【獨(dú)家】政府PPP項(xiàng)目合同審核關(guān)鍵之我見

1、【獨(dú)家】政府PPP項(xiàng)目合同審核關(guān)鍵之我見 PPP知乎，您的PPP大百科！我們建立了完整的PPP知識(shí)索引體系，回復(fù)索引號(hào)【216】，可查看更多合同糾紛與爭議解決匯總相關(guān)文章。作者簡介：朱靜 江蘇義行律師事務(wù)所 PPP項(xiàng)目合同是在長達(dá)10-30年的合作期限內(nèi)，政府方和社會(huì)資本方主張權(quán)利、履行義務(wù)的重要依據(jù)和項(xiàng)目順利實(shí)施的有力保障，PPP項(xiàng)目合同對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的影響可以說是“極端”重要。為此，財(cái)政部財(cái)金（2016）92號(hào)文政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理辦法第十六對(duì)政府審核PPP項(xiàng)目合同提出了規(guī)范和要求：在PPP項(xiàng)目合同在項(xiàng)目采購公示結(jié)束后、正式簽署前，應(yīng)經(jīng)行業(yè)主管部門、財(cái)政部門、法制部門等相關(guān)職能部門審

2、核后，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。PPP項(xiàng)目合同不但內(nèi)容復(fù)雜、條款龐雜，對(duì)審核機(jī)構(gòu)和審核人員的專業(yè)水準(zhǔn)、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、敬業(yè)精神、細(xì)心程度等要求很高，因此，在審核過程中應(yīng)該“嚴(yán)加小心、格外用心”。下面筆者就結(jié)合自己的工作實(shí)踐談?wù)務(wù)畬徍薖PP項(xiàng)目合同的關(guān)鍵問題。一、PPP項(xiàng)目合同中容易出現(xiàn)的主要問題1、篇章結(jié)構(gòu)混亂沒有嚴(yán)格按照規(guī)范性文件的要求，尤其是財(cái)政部“合同指南”要求的內(nèi)容去清晰地表述，對(duì)整個(gè)合同涉及到的重多問題不進(jìn)行歸類，一個(gè)問題散落在在合同的不同章節(jié)不同之處，讓人難以理解也很費(fèi)解。2、主要內(nèi)容缺失PPP項(xiàng)目合同是明確政府與社會(huì)資本在未來若干年合作期內(nèi)權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)和保障，為此，應(yīng)對(duì)保障項(xiàng)目順利實(shí)施的

3、主要內(nèi)容予以明確。但很多的PPP項(xiàng)目合同恰恰就缺少了主要合同內(nèi)容，如：各方權(quán)利義務(wù)、付費(fèi)機(jī)制、運(yùn)營條款、績效考核、合同變更、履約擔(dān)保等。為未來合同的履行埋下很多隱患。3、邊界條件不清PPP項(xiàng)目的邊界條件中，權(quán)利義務(wù)邊界主要是明確項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果等。交易條件邊界主要是明確項(xiàng)目合同期限、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說明等。履約保障邊界主要是明確強(qiáng)制保險(xiǎn)方案以及由投資競爭保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調(diào)整銜接邊界主要是明確應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施等。以上這

4、些都構(gòu)成了PPP項(xiàng)目合同得以順利實(shí)施的保障，但實(shí)踐中，很多的合同，對(duì)此要么沒有約定，要么不明確約定。導(dǎo)致一些事關(guān)合同履行的重要事項(xiàng)不清不明，一旦雙方發(fā)生糾紛或矛盾，根本找不到合同條款依據(jù)。4、付費(fèi)機(jī)制含糊PPP項(xiàng)目建設(shè)完成后政府方如何付費(fèi)？付多少費(fèi)？社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）的回報(bào)如何計(jì)算？來源和支付方式？等等這都是合同雙方最為關(guān)注的問題，也是PPP項(xiàng)目合同的核心條款。但多數(shù)的合同對(duì)此條款的表述就是一句話或一個(gè)簡單的計(jì)算公式描述（很多公式也是值得商榷的的），沒有建立一個(gè)完整的“付費(fèi)機(jī)制”對(duì)此明確，如：付費(fèi)來源、付費(fèi)計(jì)算公式、付費(fèi)方式等等。這就為今后的合同履行帶來埋下了很大的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。5、績效考核

