西南交通大學(xué)政管理專業(yè)考研公共管理學(xué)筆記(張成福版)

1、第一章 公共管理導(dǎo)論 第一節(jié) 公共管理的意義（卡爾森和歐爾曼）公共管理與公共行政的六點(diǎn)不同：（）它包括一般管理的計(jì)劃、組織、控制職能，以替代討論社會(huì)價(jià)值以及官僚與民主的沖突；（）對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)同的工具取向以替代公平、回應(yīng)或政治特色；（）以對(duì)中層管理者的使用關(guān)注，以取代政治或政策精英的觀點(diǎn)；（）傾向于視管理為類同管理，或者至少使公共和私營(yíng)部門的管理差異極小化，而不是夸大它們的差異；（）像關(guān)注組織內(nèi)部運(yùn)作那樣的理性態(tài)度，關(guān)注組織的外部環(huán)境，而不是過分關(guān)注法律、制度和政治過程；（）與科學(xué)管理傳統(tǒng)的強(qiáng)有力的思辨聯(lián)系，而不是與政治學(xué)或社會(huì)學(xué)緊密關(guān)聯(lián)。公共管理的含義和性質(zhì)公共管理是以政府為核心的公共部

2、門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一個(gè)組成部分，其重點(diǎn)在于將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理的性質(zhì)在于：（）承認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性；（）強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)治理的主要責(zé)任；（）強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任共負(fù)；（）強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值；（）強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的重要性；（）既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法；（）以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)；（）將公共行政視為一種職業(yè)，而把公共管理者視為職業(yè)的

3、實(shí)踐者。第二節(jié)公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑公共管理發(fā)展之學(xué)科背景從1887年威爾遜的行政之研究發(fā)表后，公共管理學(xué)便成為了一門獨(dú)立的學(xué)科。公共行政學(xué)的發(fā)展，以行政學(xué)家亨利（N.Henry）的觀點(diǎn)，經(jīng)歷了不同時(shí)期的典范變遷。第一階段：政治與行政二分法（1900926）。行政學(xué)者古德諾于1900年提出政治與行政二分法之觀點(diǎn)，主張政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，而行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。行政學(xué)者懷特與1926年亦主張政治不要干擾行政，行政管理系科學(xué)的問題，應(yīng)維持價(jià)值中立，而以追求經(jīng)濟(jì)與效率為目標(biāo)。第二階段：行政原則（19271937）。在這個(gè)階段，許多學(xué)者關(guān)注建構(gòu)“行政原則”。魏勞畢于1929年出版了公共行政的原則

4、，特別強(qiáng)調(diào)有一些科學(xué)的行政原則存在，這些原則可以被發(fā)現(xiàn)，行政人員一旦學(xué)會(huì)如何應(yīng)用這些原則就可以成為專家，這些原則可以不考慮環(huán)境因素而適用于任何地方。 在20世紀(jì)40年代之前，公共行政學(xué)乃立足于兩個(gè)基本假設(shè)基礎(chǔ)之上，即政治與行政二分法和行政原則。這樣的立足點(diǎn)，使公共行政學(xué)科的發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的不足與缺陷。最大的不足在于忽略了政治環(huán)境對(duì)公共行政的影響，缺乏對(duì)政治環(huán)境的研究與了解，更沒有對(duì)政治管理相關(guān)知能的探討。第三階段：公共行政即政治學(xué)。這一時(shí)期，公共行政開始向政治學(xué)回歸。然而這時(shí)期的公共行政以建立規(guī)范理論為目的，為知識(shí)而追求知識(shí)，對(duì)改進(jìn)公共行政實(shí)務(wù)助益不多。正如亨利所言，形成了有“公共而無(wú)行政”，

5、對(duì)公共管理者知能的研究與培養(yǎng)，可以說沒有多大的建樹。第四階段：公共行政即管理學(xué)。從1960年至70年代起，一部分行政學(xué)者不滿政治取向的公共行政研究，從而轉(zhuǎn)向管理領(lǐng)域?qū)で蟀l(fā)展。這一時(shí)期的公共行政是建立在這樣的基本假設(shè)基礎(chǔ)之上：一是公共行政與私人部門的行政沒有本質(zhì)的區(qū)別；二是強(qiáng)調(diào)一般管理，或類同管理；三是企業(yè)績(jī)效優(yōu)于政府績(jī)效，而主張師法企業(yè)，提高政府績(jī)效。這一階段將公共行政專項(xiàng)管理，為日后公共管理途徑的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。然而，將公共行政類同于一般管理的研究，受到許多學(xué)者的質(zhì)疑。質(zhì)疑之一便是公共管理與私人管理是否相同；質(zhì)疑之二是企業(yè)是否比政府有更高的績(jī)效?？傊?，公共行政即管理學(xué)的發(fā)展，形成了有管理無(wú)公

6、共的窘境，完全忽略了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，由于大環(huán)境的差異，私人部門的知識(shí)、機(jī)能、概念和工具，在引入政府部門運(yùn)用后便產(chǎn)生了格格不入甚至失靈的情形。在這樣的背景下，有相當(dāng)一批的公共行政學(xué)者試圖將傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向和一般管理的工具取向結(jié)合起來(lái)，發(fā)展不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。公共管理的時(shí)代背景導(dǎo)致公共管理興起的時(shí)代因素主要有以下幾個(gè)方面：（1）政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府的不滿。 第二次世界大戰(zhàn)以后，受國(guó)家干預(yù)和福利國(guó)家觀點(diǎn)的影響以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，政府職能急劇擴(kuò)張，政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府角色不斷膨脹。政府雖然管的事情很多，但是社會(huì)問題卻同樣

7、層出不窮，因而引發(fā)了人民對(duì)政府治理能力的懷疑，政府遭受到越來(lái)越多的批評(píng)。（）經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力。工業(yè)化國(guó)家向福利國(guó)家的發(fā)展，政府支出不斷增加，這對(duì)政府的財(cái)政構(gòu)成了巨大的壓力，同時(shí)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢(shì)所造成的競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸加劇，對(duì)各國(guó)政府均造成巨大的改革壓力，因此，通過改革政府以緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力便成為一個(gè)可行的手段。（）社會(huì)問題與政府不可治理性的增加。社會(huì)的進(jìn)步也引發(fā)了諸多的社會(huì)問題，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。另一方面，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府功能確實(shí)力不從心，加上官僚體系本身的諸多弊病，這些多引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)。在此情況下，讓公共服務(wù)回歸社會(huì)、市場(chǎng)的呼聲日盛，因此

8、，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢(shì)。（）新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響。針對(duì)國(guó)家干預(yù)和福利國(guó)家政府的弊病，以公共選擇為代表的新右派對(duì)此進(jìn)行不斷的抨擊，他們認(rèn)為政府失靈不亞于市場(chǎng)失靈，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制，主張將政府的角色、功能和規(guī)?？s小，主張通過市場(chǎng)機(jī)制提供公共服務(wù)。正是在這種意識(shí)形態(tài)下，公共行政求助于市場(chǎng)或者類似市場(chǎng)的解決之道，幾乎成為一種必要的選擇。（二）公共管理的研究途徑以及特質(zhì) P途徑下的公共管理P途徑研究的公共管理一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務(wù)的管理者，同時(shí)他們特別強(qiáng)調(diào)具有政策制訂權(quán)的高級(jí)行政主管的管理策略，因此相當(dāng)重視公共管理的政治面向。以研究取向而

