圍。    三、聯(lián)邦公司的管理機(jī)構(gòu)  

16、60; 聯(lián)邦公司的管理機(jī)構(gòu)基本采取普通商業(yè)公司的形式，除極少數(shù)全部擁有公司實(shí)行獨(dú)任制領(lǐng)導(dǎo)，直接服從于政府部長(zhǎng)外，絕大多數(shù)實(shí)行董事會(huì)決策、總裁執(zhí)行的管理體制，不同的是它們的董事會(huì)的性質(zhì)和作用、選任程序及其構(gòu)成以及與政府的關(guān)系與一般商業(yè)公司明顯不同。    聯(lián)邦公司的董事會(huì)具有特殊的意義。它具有兩個(gè)重要的作用，其一它作為自治性公司的法律機(jī)構(gòu)是連結(jié)國(guó)會(huì)和公司業(yè)務(wù)管理活動(dòng)的中間環(huán)節(jié)。即國(guó)會(huì)關(guān)于聯(lián)邦公司的政策決定，包括預(yù)算計(jì)劃、組織調(diào)整等，都通過(guò)董事會(huì)而落實(shí)到公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其二，董事會(huì)又是公司排斥政治干預(yù)的重要手段，使公司獨(dú)立的法律地位得以有效的保障。    聯(lián)邦公司的董事會(huì)的任命和構(gòu)成因聯(lián)邦公司的類(lèi)型不同而有所不同。在全部擁有公司中，一般60以上的董事會(huì)成員是由總統(tǒng)任命的，其余的則按法定要求由聯(lián)邦有關(guān)方面的代表組成。在總統(tǒng)任命的董事中，其中約有半數(shù)又必定是各方面利益集團(tuán)的代表，例如商業(yè)借貸公司的董事會(huì)必須有三名農(nóng)民的代表；海外私人投資公司的董事會(huì)必須各有一名雇員、小企業(yè)和合作社的代表，受任的董事大都是聯(lián)邦雇員。在某些情況下，甚至董事會(huì)全部成員皆由聯(lián)邦雇員擔(dān)任，例如年金利益