扶貧開發(fā)中的理論與實踐

1、廣東扶貧開發(fā)中“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”的理論思考*吳晨葛孚橋(仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院經(jīng)貿(mào)學(xué)院,廣東廣州,510225摘要:綜合運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)理論,對新時期廣東扶貧幫困工作中推行“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”的實踐作了較為詳細(xì)的理論闡述。在此基礎(chǔ)上,針對政府和貧困農(nóng)戶在扶貧幫困進(jìn)程中均有可能出現(xiàn)的機(jī)會行為,提出了相應(yīng)的對策建議。關(guān)鍵詞:廣東省;扶貧開發(fā);“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”;理論思考The theoretical thinking about the “plan to the family,responsibility to the people"during the pover

2、ty alleviation and development in Guangdong provinceWU Chen GE FU-qiao(College of Economics and Trade, Zhongkai University of Agriculture and Engineering, Guangzhou 510225, China Abstract:It was used the new-institutional economics and information economics and other theories to explain detail the p

3、ractice about the “plan to the family,responsibility to the people” in Guangdong. On this basis,to put forward corresponding countermeasures for both the government and the poor famers which would be acted as opportunity in the process.Keywords:Guangdong province;poverty alleviation and development;

4、“plan to the family,responsibility to the people”;theoretical thinking1、引言1978年,中國農(nóng)村絕對貧困人口為2.5億人,經(jīng)過長期不懈的扶貧開發(fā)工作,貧困人口大大減少,但農(nóng)村貧困問題依然突出,并呈現(xiàn)出返貧現(xiàn)象嚴(yán)重等新的特征1。廣東省作為中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的省份之一,2009年實現(xiàn)GDP39081.59億元,占全國GDP總量11.66%,全省全年農(nóng)村居民人均純收入6907元,其中,農(nóng)村最高20%收入組人均純收入14924元,最低20%收入組人均純收入僅有2797元;2009年廣東城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21575元,城鄉(xiāng)居民

5、收入差距由2000年為2.67:1擴(kuò)大到2009年*本項研究得到廣東省財政研究會2010年度“發(fā)展貧困村村級互助基金問題研究”的基金支持,作者同時感謝廣東省扶貧辦綜合處的韋浩科長在調(diào)研過程中給予的幫助,當(dāng)然文責(zé)自負(fù)。作者簡介:吳晨(1967.12-,安徽蕪湖人,管理學(xué)博士,副教授,博士。數(shù)據(jù)參見廣東統(tǒng)計年鑒(2010年。為3.1:1,高于浙江2.459:1、江蘇2.568:1、福建2.931:1和山東2.91:1的同期水平2。目前,廣東全省農(nóng)村家庭年人均純收入1500元以下的貧困人口從2005年411萬下降為2009年316萬,農(nóng)村貧困人口占全省農(nóng)業(yè)戶籍人口數(shù)的8.5%,這些貧困人口涉及全省1

6、4市、83個縣(區(qū)、859個鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、3409條貧困村,貧困村占全部行政村總數(shù)的16.2%,其中貧困村最多的梅州市有551個村,最少的江門市也有25個,貧困人口發(fā)生率高達(dá)41.2%。另據(jù)國務(wù)院扶貧調(diào)研組2008年的調(diào)查數(shù)據(jù),廣東農(nóng)村年純收入1500元以下的貧困人口占全省農(nóng)村人口的6.14%,高于全國4.6%的貧困發(fā)生率,農(nóng)村貧困人口占廣東省貧困人口的89.9%。日益突出的城鄉(xiāng)貧富差距問題,已凸顯成為新時期廣東實踐科學(xué)發(fā)展必須破解的重大難題?？s小城鄉(xiāng)貧富差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。從2009年起,廣東省委、省政府在總結(jié)以往扶貧開發(fā)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,繼續(xù)堅持以政府為主導(dǎo)的扶貧方式,廣泛動員和集聚社