9、言，P途徑十分重視非理論性、非量化的，以實(shí)務(wù)為基礎(chǔ)的規(guī)范取向；研究方法上，大多采用個(gè)案研究法。公共管理學(xué)家波茲曼（Bozeman）認(rèn)為，公共政策取向的公共管理有三個(gè)基本共識(shí)：（）視公共管理為政策分析互補(bǔ)之物；（）在教學(xué)研究上十分重視個(gè)案研究，以從事實(shí)務(wù)工作者的經(jīng)驗(yàn)為素材；（）以高層管理者為教學(xué)研究對(duì)象，致力于促進(jìn)此類人員與學(xué)界之間的溝通對(duì)話。 B途徑下的公共管理強(qiáng)調(diào)公共組織與私人組織的相似性，與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有較密切的聯(lián)系。重視發(fā)展經(jīng)驗(yàn)理論，主張?jiān)诠膊块T中引入私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)和模式，把焦點(diǎn)集中在策略和組織管理上。是過程取向的，因而強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事建構(gòu)、以職業(yè)的文官作為研究對(duì)象。B途徑下

10、的公共管理與P途徑下的公共管理相比，有以下不同之處：（）前者之課程設(shè)計(jì)依循商業(yè)學(xué)院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng)；（）前者并不強(qiáng)調(diào)公共與私人組織的差異性，后者則特別重視公共組織的特殊性；（）前者企圖與公共行政合流，后者則想要擺脫公共行政，從而形成一個(gè)獨(dú)立的管理領(lǐng)域；（）前者重視策略與組織間的管理，強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事與預(yù)算等問題；后者則強(qiáng)調(diào)政策與政治問題；（）前者主張采用量化分析，后者則采用個(gè)案研究法。（三）公共管理學(xué)的特點(diǎn)我國(guó)學(xué)者張成福的觀點(diǎn)（）公共管理基本上是一個(gè)整合性的概念；（）公共管理是將私人部門的管理手段運(yùn)用于公共部門，但未改變公共部門的整體性；（）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，

11、強(qiáng)調(diào)以最高管理的的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)；（）公共管理不完全等同于“政府管理”，而意味著一種新治理；（）公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任；（）公共管理是一個(gè)科際整合的研究領(lǐng)域。第三節(jié)公共管理的特質(zhì)以及與私人部門管理的區(qū)別（一）政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威公共管理是一種活動(dòng)，這種活動(dòng)在本質(zhì)上是國(guó)家的活動(dòng)。公共管理不可避免的包括政治權(quán)威的作用。私人部門或組織的管理，在很大程度上也是權(quán)威的行使，但這種權(quán)威是市場(chǎng)的權(quán)威或經(jīng)濟(jì)的權(quán)威。這種權(quán)威非制度與法律所授予，而是來(lái)自經(jīng)濟(jì)性的市場(chǎng)力量，這種權(quán)威往往不能以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾。（二）多元制衡與自主性公共管理是在民主憲政的框架下進(jìn)行的，在民主憲政國(guó)家，公共管理的權(quán)威是割裂的

12、。政府部門雖然較重視層級(jí)節(jié)制的權(quán)威，但大多數(shù)情況下，它仍然處于各種政治力量相互作用的環(huán)境中，因此，公共管理的過程充滿了政治氣氛，公共管理的自主性受到影響。私人部門的管理，固然也受到各種權(quán)威以及政治環(huán)境的影響，但這種影響與公共管理不可比擬，因而，私人部門管理有相對(duì)充分的管理自主權(quán)。（三）公共利益與私人利益政府具有促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益的義務(wù)和責(zé)任，這是公共管理區(qū)別與私人管理的一個(gè)重要特征。公共管理應(yīng)當(dāng)將公共利益作為自己行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，當(dāng)代公共管理的一個(gè)核心議題就是如何保證政府及其管理者能夠代表并回應(yīng)公共的利益。相反，私人組織和部門往往是個(gè)人利益最大化的追求者，經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)不僅僅是其管理的底線，而且往往被視

13、為具有積極的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的善。（四）法的支配與意思自治政府部門可以依據(jù)不同的具體情況采取不同的行政行為，但是應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，受到法的支配，這是法治國(guó)家的基本要求和原則。對(duì)于私領(lǐng)域的管理，相比較于公共管理的嚴(yán)格受法支配而言，其更多遵循的是契約自由和意思自治，擁有高度的管理裁量權(quán)，其內(nèi)部管理和外部的交易活動(dòng)完全可以按自己的意思而為之。（五）政府與市場(chǎng)政府與市場(chǎng)是現(xiàn)代社會(huì)的兩大控制體系，公共管理與私人部門管理的一個(gè)重要區(qū)別之處就在于政府與市場(chǎng)的區(qū)別與差異。具體而言，這種差異表現(xiàn)在：壟斷與市場(chǎng)私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)，多有競(jìng)爭(zhēng)者；而公共部門提供的服務(wù)，往往是只有一家，因此公共部門通常缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力

14、。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品政府部門提供的是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品和服務(wù)具有不可分割性和非排他性；而私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)為私人產(chǎn)品，是可以分割和排他的，價(jià)格也是可以衡量的。自由與依賴消費(fèi)者在購(gòu)買私人產(chǎn)品時(shí)，可以自由選擇；而公共部門所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，公民沒有自主決定的權(quán)利。利潤(rùn)與支持私人部門大都以利潤(rùn)為導(dǎo)向，而利潤(rùn)的多少取決于顧客的滿意，顧客導(dǎo)向很容易成為其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)；而政府往往缺乏服務(wù)的動(dòng)機(jī)。（六）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性公共部門處在各種社會(huì)力量作用的中心，公共管理事實(shí)上也承擔(dān)著社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配的職責(zé)。在這個(gè)利益和價(jià)值多元化的社會(huì)，政府往往需要在多元的、甚至是沖突的利益和價(jià)值之間作出平衡和選擇

15、。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要綜合考慮各種利益和價(jià)值的平衡。私人部門的管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性考慮，通常不顧及或少顧及其他理性的考慮。第四節(jié) 新公共管理 自20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方各國(guó)為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任危機(jī)、效率危機(jī)，均開始了大規(guī)模的政府改革。這股改革浪潮，雖然被賦予了不同的稱謂，但可以統(tǒng)稱為“新公共管理”。（一）胡德（C.Hood）對(duì)新公共管理的歸納即時(shí)的專業(yè)管理這意味著讓公共管理者管理并承擔(dān)責(zé)任。標(biāo)準(zhǔn)明確與績(jī)效衡量管理的目標(biāo)必須明確，績(jī)效目標(biāo)能被確立并加以衡量。強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制。用項(xiàng)目與績(jī)效預(yù)算取代傳統(tǒng)的預(yù)算，重視實(shí)際成果甚于重視程序。轉(zhuǎn)向部門分權(quán)打破公共部門的本位主

