經濟新常態(tài)下土地經營權流轉的新特征與思路調適_張克俊

1、2015 年 5 月中 州 學 刊May ，2015第 5 期( 總第 221 期)Academic Journal of ZhongzhouNo 5【三農問題聚焦】經濟新常態(tài)下土地經營權流轉的新特征與思路調適*張 克 俊摘 要: 經濟發(fā)展新常態(tài)下，我國土地經營權流轉在新型城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展、農業(yè)農村投資潛力巨大、國家政策仍大力支持農業(yè)農村發(fā)展以及可預期的制度改革下，將呈加速之勢，但需要高度重視強勢群體和工商資本介入與農民長期利益保護的挑戰(zhàn)，防止過分追求土地流轉速度和規(guī)模的傾向，土地大規(guī)模集中流轉與非糧化、非農化的風險，土地利用短期化與環(huán)境質量的矛盾，基礎設施建設方式與土地變化的矛盾。新常態(tài)下推進

2、土地經營權流轉必須要更加注重以放活土地經營權為核心、以保障糧食安全和農業(yè)生產能力為前提、以適度規(guī)模經營為指向、以高度重視農民利益保護為根本。關鍵詞: 經濟發(fā)展新常態(tài); 土地經營權流轉; 思路調適中圖分類號: F321 1文獻標識碼: A文章編號: 1003 0751( 2015) 05 0048 06我國經濟發(fā)展已進入由高速增長轉向中高速增一、新常態(tài)下土地經營權流轉的新特征、新趨勢長、由規(guī)模速度型粗放增長轉向質量效益型集約增長、由傳統(tǒng)增長點轉向新的增長點的新常態(tài)。新常關于土地經營權流轉的特征，許多學者經過研態(tài)下我國經濟社會發(fā)展必然表現出新的階段性特究認為: 總體上表現出流轉速度加快、流轉類型多

3、征，既蘊含著非短期、非偶然、非臨時的新機遇，也面樣、流轉主體多元化、以短期流轉為主、由市場決定臨著突出的新矛盾、新問題、新挑戰(zhàn)，必然深入滲透價格、租金支付方式多樣等特點。郜亮亮借助全國和廣泛影響國民經濟的各領域、各部門，同樣對土地6 省 1200 戶在 2000 年和 2009 年兩輪農地流轉的追經營權流轉的速度、規(guī)模、形式、流向等產生重要影蹤調查數據，分析了中國農地流轉的 4 個特征: 區(qū)域響，并可能產生一些新的值得注意的傾向和問題。差異明顯、流轉多為口頭合同、流轉多發(fā)生在親屬之目前學術界對土地經營權流轉的基本情況和特征、間、流轉合同期限不固定或較短。截至 2013 年底，土地流轉的意愿、參

4、與土地流轉的行為和動因、土地我國家庭承包耕地流轉總面積達 3. 4 億畝，是 2008流轉市場、土地流轉存在的問題和影響因素、土地流年底的 3. 1 倍，耕地流轉比率達到 26% ，比 2008 年轉績效及土地經營權流轉與土地產權制度、糧食安提高了 17. 1 個百分點。新常態(tài)下我國農村土地經全、勞動力轉移、適度規(guī)模經營、農民權益保護等方營權流轉的規(guī)模和速度呈加速趨勢，表現出不同于面進行了大量研究，取得了豐富的成果。然而，由于以往的一些顯著特征?！敖洕l(fā)展新常態(tài)”這一重要論斷提出的時間不長，1 土地流轉由經濟發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)擴散目前學術界關于新常態(tài)下土地經營權流轉的新特式加快征、新趨勢以及

5、需要重視的問題，新常態(tài)下有序推進許多研究表明，土地經營權流轉的區(qū)域差異十土地經營權流轉的新思路和政策舉措的研究成果還分明顯，經濟發(fā)達地區(qū)、城郊地區(qū)由于土地的區(qū)位價不多，而這方面研究無疑更具現實指導意義。值高、市場需求大、勞動力非農就業(yè)比重高而比不發(fā)收稿日期: 2015 04 01* 基金項目: 國家社會科學基金重大項目“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要素平等交換體制機制研究”( 14ZDA033) 。作者簡介: 張克俊，男，四川省社會科學院農村發(fā)展研究所所長，研究員，經濟學博士( 成都 610072) 。48經濟新常態(tài)下土地經營權流轉的新特征與思路調適達地區(qū)、邊遠地區(qū)的土地流轉程度更高、規(guī)模更大。農戶的

