國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及其對(duì)我國的啟示

1、國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及其對(duì)我國的啟示根據(jù)聯(lián)合國老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn),一個(gè)國家65歲以上的人口占總?cè)丝诒壤^7%便稱為“老年型”國家或地區(qū)。截至2009年底,我國老齡人口已達(dá)1.67億,占總?cè)丝诘?2.5%,表明我國開始進(jìn)入“老年型”國家,并且社會(huì)老齡化趨勢(shì)不斷加劇。養(yǎng)老人群的擴(kuò)大,給我國養(yǎng)老保障帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。一、國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革概要目前,有代表性的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式有四種,即美、德、法等國的傳統(tǒng)型養(yǎng)老模式,英國、日本、瑞典、加拿大等國的普惠制福利型模式,俄羅斯、東歐諸國的國家型保險(xiǎn)模式,智利、新加坡和瑞典等國的儲(chǔ)蓄積累模式。1.傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險(xiǎn)。傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險(xiǎn)以美、德、法等國為代表,選擇性覆蓋

2、部分社會(huì)成員參加保險(xiǎn),強(qiáng)調(diào)待遇與工資收入及繳稅相關(guān)聯(lián)。德國作為現(xiàn)代社保制度發(fā)源地,一直備受國際社會(huì)關(guān)注,其養(yǎng)老保障體制發(fā)展時(shí)間較長,已形成較為完備的養(yǎng)老保障制度體系。德國養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)在于保障退休者及其配偶生計(jì),維持其購買力。目前,其法定養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率已達(dá)從業(yè)人員的85%左右,包括年老養(yǎng)老金、職業(yè)康復(fù)待遇、職業(yè)能力或就業(yè)能力喪失養(yǎng)老金及遺囑養(yǎng)老金。法定養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共27個(gè),具有獨(dú)特法律地位并享有資金管理權(quán),與國家公共預(yù)算相脫離。2.福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)。福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)以英國、瑞典、日本、澳大利亞等國家為代表,貫徹“普惠制”原則,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋全體國民,所需資金完全源于政府稅收。但是,其保險(xiǎn)水平偏低,

3、退休者必須同時(shí)加入其他養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃,才能維持基本生活支出。日本是世界上人口老齡化程度最高、速度最快的國家之一,老齡化形勢(shì)極為嚴(yán)峻,低迷的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、過高的保障水平以及家庭結(jié)構(gòu)變化等因素,使得日本必須對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付為主、基金為輔的“跨代撫養(yǎng)”制度進(jìn)行改革。3.國家型養(yǎng)老保險(xiǎn)。國家型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度曾在多數(shù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家實(shí)行,前蘇聯(lián)、波蘭、匈牙利、捷克等東歐國家實(shí)施“國家統(tǒng)包”原則,由用人單位繳費(fèi),國家統(tǒng)一組織實(shí)施,工人參與管理,待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,保障水平較高。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代也曾采用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展“,國家統(tǒng)包”的社保體系已逐漸退出國際社保領(lǐng)域。4.儲(chǔ)金型養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,儲(chǔ)金型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在

4、一批發(fā)展中國家實(shí)行,以新加坡、智利等新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家為代表,強(qiáng)調(diào)“自我保障”原則,實(shí)行積累基金模式,建立了不同類型的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶或“公積金”賬戶。該模式保險(xiǎn)費(fèi)用由雇主和雇員共同分擔(dān),在參保人退休或有特殊需要時(shí),將個(gè)人賬戶基金定期或一次性支付給個(gè)人。但是,這一制度無法充分發(fā)揮社會(huì)保障的互濟(jì)互助功能,同時(shí)存在基金保值增值壓力,在出現(xiàn)持續(xù)通脹和金融危機(jī)時(shí)將面臨困難。二、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀分析1.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前,我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累模式。隨著老齡化趨勢(shì)的加劇和制度的缺陷,社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的資金已不足以支付老年人的工資費(fèi)用,以致將大量個(gè)人賬戶資金挪用,個(gè)人賬戶“空