16、義，破除單位與單位之間的藩籬，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)性組織。轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低成本及提高服務(wù)品質(zhì)。強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營(yíng)部門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐。強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。第二章 公共管理者的角色與知能公共管理者，在現(xiàn)代民主國(guó)家，是經(jīng)法定程序進(jìn)入政府，擔(dān)任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公務(wù)管理的公職人員。第一節(jié) 一般管理者的角色 二、管理者的十大角色明茨伯格的觀點(diǎn)1人際關(guān)系方面的角色著重于人際關(guān)系的建立與維系，具體包括下列三種角色：（1）掛名首腦。（2）領(lǐng)導(dǎo)者。（3）聯(lián)絡(luò)者。2信息方面的角色（l）監(jiān)聽者。（2）傳播者。（3）發(fā)言人。3決策方面的角色（1）企業(yè)家。（2）故障排除者。（3）資源分配者。（4）談判

17、者。第二節(jié) 公共管理者的特殊角色1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言” 中，對(duì)公共管理者在民主社會(huì)治理中的角色的闡述，最具典范性。一、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色 公共管理者在就職時(shí)已宣誓要護(hù)憲及行憲，行憲的預(yù)期目標(biāo)是營(yíng)造一個(gè)穩(wěn)定且有效運(yùn)作的政治體系，而終極目標(biāo)則是增加機(jī)會(huì)，促進(jìn)平等以及持續(xù)地改進(jìn)和提升全民的生活品質(zhì)。這是公共管理者的天職。二、人民受托者的角色公共管理者受人民的托付，在治理過程中扮演正當(dāng)與重要的角色，應(yīng)考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的全民利益并以追求公共利益為職責(zé)。三、賢明少數(shù)的角色 公共管理者要能做到眾人皆醉我獨(dú)醒，不可人云亦云，要扮演賢明的少數(shù)，他們有責(zé)任通過吸引民眾參與公共事務(wù)，使賢明的少數(shù)變成多數(shù)。四

18、、平衡輪的角色 公共管理者要肩負(fù)專業(yè)責(zé)任，也就是要以維持公共利益及憲政運(yùn)作為職志，公共管理者應(yīng)以其合法權(quán)力及專業(yè)判斷在治理過程中的各種勢(shì)力中，扮演平衡輪的角色。五、扮演分析者和教育者的角色 公共管理者應(yīng)扮演分析者與教育者的角色，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過程中的參與者，乃至一般民眾對(duì)公共事務(wù)的了解，并向他們灌輸公共利益的觀念。第三節(jié) 公共管理者的技能一技術(shù)性技能技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。二人際關(guān)系技能正如瓦爾多所言，公共行政管理的本質(zhì)在于其是協(xié)作性的人際活動(dòng)，協(xié)作活動(dòng)的核心在于人際的互動(dòng)。三概念化技能所謂概念化技能，系指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、

19、系統(tǒng)思考和大局把握的能力。四診斷技能所謂診斷技能，是指針對(duì)特定的情境尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問題、探究原因、因應(yīng)對(duì)策的能力。五溝通技能所謂的溝通技能，系指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭與肢體語(yǔ)言的媒介，有效與明確地向他人表達(dá)自己的想法、感受與態(tài)度，亦能較快、正確地解讀他人的信息，從而了解他人的想法、感受與態(tài)度。第四節(jié) 有效的公共管理者一有效的公共管理者必須是一個(gè)良好的自我評(píng)估者二有效的公共管理者必須是不令人討厭的三有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺四有效的公共管理者必須具有耐心五有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗(yàn)六有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向七

20、有效的公共管理者必須善于分析與思考第五節(jié) 面向未來(lái)的、具有前瞻力的公共管理者一、未來(lái)的公共管理者必須發(fā)展他們解讀和預(yù)測(cè)環(huán)境趨勢(shì)的能力，他們需要一種“觸角”，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)。二、未來(lái)的公共管理者必須具備前瞻性管理的態(tài)度和技能，特別是“前瞻思考”、“由內(nèi)而外的管理”能力。三、未來(lái)的公共管理者必須開發(fā)自己的領(lǐng)導(dǎo)技能。四、在信息社會(huì)中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設(shè)法開發(fā)和調(diào)動(dòng)組織中每一個(gè)人的知識(shí)、智慧和創(chuàng)造性潛能。五、未來(lái)的社會(huì)要求組織和成員加強(qiáng)學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和創(chuàng)造性。六、組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理和控制的新路徑。七、未來(lái)的公共管理者必須理解如何利用人工智能開發(fā)

21、新的產(chǎn)品和服務(wù)。八、未來(lái)的公共管理者必須發(fā)展一種能使他們應(yīng)對(duì)混亂和不能界定情勢(shì)的管理哲學(xué)和技術(shù)。九、未來(lái)的公共管理者需要發(fā)展一種“環(huán)境知能”，來(lái)影響并改變問題。第三章 公共部門的角色本章核心探討公共部門的經(jīng)濟(jì)職能和作用，政府作用的職能和方式以及可能的限制。同時(shí)，對(duì)政府改革中涉及市場(chǎng)化的策略進(jìn)行評(píng)述。關(guān)鍵詞: 公共部門，公共產(chǎn)品，市場(chǎng)失靈，外部性，政府失靈，尋租，外部性問題，政府治理工具第一節(jié) 公共部門的性質(zhì)與需要 一公共部門的性質(zhì)（一）公共部門的定義 （席克斯）公共部門是指這樣一種提供服務(wù)和產(chǎn)品的部門，其所提供的服務(wù)和產(chǎn)品的范圍與種類不是由消費(fèi)者的直接愿望決定的，而是由政府機(jī)構(gòu)決定，在民主社會(huì)

22、，是由公民的代表來(lái)決定的。（二）公共部門的性質(zhì) 從對(duì)公共部門的定義可看出，公共部門是公共，政治決策的結(jié)果，而不是市場(chǎng)運(yùn)作的結(jié)果，公共部門擁有對(duì)一切人或權(quán)利要求的權(quán)威，這種權(quán)威具有普遍性和唯一性。二公共部門的需要對(duì)于一個(gè)社會(huì)為什么需要公共部門，從不同的角度有不同的解釋和回答。任何社會(huì)得以存在的起碼條件是確立一些機(jī)制，以便作出權(quán)威性的社會(huì)決議來(lái)規(guī)定應(yīng)該如何分配精神利益和物質(zhì)利益。公共部門需要的經(jīng)濟(jì)原因主要是市場(chǎng)機(jī)制實(shí)事上無(wú)法單獨(dú)地發(fā)揮全部經(jīng)濟(jì)作用，在某些方面，需要公共政策的指導(dǎo)、修正和補(bǔ)充。第二節(jié) 市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)失靈與政府干預(yù) 二市場(chǎng)失靈因市場(chǎng)缺陷而引起的資源配置的無(wú)效率。包括兩種情況：一是市場(chǎng)機(jī)

23、制無(wú)法將社會(huì)資源予以有效配置；二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。（二）市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)及危害（1）公共產(chǎn)品的提供 對(duì)于消費(fèi)者的偏好在市場(chǎng)上反映不出來(lái)的商品和服務(wù)即公共產(chǎn)品，市場(chǎng)根本不能進(jìn)行生產(chǎn)和分配。對(duì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，市場(chǎng)體系干不了，或者能干卻干不了，是政府分內(nèi)應(yīng)做的事。（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的壟斷 市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的前提條件之一，是競(jìng)爭(zhēng)存在與不存在壟斷的現(xiàn)象。事實(shí)上，世界上根本沒有出現(xiàn)過完全競(jìng)爭(zhēng)的局面，總是存在壟斷和寡頭經(jīng)濟(jì)。其禍害不在于謀取壟斷利潤(rùn)，而在于破壞正常的市場(chǎng)運(yùn)作，導(dǎo)致資源分配的扭曲。政府應(yīng)針對(duì)因壟斷或其他非競(jìng)爭(zhēng)性因素的存在以及所引起的競(jìng)爭(zhēng)的不完整性，采取有效措施，保證