6、占流轉總面積的 51. 6% 、流向龍頭企業(yè)的占但是，在經濟發(fā)展新常態(tài)下，由于邊遠地區(qū)、不發(fā)達18. 8% 、流向農民合作社的占 16. 5% ; 與 2010 年相地區(qū)農業(yè)特色資源豐富、生態(tài)環(huán)境好、開發(fā)程度低、比，流向農戶的比重降低了 7. 5 個百分點，流向專業(yè)土地流轉價格較低等原因，外來或本地業(yè)主流轉農合作社和企業(yè)的比重分別提高了 6. 1 個和 2. 4 個百地進行規(guī)?；l(fā)展特色農業(yè)的現象大大增加，土地分點。雖然土地流轉流向農戶的比重下降，但仍占流轉速度明顯加快。以江蘇省為例，雖然仍是經濟一半以上居主導地位，流轉面積 2014 年則比 2010發(fā)展水平最高的蘇南地區(qū)土地流轉比例最高，然

7、而年增加了 32. 7% 。目前，四川省 30 畝以上種糧大在 20002012 年期間蘇北地區(qū)的農地流轉年增長戶增至 13391 戶、養(yǎng)殖大戶 8532 戶、家庭農場 6267率( 46. 21% ) 顯著大于蘇中地區(qū)( 29. 39% ) 和蘇南家。全國的情況則是，截至 2014 年 6 月，全國農村地區(qū)( 21. 08% ) ，而且 2008 年后蘇北地區(qū)的農地流各類專業(yè)大戶達到 317 萬戶、家庭農場 87 萬個、農轉比例已經超過蘇中地區(qū)。又如，四川省經濟不發(fā)民合作社 124 萬家、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè) 12 萬家。達的巴中市 2013 年農村耕地流轉面積達 41. 07 萬4 土地流轉

8、區(qū)域開放性和主體開放性加快畝，較上年增長 10. 6% ，耕地流轉率達 17. 9% 。同過去農村土地承包經營權流轉的范圍窄、封閉時，隨著新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展和勞動力性強，土地的租賃、承包、轉包基本局限在本社區(qū)內，轉移，土地流轉的區(qū)域覆蓋面還會更廣。受讓主體比較單一。在新常態(tài)下土地流轉的范圍已2 土地流轉以出租為主的多種方式加快經大為拓展，跨區(qū)域突破了行政村界限; 轉入土地的過去土地流轉的方式比較單一，主要是轉包，新經營者已經不局限于本村農戶，外來業(yè)主、個體工商常態(tài)下土地流轉是出租、轉包、互換、轉讓、股份合作戶、龍頭企業(yè)增多，尤其是城市居民也加入到這個行等多種方式并存，雖然轉包仍占很大

9、比重，但出租已業(yè)流轉農民土地。隨著農村土地產權制度改革的深經超過轉包。四川省 2014 年土地流轉中出租占化，各種阻礙土地流轉的制度性因素被破除，土地流45. 7% 、轉包占 37. 0% 、轉讓占 4. 7% 、股份合作占轉的開放性會進一步增強，城里人到農村流轉土地4. 8% 、互換占 2. 7% 。出租這種方式由 2010 年的的趨勢會增強。38. 4% 提高到 2014 年的 45. 7% ，已經替代以前的5 土地流轉以價格攀升的方式加快轉包位居第一位，這是由于出租這種方式比較簡單，過去，農村土地流轉的支付水平不足以調動農交易成本低，利益關系比較直接，土地轉出方承擔的戶出讓其承包土地使用

