人大制度的民主程序建設

1、人大制度的民主程序建設    黨的十六提出建設社會主義政治文明的目標。政治文明的主要內容是政治制度，而在各項民主制度建設中，很多學者對于程序民主給予了較多關注。請您談談對這一問題的認識。近年來，程序民主不僅受到很多學者的關注，而且越來越為社會各界所重視。民主首先是一種國家形態(tài)，它不僅有自身的本質內容，也有自身的有效形式，是內容和形式的統一體。民主的程序制度具有十分重要的意義，其原因在于民主制度的兩重性。一方面，民主是國家權力的性質，表明權力的來源和權力的結構，也就是人們常說的實體民主；另一方面，民主是國家權力的過程，表明權力的實現途徑，也就是人們常說的程

2、序民主。實體民主與程序民主相互聯系、相互作用，不可分割。實體民主決定程序民主，只有民主國家才需要民主程序。反過來，程序民主保障實體民主，國家權力只有嚴格經過各個民主程序，才能真正實現人民的權利和意志。在我國社會主義民主發(fā)展的較早階段，對程序民主的重要性還沒有深刻的認識，程序民主發(fā)展相對滯后，結果又影響了實體民主，導致因個人專斷而破壞民主的情況。因此，在實體民主得到發(fā)展和鞏固之后，對程序民主也就是民主程序的制度化問題，我們應當給予更多的關注，通過發(fā)展程序民主來確保實體民主的鞏固和發(fā)展。民主程序的法制建設在當前政治文明建設中，應當處于什么地位？進入新世紀以來，發(fā)展社會主義民主、建設社會主義政治文明

3、的任務，更加多的集中在具體的民主制度方面。既要使實體民主制度化，也要使程序民主制度化。通過制度特別是法制來實現社會主義民主的本質。正因為此，十六大強調：“要著重加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化?！敝挥兄贫然?、規(guī)范化、程序化的社會主義民主，才能真正實現由共產黨領導人民所決定的路線、方針、政策，不因領導人的改變而改變，不因領導人注意力的改變而改變。在民主政治的制度建設中，關鍵是要加強民主程序的制度建設。這也是民主發(fā)展的一般要求。民主的制度化，除了對民主實質的規(guī)定之外，說到底，就是民主過程的形式即程序的制度化。著名的美國學者羅伯特·達爾把“對議程的最終控制”，作為

4、民主過程的五項標準之一，而所謂“議程的控制”，即：“惟有成員可以決定議程如何進行，處理哪些內容”。在他看來，大型民主國家需要的政治制度中，凡是涉及過程的制度，都包括成員對“議程的控制”。他甚至提出用“程序民主”來代替美國現有的民主制度。這也表明，沒有規(guī)定程序的民主是不可能存在的，民主程序與民主權利同在。從實踐的角度看，相對于規(guī)定社會主義民主實質的制度和法律而言，我國民主政治程序方面的制度和法律建設的現狀如何呢？從實踐的角度看，我國民主政治程序方面的制度和法律還遠遠不夠健全，這方面的工作還很薄弱。在目前已有的法律中，題名為“程序法”的法律只有兩部海事訴訟程序法和締結條約程序法，而這兩部法律又與絕

5、大多數人民群眾行使民主權利、參與政治生活沒有多少關系。不僅如此，其它一些帶有較多程序條款的法律，也大都與人民群眾參與國家政治生活甚至人民代表在人民代表大會的工作聯系不甚密切。而沒有可操作的民主，人民群眾又怎么能具體的當家作主？所以，民主程序制度建設長期滯后的狀況大大影響了社會主義民主的實質的實現。因此，加強民主程序的制度建設不僅勢在必行，而且迫在眉睫，是當前社會主義政治文明建設的重中之重。民主程序的法制建設對于人大制度的建設而言，有著什么樣的重要意義？社會主義民主的根本制度是人民代表大會制度，因此，所謂社會主義民主的制度建設，根本的就是人民代表大會的制度建設。社會主義民主程序的制度建設，根本的