24、競(jìng)爭(zhēng)的有效性。從世界各國(guó)的情況來(lái)看，主要方法是實(shí)行政府的直接調(diào)控和立法的控制。政府的作用不是取消壟斷或寡頭經(jīng)濟(jì)，而是維持有效競(jìng)爭(zhēng)。（3）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性會(huì)造成資源配置的障礙。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性，表現(xiàn)為外部經(jīng)濟(jì)與外部不經(jīng)濟(jì)兩種情況。外部經(jīng)濟(jì)，是指某一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或某一項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益被于該項(xiàng)目無(wú)關(guān)的人員所享用。外部不經(jīng)濟(jì)，是指某一企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所造成的經(jīng)濟(jì)損失而企業(yè)并不承擔(dān)外部成本的情況。政府應(yīng)保證市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮作用的外部經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)并有必要對(duì)外部損失成本發(fā)揮作用，使外部不經(jīng)濟(jì)最小化。（4）市場(chǎng)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的周期性增長(zhǎng)始終孕育著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)急劇并大幅變動(dòng)的可能性。這種變

25、動(dòng)，危害到市場(chǎng)機(jī)制的有效性，往往給資源分配、收入分配帶來(lái)不利的影響。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的主要途徑，是通過政府的財(cái)政政策和貨幣政策。（5）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的收入不平等 以市場(chǎng)機(jī)制為前提的收入分配，是由市場(chǎng)上的力量關(guān)系、個(gè)人能力、繼承財(cái)產(chǎn)的多少、利用教育機(jī)會(huì)的可能性以及在社會(huì)上的靈活性等方面決定的。因此便產(chǎn)生了各種不平等。這從社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看都是不理想的。 作為實(shí)現(xiàn)收入分配的手段，政府可以在公共經(jīng)濟(jì)管里中，全面實(shí)行稅收政策和轉(zhuǎn)移開支的政策。另外，也可以通過政府直接干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制，操作價(jià)格，以改變收入分配的不平等。第三節(jié) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能 （1）提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)政府為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提

26、供基本必須的制度、規(guī)則以及框架。（2）組織各種各樣公共物品和服務(wù)的供給由于公共物品的特點(diǎn)，使得私人部門很少有誘因去生產(chǎn)，因此，政府必須介入而由政府來(lái)提供。（3）共有資源和自然資源的保護(hù)共有資源和自然資源與公共物品一樣沒有排他性，但有競(jìng)爭(zhēng)性，因而不可避免地導(dǎo)致私人決策者的過分使用。政府通常通過管制措施保護(hù)共有資源和環(huán)境，或者實(shí)行收費(fèi)，以減輕過度使用問題。（4）社會(huì)沖突的調(diào)整和解決政府存在的一個(gè)基本理由在于解決或消除社會(huì)中的各種沖突，以維持正義、秩序和穩(wěn)定。（五）保護(hù)并維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壟斷導(dǎo)致資源配置的無(wú)效率。為此，政府必須有所作為，努力使壟斷行業(yè)更有競(jìng)爭(zhēng)性或者對(duì)壟斷者實(shí)施管制。（六）收入和財(cái)產(chǎn)分配的

27、調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是會(huì)產(chǎn)生不平等的結(jié)果的，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，需要社會(huì)有一種公平再分配的機(jī)制。政府在進(jìn)行再分配方面顯然處于有利地位，因?yàn)檎畵碛袕?qiáng)制征稅的權(quán)力，該項(xiàng)權(quán)力使得政府能大規(guī)模進(jìn)行再分配工作，并且政府能夠通過稅制解決由于要素市場(chǎng)的不完備性與壟斷定價(jià)產(chǎn)生的收入分配問題。（七）宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，會(huì)出現(xiàn)周期性的經(jīng)濟(jì)變動(dòng)，經(jīng)濟(jì)會(huì)為長(zhǎng)期的持續(xù)失業(yè)與通貨膨脹所苦。政府的作用便在于通過公共政策的干預(yù)以保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。第四節(jié) 政府治理工具的選擇 一政府的治理工具（一）定義治理工具，又可稱之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制，政策工具是政府治理的核心，沒有政策

28、工具，舊無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。（二） 政府治理工具的主要類型1政府部門直接提供財(cái)貨和服務(wù)。2政府部門委托其他部門提供。3簽約外包。此種方式指政府雇傭私人部門提供公共服務(wù)，費(fèi)用則由政府編列預(yù)算支出。4經(jīng)營(yíng)特許權(quán)。是指由政府核準(zhǔn)私人部門提供服務(wù)，但政府則保留價(jià)格之核準(zhǔn)權(quán)，費(fèi)用則由使用者付費(fèi)。5補(bǔ)助。6抵用券。是指政府賦予符合資格的人民自由選擇去消費(fèi)某種貨品，而由政府付費(fèi)。7市場(chǎng)運(yùn)作。指政府對(duì)于市場(chǎng)運(yùn)作不加干預(yù)，完全由市場(chǎng)之需求及供給自行調(diào)節(jié)，由費(fèi)用者自行決定消費(fèi)對(duì)象，政府僅維持市場(chǎng)秩序。8志愿服務(wù)。指由非盈利組織提供服務(wù)，政府對(duì)此予以鼓勵(lì)。 9自我協(xié)助。指由政府提供的公共服務(wù)不符合或不能滿足民眾的需

29、要，人們自行尋求解決問題的方式。10政府販?zhǔn)?。指消費(fèi)者向政府購(gòu)買特定服務(wù)，民眾成為需求者而政府則為提供者。運(yùn)用何種治理工具，政府干預(yù)市場(chǎng)到何種程度，完全視問題情勢(shì)，政府主觀偏好，資源擁有程度，目標(biāo)的正確性與選擇性，對(duì)市場(chǎng)依賴程度，相對(duì)成本等綜合因素而定。通過對(duì)各國(guó)政府改革的觀察，政府對(duì)政策工具的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，如更強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的民營(yíng)化和市場(chǎng)機(jī)制；強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織提供公共服務(wù)；強(qiáng)調(diào)放松管制等。第五節(jié) 政府失靈 一政府失靈所謂政府失靈，是指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無(wú)法使資源配置效率達(dá)到最佳的情形。二政府失靈的類型及原因（一）成本和收益的分離：過剩和成本提高由于缺乏價(jià)格機(jī)制的引導(dǎo)，政府產(chǎn)生

30、的價(jià)值同生產(chǎn)它的成本割裂。這種割裂意味著資源錯(cuò)誤配置的程度增加，因此，無(wú)論公共政策采取何種形式，政府活動(dòng)的一個(gè)趨勢(shì)是明顯的多余的成本，從而導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。另外，政府預(yù)算也會(huì)因利益集團(tuán)的游說造成生產(chǎn)過剩和重復(fù)投資的問題。(二) 政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策公共政策的制定是一個(gè)復(fù)雜的過程，由于理性選民的無(wú)知、利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響、等級(jí)制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好因素，以及政府部門的本位主義和機(jī)關(guān)利益等各種因素的綜合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的資源配置。（三）內(nèi)部性問題公共組織用來(lái)評(píng)估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和機(jī)關(guān)人員的行為標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則就是內(nèi)部性。這些標(biāo)準(zhǔn)很接近私人的