7、會各方面力量,進(jìn)一步落實扶貧幫困責(zé)任制,推行“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”扶貧開發(fā)新模式,采取“一村一策、一戶一法”等綜合扶貧措施,創(chuàng)造性地開展扶貧幫困工作。此舉不僅能夠直接促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,提高貧困農(nóng)民的生活水平,而且有助于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,維護(hù)社會和諧穩(wěn)定,為廣東爭當(dāng)實踐科學(xué)發(fā)展觀排頭兵奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。2、相關(guān)文獻(xiàn)回顧貧困是當(dāng)今世界最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。目前,世界的貧困主要發(fā)生在發(fā)展中國家,其中90%的貧困人口集中在南亞、撒哈拉以南非洲、東南亞、蒙古、中美洲、巴西及中國的中西部地區(qū)?？傮w來看,東亞、中東、北非和南亞的貧困稍有緩解,拉丁美洲和撒哈拉以南非洲的貧困相對穩(wěn)定,而東南亞、東

8、歐和中亞則呈上升趨勢。世界范圍的反貧困雖有所進(jìn)展,但行動艱難,然而,消除貧困的努力卻從未放棄過3。2.1、貧困理論與反貧困理論大,產(chǎn)生貧困的原因也不盡相同,并形成自成一體的反貧困理論和實踐。主要體現(xiàn)在:第一,經(jīng)濟(jì)增長理論。以庫茲涅茨、韋斯科夫和劉易斯為代表的學(xué)者認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)增長是促使減緩發(fā)展中國家貧困最有效的途徑,通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長來解決貧困問題。在這種理論影響下,20世紀(jì)60年代以來,許多發(fā)展中國家和國際組織(如世界銀行均強(qiáng)調(diào)采用經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的國家發(fā)展戰(zhàn)略,它們希望國民經(jīng)濟(jì)高速增長會對國民收入產(chǎn)生“擴(kuò)散效應(yīng)”或“涓滴效應(yīng)”,民眾會從經(jīng)濟(jì)繁榮中獲益,進(jìn)而解決貧困問題。第二,綜合反貧困理論?？姞栠_(dá)

9、爾基于貧困的綜合成因5,主張通過權(quán)力關(guān)系、土地關(guān)系、教育和人口制度等方面的改革,實現(xiàn)收入平等,增強(qiáng)窮人的消費(fèi)能力。據(jù)此,亞洲發(fā)展中國家,如印度、中國、印度尼西亞等國吸收了綜合反貧困理論的內(nèi)核,制定了滿足人類基本需要的反貧困戰(zhàn)略,即對窮人尤其是農(nóng)村貧困人口提供基本商品和服務(wù)、基本食物、水與衛(wèi)生設(shè)施、健康服務(wù)、初級教育和非正規(guī)教育,以及住房等。這些國家在政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革,使人民的生活水平有了較大幅度的提高。第三,增長極理論。法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗郎索瓦·佩魯基于經(jīng)濟(jì)規(guī)律和不發(fā)達(dá)地區(qū)資源稀缺狀況提出了“發(fā)展極”理論6。通過政策支持使生產(chǎn)要素向落后地區(qū)的發(fā)展極(如中心城市集中,通過發(fā)

10、展極的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其產(chǎn)生的輻射效應(yīng),帶動周圍地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長,進(jìn)而緩解貧困。但是,佩魯?shù)摹霸鲩L極”理論只是從正面論述了“發(fā)展極”對自身和其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用,卻忽視了“增長極”對其他地區(qū)發(fā)展的不利影響,由于優(yōu)先推行工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略,必然以剝奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價,易造成貧富差距擴(kuò)大的惡果。第四,人力資本投資理論。舒爾茨在其論著改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中指出,解決農(nóng)民問題的關(guān)鍵是增加人力資本投資7。這種投資的收益率高于其他投資,一個受過教育的農(nóng)民會通過接受新知識、新社會、新技術(shù),靠自己的能力在市場上競爭,實現(xiàn)脫貧致富。舒爾茨提出的人力資本投資觀點(diǎn)對發(fā)展中國家反貧困戰(zhàn)略實踐產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響,投資貧困者的人力資本不

