國際水務(wù)公共服務(wù)運(yùn)營和監(jiān)管體制比較分析及啟示

1、國際水務(wù)公共服務(wù)運(yùn)營和監(jiān)管體制比較分析及啟示    鄭麗麗，蘇時鵬，黃森慰，福建農(nóng)林大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院碩士研究生，福建福州350002。中圖分類號F294.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1671-6922(2012)03-0073-04英國、荷蘭、法國和美國等國的水務(wù)公共服務(wù)的運(yùn)營和監(jiān)管體制各具特色，比較分析這些國家水務(wù)公共服務(wù)運(yùn)營監(jiān)管體制的特點(diǎn)，并探討其在我國的適用性，可為改善我國水務(wù)公共服務(wù)的質(zhì)量提供決策參考。一、國際水務(wù)公共服務(wù)運(yùn)營體制的比較分析(一)英國英國水務(wù)公共服務(wù)采取完全私營模式。在這種運(yùn)營體制下，由私人企業(yè)提供水務(wù)公共服務(wù)的全過程，包括水務(wù)設(shè)施

2、的投資、建設(shè)和運(yùn)營。英國按流域成立了十大水務(wù)公司，并以水法為依據(jù)將水務(wù)運(yùn)營的權(quán)利和義務(wù)完全轉(zhuǎn)移給水務(wù)公司，政府完全退出，不加干預(yù)，但保留在一定期限后終止水務(wù)運(yùn)營企業(yè)經(jīng)營權(quán)限的權(quán)力。這種模式由于過于注重私營企業(yè)利潤最大化，忽視公共利益而遭到公眾質(zhì)疑。但在獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)水務(wù)辦公室(Office of Water Service，0FWAT)強(qiáng)有力的監(jiān)管下，英國水務(wù)行業(yè)的總體績效明顯改善，飲用水質(zhì)量提高，2005年，水務(wù)公司的供水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率高達(dá)99.96%，污水處理達(dá)標(biāo)率提高到98.6%，環(huán)境質(zhì)量不斷提高。0FWAT于2010年設(shè)定了服務(wù)激勵體制，將顧客的評價納入水務(wù)公司的績效考核指標(biāo)體系中，不斷提升

3、顧客對水務(wù)服務(wù)的滿意程度。(二)荷蘭荷蘭水務(wù)公共服務(wù)采取完全公營模式。其水務(wù)運(yùn)營主體為公有水務(wù)公司，水務(wù)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)所有者是地方政府，少數(shù)情況下歸屬于代表中央政府的機(jī)構(gòu)。這種公營體制實(shí)行政企分開，公有水務(wù)公司實(shí)行完全的公司化運(yùn)作。另外，荷蘭建立了強(qiáng)有力的監(jiān)管體系，確保公有的專營水務(wù)公司每年都達(dá)到預(yù)期的效率目標(biāo)。通過促進(jìn)水務(wù)企業(yè)重組兼并，提高專業(yè)運(yùn)營水平，并通過建立自愿參加型的標(biāo)桿管理體系，不斷提高運(yùn)營效率和服務(wù)水平，從1997年到2006年效率提高了23%。這種運(yùn)營體制對財政支出和公有水務(wù)公司的專業(yè)技術(shù)水平要求較高。(三)法國法國水務(wù)公共服務(wù)采取私營(采用特許經(jīng)營)為主的混合模式。在這種運(yùn)營體制

