財政學(xué)12(財政管理體制)

1、第十二章 財政管理體制2本章提要 第一節(jié) 財政管理體制概述 第二節(jié) 財政收支劃分的理論分析 第三節(jié) 我國的財政管理體制3引言 財政管理體制是指國家管理財政的組織體系、管理制度和管理形式。 其實質(zhì)是正確處理國家在財政資金分配上的集權(quán)與分權(quán)問題。 4第一節(jié) 財政管理體制概述 一、財政管理體制的內(nèi)涵 二、財政管理體制的內(nèi)容 三、財政管理體制建立的原則5一、財政管理體制的內(nèi)涵 財政管理體制的定義 指規(guī)定著中央與地方，以及地方各級政府之間在財政收支劃分和財政管理權(quán)限劃分上的一項根本制度。 在市場經(jīng)濟(jì)國家，通常把財政管理體制這部分稱為政府間財政關(guān)系或財政聯(lián)邦主義。6 財政管理體制的含義 財政管理體制所管理

2、和規(guī)范的是中央與地方政府以及各級政府之間的財政分配關(guān)系 財政管理體制的核心內(nèi)容是劃分財政收支范圍和財政管理職權(quán)，其實質(zhì)是關(guān)于財權(quán)財力的集中與分散的一項基本制度 財政管理體制是國家經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分7二、財政管理體制的內(nèi)容 確立財政管理機(jī)構(gòu)體系 劃分財政管理權(quán)責(zé) 劃分財政收支范圍 建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度 8 確立財政管理機(jī)構(gòu)體系 確立財政管理機(jī)構(gòu)體系，就是在財政管理體制中把財政管理的組織機(jī)構(gòu)確定下來，并明確系統(tǒng)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的管理職權(quán)。 這是財政管理體制的基本內(nèi)容。 9 劃分財政管理權(quán)責(zé) 劃分財政管理權(quán)責(zé)，就是在財政管理體制中，把各級財政以及同級財政各管理部門之間，在財政分配和管理上負(fù)

3、責(zé)哪些事物，承擔(dān)哪些責(zé)任，擁有哪些財權(quán)，有多大的權(quán)限等問題確定下來。 這種職權(quán)的劃分要與國家的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、相一致。 10 劃分財政收支范圍 政府間財政收支范圍的劃分是財政管理體制的核心內(nèi)容。 依據(jù)國際經(jīng)驗，政府間財政收支劃分的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出這樣的情況：在財政收入的劃分中，側(cè)重于中央政府；在財政支出的劃分中，側(cè)重于地方政府。財權(quán)與事權(quán)不對稱。 11 建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度 政府間轉(zhuǎn)移支付制度是中央政府為均衡各地方政府的財力狀況，協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將中央政府掌握的部分財力轉(zhuǎn)移給地方政府使用的一種調(diào)節(jié)制度。它是財政管理體制的重要組成部分。 以分稅為主要特征的分級財政管理體制下，政

4、府間轉(zhuǎn)移支付制度是協(xié)調(diào)中央政府與地方政府財政關(guān)系的一項重要的配套制度。 12三、財政管理體制建立的原則 財政管理體制必須與國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和國家經(jīng)濟(jì)管理體制相適應(yīng)的原則 財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)結(jié)合的原則 兼顧公平與效率 13 財政管理體制必須與國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和國家經(jīng)濟(jì)管理體制相適應(yīng)的原則 財政管理體制必須確定分幾級管理，財政的分級管理必須與我國的國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)劃相一致。 財政管理體制必須隨著國民經(jīng)濟(jì)管理體制的發(fā)展變化而變化。 14 財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)結(jié)合的原則 在財政管理體制中，財權(quán)財力的劃分主要是以各級政府，以及同級政府各財政機(jī)構(gòu)其事權(quán)的大小作為依據(jù)。 權(quán)與責(zé)相結(jié)合反映在財政體制上，就是要使