5、虛化績效考核事關(guān)政府付費(fèi)，一個(gè)PPP項(xiàng)目如何進(jìn)行績效考核，績效考核如何在合同中約定？對(duì)合作雙方都是非常重要和關(guān)鍵的。但很多的PPP項(xiàng)目合同對(duì)此約定就是形式化，或者直接套用實(shí)施方案中的績效考核內(nèi)容，或者套用其他PPP項(xiàng)目的模板，根本對(duì)此不加思索：如何約定績效考核，如何讓考核指標(biāo)和方案更具合理和可操作性，如何與政府付費(fèi)掛鉤等，均沒有在合同中有所體現(xiàn)，這同樣也是合同的巨大風(fēng)險(xiǎn)。6、違約責(zé)任不明多數(shù)合同在履行過程中都會(huì)出現(xiàn)一方一般違約或嚴(yán)重違約的行為，PPP項(xiàng)目合同也不例外。對(duì)違約行為的認(rèn)定及違約責(zé)任的承擔(dān)進(jìn)行明確約定，是保護(hù)守約方權(quán)利和合同順利履行以及矛盾及時(shí)化解的重要途徑和方法。但實(shí)踐中很多PPP

6、項(xiàng)目合同對(duì)此約定非常不清，對(duì)違約行為的承擔(dān)結(jié)果就一句話“承擔(dān)違約責(zé)任”。至于承擔(dān)何種違約責(zé)任，方式是什么（支付違約金、賠償損失、終止合同等），具體多少？如何承擔(dān)等等都不進(jìn)行細(xì)致約定，等于是對(duì)違約責(zé)任的約定沒有承擔(dān)后果，最終導(dǎo)致一方出現(xiàn)違約行為時(shí)，守約方無法真正保護(hù)自己的權(quán)利。以上問題也是政府方審核合同時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的主要事項(xiàng)，財(cái)政部財(cái)金（2016）92號(hào)文政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理辦法第十七條對(duì)此也作出了較為明確規(guī)定：合同審核要對(duì)照審核實(shí)施方案、要有物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告及采購文件，檢查合同是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更；重點(diǎn)審核合同是否滿足以下內(nèi)容要求：1、合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)施方案中的風(fēng)險(xiǎn)

7、分配方案，在政府與社會(huì)資本雙方之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并確保應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了有效轉(zhuǎn)移；2、合同應(yīng)當(dāng)約定項(xiàng)目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效考核指標(biāo)，明確項(xiàng)目付費(fèi)與績效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤；3、合同應(yīng)當(dāng)綜合考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的成本核算范圍和成本變動(dòng)因素，設(shè)定項(xiàng)目基準(zhǔn)成本；4、合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目基準(zhǔn)成本和項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項(xiàng)目的補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)基準(zhǔn)。項(xiàng)目收入基準(zhǔn)以外的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)；5、合同應(yīng)當(dāng)合理約定項(xiàng)目補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)的調(diào)整周期、條件和程序，作為項(xiàng)目合作期限內(nèi)行業(yè)主管部門和財(cái)政部門執(zhí)行補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)調(diào)整的依據(jù)。二、政府對(duì)PPP項(xiàng)目合同審核的關(guān)鍵點(diǎn)實(shí)踐中，基于PPP

8、項(xiàng)目較強(qiáng)的專業(yè)性，有的政府和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)因?yàn)槿鄙貾PP專業(yè)人員，一定程度上掌握不了PPP項(xiàng)目合同審核的要點(diǎn)和關(guān)鍵。除以上規(guī)定應(yīng)在合同審核時(shí)嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行外，鑒于PPP項(xiàng)目合作期限長、投資數(shù)額大、風(fēng)險(xiǎn)不可控、合同內(nèi)容復(fù)雜等多種因素，筆者建議：作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門，在實(shí)踐中對(duì)PPP項(xiàng)目合同時(shí)還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下合同主要內(nèi)容：1、關(guān)于融資條款，應(yīng)重點(diǎn)審查：關(guān)于股東出資以及資本金到位的時(shí)間、數(shù)額及相應(yīng)違約責(zé)任約定是否清晰可行；社會(huì)資本方提供的投資計(jì)劃及融資方案是否能夠落實(shí)；項(xiàng)目的總投資控制、投融資監(jiān)管及違約責(zé)任等事項(xiàng)是否約定明確；2、關(guān)于建設(shè)條款，應(yīng)重點(diǎn)審查：工程建設(shè)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、總投資控制、進(jìn)度安排、