5、賬”現(xiàn)象嚴(yán)重,據(jù)統(tǒng)計(jì)目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模已達(dá)1.3萬億元;由于統(tǒng)籌資金不計(jì)入個(gè)人賬戶,有些人會(huì)認(rèn)為自己在職時(shí)繳納的養(yǎng)老金沒有記錄、沒有憑證,將來也不會(huì)得到保障,從而引發(fā)繳費(fèi)者的“不信任感”,以至拒絕繳費(fèi)。同時(shí),企業(yè)作假賬、拒不繳費(fèi)和欠費(fèi)現(xiàn)象頻發(fā),以上種種問題導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)資金“缺口”越來越大。2.資金管理與運(yùn)作。目前,我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金管理缺乏相應(yīng)法規(guī),資金的收繳、管理和支付環(huán)節(jié)不規(guī)范,無章可循,再加上社會(huì)保障資金由隸屬于政府部門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)增值和營運(yùn),難免會(huì)在運(yùn)營過程中摻雜政府部門行政干預(yù)因素。根據(jù)勞動(dòng)與社會(huì)保障部會(huì)同審計(jì)署、財(cái)政部對(duì)19861998年間社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)

6、基金的清查結(jié)果顯示,12年間僅僅基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金被擠占挪用部分高達(dá)100多億元,其中已核準(zhǔn)損失的達(dá)2 000多萬元。近年,各地養(yǎng)老保險(xiǎn)資金被挪用、擠占、透支現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,管理不善導(dǎo)致社保資金損失慘重。同時(shí),由于養(yǎng)老金管理統(tǒng)籌層次低所引發(fā)的系列問題層出不窮。經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、財(cái)政相對(duì)困難、收支有缺口的地區(qū)無法足額發(fā)放養(yǎng)老金,而經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)養(yǎng)老金數(shù)額較大;行政事業(yè)單位和企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金待遇差距明顯;各自為政的養(yǎng)老金管理體系嚴(yán)重影響勞動(dòng)力流動(dòng)和養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大,無法彰顯養(yǎng)老保險(xiǎn)的“社會(huì)公平”作用。國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及其對(duì)我國的啟示3.養(yǎng)老方式和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。我國主要實(shí)行的是以“家庭養(yǎng)老”

7、為主的模式,然而面臨人口眾多、老齡化加劇的嚴(yán)峻趨勢(shì),社會(huì)養(yǎng)老是政府必須承擔(dān)的責(zé)任,應(yīng)確保養(yǎng)老設(shè)施投入跟上現(xiàn)實(shí)步伐。同時(shí),很多民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)水平很高,普通老人根本無法入住,經(jīng)常出現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”和“床位空置”現(xiàn)象。所以,發(fā)展全新的家庭養(yǎng)老模式,建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施成為必需。4.財(cái)政投入。我國的社會(huì)保障支出占中央財(cái)政的比例不高,近兩年中央財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入占財(cái)政收入比重僅3%4%,而加拿大是39%,日本是37%,澳大利亞是35%。截至2008年底,全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋2.19億人(含0.5億退休金領(lǐng)取者、農(nóng)民工參保人數(shù)0.18億、農(nóng)村參保人數(shù)0.52億(含0.04億養(yǎng)老金領(lǐng)取者,減去養(yǎng)老

8、金領(lǐng)取者,全國參保人口合計(jì)2.35億,按全國勞動(dòng)人口7.7億計(jì)算,其覆蓋率僅為31%。中國的社會(huì)保障投入和養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率偏低,與很多發(fā)達(dá)國家政府“高投入”、養(yǎng)老保險(xiǎn)“全覆蓋”相比,我們確實(shí)還有很長一段路要走。另外,養(yǎng)老保險(xiǎn)體制不健全、管理運(yùn)作比較混亂、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和設(shè)施建設(shè)較為落后等問題也很突出。三、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒1.理清思路,明確養(yǎng)老保障發(fā)展模式。各國構(gòu)建養(yǎng)老保障體系的出發(fā)點(diǎn)不同,如日本強(qiáng)調(diào)受益人對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)的大小,而瑞典強(qiáng)調(diào)以公民權(quán)平等為基礎(chǔ),美國則更注重效率。社會(huì)公平與互助是建立養(yǎng)老保障制度的基本目標(biāo),我國必須根據(jù)不同職業(yè)和不同階層的勞動(dòng)者設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn),理清養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展思路,建議發(fā)展以家居養(yǎng)老

9、為主、設(shè)施養(yǎng)老為輔的養(yǎng)老模式。借鑒日本介護(hù)制度,發(fā)展適合中國國情的家居養(yǎng)老模式。政府可發(fā)行養(yǎng)老國債,建設(shè)圍繞家居養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老所需的組織和設(shè)施,建設(shè)專門的老年人護(hù)理學(xué)校,培訓(xùn)專業(yè)護(hù)理人員,使“家護(hù)事業(yè)”走向職業(yè)化。政府可采取價(jià)格補(bǔ)貼方式,吸引社會(huì)資金投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),逐步將其轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)承辦;集中社會(huì)慈善資金和閑散資金,投入養(yǎng)老事業(yè);出臺(tái)維護(hù)老年人權(quán)利的相關(guān)法律措施,建設(shè)老年維權(quán)、心理診室等機(jī)構(gòu),興建老年大學(xué)、老年活動(dòng)場(chǎng)所,提供適合老年人發(fā)揮余熱的就業(yè)崗位等,為老年人的生活增加保障、增添樂趣。2.規(guī)范管理,完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。統(tǒng)賬結(jié)合仍然是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革方向,借鑒智利賬戶管理方式,科學(xué)設(shè)計(jì)