11、僅能消除當(dāng)前的貧困,而且有助于鏟除貧困的根源。族之間的矛盾沖突。為了改變這種狀況,從20世紀(jì)30年代開始,美國歷屆政府高度重視解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問題,政府加強(qiáng)了對落后地區(qū)的調(diào)控及扶持開發(fā)工作。美國政府先后通過了多個區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)法案,不斷培植落后地區(qū)的自我發(fā)展能力。其中,美國對田納西河流域經(jīng)濟(jì)的開發(fā)就是一個非常成功的實例。經(jīng)過近半個世紀(jì)的綜合開發(fā)與治理,田納西河流域的經(jīng)濟(jì)不但得到了迅速發(fā)展,而且流域內(nèi)的自然環(huán)境也得到了極大的改善。昔日災(zāi)害頻繁、貧困落后的窮鄉(xiāng)僻壤變成了今天百業(yè)興旺、經(jīng)濟(jì)繁榮、航運(yùn)發(fā)達(dá)、環(huán)境優(yōu)美的發(fā)達(dá)區(qū)域。田納西河流域地區(qū)已成為美國電子、煉鋁、軍工、化肥的重要生產(chǎn)基地和著名的

12、旅游勝地,實現(xiàn)了人口、經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。2.2、“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”的扶貧幫困模式的相關(guān)理論為深入落實科學(xué)發(fā)展觀,根據(jù)中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010的要求,結(jié)合廣東省實際,按照“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針,堅持“省負(fù)總責(zé)、縣抓落實、工作到村、扶貧到戶”的工作格局,進(jìn)一步解放思想,轉(zhuǎn)變觀念,創(chuàng)新扶貧開發(fā)思路,以促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)共同富裕和構(gòu)建和諧社會為目標(biāo),以整村推進(jìn)為平臺,以貧困村、貧困戶人口為對象,以增加貧困農(nóng)戶的收入和改善貧困村發(fā)展環(huán)境為目的,調(diào)動全社會的力量,落實“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”(簡稱“雙到”扶貧開發(fā)工作責(zé)任制,著力改善貧困村生產(chǎn)

13、生活條件,提高貧困人口的自我發(fā)展能力,改善貧困地區(qū)的發(fā)展環(huán)境,加快脫貧致富奔康步伐。與以往扶貧開發(fā)實踐相比,本次開展的“雙到”扶貧幫困具有堅實的理論基礎(chǔ)和較強(qiáng)的現(xiàn)實意義。3.01降低至1997年的1.61,成員國之間的人均收入差距大幅度縮小11。題,一直是思想家們研究的主題,特別是隨著現(xiàn)代資本主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,公平與效率成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會的兩難選擇,效率與公平關(guān)系的協(xié)調(diào),成為西方理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。效率是人類社會生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。沒有一定的效率,社會就不能存在,更無從談發(fā)展。20世紀(jì)60年代中期以來,經(jīng)濟(jì)增長觀長期占據(jù)現(xiàn)代社會發(fā)展的主導(dǎo)地位,效率至上論者以功利主義原則為依據(jù),遵循利潤最大化,倡導(dǎo)

14、以自由競爭的市場機(jī)制以合理配置有限資源從而追求物的效用。因此,人們只考慮如何提高經(jīng)濟(jì)增長速度和把“蛋糕”做大做強(qiáng),而不關(guān)心財富分配是否合理;只考慮規(guī)則平等、機(jī)會均等,而不關(guān)心結(jié)果是否公平。經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展是不能劃等號的。事實上,“效率”與“公平”兩者具有較強(qiáng)的相互依附關(guān)系:效率是目的,公平是效率的手段;效率是原因,公平是結(jié)果;效率是公平的先決條件,公平依附于效12。公平是一個比較寬泛的概念。辭海對公平的解釋是:“作為一種道德要求和品質(zhì),指按照一定的社會標(biāo)準(zhǔn)(法律、道德、政策等,正當(dāng)?shù)闹刃蚝侠淼拇颂幨?是制度、系統(tǒng)、重要活動的重要道德品質(zhì)?！痹诂F(xiàn)實的社會經(jīng)濟(jì)生活中,人們往往也在一定的社會制度