31、組織目標(biāo)，因?yàn)樵跈C(jī)構(gòu)內(nèi)的動(dòng)力是由個(gè)人或集體的行為產(chǎn)生的，這就意味著私人的或組織的成本和利潤(rùn)很可能支配公共決策者的計(jì)算。政府失靈的核心是內(nèi)部性。內(nèi)部性在政府機(jī)構(gòu)中的具體表現(xiàn)為：（1）預(yù)算增長(zhǎng)。由于政府機(jī)構(gòu)缺乏利潤(rùn)作為評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)，政府至少將預(yù)算增長(zhǎng)規(guī)模作為其主要的目標(biāo)。（2）大機(jī)構(gòu)規(guī)模。追求工作人員數(shù)量的擴(kuò)張，追求“高技術(shù)”。（3）控制信息使之轉(zhuǎn)化為有價(jià)值的產(chǎn)品或權(quán)力。（四）政府組織的低效率政府部門缺乏競(jìng)爭(zhēng)，管理部門及管理者缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力政府官員也缺乏企業(yè)管理的理念，沒有降低成本的動(dòng)力，也沒有較好的激勵(lì)機(jī)制，這樣就導(dǎo)致了政府組織的低效率。（五）另一種分配的不公平由政府活動(dòng)產(chǎn)生的分配不公平，通常不是

32、集中在收入或財(cái)富上，而是集中在權(quán)利或特權(quán)上。由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價(jià)值和權(quán)力分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權(quán)提供了機(jī)會(huì)。（六）尋租尋租是指在某種政府保護(hù)的制度環(huán)境中個(gè)人尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的活動(dòng)，或者追求非生產(chǎn)性利潤(rùn)的活動(dòng)。尋租是政府干預(yù)的結(jié)果，在政府干預(yù)的情況下，尋租者可從政府那得到某種特權(quán)。但尋租行為會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)，這是因?yàn)闉榱双@得尋租，尋租者需要花費(fèi)時(shí)間、精力和金錢，這種活動(dòng)對(duì)社會(huì)沒有任何效率。而且如果尋租行為得以實(shí)現(xiàn)，相關(guān)生產(chǎn)者和消費(fèi)者將由于政府干預(yù)而付出代價(jià)，這種代價(jià)之和比尋租者所得到的利潤(rùn)額還要高，此外，整個(gè)社會(huì)也會(huì)也同樣為此付出道德的成本甚至政治的成本。（七）政策

33、執(zhí)行的無(wú)效率政府干預(yù)的公共政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，不僅取決于政策設(shè)計(jì)，也取決于政策執(zhí)行。由于各種因素的存在，導(dǎo)致公共政策不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而導(dǎo)致政府的無(wú)效率。（八）所有制殘缺所有制殘缺是由產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾欽與卡塞爾提出的，可以理解為是對(duì)那些用來(lái)確定完整的所有制權(quán)利束中的一些私有權(quán)的刪除。所有制的殘缺，是因?yàn)橐恍┐碚攉@得了允許其他人改變所有制安排的權(quán)利。國(guó)家干預(yù)是造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，而產(chǎn)權(quán)的殘缺會(huì)在一定程度上導(dǎo)致資源配置的無(wú)效率。第四章 公共部門戰(zhàn)略管理第一節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理的價(jià)值和特點(diǎn)在當(dāng)代，面對(duì)日益復(fù)雜、動(dòng)蕩和多元的公共管理環(huán)境，為了取得最好的管理結(jié)果，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，非公共部門中戰(zhàn)略管理技

34、術(shù)由于自身的特點(diǎn)，受到整個(gè)公共管理部門的重視并進(jìn)入了公共管理領(lǐng)域。一、戰(zhàn)略管理概述所謂戰(zhàn)略管理，是管理者有意識(shí)的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成目標(biāo)的行為，或者說，戰(zhàn)略管理是制定、實(shí)施和評(píng)價(jià)組織能夠達(dá)到目標(biāo)的藝術(shù)或技術(shù)。戰(zhàn)略管理的基本特點(diǎn)第一、戰(zhàn)略管理是未來(lái)導(dǎo)向的。戰(zhàn)略管理為組織未來(lái)的發(fā)展設(shè)立愿景、規(guī)劃藍(lán)圖。第二、戰(zhàn)略管理著重與較長(zhǎng)遠(yuǎn)的、總體的謀略。第三、戰(zhàn)略管理是一個(gè)組織尋求成長(zhǎng)和發(fā)展機(jī)會(huì)及識(shí)別威脅的過程。第四、戰(zhàn)略管理是直覺和理性分析的結(jié)合第五、戰(zhàn)略管理是持續(xù)性與循環(huán)性的過程。第六、戰(zhàn)略管理是前瞻性思考和由外而內(nèi)的管理哲學(xué)。公共部門重視戰(zhàn)略管理的原因（1）更加復(fù)雜和不確

35、定的環(huán)境。在現(xiàn)代社會(huì)，公共部門管理面臨的環(huán)境正在變得更加動(dòng)態(tài)和不確定。在動(dòng)蕩的環(huán)境中，組織必須建立一個(gè)更有適應(yīng)性的反應(yīng)系統(tǒng)。戰(zhàn)略管理能夠保證組織與其環(huán)境之間有一個(gè)良好的戰(zhàn)略配合。（2）公共部門角色的變化。從20世紀(jì)80年代以來(lái)，“大政府”的觀念受到質(zhì)疑，“小政府”獲得了人們的認(rèn)同和支持。據(jù)此，政府角色發(fā)生了變化，即要成為領(lǐng)航員而非劃槳者。因此，中央政府提出長(zhǎng)期愿望的作用及戰(zhàn)略規(guī)劃的作用則更為重要。（3）國(guó)際化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的挑戰(zhàn)。全球化增加了政府治理的復(fù)雜性，加快了社會(huì)變革的速度，同時(shí)全球化也使國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)更為激烈。政府必須更宏觀、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)制定國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略，制定提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略。（4）

36、公共利益的挑戰(zhàn)。政府是公共利益的代表者。公共利益要求政府治理要兼顧整體利益與局部利益，兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短途利益。公共管理必須構(gòu)建國(guó)家或地方長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，以維持可持續(xù)的發(fā)展與繁榮。第二節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理過程和原則一、公共管理部門戰(zhàn)略管理過程1、環(huán)境分析環(huán)境分析的主要任務(wù)是運(yùn)用系統(tǒng)思考去識(shí)別與組織相互作用的以及影響組織的外部系統(tǒng)，進(jìn)而掌握公共部門內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，了解外部的機(jī)會(huì)和威脅。2、戰(zhàn)略規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上形成戰(zhàn)略的過程，也是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過程。公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃主要有以下幾個(gè)方面的活動(dòng)：（1）確認(rèn)重要的環(huán)境變化及趨勢(shì)的議題。（2）展現(xiàn)愿景和確認(rèn)、陳述任務(wù)。（3）決定機(jī)