4、下，私營水務(wù)企業(yè)與政府簽訂特許經(jīng)營合同，獲取經(jīng)營權(quán)，其特許經(jīng)營的水務(wù)服務(wù)主要由威立雅(Veolia)、蘇伊士(Suez)和掃爾(Saur)三大水務(wù)公司承擔(dān)，但水務(wù)設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬于政府。到2005年，其污水處理服務(wù)的65%為公營，35%為私營；供水服務(wù)中75%為私營，25%為公營。英法兩國水務(wù)私營的最大不同點(diǎn)在于英國水務(wù)經(jīng)營權(quán)是通過立法取得的，地方政府沒有承擔(dān)水務(wù)公共服務(wù)的責(zé)任，OFWAT依法進(jìn)行監(jiān)管；而法國水務(wù)經(jīng)營權(quán)是通過特許經(jīng)營合同由政府授權(quán)獲得，政府仍承擔(dān)水務(wù)公共服務(wù)的第一責(zé)任。為確保責(zé)任，法國著重強(qiáng)化準(zhǔn)入監(jiān)管，通過水務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)的初始競爭來規(guī)范政府對水務(wù)設(shè)施的管理。私營水務(wù)公司在技術(shù)、資金、

5、管理效率方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢，市場化的競爭機(jī)制使得法國水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。2005年所有人口超過2000人的市(鎮(zhèn))全部擁有污水處理廠，污水處理率達(dá)到95%以上。(四)美國美國水務(wù)公共服務(wù)采取公營為主的混合模式。其80%以上的水務(wù)系統(tǒng)是公有的，公有水務(wù)企業(yè)按所在區(qū)域接受某種形式的地方監(jiān)管，而私有水務(wù)企業(yè)則受各州公用事業(yè)委員會監(jiān)管。美國聯(lián)邦立法明確規(guī)定聯(lián)邦政府在飲用水安全和水污染治理方面的廣泛責(zé)任，但在美國水權(quán)體系中，水資源屬各州所有，加上近年來聯(lián)邦財政困難，所以水務(wù)設(shè)施運(yùn)營和監(jiān)管基本以州為主，并將公有和私有水務(wù)公司分開監(jiān)管。在這種運(yùn)營體制中，公有水務(wù)公司通過發(fā)行債券來籌集資金，如市政債券、以州飲用

6、水周轉(zhuǎn)基金或者州清潔水周轉(zhuǎn)基金為支撐發(fā)行的債券等，私有水務(wù)公司通過市場進(jìn)行融資，但必須受政府固定投資收益率約束和相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。上述國家分別采取了不同的水務(wù)運(yùn)營體制，這些模式各有優(yōu)缺點(diǎn)(表1)，但均確保了當(dāng)?shù)厮畡?wù)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。即使采取公眾參與模式，其實(shí)際運(yùn)營績效也要受到組織形式、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政府政策支持手段等因素的影響。因?yàn)榫退畡?wù)公共服務(wù)來說，公眾難以低成本地維護(hù)自身利益，所以建立有效的監(jiān)管體制至關(guān)重要。而上述國家水務(wù)公共服務(wù)高效供給的關(guān)鍵之一在于均建立了相應(yīng)的監(jiān)管體制，因此有必要對其進(jìn)行詳細(xì)分析。二、國際水務(wù)公共服務(wù)監(jiān)管體制的比較分析在水務(wù)公共服務(wù)監(jiān)管方面，法國采用準(zhǔn)入監(jiān)管

7、體制，而荷蘭、英國和美國則采用過程監(jiān)管體制。(一)準(zhǔn)入監(jiān)管體制法國在特許經(jīng)營體制下實(shí)行準(zhǔn)入監(jiān)管體制。這種體制對進(jìn)入水務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的水務(wù)企業(yè)運(yùn)營資質(zhì)要求嚴(yán)格，力求從源頭上確保水務(wù)公共服務(wù)的運(yùn)營水平。法國地方政府通過公開招投標(biāo)的方式，對水務(wù)運(yùn)營企業(yè)的運(yùn)營資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格考量，以選擇報價低、信譽(yù)好和專業(yè)技術(shù)水平高的公司作為水務(wù)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)。政府與企業(yè)簽訂固定期限(一般較短，如20年)的特許經(jīng)營合同，在合同期限內(nèi)，企業(yè)自主經(jīng)營，不受政府部門干涉，同時政府對企業(yè)的合同執(zhí)行情況具有監(jiān)督權(quán)；合同期限滿后，水務(wù)設(shè)施所有權(quán)仍歸屬于政府，重新進(jìn)行招投標(biāo)。總之，政府與企業(yè)雙方在特許經(jīng)營期間，同時受到合同的約束，擁有平等的

