論我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的制約因素及突破途徑

1、論我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的制約因素及突破途徑    摘要改革開放以來，我國保險業(yè)整體發(fā)展迅速，但農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后。本文擬構(gòu)建一個三主體框架從政府、和保險公司三方面，分析農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的制約因素，并給出相應(yīng)的政策建議。關(guān)鍵詞農(nóng)業(yè)保險，制約因素，三主體框架一、引言農(nóng)業(yè)保險是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的有效手段，是WTO“綠箱政策”下一項重要的農(nóng)業(yè)保護(hù)措施。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位舉足輕重。然而我國又是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，與世界平均水平相比，我國自然災(zāi)害發(fā)生的頻率高18個百分點，自然保護(hù)成本高27個百分點，生態(tài)恢復(fù)成本高36個百分點，2007年全國各類

2、自然災(zāi)害共造成約4億人次不同程度受災(zāi)，因災(zāi)直接經(jīng)濟損失高達(dá)2363億元。這種生態(tài)環(huán)境的先天脆弱性使農(nóng)業(yè)保險保障更為重要和迫切。為加快我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，國內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了很多研究。王和、皮立波(2004)以及溫蓓(2006)等學(xué)者探討了中國政策性農(nóng)業(yè)保險的制度安排和策略選擇，提出農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計應(yīng)以政府為主體，突出農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的政策性，改變商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀，建立與市場機制有效結(jié)合的政策性農(nóng)業(yè)保險制度，即政策性功能與市場機制相結(jié)合的新模式。陳華、魏朝富(2007)探討了政策性農(nóng)業(yè)保險制度的理論依托及其價值，提出農(nóng)業(yè)保險的政府保護(hù)可以通過市場化運行，通過提高政府補貼的效率和控制政府補貼總

3、量，使得政策性農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)成為可能。由此可見，國內(nèi)學(xué)者的研究表明：農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展離不開政府、保險公司、農(nóng)民的共同努力。本文擬依照三主體的框架對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行探討。二、中國農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀分析從1982年原中國人民保險公司恢復(fù)辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)至今，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了從快速發(fā)展到逐步萎縮的過程，2004年以來保費收入雖然有所上升，但農(nóng)業(yè)保險業(yè)中一些深層次問題仍然不容忽視。(一)我國保險業(yè)整體迅速發(fā)展而農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)卻不盡人意險種方面，1982年農(nóng)業(yè)保險恢復(fù)后，險種最多時達(dá)100多個，其中主要標(biāo)的物有小麥、水稻、玉米等糧食作物，煙葉、棉花、甜菜、西瓜、亞麻等經(jīng)濟作物，以及耕牛、奶牛、豬、羊、雞等，

4、此外還試辦了森林、果樹保險。但眾多險種的開展并沒有維持多久，1994年險種開始不斷減少，截至目前農(nóng)業(yè)保險險種僅剩下30多個。而且人保公司2003年末在海外上市，又進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)保險中一些長期虧損的險種剝離出去。有些地區(qū)只保留了極個別險種，如耕牛和森林保險。(二)農(nóng)業(yè)損失日益嚴(yán)重而風(fēng)險保障卻日趨減少二十世紀(jì)90年代，我國自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失年平均達(dá)1747億元。近年來，自然災(zāi)害損失更是呈上升趨勢，2007年全國各類自然災(zāi)害共造成約4億人次不同程度受災(zāi)，因災(zāi)直接經(jīng)濟損失高達(dá)2363億元。在自然災(zāi)害中農(nóng)業(yè)損失最為嚴(yán)重、最為廣泛，全國平均每年大約有3億畝農(nóng)作物受災(zāi)，有2億多農(nóng)村人口遭受各種災(zāi)害的經(jīng)

5、濟損失。但是，面對日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失，我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障卻日趨減少，1992年農(nóng)業(yè)保險賠款約8.15億元，而2004年僅2.89億元，占農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的0.5%左右，2006年有所回升，但只相當(dāng)于1992年的72%；農(nóng)業(yè)保險承保面與可保面之比由1992年的約5%下降到2004年的不到2%。保險保障的不足，給恢復(fù)生產(chǎn)與災(zāi)后重建帶來極大的困難。三、制約我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的瓶頸三主體的分析框架(一)從農(nóng)民角度分析首先，農(nóng)民的收入水平?jīng)Q定了其對農(nóng)業(yè)保險的有效需求難以實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險的費率是根據(jù)農(nóng)業(yè)風(fēng)險發(fā)生的頻率和損失程度厘定的。然而眾所周知，中國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險發(fā)生頻率和損失程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通財產(chǎn)保險，這

