課程政策制定過程的特征與本質(zhì)

1、課程政策制定過程的特征與本質(zhì)    摘要：20世紀80年代后，很多國家把制定課程政策作為改善教育質(zhì)量的重要途徑，各個國家課程政策的制定過程表現(xiàn)出一些趨同特征。課程政策議程的確立是國家政治改革的一部分，政府部門整體控制與專業(yè)咨詢和民主參與相結(jié)合，課程由部分專家把握，這一過程總是伴隨著矛盾和爭議，課程政策制定有一定的程序化決策機制。我們可以從這些特征中看到課程政策的制定是一個政治過程，一個權(quán)威性與民主性結(jié)合的過程，一個理性與非理性結(jié)合的過程，一個理論物化的過程，同時又是一個連續(xù)的與體系化的過程。 一、課程政策的制定 什么是政策?美國學者戴維.伊斯頓(Da-v

2、idEaston，1953)有一個著名的定義“政策是對社會價值的權(quán)威性配置”。政策是作為一個以政府為主體的行為過程，針對社會中出現(xiàn)的一些公共問題，對社會價值進行重新的調(diào)整與分配，以達到利益協(xié)調(diào)和社會發(fā)展的目的。由于現(xiàn)代社會中政策配置不僅限于經(jīng)濟領(lǐng)域的財產(chǎn)與利益，還包括公共事務中的權(quán)力、義務、責任、尊重、秩序等，人們在政策研究中常常把研究對象指稱為公共政策。公共政策的效能在于價值的社會性分配，這個分配方案必然存在著順應了一部分人的需求，同時又傷害了另一部分人的利益，因此作為公共政策的權(quán)威配置所追求的合理性就在于使價值在不同利益團體間達成最有利于社會穩(wěn)定與發(fā)展的平衡，解決利益、價值失衡所帶來的社會

3、問題。 課程政策是教育政策中具體的一部分，除了具有一般教育政策的含義與功能外，還有著自己專業(yè)性的內(nèi)容、載體以及運作方式。課程政策要解決的問題是調(diào)整學校培養(yǎng)內(nèi)容、方式與培養(yǎng)目標之間的偏差，當課程政策的制定主體在國家相關(guān)權(quán)力部門的時候，這樣的課程政策也就屬于一般公共政策的一部分。課程政策可以有不同的層次類型，比如，宏觀的課程政策，需要確立、指引國家課程發(fā)展的價值與規(guī)范，規(guī)劃國家安排課程的目標旨趣，是有關(guān)課程的元政策，它可以包括教育改革法案、課程改革綱要等；專項的課程政策，是具體的，體現(xiàn)了課程政策的特殊性，它為每一門學科規(guī)定了功能意義、知識內(nèi)容與實現(xiàn)方式，可以是課程大綱或標準；配套的課程政策，即為保

4、障宏觀的課程政策和專項課程政策有效實施而制定的系列行政措施及相關(guān)保障性或解釋性文件。 對于政策制定的理解有兩種，一種認為，政策制定應該包括整個政策過程，也就是把政策的制定、執(zhí)行、評估、修訂等都作為一個動態(tài)的政策制定過程，另一種看法認為，政策制定是政策的形成與規(guī)劃的階段，相對獨立于政策的執(zhí)行、反饋及改進。這里，我們?nèi)诤蟽煞N看法，把課程政策的制定看成是一個持續(xù)調(diào)整的過程，課程政策的形成與規(guī)劃是過程中的一個階段，但是這個階段具有相對獨立性，其自身也是一段過程與環(huán)節(jié)。 課程政策的制定是一個龐大的工程，輻射面廣，受關(guān)注程度高，因為課程政策定位人才規(guī)格，影響教育的發(fā)展方向。從政治性來看，它表達著國家對教育