8、權(quán)責(zé)關(guān)系。為了確保水務(wù)企業(yè)的運(yùn)營績效，對于合同的規(guī)范制定以及政府的監(jiān)督體制要求比較嚴(yán)格。    (二)過程監(jiān)管體制荷蘭、英國和美國在專營體制下實(shí)行過程監(jiān)管體制。這種監(jiān)管是對水務(wù)服務(wù)過程中水質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量、成本與價格等進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控和管理。實(shí)行過程監(jiān)管體制的多數(shù)國家在水務(wù)行業(yè)中采用標(biāo)桿管理，形成一種過程競爭機(jī)制，不斷改善運(yùn)營績效。這種監(jiān)管體系主要由監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管指標(biāo)、監(jiān)管法規(guī)和績效平臺等4個部分組成。1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)。荷蘭設(shè)立自來水廠行業(yè)協(xié)會(Vereniging van waterbedrijven in Nederland，VEWIN)，由其制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃

9、，在1997年建立標(biāo)桿管理系統(tǒng)，執(zhí)行3年1個周期的標(biāo)桿管理方法，并要求各運(yùn)營公司向公眾監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)公開年度財務(wù)賬目。英國建立了相對獨(dú)立的監(jiān)管體系，由OFWAT、環(huán)境署和飲用水檢察署3個機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管，其中OFWAT利用標(biāo)桿管理方法對水務(wù)結(jié)構(gòu)、價格、交易進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，環(huán)境署負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)管，飲用水檢察署負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)管。美國的監(jiān)管體系以州為主，設(shè)立了聯(lián)邦、州和地方政府3個層次的水務(wù)管理機(jī)構(gòu)，三者各司其職，分工合作，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)管理跨州的和公益的水項(xiàng)目，州政府負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府職責(zé)之外的監(jiān)管職能，地方政府負(fù)責(zé)地方水項(xiàng)目的監(jiān)管。另外，美國水事協(xié)會(American Water Works Association，A

10、WWA)于1997年組織實(shí)施質(zhì)量服務(wù)計劃，并建立質(zhì)量服務(wù)標(biāo)桿管理信息交換中心，經(jīng)過特定的程序?qū)Ρ泵绹宜畡?wù)企業(yè)進(jìn)行全面的績效評價。2.監(jiān)管指標(biāo)。荷蘭從供水水質(zhì)、服務(wù)水平、環(huán)境影響和財務(wù)效率等4個方面考核供水企業(yè)的績效，并統(tǒng)計生產(chǎn)、分配、銷售和綜合管理等4個工作流程的運(yùn)營成本，積極推動同行業(yè)間績效比較行為的發(fā)展。英國則建立了績效指標(biāo)體系，包括客戶服務(wù)，水質(zhì)和環(huán)境，水輸送和漏失，運(yùn)營費(fèi)用，資本支出和財務(wù)效率等。OFWAT根據(jù)績效指標(biāo)對各企業(yè)進(jìn)行評分，促進(jìn)各流域水務(wù)公司間的競爭，促使企業(yè)成本最小化。美國則從組織發(fā)展、客戶關(guān)系、經(jīng)營業(yè)績、供水業(yè)務(wù)、污水業(yè)務(wù)等5個方面構(gòu)建22項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行績效監(jiān)管。3.監(jiān)管