6、使農(nóng)業(yè)保險的費率必然大大高于普通財產(chǎn)保險費率。通過對保險公司的調(diào)查了解到，普通財產(chǎn)的保險費率以千分之幾計算，而農(nóng)業(yè)保險費率則要以百分之幾計算。中國農(nóng)業(yè)保險除極個別險種(如森林、火災(zāi)險)外，其費率最低也在2%，有的甚至高達(dá)1520%，要收入水平相對低下的農(nóng)民僅靠自身的經(jīng)濟能力去承受比普通財產(chǎn)保險價格高得多的農(nóng)業(yè)保險，的確是一個沉重的負(fù)擔(dān)。其次，農(nóng)民保險意識淡薄，存在僥幸心理。農(nóng)民風(fēng)險意識的強弱直接決定著市場需求程度的高低，影響著農(nóng)險的開辦與發(fā)展。長期以來，中國農(nóng)民在自然經(jīng)濟下形成的自給自足觀念根深蒂固，習(xí)慣了“靠天吃飯”，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險防范不太注重。實踐證明，如果前一年的自然災(zāi)害較少發(fā)生，那么

7、當(dāng)年的農(nóng)業(yè)承保面積和保險金額便大幅度下降。有的地區(qū)農(nóng)民甚至認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)村“亂收費”的項目之一，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，能免則免。這些較弱的風(fēng)險意識導(dǎo)致的最終結(jié)果是使得農(nóng)業(yè)保險處于尷尬境地。(二)從保險公司角度分析首先，在市場經(jīng)濟體制下，保險公司是具有法人資格、獨立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟實體，實現(xiàn)利潤最大化是它們的目標(biāo)。作為商業(yè)性金融機構(gòu)的保險公司，隨著市場競爭的日益加劇，不得不顧及自身的經(jīng)濟利益，考慮自身的生存與發(fā)展，不斷優(yōu)化險種，提高經(jīng)濟效益。而農(nóng)業(yè)保險是一個高風(fēng)險、高費用、高難度的保險。如果依照保險的高風(fēng)險高費率原則，勢必要收取很高的保費，農(nóng)民難以接受，也無力承擔(dān)，這樣使農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營很難盈利。其次

8、，農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營虧損率一直居高不下。盡管我國農(nóng)業(yè)保險從一開始就采取“低保額、低保費、低保障”的辦法，然而由于農(nóng)業(yè)保險的自然風(fēng)險較高，且逆向選擇和道德風(fēng)險問題突出，開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)25年來，除兩年微利外，其余年度全部處于虧損狀態(tài)。據(jù)資料統(tǒng)計，19822006年我國農(nóng)業(yè)保險保費收入96.94億元，累計賠款支出82.29億元，賠付率84.89%，再加上其他費用，平均綜合賠付率將超過120%，大大高于國際上70%的臨界點。截至2007年初，全國39家財險公司中僅中國人保、中華聯(lián)合和安信、安華、陽光、安盟四家專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)(其余33家基本不涉足農(nóng)業(yè)保險)。然而，我國農(nóng)業(yè)保險的試點

9、時間不長且僅限于局部地區(qū)，由于受到經(jīng)營管理、產(chǎn)品技術(shù)以及償付能力等因素的制約，區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險公司承保能力十分有限且面臨著居高不下的賠付率。(三)從政府的角度分析農(nóng)業(yè)保險是政府保護(hù)農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟、確保國家糧食安全的有效工具，在發(fā)達(dá)國家和許多發(fā)展中國家已受到廣泛重視，對農(nóng)業(yè)保險的政策支持有增無減。相比較而言，中國對農(nóng)業(yè)保險的政策支持從各個方面講都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展缺少專業(yè)的法律支持和政府的財政補貼。1995年通過實行、2002年修訂的現(xiàn)行保險法實際上是一部商業(yè)保險法，主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險公司的經(jīng)營行為，而農(nóng)業(yè)保險中很大一部分是政策性保險，與商業(yè)保險的經(jīng)營目標(biāo)大相徑庭，用現(xiàn)行的保

10、險法指導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險會存在許多問題。由于無法可依，農(nóng)業(yè)保險中的許多情況存在著法律真空，政府在農(nóng)業(yè)保險中主導(dǎo)地位不明確，即使政府積極參與推動，也缺乏法律依據(jù)；而農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的經(jīng)營行為也缺乏法律保護(hù)和約束。另外，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險面廣量大，一旦風(fēng)險發(fā)生，如果沒有政府的財政支持，保險公司基本無力承擔(dān)。而我國現(xiàn)有的幾家農(nóng)業(yè)保險公司只享受免交營業(yè)稅的優(yōu)惠，許多商業(yè)化的保險公司都不愿開設(shè)農(nóng)業(yè)保險。四、國際上發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的主要模式(一)政府主導(dǎo)模式實行政府主導(dǎo)模式的代表國家是美國、加拿大，這種模式的主要特點是國家專門保險機構(gòu)主導(dǎo)和經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險。這種經(jīng)營是政策性的，但是農(nóng)民均自愿投保，農(nóng)民對投保的農(nóng)作物僅支付