6、也就是人民代表大會工作的程序制度建設。在這方面，應當說，近年來已經有了很大的進步。這主要表現在兩個方面：一是一些法律已經對人民代表大會工作的程序作了規(guī)定，其中最重要的是立法法中特別寫明了立法的程序。二是全國人大及其常委會、省級地方人大及其常委會都制定了相應的議事規(guī)則。但是，人民代表大會制度本身的程序制度在總體上仍然是很不完善的。這種不完善主要表現在兩個方面，首先是人民代表大會活動的程序沒有法律規(guī)定。對于我國這樣一個單一制的大國，沒有關于統一的權力機關的活動的程序法，人民群眾實現當家作主的途徑就得不到法律保障，這既不利于中央的統一領導，也不利于從根本上鞏固國家的國體和政體。其次，對于普通公民怎樣

7、參與政治生活，尤其是參與各級政權的活動也沒有程序法予以保障。而離開了全體公民對政治生活的參與，人民代表大會就成了“空中樓閣”。完善黨對人民代表大會領導的程序人民代表大會制度的程序民主問題，涉及3個相互聯系的重要方面，即共產黨對人民代表大會的領導程序、人民代表大會本身的運行程序、人民代表在人大閉會期間履行職責的程序。鑒于我國社會主義民主的本質和我國的政黨制度，探討人民代表大會的程序制度建設，有必要從完善黨對人大實現領導的程序開始。是的。應當從黨執(zhí)政的高度來認識黨領導人民代表大會的問題。在法律上規(guī)定黨對人大的領導程序，是鞏固黨的執(zhí)政地位的一個重要措施。在這方面，還有大量的工作需要做。比如，黨章關于

8、黨對國家的領導是政治、思想、組織方面對政權的領導關系，就有必要在憲法中予以規(guī)定。又比如，十二大以來黨的歷次全國代表大會都強調黨必須在憲法和法律的范圍里活動，這個觀點不僅應當寫進憲法，而且應當予以具體化。黨領導民主政治活動的程序制度化、法律化，是人民代表大會活動程序制度的基本前提。黨對國家的政治領導程序該如何完善？完善黨對國家的政治領導程序，是政治體制改革的一個重大課題，內容深而廣，這里只能就完善黨對人民代表大會的政治領導的程序談一點初步的看法。我認為，黨的政治領導的過程，就是黨通過人民代表大會把自己的路線、方針、政策轉變?yōu)閲业姆?、制度和人大的決定、決議的過程。在這方面，程序已經逐步規(guī)范，但

9、尚需進一步法律化?，F在已經有了立法法以及地方人大的立法條例，但是，對如何進行重大問題作出決定，卻還沒有規(guī)定的程序，而決定、決議對于規(guī)范國家的政治生活有著重要的意義。黨委的意圖如果通過法定的程序成為人大的決議，然后要求“一府兩院”去實施，就能夠獲得更廣大人民的支持。我們注意到，近年來在黨對國家的組織領導方面出現了一些新情況，在此，請您談談黨對國家的組織領導程序該如何完善？完善黨對國家的組織領導程序同樣是一個大課題，這里只能就黨通過什么程序使自己的干部成為國家機關的負責人的問題談一點。在這方面，雖然也有了一定的規(guī)則，但還需要進一步具體化，尤其是在地方各級。比如向人大推薦擬任的干部人選，如果第一次沒

10、有通過，第二次推薦時能不能像第一次那樣簡單地重復？如果被再次否定，黨內已經規(guī)定不能再次提名，但法律上還沒有予以規(guī)定，而在國家政治生活中，黨內的文件是不能用于政權的。這些程序的完善與否，將直接關系到人大作用能否有效發(fā)揮，必須予以重視。加強人民代表大會運行程序的制度建設人民代表大會的運行程序，集中體現了人民群眾當家作主的程序。健全人大運行程序，是一項關系到人民群眾能否在黨的領導下真正掌握國家權力的基礎性工程。您認為，我國人大的運行程序主要存在哪些問題？主要是沒有以法律來規(guī)定人大的議事程序。憲法規(guī)定的人民代表大會制度從原則上保證了人民享有決定國家事務的權力，也從根本的程序上規(guī)定了人民群眾通過選舉人民

