對基層央行廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)路徑的思考

1、對基層央行廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)路徑的思考近年來，廉政風(fēng)險防控機制已成為社會反腐敗制度設(shè)計的重點之一。2006年，人民銀行借鑒國際通行的內(nèi)部控制框架，制定了人民銀行分支機構(gòu)內(nèi)部控制指引。2008年以來，人民銀行全系統(tǒng)開展了“制度落實年”、“內(nèi)控制度大檢查”，查找制度建設(shè)中存在的漏洞，完善風(fēng)險防控建設(shè)。廉政風(fēng)險防控是央行風(fēng)險防控制度設(shè)計的重要部分。為此，重慶營管部組成調(diào)研組，就基層央行開展廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)的路徑，進行了研究。一、央行廉政風(fēng)險防控的內(nèi)涵和現(xiàn)狀一般理解，廉政風(fēng)險是指行使公共權(quán)力的主體發(fā)生腐敗的可能性。廉政風(fēng)險不僅關(guān)注明確的腐敗行為，更關(guān)注腐敗行為發(fā)生的條件。根據(jù)國際通行的COSO風(fēng)

2、險管理框架，風(fēng)險防控是指利用科學(xué)的方法識別出影響組織目標(biāo)實現(xiàn)的各類風(fēng)險，通過對風(fēng)險發(fā)生的可能性及其危害程度進行評估，確定相應(yīng)的應(yīng)對措施，最終將風(fēng)險控制在可承受范圍內(nèi)的系統(tǒng)性工程。中央銀行廉政風(fēng)險防控，主要是查找出與中央銀行履職相關(guān)的公務(wù)活動中的廉政風(fēng)險，有針對性地制定防范措施，在各個環(huán)節(jié)對廉政風(fēng)險實施控制，最大限度地降低腐敗行為發(fā)生的可能性。回顧近年的工作實踐，人民銀行系統(tǒng)無論業(yè)務(wù)部門還是監(jiān)督部門在風(fēng)險防控機制上都做了很多工作。例如，會計核算業(yè)務(wù)正在進行流程再造，將采取全國集中模式；紀委監(jiān)察部門將業(yè)務(wù)風(fēng)險排查和案件防范作為重點工作；內(nèi)審部門正在向以風(fēng)險為基礎(chǔ)的審計模式轉(zhuǎn)變等等。但是，還應(yīng)清醒地

3、認識到，仍然存在一些影響人民銀行履職目標(biāo)實現(xiàn)的廉政風(fēng)險，主要表現(xiàn)在：貨幣信貸領(lǐng)域，支農(nóng)再貸款的發(fā)放不符合規(guī)定，影響了貨幣政策效果；外匯管理領(lǐng)域，存在利用監(jiān)督管理、法規(guī)制定權(quán)謀取非法利益的情況；貨幣發(fā)行領(lǐng)域，不能按照內(nèi)部控制制度要求嚴格發(fā)行基金出入庫、殘損人民幣銷毀管理，甚至出現(xiàn)調(diào)換、丟失及合謀舞弊行為，特別是當(dāng)外部市場價格上漲時期，發(fā)行基金出入庫管理中的舞弊風(fēng)險就越高；會計核算領(lǐng)域，存在不相容崗位兼崗、不進行重要崗位輪換、不執(zhí)行強制休假制度等風(fēng)險事項，這些風(fēng)險事項最終導(dǎo)致了一些舞弊案件的發(fā)生；基建、采購和預(yù)算收支管理領(lǐng)域，存在財權(quán)、事權(quán)不分的情況，也導(dǎo)致了舞弊案件的發(fā)生；在依法行政領(lǐng)域，一些分

4、支機構(gòu)還存在程序違法、實體違法情況；在信息系統(tǒng)管理領(lǐng)域，還存在非法泄露經(jīng)濟金融核心數(shù)據(jù)獲取利益等事項。隨著外部形勢的變化，還要充分識別人民銀行在保密管理領(lǐng)域中的風(fēng)險事項，包括對保密信息的認定、傳輸和使用不當(dāng)?shù)母黝愋袨?。上述廉政風(fēng)險事項的存在，可能會給人民銀行帶來巨大資金損失或聲譽損失，有的已經(jīng)給人民銀行帶來嚴重負面影響。二、央行廉政風(fēng)險防控的識別、分級國際風(fēng)險管理識別主要有層次分解、流程圖、菲德爾法和案例分析法等方法。參考識別方法，目前，人民銀行面臨的風(fēng)險按照來源劃分為以下6類風(fēng)險：市場風(fēng)險、信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、操作風(fēng)險、制度風(fēng)險、聲譽風(fēng)險。其中，與廉政風(fēng)險防控密切相關(guān)的是后3種風(fēng)險，即操作

5、風(fēng)險、制度風(fēng)險和聲譽風(fēng)險。廉政風(fēng)險的識別，首先是逐崗、逐人、逐部門、逐單位排查風(fēng)險點并逐級匯總上報，然后逆向?qū)徍舜_認風(fēng)險、督促整改，最后循環(huán)往復(fù)以上兩個過程，確保風(fēng)險點排查“橫向到邊、縱向到底、責(zé)任到人”。具體到操作層面，可按“三區(qū)域三層面”排查規(guī)程，從“表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)班子中的決策風(fēng)險區(qū)、表現(xiàn)在中層干部中的管理風(fēng)險區(qū)、表現(xiàn)在業(yè)務(wù)操作人員中的業(yè)務(wù)風(fēng)險區(qū)”三個區(qū)域和“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人、間接責(zé)任人、直接責(zé)任人”三個層面進行排查。在此基礎(chǔ)上，對廉政風(fēng)險事件的發(fā)生可能性和影響的可能性進行分級。三、央行廉政風(fēng)險的評估廉政風(fēng)險評估根據(jù)風(fēng)險事項、發(fā)生的概率、危害大小及近3年來的廉潔情況等進行風(fēng)險評定。廉政風(fēng)險組合等級根

6、據(jù)廉政風(fēng)險發(fā)生的概率和廉政風(fēng)險的影響兩個因素來確定，既要考慮廉政風(fēng)險事件發(fā)生的可能性，又要考慮廉政風(fēng)險影響的可能性。當(dāng)廉政風(fēng)險事件發(fā)生的可能性與廉政風(fēng)險影響的可能性級別認定不一致時應(yīng)就高不就低，以認定的較高等級來確定廉政風(fēng)險的組合等級。風(fēng)險評估要對事、對崗而不對人。根據(jù)高風(fēng)險崗位一般按不高于15%標(biāo)準(zhǔn)掌握，中風(fēng)險崗位一般按不高于30%標(biāo)準(zhǔn)掌握。風(fēng)險等級采取自下而上、再自上而下的方式進行，先由各部門研究提出，再由專門的委員會（或領(lǐng)導(dǎo)小組）集體審定。四、央行廉政風(fēng)險的處置根據(jù)廉政風(fēng)險評估表計算出的風(fēng)險級別，相對應(yīng)采取前期預(yù)防、中期監(jiān)控和后期處置等措施，對可能發(fā)生的腐敗行為實施有效控制。前期預(yù)防措施，運用教育、提醒等手段，主動防范思想道德風(fēng)險、制度機制風(fēng)險、崗位職責(zé)風(fēng)險；中期監(jiān)控機制，通過“科技+信息”監(jiān)測、定期自查和垂直抽查等三種方式，對員工行為、制度機制落實、權(quán)