11、純保費的一部分，其余部分由政府補貼。政府捐助農(nóng)作物保險公司相當(dāng)數(shù)額的資本股份，并支付一切經(jīng)營管理費用，對其資本、存款、收入和財產(chǎn)免征一切賦稅。除政府的農(nóng)作物保險公司外，其他私營、聯(lián)合股份保險公司和保險互助會也都可以在政府政策性農(nóng)業(yè)保險的框架下經(jīng)營一切農(nóng)作物險。(二)民辦公助方式民辦公助是部分歐盟國家，如德國、法國、西班牙、荷蘭等采用的模式。其主要特點是，沒有全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險制度和體系，政府一般不經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(無論是一切險還是特定災(zāi)害保險)。農(nóng)業(yè)保險主要由私營公司、部分保險相互會社或保險合作社經(jīng)營，但他們一般只經(jīng)營雹災(zāi)、火災(zāi)和其他特定災(zāi)害保險。投保都是自愿的，農(nóng)民自己支付保費，有的國家也支持私

12、營公司開辦農(nóng)作物保險，同時為了減輕參加農(nóng)作物保險農(nóng)民的保費負(fù)擔(dān)，也給予一定的保費補貼。(三)重點選擇性扶植模式亞洲的部分國家采用這種模式。這些國家發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的特點大致如下：一是大多數(shù)國家的農(nóng)業(yè)保險主要由政府專門農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)或國家保險公司提供；二是主要承保農(nóng)作物，而且農(nóng)作物也只選擇本國的主要糧食作物，如水稻和小麥(泰國和印度也有棉花)，很少承保畜禽等飼養(yǎng)動物，其目的就是確保糧、棉生產(chǎn)的穩(wěn)定；三是參加農(nóng)業(yè)保險都是強制性的(孟加拉除外)，并且這種強制一般與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貸款相聯(lián)系，只是建立這種聯(lián)系的方式有區(qū)別。農(nóng)業(yè)保險具有明顯的社會效益性，應(yīng)該作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府提供。五、我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的政策建

13、議(一)政府支撐是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要保證第一，必須有完善的法律法規(guī)作保障。由于農(nóng)業(yè)保險的特殊性，適用于一般商業(yè)保險的保險法并不適合農(nóng)業(yè)保險，而農(nóng)業(yè)法中也只是略有涉及，所以必須加快對農(nóng)業(yè)保險立法，避免政府支持農(nóng)業(yè)保險的隨意性。同時要明確農(nóng)業(yè)保險的法律地位、經(jīng)營方式、機構(gòu)設(shè)置、農(nóng)民參與形式、再保險機制、監(jiān)督管理機構(gòu)等，通過法律手段調(diào)整參與農(nóng)業(yè)保險各方的利益關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。對于農(nóng)業(yè)保險，國家可借鑒與銀行業(yè)發(fā)展類似的道路，建立政策性的由國家控股的農(nóng)業(yè)保險公司和農(nóng)業(yè)再保險公司，農(nóng)民參保方式上可參照一些地方成功的農(nóng)險經(jīng)驗，如可自愿投保，但不投保的享受不到政府相關(guān)的農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策等，這樣可減少農(nóng)

14、民逆向選擇的問題。第二，與商業(yè)保險公司合作，建立巨災(zāi)保險基金。當(dāng)巨災(zāi)發(fā)生的時候，無論是國家成立政策性保險公司還是商業(yè)性保險公司，都無法獨立承擔(dān)損失，所以必須通過雙方的合作共同承擔(dān)，設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險基金，把對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)減免的稅收轉(zhuǎn)作農(nóng)業(yè)保險基金。一旦發(fā)生重災(zāi)，保險公司賠付率超過一定比例，啟動重災(zāi)風(fēng)險基金，由國家保險公司擔(dān)任再保險公司的角色，雙方按照比例共同承擔(dān)風(fēng)險，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險分擔(dān)機制。第三，對農(nóng)民參保費進(jìn)行直接補助。保險補貼是綠色補貼的一個重要方面。世界上一些農(nóng)業(yè)險發(fā)展比較成功的國家如法國、美國等，都采用這種形式，美國補貼保費的53%，加拿大補貼保費的50%，日本補貼保費的4080%