5、發(fā)展的意愿；從專業(yè)性來看，它又是課程發(fā)展的一段歷史?？疾觳煌瑖艺n程政策制定過程，尋找共同的做法與特征，由此，我們可以透視在當下的歷史發(fā)展進程中，課程政策制定的應然本質(zhì)。 二、課程政策制定過程的特征 (一)課程政策議程的確立 社會中需要政府解決的問題很多，只有問題受到政府的關(guān)注，并提上政府的議事日程，納入決策領(lǐng)域，這樣的問題確立過程便是確立政策議程的過程，政策議程形成的過程也就是問題有望獲得解決的過程。20世紀80年代后，英國的課程政策是變化最大的，建立了國家課程和全國統(tǒng)一考試，這在英國歷史上是沒有的。如此堅決的調(diào)整是與撒切爾政府經(jīng)濟改革中采取的一系列自由市場與國家權(quán)威政策相一致的，因為統(tǒng)一課

6、程旨在統(tǒng)一規(guī)則與標準，這是自由競爭的前提，也是參與歐盟經(jīng)濟壁壘的需要，同時還能提高受教育者的國家認同感。雖然1997年后，在吉登斯影響下的布萊爾工黨政府走的是自由放任資本主義與福利國家之間的“第三條道路”，在教育方針上強調(diào)教育機會均等和所有學校所有學生的成功，但在追求教育的優(yōu)異、質(zhì)量和多樣性上與右翼保守黨的宗旨是一致的，因此國家課程、國家測試、能力分組等問題同樣延續(xù)著。在日本，國家一直掌握著一定的課程權(quán)力，20世紀末的這場課程改革，自然更是社會經(jīng)濟政治改革的一部分，90年代后日本經(jīng)濟長期不景氣，尤其在計算機技術(shù)為中心的技術(shù)競爭中，特別是在軟件領(lǐng)域遠遠落后于美國。與此同時，國際政治局勢中美蘇冷戰(zhàn)

7、結(jié)束，歐洲市場統(tǒng)一，擴大了世界市場，使得日本企業(yè)的多國籍化、全球化加速進行，進入了多國籍間的企業(yè)大競爭時代。在這種激烈的競爭中，日本感到世界上的地位備受威脅，不得不進行一系列的政治改革、經(jīng)濟改革以及教育改革，以應對局勢，其中包括政策松綁，降低國家對經(jīng)濟的限制，重新鼓勵企業(yè)問的競爭。在教育中推行“寬松教育”，大量削減課程內(nèi)容；在課程結(jié)構(gòu)中，增加了綜合學習這一新的領(lǐng)域等，以鼓勵學生創(chuàng)新，迎合經(jīng)濟發(fā)展對人才結(jié)構(gòu)的需求。 (二)政府部門的整體控制與專業(yè)咨詢、民主參與相結(jié)合 政府對國家課程的控制遠遠不局限在最后的審批環(huán)節(jié)，國家最高教育權(quán)力部門對課程研制過程也是整體控制的，這種整體控制首先表現(xiàn)為時間的統(tǒng)一

8、規(guī)劃，因為課程改革作為國家整體改革的一部分，課程政策的出臺表達了配合社會變革的意愿。一些國家課程政策的制定過程都沒有超過兩三年的時間，參與人員多由權(quán)力部門官員指定，或者嚴格符合某一標準，以此做到對變革方向的把握。再有就是把課程政策變革過程視為一個整體，對課程政策相關(guān)問題，如教師培訓、考試評價等有統(tǒng)一籌劃。在人員分配上，多個職能團隊以課程標準(大綱)研制為核心，形成系統(tǒng)，協(xié)作、互補，以做到在科層體制和社會不同利益團體中尋求平衡。政府部門的整體控制可以使政策制定者站在社會變革的最前沿，宏觀統(tǒng)籌、講求效率，組織的機構(gòu)與行動步驟成為一個有機體。當然有機體運營產(chǎn)生的問題是易于同化與體系相一致的東西，排斥