10、權的意愿，導致農地流轉風險比較小。值得一提的是，土地股份合作目前雖的供給動力機制缺乏，即便是具有農地流轉的欲望不占主流，但在一些地方已經快速成長。四川省崇也難以轉變成為現實的農地流轉行為。但是，在新州通過“土地股份合作社 + 農業(yè)職業(yè)經理人 + 社會常態(tài)下，受農民財產意識增強、土地價值預期上升、化服務體系”的經營模式，回答了大城市郊區(qū)能不工商資本流轉土地增多、政府規(guī)模偏好等影響，土地能種糧、如何種糧的問題，短短 3 年多時間規(guī)模經營經營權的流轉價格在不斷攀升。一些地方兩三年內面積由 101 畝擴大到 21 萬畝，避免了規(guī)模經營中容土地租金已經翻了一番，土地租金成為新型農業(yè)經易出現的非農化和非糧

11、化問題。土地股份合作社與營主體尤其是專業(yè)大戶、家庭農場的主要成本。從一般的土地流轉相比，內化了土地集中的成本，既保對四川種植業(yè)家庭農場的調查來看，土地租金占經留了農民的土地承包權，又使農民通過租金、薪金、營總成本的比重高達 53. 7% 。與土地流轉價格過入股分紅等多種形式增加了農民收入，還推進了農高相伴的另一種現象就是耕地閑置在一些邊遠地區(qū)業(yè)的規(guī)模經營，具有較強的生命力。仍然突出，這些地區(qū)農村外出勞動力多，農村老齡3 土地流轉向以大戶為主的多元化去向加快化、空心化問題嚴重，加之區(qū)位條件差、基礎設施薄過去土地流轉主要是發(fā)生在農戶之間、親戚之弱、信息不靈，導致農民既無力耕種而又很少有外來間的自發(fā)

12、流轉，非正式流轉居多。近年來，龍頭企業(yè)主來流轉土地的現象。業(yè)、外來業(yè)主、科技創(chuàng)業(yè)人員、返鄉(xiāng)農民、專業(yè)合作6 土地流轉向適度規(guī)模經營加快社、家庭農場等流轉土地增多，土地流轉的受讓主體近年來，土地流轉以家庭農場、種養(yǎng)大戶為主，日益多元化。據統(tǒng)計，四川省 2014 年土地流轉流向流轉幾十畝地的適度規(guī)模經營發(fā)展較快。據調查統(tǒng)49中州學刊 2015 年第 5 期計，目前四川省在規(guī)模流轉中，流轉 5099 畝土地的比重最大，增速最快，2014 年比重達到 23. 1% ，增速達到 15. 4% ，表現出較強的生命力。我國人多地少，地貌類型多樣，并且許多地方土地細碎化、小塊化十分突出，集中連片幾千畝十分困難

13、。在這種現實條件約束下，土地流轉的結果是多元化的適度規(guī)模經營的形成。二、新常態(tài)下土地經營權流轉的機遇及需要重視的問題1 新常態(tài)下土地經營權流轉面臨的機遇第一，新型城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展為土地流轉不斷提供拉力。勞動力轉移和非農收入比例增加是農地流轉的主要動因，提供非農就業(yè)機會可以促進農地流轉市場的發(fā)育。 2014 年 我 國 城 鎮(zhèn) 化 率 達 到54. 77% ，但鄉(xiāng)村常住人口仍有 6 億多人，尤其是在目前城鎮(zhèn)常住人口 7. 5 億中，還有 2 億多戶籍、土地均在農村的“農民工”，我國的城鎮(zhèn)化遠未完成。在經濟新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化將穩(wěn)步推進，尤其是將人口的城鎮(zhèn)化擺在更為突出的位置，農業(yè)轉移人口市民化的速度

14、將進一步加快，這必然為土地流轉不斷提供新的拉力。同時，我國土地承包經營權將在35 年內完成確權頒證，農民土地財產權益未來受到侵害的可能性因物權保護強化而大為降低，具有穩(wěn)定就業(yè)的外出務工農民可以更放心地流轉土地。第二，農業(yè)農村巨大的投資潛力為土地流轉提供新的動力。農村不僅具有大量的資源尚未開發(fā)，并且還具有良好的景觀和生態(tài)環(huán)境。新常態(tài)下消費結構的升級，人們對優(yōu)質、生態(tài)、安全農產品需求的提高和對自然、景觀、環(huán)境、休閑度假的更高追求，使農村的生態(tài)農業(yè)資源、生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢更為凸顯，必然為農業(yè)和農村發(fā)展帶來巨大的投資潛力。在此吸引下，不僅工商資本進入農村開發(fā)建設越來越多，而且市民下鄉(xiāng)成為新農人也越來越多。第

