淺議我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的出路

1、淺議我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的出路南通大學法政與管理學院 行政073班 董野【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，不僅僅是簡單的一項工作任務和某一項社會改革措施，她涉及我國行政體制改革的走向，關系到我國基層政權鞏固，影響到社會整體發(fā)展環(huán)境，涉及社會各個方面和社會各個領域，本文從我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制缺陷及其根源、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的思路與路徑、研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革具有積極意義三個方面做出一些粗淺的分析和探討?！娟P鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關 行政管理 改革發(fā)展我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是國家最低一層的政權，是國家公共管理的最基層面，在中國這種有著特殊國情的國家里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理水平起著十分重要作用。以往我們一談及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制管

2、理，主要是指政治管理和統(tǒng)治，涉及公共管理的少。隨著市場經(jīng)濟制度建立，農村和農民問題更加由經(jīng)濟問題上升為一個深層次的政治危機，政治管理重心逐步向公共管理職能轉移，公共管理在解決政治管理和政治危機中作用和地位更加凸顯，因而需要重新審視和解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理問題，從體制和機制上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行新的定位和改革。一我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制缺陷及其根源1. 加快發(fā)展的現(xiàn)實凸現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的弱化。主要表現(xiàn)在三個方面：一是財政狀況惡化，負債嚴重，缺乏支持經(jīng)濟發(fā)展支撐點。財政缺乏充足穩(wěn)定來源，支出壓力巨大。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政收入缺乏充足穩(wěn)定來源。在稅費改革前，主要靠“三提五統(tǒng)”。稅費改革后，主要靠農業(yè)稅及其附加，少量零星工

3、商企業(yè)稅收。在東部沿海發(fā)達省份發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其財政收入狀況還是比較好的，但就全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，是非常不理想的，取消農業(yè)稅后，雖然上面有一定量財政轉移支付，但遠遠不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題。二是政策手段不足，調控有限，缺乏加快發(fā)展的著力點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權按照法律規(guī)定有著自身的法定權限和職能，但是在實際中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是不完備的，機構是不健全的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實際的管理中，就不可避免地遇到法律地位不足，改革依靠不足的尷尬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個天生的“殘疾人”。因而在公共產品和服務的提供與實施、保障上常是力不從心。但這種力不從心，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的錯，而是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和職能弱化形成的。三是工作機制僵化，內在功能弱化缺乏

4、支持整體發(fā)展的動力點。龐大的上級政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，由幾十個部門，幾千號人到僅有幾十口人，而所有部門都不是完全意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門。七站八所等部門大多歸縣級部門管理，鄉(xiāng)政府直屬部門只設一個助理，如統(tǒng)計助理、村建助理、司法助理、信訪辦主任，其實只是一個人。可謂上面千條線下面一根針。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到巨大壓力和強力干擾，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內在功能弱化，機制僵化，缺乏創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)優(yōu)的動力源，只能任憑上級指揮棒，疲于應付。2. 事權財權不對稱，凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產品供給異化。這主要表現(xiàn)在以下方面：一是公共產品供給的目的異化。主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是或很難按照農民實際需求提供公共產品，通常在各種公共產品供給過程中，帶有偏好，即愿意側

5、重易于提供的或便于收費的，而不考慮公共產品供給時的輕重緩急和農民迫切需要。二是公共產品供給的手段異化，純公共產品供給，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全額供給，承擔成本。準公共產品一般意義上是要付費的。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產品在手段上采取是強制性由農民全部承擔了公共產品成本。政府單方面決定公共產品成本和價格，有時價格高于實際價格，從而獲得剩余。三是公共產品供給的結果異化。集中體現(xiàn)在農民只能被動接受。由于信息不對稱，農民對什么樣公共產品，什么成本和支付價格都不清楚，因而只能被動接受，這種公共產品可能就是大家不需要或需求不強烈的，可能是高價格的，可能是劣質的產品?？傊伯a品異化其表因是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力干預，政府采取了讓農民

6、承擔公共產品成本做法。歸根到底公共產品異化實質是公共產品供給不足，而公共產品供給不足則是直接原因由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法提供公共產品。其根源在于，政府職能弱化，無法提供更多價廉物美、符合農民需求的公共產品。政府為了提供公共產品，只能在體制之內，采取了不得已而為之辦法，將手段當目的，多收費、獲取剩余，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是因為其他公共產品無法供給或供給不足，只能采取“借A 助B 方式，利用行政權力，以使公共產品異化，獲取一定剩余用于其他公共產品的供給。3. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者迫切要求，凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能需加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權管理中，管理主體主要指兩個方面，一方面是行政管理者即政府及其工作人員。另一方面，行政被管理者主要指農民及其合作組