15、(包括政治、法律、道德等條件下去認(rèn)識、對比和思考所付出的勞動與所獲得報酬之間的比例,公平問題也往往成為在一定的社會生產(chǎn)力水平前提下,按照什么樣的比例在社會成員之間進(jìn)行分配的問題。社會標(biāo)準(zhǔn)所制定出的比例必須符合客觀要求,必須與特定歷史條件下的社會經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和文化制度相適應(yīng)。公平成為衡量這種社會標(biāo)準(zhǔn)的一種尺度和心理感受。公平是社會歷史發(fā)展的產(chǎn)物,也是一個隨著社會歷史的發(fā)展而不斷發(fā)展的概念。新中國成立后,我國政府貫徹實施以“公平優(yōu)先”政策目標(biāo)指導(dǎo)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略,過分強(qiáng)調(diào)公平目標(biāo),結(jié)果付出了沉重的效率代價,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期處于停滯不前的階段,從而直接影響到人們生活應(yīng)有的改善。然而,自

16、實施改革開放政策以來,政府一改往日的做法,貫徹落實“效率優(yōu)先”政策目標(biāo)指導(dǎo)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略,在本質(zhì)上,效率是人的積極性、主動性、創(chuàng)造性和人的能力獲得充分使用和發(fā)揮的結(jié)果。由于過分強(qiáng)調(diào)效率目標(biāo),以犧牲公平作為代價,結(jié)果造成城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間、地區(qū)之間的發(fā)展不平衡現(xiàn)實。因此,對于如何選擇效率與公平這兩種發(fā)展戰(zhàn)略上往往各偏執(zhí)于一端,要么片面強(qiáng)調(diào)公平的維度,要么片面強(qiáng)調(diào)效率的維度,割裂了公平與效率對立統(tǒng)一的關(guān)系。法出到 20 世紀(jì)初，自由放任主義一直占據(jù)統(tǒng)治地位，政府的職能是充當(dāng)“守夜人”；而 給自由主義畫上休止符的凱恩斯則公開表明放棄任自由放任主義的原則，特別鑒于各 資本主義國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過

17、程中均不同程度地出現(xiàn)了“市場失靈”客觀事實，自由競爭 的市場機(jī)制運(yùn)行結(jié)果必然會造成整個社會不同成員之間的收入差異，貧困現(xiàn)象不可避 免。因此，明確提出政府干預(yù)或調(diào)控政策的必然性，這也為我國當(dāng)前特定歷史條件下 開展以政府為主導(dǎo)的扶貧幫困工作提供了理論基礎(chǔ)。 其次，當(dāng)將政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的視角處理問題時，其理性往往也是有性的。作 為行使政府有關(guān)管理職能的國家公務(wù)人員，由于受到知識、時間和精力等不利因素的 影響，政府制定政策的初始價值目標(biāo)與政策實施過程中所產(chǎn)生真實效果，兩者之間往 往存在著很大的差異性；此外，鑒于政府與貧困村或貧困戶存在著法律地位上的不對 等性，尤其當(dāng)扶貧幫困工作出現(xiàn)困難時，政府往往有

18、主動推卸自己應(yīng)負(fù)的責(zé)任動機(jī)。 如歐盟為了協(xié)調(diào)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建立起了良好的管理、監(jiān)督和評估體系，然 而區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是一個需要長期實施并進(jìn)行檢驗的問題，政策如果“朝令夕改” ， 不僅損害了政策的嚴(yán)肅性，也不利于政策目標(biāo)順利實現(xiàn)。因此，歐盟的政策一般都跨 越數(shù)年，這樣就能在相當(dāng)長一段時間內(nèi)保持政策的穩(wěn)定性。而要讓一項跨越數(shù)年的政 策執(zhí)行好，必須要構(gòu)建起一個穩(wěn)定的組織及構(gòu)建起良好的監(jiān)督機(jī)制。因此，開展“規(guī) 劃到戶、責(zé)任到人”就是要進(jìn)一步完善扶貧幫困保障制度建設(shè)，將扶貧幫困工作真正 能夠落到實處，避免責(zé)任主體過度干預(yù)或缺位現(xiàn)象的發(fā)生。 第三，克服因機(jī)會主義行為引發(fā)的“搭便車”問題。由于存在著信息不對稱事實， 貧困村或貧困戶為了獲得政府有關(guān)財政補(bǔ)償性收益或接受社會各類捐贈，往往隱藏自 己的真實信息，以虛假的貧困信息獲取政府或相關(guān)部門的扶貧資金支持，這樣，可能 會使有限的扶貧資