5、各級財政都有各自的收入來源和支出范圍，并且要把財政支出同財政收入盡量掛起鉤來。15 兼顧公平與效率 公平原則的含義 基于財力均等要求的上解負(fù)擔(dān)公平； 基于機(jī)會均等要求的發(fā)展條件公平。 效率原則的含義 基于優(yōu)化資源配置的經(jīng)濟(jì)效率； 基于這一制度有效運轉(zhuǎn)的行政效率。 16第二節(jié) 財政收支劃分的理論分析 一、財政支出劃分 二、財政收入劃分 三、政府間的轉(zhuǎn)移支付體系17一、財政支出劃分 政府間公共產(chǎn)品事權(quán)劃分的原則 受益原則 指根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來劃分政府的事權(quán)。 效率原則 根據(jù)公共產(chǎn)品的配置效率來確定事權(quán)的歸屬，公共產(chǎn)品由哪一級政府提供效率更高，就由哪一級政府管理。 區(qū)域原則 根據(jù)公共產(chǎn)品的區(qū)域

6、性特征來劃分政府事權(quán)。18 全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供的原因 有些全國性公共產(chǎn)品是國家主權(quán)的象征，如國防、外交等。 全國性公共產(chǎn)品的享用具有非排他性，難以體現(xiàn)投資與受益對等的原則。 有些公共產(chǎn)品具有規(guī)模效益遞增特性，由中央政府集中提供比分散到地方更能體現(xiàn)效率原則。19 區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方政府提供的原因 區(qū)域性公共產(chǎn)品自身的區(qū)域性特點，決定了地方政府對這些產(chǎn)品的需求、供應(yīng)和范圍等情況了解得具體和更具有針對性。 區(qū)域性公共產(chǎn)品的區(qū)域性特征，要求這些產(chǎn)品的配置盡可能體現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)公民的偏好。地方政府有了解這些偏好的最有利條件。 區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益邊界一般是比較清晰的，按照受益原則的要求將其事權(quán)劃歸

7、受益地區(qū)的地方政府，在經(jīng)濟(jì)上有其合理性，也有利于調(diào)動地方政府的積極性和主動性。20 政府間公共產(chǎn)品事權(quán)的劃分 全國性公共產(chǎn)品（包括公共服務(wù)，下同）由中央政府提供。 區(qū)域性公共產(chǎn)品由轄區(qū)地方政府提供。 跨區(qū)性公共產(chǎn)品的事權(quán)應(yīng)屬于相關(guān)地區(qū)的地方政府。但由于受益地區(qū)的交叉，可以由受益地區(qū)的地方政府協(xié)商解決，也可由中央政府出面協(xié)調(diào)，或者部分參與，但需要明確事權(quán)和責(zé)任。原則上要求盡可能使受益與投資對等起來。 21 混合產(chǎn)品及其配置 混合公共產(chǎn)品既具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，也具有私人產(chǎn)品的性質(zhì) 這類產(chǎn)品由于可供全社會共同消費，因而具有公共產(chǎn)品的特性； 但它又可以通過收費等形式來阻止不交費者享用，因而它又具有私人

8、產(chǎn)品的特性。 22 混合產(chǎn)品由市場進(jìn)行資源配置，效率難以達(dá)到最佳狀態(tài)的原因 混合產(chǎn)品一般所具有的規(guī)模效益遞增特性和自然壟斷傾向，是與市場競爭原則相悖的。如果讓資源自由流動到這些行業(yè)或部門，其結(jié)果必然會降低規(guī)模效益，造成整個社會資源配置中的效率損失。 如果保持自然壟斷將這些行業(yè)或部門推向市場，必然由于經(jīng)營者對利潤目標(biāo)的追求，而制定過高的壟斷價格，使消費者支付了過高的消費成本，從而形成了這些行業(yè)或部門的不正常壟斷利潤。 23 混合公共產(chǎn)品可以采取公共提供方式，也可以市場提供方式。 24 政府間財政支出劃分 政府間財政支出劃分是以事權(quán)劃分為依據(jù)的。 中央政府應(yīng)承擔(dān)全國性公共產(chǎn)品的供應(yīng)，以及擁有所需要