15、。我國在財政尚不寬裕的情況下，可由國家財政和地方財政共同出資補貼。由于有財政補貼，農(nóng)險保費率降低了，不僅可提高農(nóng)民投保的積極性，還可不斷地擴大農(nóng)險險種。(二)保險公司需要不斷提升自身的經(jīng)營效益第一，對于專業(yè)性的農(nóng)險公司，推廣實施“以險養(yǎng)險”的經(jīng)營模式，通過一些有效益險種的贏利經(jīng)營，可彌補種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險可能產(chǎn)生的虧損。如經(jīng)保監(jiān)會批準(zhǔn)，上海安信農(nóng)業(yè)保險公司除經(jīng)營傳統(tǒng)的農(nóng)村種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險外，還經(jīng)營涉及農(nóng)戶財產(chǎn)保險和責(zé)任保險、農(nóng)村居民短期人身意外傷害保險和健康保險及保險監(jiān)管部門批準(zhǔn)的其他險種，從目前的狀況來看，安信農(nóng)業(yè)保險公司的整體運作還是較好的。而對于一般的壽險財險公司，更是可通過其它各種險

16、種的開發(fā)和銷售來貼補農(nóng)險。第二，通過資本市場，將巨災(zāi)風(fēng)險證券化。我國保險業(yè)還處于初級發(fā)展階段，再保險市場很不成熟，不能較好地處理農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險。國外二十世紀(jì)90年代開始利用巨災(zāi)風(fēng)險證券化技術(shù)，取得了良好的效果。其主要產(chǎn)品是“巨災(zāi)債券”：此計劃能使保險公司將部分或全部巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給一個信托賬戶。市場投資者將資金投入一個信托賬戶，再由受托人購買國庫券；如果指定的巨災(zāi)風(fēng)險發(fā)生，保險公司可以得到信托賬戶中部分或全部的證券，而不需償還原投資者；如果指定的巨災(zāi)風(fēng)險沒有發(fā)生，投資者即可獲得保險公司提供的附加的、由市場決定的利息金額。這是迄今為止最成功、最典型、最重要的一種巨災(zāi)證券。第三，保險公司要重視防災(zāi)防損

17、工作。防災(zāi)防損是保險經(jīng)營的中心環(huán)節(jié)，也是保險企業(yè)的重要職責(zé)。開展防災(zāi)防損既可促進(jìn)被保險人改善經(jīng)營管理、保障社會財富和人民財產(chǎn)安全，還可為降低保險費率創(chuàng)造條件。特別是對于農(nóng)業(yè)保險，投保人所承擔(dān)的風(fēng)險大多數(shù)是來自于自然災(zāi)害，防災(zāi)防損工作顯得更為重要。保險企業(yè)要加強同各防災(zāi)部門的合作，特別是當(dāng)暴雨、臺風(fēng)等自然災(zāi)害來臨前，保險企業(yè)要通過與氣象部門的聯(lián)系，提前將信息通知給農(nóng)民，以便讓他們提前做好防范工作。(三)農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需要提高農(nóng)民的投保意識應(yīng)加大農(nóng)業(yè)保險的宣傳。各級政府部門應(yīng)該進(jìn)行引導(dǎo)，向農(nóng)民講解參保的意義，增強其防范風(fēng)險意識，同時設(shè)立專項基金，出臺相關(guān)政策，來支持農(nóng)戶參保。加強農(nóng)業(yè)保險宣傳教育，

18、既要考慮到農(nóng)村地域分散、交通不便、通訊落后等特點，又要考慮到農(nóng)民文化水平低、小農(nóng)意識嚴(yán)重等特點。一是宣傳形式要多種多樣。例如，政府組織農(nóng)村基層干部學(xué)習(xí)保險知識，再由基層干部向農(nóng)戶宣傳；派遣保險銷售人員下鄉(xiāng)舉辦各種農(nóng)業(yè)保險知識講座、挨家挨戶耐心給農(nóng)民講解；組織高校保險專業(yè)大學(xué)生利用寒暑假向農(nóng)民宣傳；編寫農(nóng)業(yè)保險簡易讀本，組織農(nóng)民學(xué)習(xí)，如舉辦農(nóng)民夜校等，普及農(nóng)業(yè)保險基本知識。二是宣傳方式要有針對性。例如，選擇在當(dāng)?shù)赜杏绊懙泥l(xiāng)鎮(zhèn)干部，采用老百姓喜聞樂見的方式進(jìn)行宣傳，要抓住農(nóng)民最為關(guān)心的話題和利益，提高宣傳吸引力，避免造成逆反心理。宣傳的內(nèi)容要實實在在、貼近生活，通過典型實例重點講解農(nóng)業(yè)保險的功能與