37、關(guān)要強(qiáng)調(diào)的主要價(jià)值。（4）選擇重大的關(guān)切性議題領(lǐng)域。（5）設(shè)定基本的、明確的策略方向。（6）創(chuàng)設(shè)執(zhí)行這些策略方向的行動(dòng)議程。3、戰(zhàn)略實(shí)施所謂戰(zhàn)略實(shí)施，是通過建立和發(fā)展行動(dòng)的能力和機(jī)制，將戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)績(jī)效的過程。戰(zhàn)略實(shí)施主要有以下幾個(gè)方面的活動(dòng)：（1）明確實(shí)際目標(biāo)與進(jìn)展指標(biāo)。（2）進(jìn)行有效的資源配置。（3）建立有效的組織結(jié)構(gòu)，使組織結(jié)構(gòu)與戰(zhàn)略相匹配。（4）建立和發(fā)展有效的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。（5）促進(jìn)變革，克服變革的阻力。（6）通過政府及社會(huì)營(yíng)銷，促進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施。4、戰(zhàn)略評(píng)估所謂戰(zhàn)略評(píng)估，就是監(jiān)控戰(zhàn)略實(shí)施，并對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估的過程。戰(zhàn)略評(píng)估主要包括以下活動(dòng)：（1）檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ)，以了

38、解構(gòu)成現(xiàn)行戰(zhàn)略的機(jī)會(huì)與威脅、優(yōu)勢(shì)與弱點(diǎn)等是否發(fā)生了變化，發(fā)生了何種變化，因何發(fā)生變化。（2）衡量戰(zhàn)略績(jī)效。將預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果進(jìn)行比較，研究在實(shí)施戰(zhàn)略目標(biāo)過程中已取得的成績(jī)。（3）戰(zhàn)略的修正與調(diào)整。在戰(zhàn)略檢查與績(jī)效衡量的基礎(chǔ)上，作出是否持續(xù)戰(zhàn)略，調(diào)整戰(zhàn)略，重組戰(zhàn)略或終止戰(zhàn)略的決定。二、公共管理部門戰(zhàn)略管理的基本原則公共部門戰(zhàn)略管理的原則主要包括以下幾點(diǎn)：1、以社會(huì)公眾的共同需要為出發(fā)點(diǎn)2、使戰(zhàn)略管理過程盡可能簡(jiǎn)單化和非程式化波茨曼和史陶斯曼提出的戰(zhàn)略管理的四個(gè)原則：（1） 關(guān)注長(zhǎng)期趨勢(shì)（2） 將目標(biāo)和目的整合成一貫的層級(jí)體系（3） 戰(zhàn)略管理與規(guī)劃不是自我執(zhí)行（4） 強(qiáng)調(diào)外部觀點(diǎn)，要適應(yīng)環(huán)境，而

39、且要預(yù)期與影響環(huán)境的變遷。第三節(jié) 公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃在公共部門的整個(gè)戰(zhàn)略管理中，戰(zhàn)略規(guī)劃不僅是一個(gè)基本的內(nèi)容，也是整個(gè)管理的核心環(huán)節(jié)。因此，有必要在對(duì)整個(gè)戰(zhàn)略管理過程認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行分析。一、公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃的基本內(nèi)容和過程公共部門的戰(zhàn)略規(guī)劃與私營(yíng)部門不同，而且具有不同的類別。其所具有的基本內(nèi)容構(gòu)成了對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃過程的具體要求。2、戰(zhàn)略規(guī)劃的特點(diǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃的議題具有三個(gè)基本屬性：一是稀少性。戰(zhàn)略決策是不尋常，通常是沒有先例可循。二是重大性。戰(zhàn)略議題通常涉及全局性的重大問題。三是指導(dǎo)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。戰(zhàn)略性決策，指導(dǎo)其他較低層次的決策，以及引導(dǎo)著組織未來(lái)發(fā)展的方針。一般來(lái)說，一個(gè)科學(xué)的戰(zhàn)略

40、計(jì)劃應(yīng)包含如下的基本內(nèi)容：（1）戰(zhàn)略范圍，規(guī)定了組織與社會(huì)環(huán)境因素之間發(fā)生作用的范圍，即說明了要達(dá)到的那一方面的目標(biāo)。（2）資源配置，即要闡明如何部署資源。（3）戰(zhàn)略應(yīng)該說明本身戰(zhàn)略范圍的機(jī)會(huì)與威脅。（4）最佳協(xié)調(diào)作用，在戰(zhàn)略范圍內(nèi)要使資源配置與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)相互協(xié)調(diào)。二、公共管理部門戰(zhàn)略規(guī)劃過程公共管理部門的戰(zhàn)略規(guī)劃過程主要包括以下步驟：1、發(fā)展初步共識(shí)。目的在于取得主要決策者與戰(zhàn)略規(guī)劃行為的共識(shí)。2、確認(rèn)組織法規(guī)及使命。一方面要了解法律，知道何者是不受法律限制的，何者是受法律限制的；另一方面要確認(rèn)自己作為公共組織的使命。使命是一個(gè)組織存在的目的，而戰(zhàn)略規(guī)劃主要工作就在于明確組織的使命與價(jià)值。3、

41、進(jìn)行SWOT分析，SWOT分析的主要目的在于提供組織內(nèi)外部的優(yōu)勢(shì)與弱點(diǎn)、機(jī)會(huì)與威脅的相關(guān)信息，以便組織作出最好的回應(yīng)。4、確定組織面對(duì)的戰(zhàn)略議題。本階段的主要工作乃是確認(rèn)組織面臨的以些基本政策選擇，包括列舉戰(zhàn)略議題清單，并以優(yōu)先順序進(jìn)行排列。5、戰(zhàn)略選擇。這一步驟的主要任務(wù)，就是在綜合分析各種可能戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，作出適合組織發(fā)展的使命、具有可能性與可行性的戰(zhàn)略。三、公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃中的SWOT分析1、SWOT分析的基本含義和目標(biāo)SWOT分析，就是指通過了解自己組織的優(yōu)勢(shì)與弱勢(shì)，掌握外部機(jī)會(huì)，規(guī)避威脅，從而制定良好的戰(zhàn)略方法。2、SWOT分析法的使用構(gòu)建SWOT矩陣進(jìn)行SWOT分析的過程一般有如下

42、8個(gè)步驟：（1）列出組織的關(guān)鍵外部機(jī)會(huì)；（2）列出組織的關(guān)鍵外部威脅；（3）列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)；（4）列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部弱點(diǎn)；（5）將內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)與外部機(jī)會(huì)相匹配；形成SO戰(zhàn)略；（6）將內(nèi)部弱點(diǎn)與外部機(jī)會(huì)相匹配，形成WO戰(zhàn)略；（7）將內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)與外部威脅相匹配，形成ST戰(zhàn)略；（8）將內(nèi)部弱點(diǎn)與外部威脅相匹配，形成WT戰(zhàn)略。經(jīng)過SWOT分析，一個(gè)公共管理部門可以有如下不同的戰(zhàn)略匹配和選擇：第一種是優(yōu)勢(shì)機(jī)會(huì)（SO）戰(zhàn)略。是一種發(fā)揮組織內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)面利用外部機(jī)會(huì)的戰(zhàn)略。第二種是弱點(diǎn)機(jī)會(huì)（WO）戰(zhàn)略。WO戰(zhàn)略的目標(biāo)是利用外部機(jī)會(huì)來(lái)彌補(bǔ)內(nèi)部的弱點(diǎn)。第三種是優(yōu)勢(shì)威脅（ST）戰(zhàn)略。ST戰(zhàn)略是利用優(yōu)勢(shì)回避或減輕外部