11、法規(guī)。荷蘭、英國、美國等國水務(wù)行業(yè)的相關(guān)立法都比較完善，以強(qiáng)制性立法明確規(guī)定各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)，以推進(jìn)改革和監(jiān)管。根據(jù)不同時期水務(wù)行業(yè)的發(fā)展情況進(jìn)行修訂，為標(biāo)桿管理的有效實(shí)行、水務(wù)行業(yè)績效的提高提供了堅實(shí)的法律保障。如荷蘭1989年的水管理法、1992年的水董事法，英國1989年的水法，美國1972年的安全飲用水法案等都為監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能的履行提供了法律依據(jù)。4.績效平臺。荷蘭、英國、美國等國構(gòu)建了完善的績效比較平臺。公開的績效平臺，通過網(wǎng)絡(luò)公開不同水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績及比較考核的結(jié)果，并對企業(yè)的業(yè)績進(jìn)行追蹤跟進(jìn)，不斷調(diào)整完善標(biāo)桿管理體系，促進(jìn)企業(yè)學(xué)習(xí)先進(jìn)的運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行技術(shù)升級改造，實(shí)現(xiàn)利

12、潤最大化，以幫助政府監(jiān)管部門準(zhǔn)確掌握水務(wù)行業(yè)的發(fā)展趨勢，為科學(xué)決策奠定基礎(chǔ)。三、國際水務(wù)公共服務(wù)運(yùn)營和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示我國國情具有特殊性，不能照搬他國模式。一方面，傳統(tǒng)的屬地管理模式，決定了我國不能像英國進(jìn)行全國范圍內(nèi)的完全私有化運(yùn)營，也不能像美國以州為主，實(shí)行公營為主的混合運(yùn)營模式；另一方面，市場化改革的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，我國的公有運(yùn)營會加劇水務(wù)產(chǎn)業(yè)的壟斷性，造成效率不高、服務(wù)質(zhì)量低下的局面，所以也不能像荷蘭實(shí)行完全公有。此外，法國特許經(jīng)營制度高效運(yùn)營的基礎(chǔ)在于其產(chǎn)業(yè)化水平較高，而我國水務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)化水平較低。同時，法國和英國的共同特點(diǎn)在于實(shí)行基于流域的水務(wù)管理，與我國基于城市的水務(wù)管理大相徑

13、庭。然而各國水務(wù)公共服務(wù)運(yùn)營與監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)對我國水務(wù)公共服務(wù)的市場化改革仍具有積極的借鑒意義。(一)總體布局，系統(tǒng)規(guī)劃當(dāng)前我國水務(wù)的產(chǎn)業(yè)化水平和市場化程度存在顯著的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異。供水、排水、污水處理設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計與建設(shè)運(yùn)營環(huán)節(jié)分別由不同部門負(fù)責(zé)，導(dǎo)致廠網(wǎng)不配套、大量水務(wù)設(shè)施閑置浪費(fèi)、水務(wù)設(shè)施使用效率不高等問題。因此，有必要將所有水務(wù)設(shè)施作為一個系統(tǒng)工程進(jìn)行規(guī)劃布局?？蓢L試以經(jīng)濟(jì)區(qū)為單位，對區(qū)內(nèi)水務(wù)設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，具體來說可從以下3個方面著手：(1)學(xué)習(xí)法國將分散的供水、排水、污水處理等設(shè)施的運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行立體重組，培育國內(nèi)大型水務(wù)集團(tuán)來統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營，充分發(fā)揮其資金和技術(shù)優(yōu)勢，為解決

14、水務(wù)服務(wù)水平較低的問題提供組織條件。(2)水務(wù)集團(tuán)在發(fā)揮規(guī)模效益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)營。特別在提供流域水務(wù)公共服務(wù)方面，可以將流域跨行政區(qū)域的水務(wù)服務(wù)難題在集團(tuán)內(nèi)部解決，減少流域上下游的水務(wù)糾紛。(3)政府主管部門應(yīng)確立合理目標(biāo)，確保水務(wù)集團(tuán)同時顧及農(nóng)村水務(wù)公共服務(wù)的供給，創(chuàng)新體制機(jī)制以促進(jìn)城鄉(xiāng)水務(wù)公共服務(wù)的均等化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水務(wù)公共服務(wù)又好又快地發(fā)展。(二)構(gòu)建過程競爭性的水務(wù)市場我國的水務(wù)設(shè)施產(chǎn)權(quán)最終歸屬于政府，具有自然壟斷性，缺乏充分的競爭機(jī)制。同時，水務(wù)市場實(shí)行以城市為主的屬地管理模式，缺乏跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)合作體制，造成政出多門、水務(wù)設(shè)施合作運(yùn)營效率低下等問題。因此，一方面，有必要