15、三，國家政策仍大力支持農業(yè)和農村發(fā)展為土地流轉提供良好的環(huán)境。經濟新常態(tài)下，盡管有許多過剩行業(yè)面臨調整轉型和政府投資減速，但農業(yè)和農村仍是國家的重點投資領域，將進一步加大投入力度，大力支持農村一、二、三產業(yè)互動融合，發(fā)展休閑農業(yè)、觀光農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)。另一方面，國家擴大“綠箱”支持政策實施規(guī)模和范圍、調整改進“黃箱”支持政策和更向主產區(qū)、新型農業(yè)經營主體傾斜，將為土地流轉創(chuàng)造有利條件。第四，可預期的改革為土地流轉提供新的制度基礎。近年來，土地產權不清、農村土地缺乏抵押擔保權能等制度因素嚴重阻礙了土地流轉。一旦這一關鍵性制度障礙被突破，將會擴大城市資本下鄉(xiāng)的規(guī)模，從而提升土地集中水平。已有研究表

16、明，土地確權頒證可以提高農地承包經營權的安全性，農地使用權越明確越充分，土地供需雙方流轉土地后的預期收益越穩(wěn)定，從而農地需求和供給的意愿也越高。新常態(tài)下土地確權登記工作已全面展開、土地經營權抵押擔保制度逐步建立，集體資產股份化改革向前邁進，承包地、宅基地退出機制逐步推行，將使阻礙土地流轉和城鄉(xiāng)要素對流的制度因素被打破，從而為土地流轉迎來新的活力。2 新常態(tài)下我國土地經營權流轉需重視的問題對于土地流轉中存在的問題，目前學者研究總結出的問題主要有: 不尊重農民意愿，損害農民利益; 流轉程序不規(guī)范，市場機制缺乏; 農地使用權流轉范圍狹窄，經濟發(fā)展好的地區(qū)比落后地區(qū)流轉規(guī)模高; 土地產權不清; 土地流

17、轉市場放開后，可能帶來農民階層分化加劇的矛盾及新的土地合作組織監(jiān)管的風險; 土地流轉可能導致農地非農化、非糧化，危及糧食安全。在新常態(tài)這樣一個新時期、新階段，我國土地經營權流轉需要注意以下幾個問題。第一，強勢群體和工商資本介入與農民長期利益保護的挑戰(zhàn)。近年來，隨著土地流轉制度的不斷完善，以及企業(yè)交風險金、農民與業(yè)主直接交易、保底分紅、租金幾年一漲等讓農民有了多重選擇方式，農民利益得到維護，但是，在土地流轉過程中的被干預、被流轉現象仍然存在，有些工商資本經營不善“一走了之”的現象仍有發(fā)生。已有研究表明，多數企業(yè)的租地經營農業(yè)行為只是短期的投機行為，不僅對當前中國農業(yè)發(fā)展無多大益處，而且未來可能會

18、使中國農業(yè)發(fā)展出現衰退。經濟新常態(tài)下，傳統(tǒng)產業(yè)產能普遍過剩、銷售不暢，一些工商企業(yè)敏銳觀察到社會公眾對食品安全意識不斷增強，對農產品品質要求不斷提高所帶來的商機，進入農業(yè)和農村領域的勢頭增加。這些工商資本長時間、大規(guī)模直接租賃農地對農民的擠出效應明顯，經營不善的風險最后可能還是由農民承擔。同時，隨著阻礙城鄉(xiāng)要素流動的制度逐步被打破，城市各種強勢群體可能把農村土地資源作為爭奪的重點對象，這在給農50經濟新常態(tài)下土地經營權流轉的新特征與思路調適民帶來先進要素的同時，如果控制不好，也將給農民長期利益保護形成激烈挑戰(zhàn)。第二，片面追求流轉規(guī)模和速度的傾向。近年來我國土地承包經營權流轉規(guī)模和速度不斷加快，