43、威脅影響的戰(zhàn)略。第四種是弱點(diǎn)威脅（WT）戰(zhàn)略。WT戰(zhàn)略是一種旨在減少內(nèi)部弱點(diǎn)的同時(shí)規(guī)避外部環(huán)境威脅的防御性戰(zhàn)略。第四節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理的問題與改進(jìn)戰(zhàn)略管理對(duì)公共部門的正面效果：（1） 提高戰(zhàn)略發(fā)展方向（2） 指導(dǎo)資源配置的優(yōu)先順序（3） 強(qiáng)化組織對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力（4） 設(shè)定了追求卓越的標(biāo)準(zhǔn)（5） 提供了控制和評(píng)估的基礎(chǔ)公共部門戰(zhàn)略管理的問題和限制托夫特認(rèn)為公共不=部門運(yùn)用戰(zhàn)略管理有以下限制：(1) 政府任期的短期性和行動(dòng)取向使政府很難發(fā)展長(zhǎng)期戰(zhàn)略(2) 公共管理戰(zhàn)略的許多方面都是立法者所確立的(3) 公共規(guī)則大部分是在組織內(nèi)部進(jìn)行的，而選民、媒體等要求參加，而參與過程雖可以改進(jìn)普遍接受的程度

44、，但沖淡了戰(zhàn)略的焦點(diǎn)議題(4) 可靠性分析通常是費(fèi)力又費(fèi)錢的(5) 公共機(jī)構(gòu)對(duì)問題解決的非正式群體過程不太熟悉，政府機(jī)構(gòu)習(xí)慣于層級(jí)的、下達(dá)文件報(bào)告的過程(6) 由于預(yù)算約束和短期觀念，公共戰(zhàn)略管理者的工作通常很難證明是合理的(7) 與私部門相比，公共戰(zhàn)略通常是通過組織設(shè)計(jì)、預(yù)算和財(cái)務(wù)控制、人事制度和政策來(lái)實(shí)現(xiàn)羅伯特認(rèn)為政府采用戰(zhàn)略管理的困難:（1） 政府管理者在進(jìn)行決策時(shí)，必須與其他重要的行動(dòng)者分享權(quán)力（2） 政府組織的功能是政治性的，與理性的環(huán)境相反，他們無(wú)法就適當(dāng)績(jī)效方案取得一致意見（3） 政府管理者與私部門的管理者相比，缺乏完全的自主性與控制力，這使得政府執(zhí)行和協(xié)調(diào)任何行動(dòng)規(guī)劃時(shí)均顯得困

45、難重重（4） 政府的戰(zhàn)略決策環(huán)境要遠(yuǎn)比私部門更為困難和復(fù)雜以下幾個(gè)方面對(duì)實(shí)施成功的戰(zhàn)略管理是十分重要：（1） 公共管理者必須樹立長(zhǎng)期觀，打破短期主義的思考，發(fā)展前瞻性思考（2） 政府部門必須打破職責(zé)的限制，克服“功能性短時(shí)”，打破部門主義的限制，發(fā)展一種全局觀，強(qiáng)調(diào)整合的管理途徑。（3） 在重大問題的戰(zhàn)略決策和規(guī)劃過程中提供政治參與的權(quán)利和機(jī)會(huì)，這不僅有利于獲取廣泛的信息，也有利于克服實(shí)施戰(zhàn)略管理的障礙（4） 重視更高層次的問題（5） 追求滿意。在戰(zhàn)略管理中，滿意比最佳更重要（6） 殊途同歸。通過不同的放放風(fēng)或途徑達(dá)到類似的結(jié)果是可能的。第五章 公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評(píng)估第一節(jié) 公共政策的性質(zhì)

46、公共政策的定義：公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局，為解決某項(xiàng)公共問題或滿足某項(xiàng)公眾需求，所選擇的行動(dòng)方案或不行動(dòng)。二、公共政策的類型根據(jù)公共政策學(xué)者羅威（lowi,1992）和薩利斯伯瑞（Robert Salisbury,1968），可以將公共政策分為以下四種類型：（1）、管制性政策（Regulatory Policy）。是指政府設(shè)定一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，以指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體從事某種活動(dòng)和處理不同利益的政策。（2）自我管制性政策（Self-Regulatory Policy）。是指政府并未設(shè)定嚴(yán)格的、一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，而僅僅設(shè)定原則性的游戲規(guī)則，有個(gè)政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體自行決定采取何種行動(dòng)，而

47、政府不加干預(yù)的政策類型。（3）分配性政策（Distributive Policy）。指政府將利益、服務(wù)和成本、義務(wù)分配給不同的政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體享受和承擔(dān)的政策。（4）配性政策（Re-Distributive Policy）。指政府將某一標(biāo)的團(tuán)體的利益或義務(wù)，轉(zhuǎn)移給另一標(biāo)的團(tuán)體享受或承擔(dān)的政策。 第二節(jié) 公共政策問題的建構(gòu)政策問題的性質(zhì) 政策問題就是經(jīng)由政策制定者認(rèn)定，進(jìn)入政府議程而欲加以解決的公共問題。政策分析學(xué)者鄧恩（Dunn,1994）認(rèn)為，當(dāng)代的政策問題的性質(zhì)有下列特征：互賴性（Interdependence）。 主觀性（Subjectivity）。 人為性（Artifici

48、ality）。 動(dòng)態(tài)性（Dynamics）。 當(dāng)代政策科學(xué)家對(duì)政策問題的認(rèn)定，許多學(xué)者認(rèn)為是一種開放型問題（Open-ended Problem）、復(fù)雜的問題（Complex Problem）或是“惡劣的問題”（Wicked Problem）。學(xué)者李特爾（Rittle,1972）認(rèn)為這類問題的特征為：沒有明確的問題形成與界定； 問題形成即是解決問題方案的分析，了解問題就是解決問題； 沒有單一的標(biāo)準(zhǔn)能分辨出解決方案的對(duì)與錯(cuò)； 惡劣的問題沒有停止的規(guī)則； 無(wú)法列舉所有操作解決方案的名單； 應(yīng)然與實(shí)然間的差距可能有許多不同的詮釋； 每一個(gè)問題欠缺明確的與自然的分析層次； 每一個(gè)問題必須是一箭中矢的運(yùn)

49、作，沒有嘗試錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)； 問題是獨(dú)特的，無(wú)法復(fù)制的； 解決問題者沒有錯(cuò)誤的權(quán)利。 政策問題建構(gòu)的方法 1、政策問題建構(gòu)的四種分析方法：?jiǎn)栴}感知（Problem Sensing）問題搜索（Problem Search）問題界定（Problem Definition）問題陳述（Problem Specification）2、政策問題建構(gòu)的四種實(shí)質(zhì)內(nèi)涵：?jiǎn)栴}情境后設(shè)問題（Meta-problem）實(shí)質(zhì)問題（Substantive Problem ）形式問題（Formal Problem）3、問題建構(gòu)的程序：、以“問題感知”體悟“問題情境”此階段的目標(biāo)是企圖發(fā)現(xiàn)政策科學(xué)利害關(guān)系人所共同感受到的問題情境