9、不一致的東西(尤其在人員、觀點的選擇和采納方面)。盡管政府部門把握著課程政策制定的總方向以及控制時間、人員等方面的事宜，但是政策的制定過程仍然表現(xiàn)出明顯的專業(yè)參與和民主參與，國家課程的制定者團隊一般都包括代表某一學科課程標準(大綱)的大學專業(yè)人員、教師代表以及專門研究教育方面問題的教授；在方案擬定之前和草案出臺之后的民主征詢，都試圖吸納社會不同階層、不同經(jīng)濟團體、利益團體的聲音。事實上，是希望借助參與人員、咨詢?nèi)藛T的多元背景做到政策合理性的把握，這樣，專業(yè)咨詢、民主參與與行政決策就交織在一起。對于原來分權(quán)制的國家來說，這樣的行動過程中出現(xiàn)了政治、政府的管理、控制；對于原來集權(quán)制的國家，政策制定

10、過程中大學學者大量參與其中，發(fā)表意見，影響政府的判斷。比如，挪威和一些歐洲大陸國家一樣，一直擁有國家課程，在90年代中期也進行了一場旨在提高國家競爭力的課程改革。在一份課程研制過程的報告中顯示，挪威的課程設計者被分成不同的小組：指導小組、工作小組、工作組領(lǐng)導者小組、基本小組、專家小組、地區(qū)關(guān)系小組、國家關(guān)系小組、聯(lián)絡委員會(雇員和雇主的組織)、信息會議，它們有著不同的責任和不同的參與度。小組成員是在教育部的領(lǐng)導下遴選的，課程設計組的工作進展要依照時間表，時間表是由教育部的管理人員定的。教育部官員在他們認為重要的時候參與討論。在課程大綱開發(fā)過程中，經(jīng)常有來自教育部政治領(lǐng)導層的直接干預，包括最高的

11、政治領(lǐng)導-教育部長直接參與，這些導致在時間計劃以及內(nèi)容精確水平與形式上的剛性控制。美國自“2000年教育法”頒布后，聯(lián)邦政府組成全國教育標準與測試委員會，開始制訂國家課程標準，以90年代制訂國家歷史課程標準為例，在聯(lián)邦教育部及其所轄的全美人文學科基金會領(lǐng)導下，成立了四支功能不同的團隊：第一支隊伍是全美歷史課程標準審議委員會，負責監(jiān)理歷史課程標準的制訂過程；第二支隊伍是九個專業(yè)組織，包括課程專家和歷史學科專家，起顧問的作用；第三支隊伍是由二十四個民間團體代表所組成的論壇，這些民間團體代表雖然不像專業(yè)團體那樣具有影響力，但代表性相當廣泛，被稱為“美國本身的縮影”，包括一些教育專業(yè)團體、教師團體、家

12、長協(xié)會以及公益團體；第四個團隊便是課程標準研制的工作組，也就是國家課程政策制定的途徑都試圖超越原來二元對立的方式。國家課程政策作為一個專業(yè)性的公共政策，專業(yè)、民主與行政力量的結(jié)合是當下歷史階段的共同行動模式。 (三)課程專業(yè)決策主要由部分專家把握，并伴隨著激烈的矛盾和爭議 各學科專家在對課程政策問題分析研究的基礎上，找到實際狀態(tài)與期望狀態(tài)的差距，確定課程變革目標，收集資料，依據(jù)已有研究設計政策內(nèi)容，之后要對方案實施的環(huán)境及可能產(chǎn)生的結(jié)果進行預測，并在眾多被擇方案中確立相對合理的最佳方案。但實際上，專家的選定或者是由部長提名，或者是按照某種標準選擇，因此，他們可能只代表某種學術(shù)派別。有人認為，這