19、但是在這一過程中，也存在一些非理性、非市場的傾向。有的地方盲目定指標、下任務，甚至把土地流轉列入目標考核以行政手段強迫農民流轉土地，盲目追求土地流轉的規(guī)模和速度; 有的地方把土地流轉作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，與民爭利; 有的地方為追求現代農業(yè)產業(yè)基地集中連片的規(guī)模效應，在土地流轉中傾向于把土地轉租給企業(yè)經營而忽視本地適度規(guī)模的專業(yè)大戶的成長。第三，近年來我國土地經營權流轉加快的同時，雖然非糧化、非農化傾向得到初步遏制，但隨著土地規(guī)?；鬓D的比重提高，非糧化、非農化面積增大的風險可能越來越突出。經濟新常態(tài)下國內農產品市場與國際市場聯系日益緊密，在農產品生產成本上升與農產品價格“封頂”的“雙重擠壓”

20、作用下，即便是工商資本、龍頭企業(yè)、外來業(yè)主，如果單純經營第一產業(yè)尤其是糧食生產，也難以獲得與二、三產業(yè)同等的平均利潤，而農地一旦轉為非農用途又具有很大的增值空間。資本的逐利性決定了工商資本、業(yè)主進入農業(yè)，非糧化、非農化的沖動始終存在，如果監(jiān)管機制失靈，這種沖動將轉化為現實行為。第四，土地流轉價格上漲要求與遵守土地流轉合同不夠的矛盾。近幾年來土地經營權的流轉價格在土地流轉速度加快和工商資本的助推下不斷攀升。未來土地流轉的價格還可能受已有價格剛性、當地習慣、農民對土地升值的預期、關鍵性制度因素突破帶來的城市資本下鄉(xiāng)規(guī)模擴大等影響而繼續(xù)上漲。土地流轉價格的上漲有利于增加農民財產性收入、促進農民土地流

21、轉，但是將進一步壓縮規(guī)模經營主體的收益空間，給糧食規(guī)模經營主體成長和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展形成明顯制約。土地轉入和轉出雙方通過簽訂土地流轉合同確定土地流轉價格、期限、用途、雙方的權利和義務等，有利于給土地流轉雙方提供長期穩(wěn)定的預期。但是，土地流轉合同也限制了雙方隨意更改合同內容的靈活性。對于轉出土地的農戶來說，具有“想收回土地經營權隨時收回”“希望土地租金年年上漲”“不承擔經營者任何經營風險”的意愿和動機，因此并不希望簽訂具有法律效力的土地流轉合同，更意愿口頭承諾，給之后的土地流轉糾紛埋下了風險。即使是簽訂了土地流轉合同，有的合同還確定了租金每年按一定比例增長，但是土地流轉租金的合同價格與市場價格不一

22、致是普遍現象，一旦這兩者之間的差異十分明顯，不遵守合同的現象就時有發(fā)生。2013 年全國農經部門受理土地流轉糾紛超過 7 萬件，呈逐年上升趨勢。第五，土地利用短期化與環(huán)境質量的矛盾。新型農業(yè)經營主體流轉土地的目的是為了獲得最大的產出價值，存在短期內利用土地價值的動機和行為。已有實踐表明，有些規(guī)?；瘶I(yè)主對土地短期化利用的現象明顯，造成了土地屬性變化、耕地質量下降等問題，而這種變化還往往不可逆，一旦破壞要恢復十分困難。新常態(tài)下通過土地流轉實現規(guī)模經營的比重必將越來越高，土地短期化過度利用的問題將可能更為突出。另外，隨著規(guī)?；N養(yǎng)殖逐步成為主導模式，因糞便、薄膜、廢水、農藥殘留等造成的農村面源污染問