9、的支出資金。比如中央政府的日常政務(wù)開支、國防和外交經(jīng)費、全國性環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的支出、全國性社會穩(wěn)定和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控支出、中央對地方的轉(zhuǎn)移支付等。 地方政府承擔(dān)本地區(qū)公共產(chǎn)品的供應(yīng)，以及擁有所需要的資金。比如地方政府日常政務(wù)開支、地區(qū)性社會治安支出、地區(qū)性環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益事業(yè)支出等。25二、財政收入劃分 政府間稅種劃分的原則 功能性原則 受益性原則 規(guī)模性原則 經(jīng)濟(jì)分權(quán)原則26 政府間稅種劃分的界定 具有穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)功能的稅種、與國際貿(mào)易和實現(xiàn)國際收支平衡有關(guān)的稅種、以調(diào)節(jié)收入水平為目的的稅種劃歸中央。 稅源分散、稅基較小、區(qū)域性特征明顯、主要是為提供區(qū)域性公共產(chǎn)品而開征的稅

10、種，以及與地方政府支出責(zé)任緊密相連的稅種劃歸地方。 27 政府間稅權(quán)的劃分 集權(quán)型 稅收管理的主要權(quán)限集中在中央，地方按照中央統(tǒng)一制定的稅制要素進(jìn)行稅收管理。 實行這種模式的一般是政體上實行單一制的國家，如法國、韓國、日本、中國等。 分權(quán)型 稅收管理權(quán)在中央和地方之間進(jìn)行分解，稅收立法權(quán)和行政管理權(quán)與稅種歸屬相對稱。 實行這種類型的國家一般是聯(lián)邦制國家，美國最為典型。 集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合型 根據(jù)稅收管理權(quán)的性質(zhì)和重要性，將其在中央和地方作一定程度的分解，使中央政府和地方政府都有一定的稅收管理權(quán)。 28三、政府間的轉(zhuǎn)移支付體系 政府間轉(zhuǎn)移支付體系的種類 一般補(bǔ)助（General Grant） 就地

11、方政府對資金的使用方向不作任何規(guī)定，也沒有任何附加條件，地方政府有權(quán)自主決定補(bǔ)助的使用方式，所以也稱為無條件補(bǔ)助（Unconditional Grant）。 條件補(bǔ)助（Conditional Grant） 在發(fā)放時都附帶著一定的條件，地方政府只有滿足了這些條件，才能獲得補(bǔ)助。專項補(bǔ)助（Categorical Grant）：指規(guī)定了資金使用方向的補(bǔ)助。 配套補(bǔ)助（Matching Grant）：在發(fā)放時則規(guī)定地方政府必須拿出一定比例的自有資金與補(bǔ)助資金共同使用。 29 政府間轉(zhuǎn)移支付的目的及種類的選擇 糾正地區(qū)間的外溢性問題。最合適的補(bǔ)助形式應(yīng)為配套補(bǔ)助。 實現(xiàn)橫向財政平衡。最合適的補(bǔ)助形式應(yīng)為

12、無條件的撥款補(bǔ)助。 實現(xiàn)縱向的財政平衡?？梢圆扇∈杖敕窒淼男问?，即由中央政府向地方政府提供無條件補(bǔ)助，使得中央稅收可以部分替代地方政府的本級稅收。 30第三節(jié) 我國的財政管理體制 一、1994年以前的財政管理體制 二、1994年的分稅制財政管理體制31一、1994年以前的財政管理體制 從19801993年，我國主要采用以“包干”為主要特征的財政管理體制 19801984年的“劃分收支，分級包干”體制 19851987年實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”體制 19881993年實行的多種包干財政體制 32 “包干”財政體制的基本評價 積極作用 改變了財權(quán)高度集中的狀況。 財力分配由“條條”為主

13、，改為“塊塊”為主。 簡單明了，有一定的透明度。 支持和配合了其他領(lǐng)域的改革。 弊端 體制形式不統(tǒng)一、不規(guī)范。 影響全國統(tǒng)一市場的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。 包干體制使中央財政收入低彈性增長。 該體制在事權(quán)劃分上不清。 33二、1994年的分稅制財政管理體制 1994年分稅制財政管理體制改革的主要內(nèi)容 中央與地方的事權(quán)劃分和支出劃分 中央與地方的收入劃分 分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu) 中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定 原體制中央補(bǔ)助、地方上解及有關(guān)結(jié)算事項處理 確立了新的預(yù)算編制和資金調(diào)度規(guī)則34 分稅制財政管理體制的調(diào)整和完善 收入劃分的調(diào)整 設(shè)立過渡期轉(zhuǎn)移支付制度 35 分稅制財政管理體制的成效