13、樣情況是非常有害的，容易導致專業(yè)觀點的偏頗；而另外一些人認為是非常合理的，因為要追求效率就要縮小機構(gòu)。按照這樣的方式，課程標準必然要承擔著各種學術(shù)派別的品評、質(zhì)疑，有時這些激烈的爭論與批判早已超出學術(shù)爭鳴的范疇，成為社會中黨派斗爭的領(lǐng)地。就像美國的歷史課程標準，日本的綜合活動的研制，都在社會上掀起了軒然大波。以美國歷史課程標準制訂為例，1992年，聯(lián)邦教育部及其所轄的全美人文學科基金會撥款，資助制訂歷史課程標準項目，并委托加州大學洛杉磯分校的全國學校歷史科教學研究中心來主持這一項目。當時的教育部長助理、保守派歷史學者DianeRatvich以及全美人文學科基金會總裁切尼夫人是主要的負責人。研制

14、期間，由于民主黨人克林頓在總統(tǒng)大選中獲勝，接替了老布什，共和黨人切尼只好因此離職，調(diào)往他處。兩年后，歷史課程標準面世，切尼夫人發(fā)現(xiàn)這個標準并不是按照當時她在任時的思路設計的，于是大發(fā)雷霆，認為它為了迎合多元文化主義的思潮，迎合克林頓政府的政治主張，不惜犧牲美國歷史的精華，無視美國歷史的優(yōu)秀傳統(tǒng)，“劫持了美國的歷史”。她呼吁國會和有關(guān)機構(gòu)應采取行動，阻止標準頒布。切尼夫人的文章發(fā)表后，一些主要媒體，紛紛轉(zhuǎn)載，并發(fā)表評論。對此，參與標準制訂的工作團隊、專家團隊組織，也發(fā)動會員在各地方新聞媒體發(fā)表解釋言論，試圖挽回輿論的不利影響，然而，詳細解說課程標準共識的形成、研擬標準的準則以及標準的特色，比起輕

15、率地非難課程標準和對對手落井下石要困難得多。后來，關(guān)于標準的辯論甚至驚動了政界，美國國會參議院于1995年1月通過決議，對標準進行譴責，并威脅停止對標準制訂單位的撥款。這樣的情勢迫使教育部長與新任全美人文學科基金會總裁也不得不與歷史課程標準支持者劃清界限。事實上切尼夫人如此關(guān)注歷史課程標準，目的是要凸顯鮮明的保守立場，把一些與這些課程標準有關(guān)的聯(lián)邦教育或文化單位徹底打倒。最后，課程標準制訂團隊只好對標準進行修改，按照折中的思路重新制訂歷史課程標準。公共政策是要求人們共同遵守的規(guī)則，政策一旦實施，便權(quán)威性地分配了政策受眾的利益，因此，任何政策都必不可免地表達一部分人的意愿，同時也不符合另一部分人

16、的意愿，有時這些矛盾表現(xiàn)為個人權(quán)利與公共利益之間的矛盾，有時這個矛盾是不同利益群體之間的競爭，再有就是不同政治信仰、不同的國家施政路線所帶來的教育政策、課程政策的分歧。課程政策變革畢竟凝結(jié)著一個國家、民族對未來人才發(fā)展的設想與期望，并普遍地與民眾社會生活密切相關(guān)，因此常常被權(quán)力人物納人政治變革系統(tǒng)中，成為社會改革綱領(lǐng)中的一部分。這樣一來，課程政策的變革，或者一個新的課程門類的形成，就遠遠不是教育內(nèi)部的事情，更不僅僅是一項技術(shù)性的問題，而變成各種意識形態(tài)、政治力量、黨派團體以及社會思潮、教育流派角逐的競技場。政治力量的此消彼長，政權(quán)的更迭替換都會牽動課程問題的決策、行動或者輿論的變化，使得這個象