9、質(zhì)量要求、安全要求，工程變更管理，工程交竣工驗(yàn)收、工期延誤、工程保險(xiǎn)等事項(xiàng)是否約定，調(diào)價(jià)機(jī)制是否充分合理；3、關(guān)于運(yùn)營條款，應(yīng)重點(diǎn)審查：有無約定運(yùn)營維護(hù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、基本要求、如何考核；運(yùn)營期限中對(duì)設(shè)施設(shè)備的保養(yǎng)、維護(hù)、大中小修等如何約定；約定運(yùn)營期保險(xiǎn)、政府監(jiān)管、運(yùn)營支出及違約責(zé)任等事項(xiàng)；4、關(guān)于付費(fèi)機(jī)制條款，應(yīng)重點(diǎn)審查：有無項(xiàng)目定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制，以及變更和調(diào)整機(jī)制；有無明確付費(fèi)的來源、付費(fèi)公式、支付時(shí)間及流程，付費(fèi)公式是否合理可行；有無明確：無論建設(shè)期還是運(yùn)營期的政府付費(fèi)及缺口補(bǔ)助，均應(yīng)與績效考核掛鉤；5、關(guān)于績效考核條款，應(yīng)重點(diǎn)審查：建設(shè)期及運(yùn)營期績效考核設(shè)置的考核內(nèi)容、考核方法、考核指標(biāo)

10、及考核流程和考核結(jié)果的應(yīng)用等事項(xiàng)，是否合理且可執(zhí)行；是否約定了建設(shè)期、運(yùn)營期的績效考核結(jié)果均應(yīng)作為政府付費(fèi)及支付補(bǔ)貼的依據(jù)。6、關(guān)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓條款，應(yīng)重點(diǎn)審查：在PPP項(xiàng)目合同中有無設(shè)置合理的關(guān)于股權(quán)退出的限制性條款或門檻條件；對(duì)社會(huì)資本方股東的股權(quán)抵押、質(zhì)押等是否有明確限制或約定；轉(zhuǎn)讓股權(quán)是否把把征得政府方同意作為前提生效條件；是否約定了股權(quán)受讓人相應(yīng)的資質(zhì)條件，是否對(duì)包括PPP基金在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展類基金等的進(jìn)入保留了“入口”等。7、關(guān)于移交資產(chǎn)，應(yīng)重點(diǎn)審查：審查政府向社會(huì)資本主體移交托管資產(chǎn)的范圍、托管形式（有償還是無償）、移交程序及違約責(zé)任等。社會(huì)資本主體向政府移交項(xiàng)目的過渡期、移交范圍和標(biāo)準(zhǔn)、移交程序、質(zhì)量保證及違約責(zé)任等。8、關(guān)于合同變更，應(yīng)重點(diǎn)審查：合同變更提出的時(shí)間是否合規(guī)可行（建設(shè)期及運(yùn)營期，一般在建設(shè)期內(nèi)不允許提出變更）；有無約定變更應(yīng)經(jīng)政府的批準(zhǔn)；有無明確合同變更后新增（減）投資和相應(yīng)運(yùn)營費(fèi)用的責(zé)任主體以及變更后價(jià)款的來源。9、關(guān)于合同解除，應(yīng)重點(diǎn)審查：合同的退出機(jī)制是否可行，合同解除事由、解除程序以及合同解除后的清算、項(xiàng)目移交等事項(xiàng)是否在合同中明確約定。10、關(guān)于提前終止，應(yīng)重點(diǎn)審查：合同中有無明確約定PPP項(xiàng)目合同可以提前終止的詳細(xì)情形，提前終止后的提前移交范圍和程序，提前終止如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方法，以