23、題可能更為嚴峻，如何處理由規(guī)?；洜I所帶來的環(huán)境問題，是一個突出挑戰(zhàn)。第六，基礎設施建設與土地變化的矛盾。土地規(guī)模化流轉后，為了發(fā)展規(guī)模化的特色產業(yè)，必然要打破原有的一家一戶承包地的界限進行統(tǒng)一土地整理和基礎設施建設，但田間道路、灌溉溝渠等基礎設施建設不僅要占用土地流轉戶的承包地，而且還要占用未流轉農戶的承包地。今后農民的土地權屬更為明晰，占有農民承包地進行田間道路、灌溉溝渠等基礎設施建設越來越困難。同時，現有的基礎設施建設方式是以行政村組為單位的，與規(guī)?；N植的布局不相協(xié)調，土地規(guī)模化流轉后如何與基礎設施建設進行有效對接也是個突出問題。三、新常態(tài)下推進土地經營權流轉的思路調適適應新常態(tài)下土地

24、經營權流轉的新特征、新趨勢，在推進土地流轉宏觀思路上必須要做適度的調適，才能使其更為有序和健康，為確保糧食安全、現代農業(yè)發(fā)展和農民增收服務。1 必須更加注重以放活土地經營權為核心30 多年前，以家庭聯產承包責任制為主的農村改革，使土地所有權與承包權經營權進行分離，實現了農業(yè)改革發(fā)展的第一次飛躍。30 多年后穩(wěn)定土地承包權，放活土地經營權，推進土地承包權與經營權分置，是農村土地制度的又一次重大創(chuàng)新，是新一輪農村生產關系調整的核心。我國人多地少、勞動51中州學刊 2015 年第 5 期生產率低下和農村勞動力大量轉移的現實，決定了放活土地經營權，推進“三權分置”的特殊意義和作用。適應農地“三權分置”

25、的新形勢，必須抓緊研究探索集體所有權、農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關系和具體實現形式，以放活土地經營權為突破口，創(chuàng)新土地經營權多種流轉方式，鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉土地經營權，尤其要支持農民建立土地股份合作社并以此為載體規(guī)模化流轉土地; 必須深化土地經營權抵押擔保制度，建立農村土地經營權流轉收益評估、登記辦證辦法及后續(xù)流轉制度，鼓勵金融機構參與土地經營權抵押貸款業(yè)務，積極探索建立抵押資產處置機制，完善風險分擔補償機制，保障土地經營權抵押擔保功能的完全實現。2 必須更加注重以保障糧食安全和農業(yè)生產能力為前提新常態(tài)下土地流轉規(guī)模將會繼續(xù)加大，非糧化

26、、非農化及大規(guī)模流轉所帶來的土地利用短期化問題和對環(huán)境的破壞必須引起高度重視。非糧化會加大我國保障糧食安全的壓力，非農化會影響農產品有效供給，土地利用短期化一旦使土壤和環(huán)境遭到嚴重破壞，恢復將會十分漫長，嚴重影響到農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。當前，我國推進土地流轉不僅要顯著提高規(guī)模經營水平，還必須注意保障糧食安全、農產品有效供給和生態(tài)環(huán)境保護。在實踐中要強化土地流轉中的用途管制，增強剛性約束，嚴禁借土地流轉之名在流轉農用地上違規(guī)搞非農建設，嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施，決不容忍在大規(guī)模土地流轉中對土地和生態(tài)環(huán)境的破壞。要結合土地流轉加強土地綜合整治，鼓勵農村集體經濟組織、新型農業(yè)經營主體和農民圍繞適度規(guī)模經營改造提升基本農田，繼續(xù)實施高標準農田建設工程，集中連片新建高標準基本農田。采取更為有力的監(jiān)管手段，配套以環(huán)境治理措施，最大限度地遏制各種規(guī)?；洜I主體破壞農業(yè)綜合生產能力和生態(tài)環(huán)境的行為。3 必須更加注重以適度規(guī)模經營為指向我國人多地少，地形復雜，農業(yè)人口比重仍然較高，就業(yè)問題仍然突出。新常態(tài)下我國通過土地流轉實現規(guī)模經營應符合人多地少、地形多樣、土地零散等特點，充分考慮農村勞動力轉移程度、農業(yè)機械化和社會化服務水平，反映土地節(jié)約型、勞動節(jié)約型等不同農