17、牙塔內(nèi)的事情總是被暴露在公眾輿論中，這個本該具有相對穩(wěn)定性與連續(xù)性的政策總是處在左右搖擺的變化中。 (四)課程政策的形成有一定的程序化決策機制 公共政策是要求人們共同遵守的規(guī)則，政策一旦實施，便權(quán)威性地分配了政策受眾的利益。因此，政策內(nèi)容的公正性和合理性必然要求訴諸政策決定過程的合法性。在政策研究中，通常把政策制定過程分成三個階段：確立政策議程、規(guī)劃方案以及方案的合法化。其中的合法化過程是政策的制定者為使政策獲得合法地位，依照法定權(quán)限和程序所實施的一系列征詢、論證、審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程。各個國家課程政策的制定過程同樣也歷經(jīng)了這樣的三個階段，其中的合法化來自多種渠道，都超越

18、了教育系統(tǒng)的范圍。比如，通過論證，獲得教育專家、科學家、社會學家的支持與肯定；通過征詢，吸收更多的相關(guān)利益者參與課程政策評價與決策，加強溝通與協(xié)調(diào)，使決策被更多的課程使用者所理解，最重要的是，通過直接的權(quán)力機構(gòu)審查、批準，使課程政策具有權(quán)威性、約束性。 三、課程政策制定過程的本質(zhì) 有學者認為，就課程決定而言，可以從課程政策決定的技術(shù)途徑、政治途徑和文化途徑等三個層面來分析課程政策的改革現(xiàn)象。其中技術(shù)途徑是一種簡化的課程變革觀點，認為課程政策的變革途徑是一種可以復制與轉(zhuǎn)移的技術(shù)，可以由專門的課程政策決定的規(guī)劃人員使用專業(yè)的技術(shù)、方法和材料完成。政治途徑考慮的是課程政策變革所涉及的各種不同團體利益

19、，如各級政府、學校教師、教育行政人員和學生家長等，課程決策人員會設法協(xié)調(diào)各種對立沖突的利益團體，使團體之間相互妥協(xié)，彼此接受。文化途徑強調(diào)課程政策變革的不同參與者代表不同的文化背景與價值觀念。這些不同的探索視角恰好表明課程政策制定過程中的復雜性，也就是課程政策的制定不是一種單純的技術(shù)歷程或純粹的技術(shù)問題，而是一種與政治和社會文化等相關(guān)的問題。因此，課程政策的制定過程蘊含復雜的本質(zhì)內(nèi)涵。這些復雜的本質(zhì)可以表述為以下四方面。 (一)課程政策的制定是一個政治過程 課程政策范疇有自己專門的話語體系，這是現(xiàn)代課程政策發(fā)展專業(yè)化的表現(xiàn)。但是課程政策，尤其是國家課程政策作為國家公共政策的一部分，必然受到意識

20、形態(tài)的推動、支持與控制，這是教育、課程本身凝結(jié)的意識形態(tài)功能決定的。這樣在課程政策制定的各個環(huán)節(jié)中，政治力量會以指令、引導、征詢、批示等形式把握著課程政策與意識形態(tài)的一致性。就像英國的課程研制者回憶的那樣，在任何一種情況下，權(quán)力的中心仍然屬于教科部，盡管基礎學科的內(nèi)容是由工作小組研究決定的。 (二)在民主與權(quán)威之間尋求合理 任何一個國家的公共政策都具有權(quán)威性，因為它的主體是國家的權(quán)威機構(gòu)，是合法的，是需要強制執(zhí)行的。同時，政策既然是眾多個人利益與價值的公共化、合法過程，民主性也便成為現(xiàn)代公共政策制定中一個重要的價值取向。拉斯維爾認為，政策科學是關(guān)于民主主義的學問，它涉及個人選擇，必須以民主體制作為前提。放棄民主，政策也便不稱其為現(xiàn)代意義的公共政策，課程政策的制定就是制定有關(guān)知識選擇、使用方式的共同規(guī)則，并期望規(guī)則成為秩序，允許知識的持有者與使用者在政策制定過程中表現(xiàn)自己的愿望是課程政策合法性的要求，也是課程政策可執(zhí)行的前提和保證。這樣不同價值