15、打破地域壟斷，結(jié)合我國當(dāng)前注重經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)發(fā)展的政策，借鑒英國、美國和荷蘭推行標(biāo)桿管理的經(jīng)驗(yàn)，嘗試構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)區(qū)為單位的水務(wù)績效聯(lián)動考核體制，結(jié)合國外績效指標(biāo)體系和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行考核，同時進(jìn)行各經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的績效比較，通過過程性比較競爭促進(jìn)各經(jīng)濟(jì)區(qū)緊密合作，共同致力于整體水務(wù)服務(wù)質(zhì)量的改善；另一方面，為兼顧效率與公平，應(yīng)當(dāng)借鑒各國構(gòu)建水務(wù)信息強(qiáng)制公開制度，構(gòu)建公開績效比較平臺，從而有效解決政府與企業(yè)委托代理過程中由于信息不對稱造成的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，并成為水務(wù)市場充分競爭和有效監(jiān)管的重要保障，對水價制定具有一定的規(guī)范作用，以維護(hù)公眾利益。(三)拓寬融資渠道   

16、 資金籌集一直是我國水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸，“十五”以來的市場化改革在一定程度上緩解了這一難題，但仍需借鑒法國的征稅和國家水基金，以及美國的州飲用水、清潔水周轉(zhuǎn)基金和市政債券等方式，以拓寬水務(wù)領(lǐng)域融資渠道?？赏ㄟ^設(shè)立水資源稅和污染稅，完善水資源有償使用制度，讓水價真實(shí)地體現(xiàn)水資源的稀缺程度，引導(dǎo)公眾節(jié)約用水，減少水污染；同時，也可設(shè)立類似法國和美國的水產(chǎn)業(yè)基金，專門用于水污染治理的研發(fā)和實(shí)踐領(lǐng)域，為水污染治理提供資金支持；此外，也可借鑒美國的市政債券等方式，多渠道解決水務(wù)領(lǐng)域的融資難題。(四)立法構(gòu)建獨(dú)立高效的績效監(jiān)管體系目前我國水務(wù)監(jiān)管領(lǐng)域政出多門、職能交叉，造成監(jiān)管缺位、失位以及水務(wù)服務(wù)質(zhì)量管理效率不高等問題?？偨Y(jié)各國水務(wù)行業(yè)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，關(guān)鍵在于立法保障優(yōu)先。因此，推動我國水務(wù)行業(yè)市場化高速發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急是通過立法明確界定不同監(jiān)管部門的權(quán)利和義務(wù)?？山梃b英國經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立全國統(tǒng)一的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及各經(jīng)濟(jì)區(qū)的水務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并通過修訂中華人民共和國水法來明確界定其權(quán)責(zé)體系。同時，建立公眾參與和第三方參與的多方監(jiān)督體制以保障公眾利益。此外，政府與企業(yè)之間的委托代理關(guān)系不能僅憑中華人民共和國合同法的普遍規(guī)定來約束，而應(yīng)根據(jù)水務(wù)領(lǐng)域特許經(jīng)營的特殊關(guān)系，另立法律法規(guī)對其合同中的運(yùn)營成本管理和運(yùn)營企業(yè)違約等細(xì)則進(jìn)行有效地規(guī)范。(五)適應(yīng)市場化改革，轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式我國水