7、織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動與設置有其客觀法律和內在要求，但無論內在要求如何，也都必須符合管理主體與客體的相互作用的綜合。單純就管理主體而言，管理主體的要求和愿望及其采取的管理行為，在某種意義上是管理體制走向的決定性因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制在理論構架上設置的多么完善和理想化，但與實際結合不起來，即與農民要求與愿望背離，即使強行推行下去，最終也會被農民所拋棄。二我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的思路與路徑從前面的分析中，我們可以看出現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制存在著明顯的制度缺陷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政管理中暴露出缺乏穩(wěn)定財源，財力不足，事權與財權不對稱，農村公共產品供給異化，政策手段不足，機制僵化，與現(xiàn)行農村深化改革的形勢極

8、不相適應。從公共管理角度和要求來看，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制目前仍是計劃體制下傳統(tǒng)統(tǒng)治治式的，必須要適應日益廣泛而深入的農村公共管理的需要，向公共管理職能轉變，因而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制必須進行徹底改革。1. 完善職能，加大公共產品下放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必須立足于現(xiàn)實功能需求，在具體行政體制改革中的措施和方法都不能脫離存在的環(huán)境。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能，適應新農村建設要求，合理配置機構和人員賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的權力和法律手段，以有效實施行政管理、公共管理和公共服務。要進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的職能，重點要在強化上下功夫。強化不是意味著傳統(tǒng)意義上的政治統(tǒng)治權力的強化，而是適應形勢要求在為農村農民公共服務上的職

9、能強化，是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向現(xiàn)代公共管理政府職能方向的強化。當前從進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制和建立現(xiàn)代公共行政管理體制的要求出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點強化三個方面職能:一是強化塑造環(huán)境職能，為農村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，包括穩(wěn)定農村基本經(jīng)營制度，維護農民的市場主體地位和權益，加強對農村市場的監(jiān)督，組織農村基礎設施建設，完善農業(yè)化化服務體系。為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展提供便利條件，通過提供經(jīng)濟性公共服務支持市場主體發(fā)展，引導好資源積聚和資金投向，加快產業(yè)結構調整，大力培植財源，促進經(jīng)濟持續(xù)快速增長。二是強化公共服務職能，為農民提供更多的公共產品和服務，加快農村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護等社會事業(yè)發(fā)展。三是強化

10、構建和諧職能，為農村構建和諧社會創(chuàng)造條件，加強社會管理中的薄弱環(huán)節(jié)，開展農村扶貧和社會救助，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩(wěn)定，加強社會治安和安全生產，保證農民群眾生命財產安全，解決最基層、最基本的公平問題，促進和諧社會的建設。四是強化公民社會培植職能，前面本文己闡述，當前農村中“公民社會”不成熟，離開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權，中國農村社會會陷入散亂和宗法社會中，培育成熟的公民社會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新的形勢下，適應時代潮流的應有職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要大力扶持培育社會中介組織和村民自治組織，充分發(fā)揮社會團體、行業(yè)協(xié)會、商會和中介機構的作用，有意識地將政府的一些工作和職能向這些組織和機構移交，逐步壯大公民社會，從而使鄉(xiāng)

11、鎮(zhèn)政府職能更趨向于簡化。強化職能對應要下放公共權力。因為職能強化與相對應的履職能力和手段即公共權力相伴行的。南通大學法政與管理學院行政管理學論文 2.加強財權,減少事權,增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產品供給能力.公共產品 . 的供給,從層次和受益范圍上,一般分為全國性公共產品和區(qū)域性公 共產品,前者理應由國家負責,后者根據(jù)管轄區(qū)域分層次由各級政府 承擔.對純公共產品,應當全部由政府負責提供,混合性公共產品應 由政府與中介或市場混合提供,但不論怎樣,提供公共產品,政府免 責不了.農村公共產品的供給,從理論到實踐幾乎是空白,非常不成 熟和落后.在目前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制下,事權大量下移,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承 擔了幾乎全部的事務