11、代表來代表他們行使民主權力。但是，除了選舉每屆國家機關的領導人和負責人、通過人大和“一府兩院”以及計劃、財政部門的工作報告等重要事項外，還有哪些事務應當由人民代表通過人大會議的何種程序來決定，在法律上是不夠具體的。全國人大和省級人大雖有議事規(guī)則，卻沒有上升為法律，因此，健全人民代表大會的運行程序，雖然包含著需要進一步完善議事、決策的范圍、內容、方式、順序等問題，但當務之急是使已有的規(guī)則法律化。議事規(guī)則與法律之間存在著根本的差別：規(guī)則只是對內有效的，外部無法監(jiān)督。可以說所有的議事規(guī)則都沒有也不可能規(guī)定如果違背了議事規(guī)則將承擔什么法律責任。而將議事規(guī)則上升為程序法，則是從全體公民的范圍來規(guī)定人民代

12、表大會必須遵循的程序，公民可以據此監(jiān)督人民代表大會，才是真正從全體人民當家作主的高度實現民主與法治。加強人民代表大會運行程序的制度建設應當注意什么問題？加強人民代表大會運行程序的制度建設涉及的面極為廣泛，需要專門加以研究，但從實踐的情況來看，有兩項原則是必需遵循的：第一，程序制度本身的公開性原則。民主政治即公眾政治，民主政治的程序是由公眾制定的，也要由公眾實施和公眾來監(jiān)督，因此，必須在公眾中廣而告之，使公眾廣而知之，照而辦之。只有少數人知道，這程序就不是民主政治的程序。這條原則，涉及民主政治的本質，絕對不能動搖，在政治生活中要堅決執(zhí)行?，F在有的地方、部門習慣于“捂蓋子”、“暗箱操作”，原因之一

13、是一些干部對這條原則的無知和蔑視。加強程序制度建設，應當在相應的法律中明確規(guī)定對此類違法之事、之人依法嚴懲的條款。第二，執(zhí)行程序“不容靈活”的原則。在社會政治生活中，任何個人或團體，尤其是國家機關，無論是作為還是不作為，只要違反了法律制度，都是不允許的。比如民主選舉中，對候選人的提名程序要進一步對保證人民代表提名進入大會討論和表決方面作具體規(guī)定。凡是符合規(guī)定人數的代表提名，每一級、每一屆、每一次人民代表大會的主席團，都應當將之列入大會的法定程序，決不允許泥牛入海般地“溶解”掉，要把這種“不作為”視為違法，制定具體的糾正制度和法律處罰條款。唯有使程序具體化、法律化，并且明確規(guī)定處罰條款，程序的落

14、實才有保證。健全人大代表在閉會期間履行職責的程序人民代表大會制度不僅包括人民代表大會舉行期間各項工作的運行制度，還包括人民代表在人民代表大會閉會期間履行職責的制度。那么請問任教授，當前人大代表在人代會閉會期間履行職責主要存在哪些問題？我認為，當前人大代表在人代會閉會期間履行職責中主要存在的仍然是程序問題。代表法對代表在閉會期間的活動的權力、方式以及與原選舉單位、選民的聯系作了規(guī)定，但對代表通過什么程序來行使權力卻沒有具體的規(guī)定。從實踐的情況看，人民代表在閉會期間履行職責沒有相應的程序制度，也就不可能真正履行人民代表的職權。由于人民代表不能完整地行使人民所賦予的權力，從直接的層面上看，這容易造成人大閉會期間人大常委會以及人大機關與人民群眾之間中斷聯系。而更嚴重的問題是對人民當家作主這個社會主義民主真諦的損傷：如果選民在選出自己的代表以后，就與代表不發(fā)生關系，代表無需隨時隨地向選民負責，選民甚至不知道“誰是我的代表”，又如何通過代表真正地參與政治生活以實現民主呢？所以，以法律的形式規(guī)定人民代表在人大閉會期間的活動程序，也是人民代表大會制度建設在程序上的一個重要方面。應當怎樣解決這個問題？