50、形態(tài)。、以“問題搜索”認(rèn)定“后設(shè)問題”此階段是以公共政策概念詮釋問題情境，使之成為政策分析家所能處理的后設(shè)問題。、以“問題界定”發(fā)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)問題”此階段系以專業(yè)知識(shí)來(lái)判斷究竟該問題是屬于哪一政策領(lǐng)域，并以該領(lǐng)域的概念構(gòu)架來(lái)進(jìn)行分析。、以“問題陳述”建立“形式問題”此階段須以建構(gòu)語(yǔ)言的方式，將實(shí)質(zhì)問題轉(zhuǎn)化為以數(shù)學(xué)語(yǔ)句或?qū)I(yè)術(shù)語(yǔ)為表達(dá)方式的形式問題，但這種建構(gòu)語(yǔ)句的形式必須明確反映政策問題本身的實(shí)質(zhì)。4、問題建構(gòu)過程中的“第三類型錯(cuò)誤”政策問題診斷的誤差 政策問題診斷誤差可能的九個(gè)來(lái)源（Grover Starling,1988）:1組織結(jié)構(gòu)（Organizational Structure） 2意識(shí)

51、形態(tài)（Ideology） 3無(wú)知（Ignorance） 4信息太多（Babel） 5噪音干擾（Noise） 6時(shí)間落差（Lag） 7逃避問題（Avoidance） 8隱蔽問題（Masking Problem） 9虛假問題（Pseudo-problem）第三節(jié) 政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)一、政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的特性政策規(guī)劃是目標(biāo)導(dǎo)向的 主要表現(xiàn)是任何一項(xiàng)政策規(guī)劃必須具有前瞻性與指導(dǎo)性政策規(guī)劃的變革取向 表現(xiàn)為政策規(guī)劃必須要有變動(dòng)性與創(chuàng)新性政策規(guī)劃的選擇取向 在進(jìn)行政策規(guī)劃時(shí)，要設(shè)法擴(kuò)大選擇的機(jī)會(huì)，在有限的資源下，做有效的選擇政策規(guī)劃的理性取向 政策規(guī)劃的基本精髓就在于重視理性，其真正的意義就在于：通過環(huán)境、目標(biāo)

52、、手段之間的有效搭配，從而產(chǎn)生政策規(guī)劃的可行性情形政策規(guī)劃的群體取向 即有大家一起來(lái)，人人參與，群策群力，相互補(bǔ)充二、政策規(guī)劃的原則學(xué)者卡普蘭（Arabam Kaplan）提出的政策規(guī)劃原則：公正無(wú)偏的原則（Principle of Impartiality） 即從事政策規(guī)劃時(shí)，應(yīng)持無(wú)偏無(wú)私的態(tài)度，對(duì)當(dāng)事人、利害關(guān)系人、社會(huì)大眾等，均應(yīng)予以通盤謹(jǐn)慎的考慮個(gè)人受益原則（Principal of Individuality） 即在從事政策規(guī)劃時(shí)，無(wú)論采取何種行動(dòng)方案解決問題，最終的受益者都必須落實(shí)到一般人民的身上劣勢(shì)者利益最大化原則（Maximum Principal） 即從事政策規(guī)劃時(shí)，應(yīng)考慮使

53、社會(huì)上居于劣勢(shì)的弱勢(shì)群體及個(gè)人，能夠得到最大的照顧，享受最大的利益分配普遍原則（Distributive Principal） 即從事政策規(guī)劃時(shí)，應(yīng)盡可能使受益者擴(kuò)大，即盡量使利益普及于一般人，而非僅僅局限于少數(shù)人持續(xù)進(jìn)行原則（Principal of Continuity） 即從事政策規(guī)劃時(shí)，應(yīng)考慮事務(wù)的延續(xù)性，對(duì)事務(wù)及解決問題的方案，從過去、現(xiàn)在及未來(lái)的角度研究方案的可行性，不能使三者相互脫節(jié)，否則就不切合實(shí)際人民自主原則（Principal of Autonomy） 即從事政策規(guī)劃時(shí)，應(yīng)考慮該政策問題是否可交由民間處理，如果民間愿意且有能力處理該問題，基本上應(yīng)由他們來(lái)處理緊急處理原則（P

54、rincipal of Urgency） 即從事政策規(guī)劃時(shí)，應(yīng)考慮各項(xiàng)公共問題的輕重緩急，對(duì)于較緊急的問題，應(yīng)即刻加以處理解決公共管理和政策學(xué)者史諾林（Grover Startling）提出的政策規(guī)劃原則集中性原則（concentration） 所謂集中性，是指將稀少的資源集中于策略性的項(xiàng)目上，換言之，即不能將原本稀少的資源浪費(fèi)于無(wú)優(yōu)先性的項(xiàng)目上，而必須集中應(yīng)用于策略性的因素清晰性原則（clarity） 清晰性是指目標(biāo)清晰以及進(jìn)行步驟的明確變遷性原則（changeability） 即政策必須有足夠的彈性或緩沖以保證能夠隨著環(huán)境條件的改變而調(diào)整，也就是說，政策、方案及計(jì)劃的設(shè)計(jì)應(yīng)能夠隨著環(huán)境的不

55、同而快速的調(diào)整，包括組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、功能的變動(dòng)等挑戰(zhàn)性原則（challenge） 挑戰(zhàn)性是指政策目標(biāo)的測(cè)定必須稍高于政府機(jī)關(guān)現(xiàn)有的能力和資源，但又不能脫離現(xiàn)實(shí)協(xié)調(diào)性原則（coordination） 協(xié)調(diào)性是指應(yīng)從系統(tǒng)整體的觀點(diǎn)出發(fā)，使達(dá)成政策目標(biāo)間的各政策手段形成網(wǎng)絡(luò)而相互協(xié)調(diào)。除此之外，各單位的信息交換及外部回饋的影響均應(yīng)加以考慮，設(shè)計(jì)者應(yīng)建立內(nèi)部與外部的溝通網(wǎng)絡(luò)，以加速信息的交流，促進(jìn)協(xié)調(diào)和靈活一致性原則（consistency） 包括目標(biāo)和目的的一致性及目的與行動(dòng)的一致性；目標(biāo)內(nèi)在的一致性，即一項(xiàng)政策所包含的目標(biāo)不能相互沖突；政策外在的一致性，即政策不能與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等政策相沖突理性政策規(guī)劃的基本步驟 、決定目標(biāo)、估計(jì)需要、確定目的、設(shè)計(jì)方案、評(píng)定后果、選定方案、設(shè)計(jì)執(zhí)行、評(píng)估、回饋第四節(jié) 公共政策執(zhí)行一、政策執(zhí)行的理論模式自上而下的政策執(zhí)行模式（Top-down Approach）基本命題： 政策制定和政策執(zhí)行是有界限的、分離的、連續(xù)的政策制定與政策執(zhí)行之所以存在界限，是因?yàn)椋赫咧贫ㄕ咴O(shè)定目標(biāo)，政策執(zhí)行者執(zhí)行目標(biāo)，二者分工明確；政策制定者能夠陳述政策，因?yàn)樗麄兡軌蛲庠S多不同目標(biāo)間的優(yōu)先順序；政策執(zhí)行者擁有技術(shù)能力，服從與愿意執(zhí)行公共政策制定者設(shè)定的政策既然政策制定者與政