12、. 在農村公共產品的供給有三個方面需要注意到 的.一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了區(qū)域性公共產品供給,還承擔了全國性公共 產品的供給,而且這種承擔是全方位的,不僅僅單一的.如本應由中 央政府承擔的基礎教育,計劃生育,民兵訓練等公共產品供給,全部 下放在鄉(xiāng)鎮(zhèn). 各級政府都把本應自身承擔的公共產品供給責任落實給 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府.導致了政府事權太多,應付不了.二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)供給公共產品 嚴重缺位, 因財權缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法滿足從中央到縣鄉(xiāng)級的各類公共產品 供給,因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常遭到上級的批評,農民抱怨.三是公共產品供 給,農民承擔了相當?shù)某杀?影響了農民增收,反過來,又影響公共 產品供給.解決這三個方面問題,筆者認為應該對農村公共產

13、品供給 制度進行改革完善. 3.重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結構,在加強民主與法治基礎上強化行政執(zhí).在 重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結構上,更重要是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力,要以法律或政策 方式予以明確和保障.同時注重發(fā)揮功能,要加強內部管理,采取現(xiàn) 代化科學管理方法,改變過去以行政職權為主的管理模式,實現(xiàn)以行 第 6 頁 共 9 頁 南通大學法政與管理學院行政管理學論文 政,法律,市場為主要手段的管理模式.借鑒現(xiàn)代管理中的現(xiàn)代管理 方法,重視管理成本,盡可能降低公共資源的消耗而盡可能多地向農 村提供公共產品和服務,提高行政效率. 重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結構,強化其職責,也是建立在擴大民主,推進依 法治鎮(zhèn)基礎上的.擴大民主就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成要通

14、過擴大民主來實 現(xiàn).推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推公選,直至直接舉制度,讓人民群眾選出一個有威 信的政府,從而提高政府的行政執(zhí)行力.要建立完善農民參與管理和 監(jiān)督有效機制.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加大對農民應有權利的保障,讓農有充分 的知情權,參與權,決策權,使農民在農村事務管理中擁有更多的自 主性,進一步加強監(jiān)督.要通過完善人大,黨委,上級機關,社會組 織,社會輿論,農民織等多方面的監(jiān)督機制,建立健全農民的維權機 制,成立農民的自治組織,暢通與府對話的渠道,確保各項惠農方針 政策的落實和公共利益和政府決策的正確取向, 而使政府管理和公共 服務更加符合農民實際需要,贏得農民歡迎,從而樹立起政府公共服 務上的公信度,提高行政政

15、策的執(zhí)行力.加強對村委會的指導,對村 委會實民主和自治的管理模式,充分調動村委會的積極性,保障農民 行使各項管理農村事的權利.加強對村委會干部教育培訓,提高村干 部素質和在農民心中的威信,培養(yǎng)農民辦實事,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分憂解愁 的實務家.從而促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的提升. 三.研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革具有積極意義 研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革具有積極意義 農村,農業(yè),農民間題,即"三農"問題仍是我國發(fā)展中最大問 題. 特別在建設社會主義新農村, 構建和諧社會實踐中, 如果 "三農" 第 7 頁 共 9 頁 南通大學法政與管理學院行政管理學論文 問題處理不好,必將影響改革開放

16、進程,經(jīng)濟發(fā)展速度與質量,社會 穩(wěn)定.解決"三農"問題從中央到地方都采取了許多措施,但都是在 某一方面具體制度和政策措施上進行的, 也涉及到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改 革,問題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革幾乎全部局限于減輕農民負擔,減少 財政負擔方面,而沒有徹底從根本上審視農村,農民問題在新的形勢 下產生的根源,其解決渠道必須另辟蹊徑.從當前來看, "三農"問 題集中在于農村公共管理制度的缺失.長期以來,農村為工業(yè)化,城 市化作出巨大犧牲和貢獻,都是無償?shù)馗冻?但從來沒有人考慮過對 農民公共產品需求,致使嚴重地剝奪了農村和農民.隨著經(jīng)濟發(fā)展, 社會變革,改革開放深入,農村公共管理體制的缺失,嚴重制約了經(jīng) 濟社會的快速協(xié)調發(fā)展. 當前,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機制改革,大多數(shù)論述都是從政治學,行政 組織學角度論述比較多, 從減輕財政和農民兩個負擔角度說明的比較 多.筆者則從公共管理角度,研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改