14、 理順了中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動了各級政府的積極性，建立了財政收入穩(wěn)定增長的機(jī)制。（見下表） 增強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控力，中央財政收入比重逐步提高。 財政稅務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)取得了較大進(jìn)展。 地方各級政府的理財思路發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置。 3619912001年中國財政收入占GDP的比重對照表 年份財政收入(億元) GDP(億元) 比重(%) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 3149.5 3483.4 4349.0 5218.1 6242.2 7408.0 8651.1 9876.0 11377.0

15、13380.1 16371.0 21617.8 26638.1 34634.4 46759.4 58478.1 67884.6 74772.6 78345.1 82054.3 89404.0 95933.0 14.6 13.1 12.6 11.2 10.7 10.9 11.6 12.6 13.9 15.0 17.137 目前分稅制財政管理體制存在的問題 政府事權(quán)和收支范圍的劃分仍不夠科學(xué)和規(guī)范。 轉(zhuǎn)移支付制度距離公共服務(wù)基本均等化目標(biāo)還有差距。 地方財政管理體制不完善。 38 分稅制財政管理體制的進(jìn)一步完善 科學(xué)界定政府職能，調(diào)整財政供給范圍 合理劃分中央與地方政府間事權(quán)，根據(jù)事權(quán)界定各級財政

16、支出范圍 對原體制下某些收入的劃分進(jìn)行必要的調(diào)整 進(jìn)一步完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度39 科學(xué)界定政府職能，調(diào)整財政供給范圍 財政必須為國家機(jī)器的正常運轉(zhuǎn)提供充分的財力保證，如公安、司法、行政、國防、外交等。 財政要不斷增加那些代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益的公共性開支，如教育、科技、環(huán)保、衛(wèi)生、社會保障等。 要充分發(fā)揮財政的再分配作用，調(diào)節(jié)收入分配，實現(xiàn)社會公平。 強(qiáng)化財政的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能。 規(guī)范財政補(bǔ)貼范圍，合理控制補(bǔ)貼規(guī)模。 40 合理劃分中央與地方政府間事權(quán)，根據(jù)事權(quán)界定各級財政支出范圍 體現(xiàn)國家整體利益的公共支出項目，由中央政府直接負(fù)責(zé)的社會事務(wù)，經(jīng)費由中央財政安排。 中央和地方共同承擔(dān)

17、的社會事務(wù)，經(jīng)費由中央與地方共同承擔(dān)。 中央負(fù)有間接責(zé)任，但應(yīng)通過地方政府具體負(fù)責(zé)實施的社會事務(wù)，如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療等，中央政府通過對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)助。41 對原體制下某些收入的劃分進(jìn)行必要的調(diào)整 根據(jù)收入項目調(diào)節(jié)功能的強(qiáng)弱來確定歸屬。一般將數(shù)額較大，調(diào)控功能比較顯著的稅種劃歸中央。 根據(jù)稅基的移動性進(jìn)行劃分。 根據(jù)征管效率進(jìn)行劃分。某些稅種能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效益，宜于集中，應(yīng)作為中央收入；反之，宜于歸地方。 按照稅基分布的均衡性進(jìn)行劃分。各轄區(qū)稅基分布不均衡的稅收，應(yīng)作為中央收入。 基于受益原則征收的稅，或使用費，劃歸地方。 42 進(jìn)一步完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度 穩(wěn)定稅收返還的絕對規(guī)模，擴(kuò)大過渡期轉(zhuǎn)移支付。 以縮小地區(qū)間財力差距為目標(biāo)，在條件允許時將稅收返還逐步納入規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付范圍。 清理專項撥款，改進(jìn)撥款辦法，逐步將其納入規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體系。 43本章小結(jié) 財政管理體制是國家經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分，它規(guī)范著中央與地方政府以及各級政府之間的財政分配關(guān)系，其核心內(nèi)容是劃分財政收支范圍和財政管理職能，其實質(zhì)是關(guān)于財權(quán)財力的集中與分散的一項基本制度。 財政管理體制應(yīng)遵循如下原則：(1)與國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和國家經(jīng)濟(jì)管理體制相適應(yīng)；(2)財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，權(quán)責(zé)結(jié)合；(3)兼顧公平與效率。44 政府間事權(quán)的劃分表現(xiàn)為提供公共產(chǎn)品的職責(zé)和任務(wù)的劃分。 政府