10、制度層次,在每個(gè)層次上實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶整合記賬模式,對(duì)各個(gè)層次重新定位功能,相互配合,構(gòu)建多元化的功能豐富的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同時(shí),逐漸增大個(gè)人賬戶資金比例,最終將社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶都納入個(gè)人賬戶,統(tǒng)一記錄,統(tǒng)一管理,避免基金管理過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。在中央政府層面形成一個(gè)“資金池”,為集中投資管理創(chuàng)造條件,或由中央委托基金管理公司代為管理,促使資金有效保值增值。建立多層次制度體系,包括基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、強(qiáng)制性完全積累個(gè)人賬戶和自愿商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)?；旧鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需政府通過強(qiáng)制性收取稅費(fèi)來提供,制定各階層稅費(fèi)率和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)公平的分級(jí)給付制度;強(qiáng)制性完全積累個(gè)人賬戶由個(gè)人和企業(yè)共同承擔(dān)

11、,國家制定稅費(fèi)率,儲(chǔ)蓄資金完全進(jìn)入個(gè)人賬戶,為老年人退休后提供生活保障;自愿商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為補(bǔ)充,隨個(gè)人意愿選擇,強(qiáng)調(diào)激勵(lì),體現(xiàn)差別。3.提升層次,科學(xué)引導(dǎo)資金流向。學(xué)習(xí)德國提升養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次,避免各地養(yǎng)老保險(xiǎn)資金被挪用、擠占、透支現(xiàn)象,有效集中運(yùn)作資金,大額資金可投資資本市場(chǎng),也可投資前景較好、資金安全性較高的國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。充分引入市場(chǎng)機(jī)制,推行投資對(duì)象、投資工具的多元化和投資管理的分散化。我國金融市場(chǎng)及市場(chǎng)配套機(jī)制發(fā)展較晚,但發(fā)展勢(shì)頭好、速度快,隨著完備的金融投資工具體系的逐步建立,只要在合理運(yùn)用傳統(tǒng)投資工具的基礎(chǔ)上,巧妙地利用各種新的投資工具,就會(huì)有效規(guī)避補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營

12、的風(fēng)險(xiǎn),基金增值就能得到可靠保障。同時(shí),把全國的養(yǎng)老基金分散到多家管理公司去組織投資,這樣就會(huì)出現(xiàn)集中投資給資本市場(chǎng)帶來的負(fù)面影響。4.加大投入,擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面。2009年我國的社會(huì)保障投入僅占財(cái)政收入的3%4%,投入養(yǎng)老保障的資金更微乎其微。目前,瑞典的養(yǎng)老保障支出占GDP的38%左右,而我國政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中甚至未承擔(dān)社會(huì)統(tǒng)籌基金不足支付時(shí)的兜底責(zé)任。國家財(cái)政不承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任,養(yǎng)老保障改革永遠(yuǎn)是一句空話。在“十二五”計(jì)劃中,國家應(yīng)加大養(yǎng)老保障事業(yè)的資金投入,為建立“多層次、寬覆蓋”的養(yǎng)老保障體系奠定基礎(chǔ)。5.加強(qiáng)配套制度建設(shè),保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革成效。隱形債務(wù)是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中需要考慮的重要問題,各國主要通過調(diào)整退休年齡、改變養(yǎng)老金給付比例、變現(xiàn)國有資產(chǎn)、發(fā)放認(rèn)可債券、提高財(cái)政撥款、擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面等措施彌補(bǔ)隱形債務(wù)。建議我國采取開征社會(huì)保障稅、發(fā)行特種國債、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等方式(當(dāng)然更重要的還是通過提升我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、增加財(cái)政收入、促進(jìn)人均收入增長,從根本上解決隱形債務(wù)問題。制定實(shí)施相關(guān)監(jiān)督保障法,也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度監(jiān)管的重要依據(jù)。各國多采取綜合立法和專門立法模式,通過國家建立統(tǒng)一的社保制度立法