淺談新常態(tài)下的稅制改革(配套稿件)

1、淺談新常態(tài)下的稅制改革一、 前言當(dāng)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入到中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)時(shí)期!經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整優(yōu)化，改革開(kāi)放進(jìn)入全面深化的歷史性關(guān)鍵時(shí)期!而財(cái)稅體制改革已成為重要的突破口。2013年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定將財(cái)政提升到“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的地位。2014年7月審議通過(guò)的深化財(cái)稅體制改革總體方案確立了2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革目標(biāo)，并確立了“改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”三大任務(wù)。我國(guó)新一輪稅制改革的大幕已經(jīng)拉開(kāi)，并在指導(dǎo)思想、形式內(nèi)容以及實(shí)現(xiàn)路徑等方面都有別于

2、以往任何一次變革。二、 稅制改革的內(nèi)涵稅制改革是通過(guò)稅制設(shè)計(jì)和稅制結(jié)構(gòu)的邊際改變來(lái)增進(jìn)社會(huì)福利的過(guò)程。稅制改革可能有很多形式，既有稅率、納稅檔次、起征點(diǎn)或免征額的升降和稅基的變化，又有新稅種的出臺(tái)和舊稅種的廢棄，還有稅種搭配組合的變化。三、 過(guò)往三次重大稅制改革的基本內(nèi)容改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)稅制的變遷呈現(xiàn)出明顯的“周期性”特征，大致每10年進(jìn)行一次重大調(diào)整。每次調(diào)整均在不同程度上修正了新中國(guó)成立以來(lái)稅制設(shè)計(jì)上的道德偏頗。20世紀(jì)80年代中期實(shí)施的“利改稅”突破了國(guó)營(yíng)企業(yè)不繳納所得稅的禁區(qū)，重新界定了國(guó)家與國(guó)營(yíng)企業(yè)的分配關(guān)系，為不同所有制企業(yè)間的平等競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了條件。1994年的分稅制改革重新劃定了

3、中央與地方財(cái)政收入的分配范圍和比例確立了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的央地財(cái)稅權(quán)益關(guān)系，并在合并稅種、統(tǒng)一稅法的基礎(chǔ)上，初步實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)化稅制與公平稅負(fù)目標(biāo)。進(jìn)入21世紀(jì)后，為健全公共財(cái)政體制，針對(duì)稅制結(jié)構(gòu)不合理、法定稅負(fù)與宏觀稅負(fù)過(guò)高等問(wèn)題，以“統(tǒng)一稅制”“結(jié)構(gòu)性減稅”為特點(diǎn)的稅制改革于2004年啟動(dòng)，初步統(tǒng)一了城鄉(xiāng)稅制、內(nèi)外稅制，在一定程度上消除了基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、內(nèi)外有別的稅法適用上的“非正義”，而以個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅以及“營(yíng)改增”為代表的具體稅種改革則進(jìn)一步強(qiáng)化了稅收在促進(jìn)分配正義、鼓勵(lì)投資、擴(kuò)大消費(fèi)與就業(yè)以及調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等宏觀調(diào)控領(lǐng)域的作用四、 當(dāng)今稅收的基本形勢(shì)及癥結(jié)（一）從宏觀稅負(fù)上看1

4、.中國(guó)宏觀稅負(fù)處于較高狀態(tài)從公共財(cái)政支出角度來(lái)看中國(guó)宏觀稅負(fù)水平，應(yīng)該把所有的政府支出計(jì)算在內(nèi)，即還應(yīng)該將政府性基金支出、社會(huì)保險(xiǎn)基金支出和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出這些項(xiàng)目涵蓋在內(nèi)，據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的宏觀稅負(fù)水平如下所示，這樣水平的稅負(fù)與世界其它相比還是比較高的。2.稅制結(jié)構(gòu)性調(diào)整實(shí)質(zhì)內(nèi)容是保證宏觀稅負(fù)略有下降。我國(guó)在歷次稅制改革過(guò)程中都是以不減少總稅收收入為前提，從而使得財(cái)稅改革難以有實(shí)質(zhì)性突破，稅制改革也就成了局部性的改革。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在2014年的學(xué)術(shù)論文中提出“自1994年分稅制改革以來(lái)，一定程度扭轉(zhuǎn)了財(cái)政收入占GDP比重過(guò)低，以及中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重過(guò)低的局面，但同樣帶來(lái)了新

5、的挑戰(zhàn)和困境，比如在國(guó)民收入分配中的“兩高兩低”現(xiàn)象，以稅收為主的財(cái)政收入占國(guó)民收入比重提高，以及中央財(cái)政收入占財(cái)政收入比重提高; 個(gè)人收入占國(guó)民收入比重降低，以及勞動(dòng)者收入占個(gè)人收入比重降低，這就要求稅制改革過(guò)程中，使稅制更加合理化，保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定。”那么，要實(shí)現(xiàn)宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定，按照十八屆三中全會(huì)精神，實(shí)質(zhì)上就是中央提出的在稅制改革過(guò)程中進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅，以實(shí)現(xiàn)宏觀稅負(fù)略有下降，即在稅制改革中要以減稅作為“主基調(diào)”，以達(dá)到激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，但是中央提出的結(jié)構(gòu)性減稅并不是“完全”減稅，而是要以“有增有減”的姿態(tài)綜合實(shí)施，比如對(duì)“三高”企業(yè)要實(shí)施“增稅”政策，逐步淘汰落后產(chǎn)能，對(duì)小微企業(yè)

6、、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等以“減稅”為主，降低這類企業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅負(fù)以促進(jìn)其發(fā)展。這一主基調(diào)其實(shí)從2003年就已經(jīng)開(kāi)始了，比如農(nóng)業(yè)稅的取消，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅$多次調(diào)整個(gè)人所得稅起征標(biāo)準(zhǔn)、增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)轉(zhuǎn)型改革到“營(yíng)改增”的全面實(shí)施等等，這些措施都起到了降低企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)，保證宏觀稅負(fù)穩(wěn)定前提下實(shí)施減稅政策的效果（二）分稅制度改革過(guò)程中遇到瓶頸1.中央和地方政府收支不平衡，有悖“分事”的中性稅制。在整個(gè)財(cái)政管理體制中，中央和地方財(cái)政關(guān)系處于互不平衡的狀態(tài),中央財(cái)政財(cái)權(quán)很大，但本級(jí)支出比重卻很小，還不到30%，地方政府財(cái)權(quán)較小，只有59%是自身籌集的財(cái)政收入，但支出卻很大，要依靠中央對(duì)其轉(zhuǎn)移支

7、付進(jìn)行補(bǔ)充。2.稅收體系稅種劃分有悖“分稅”的中性稅制。在整個(gè)稅制改革過(guò)程中，主要以中央稅和共享稅作為改革核心，并沒(méi)有關(guān)注地方稅制建設(shè)。3.地方政府有限的財(cái)權(quán)管理有悖“分管”的中性稅制。我國(guó)實(shí)行的是一級(jí)財(cái)政一級(jí)預(yù)算，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立自求平衡，按照這種管理機(jī)制，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)就應(yīng)該有相對(duì)獨(dú)立的收支管理權(quán)和預(yù)算平衡權(quán)，但是面對(duì)龐大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占到地方政府收入很大一部分，某種意義上來(lái)說(shuō)，地方政府能夠自身支配的收入有限，其支出很大程度上依賴中央的轉(zhuǎn)移支付才能完成，地方政府這種有限的財(cái)權(quán)管理現(xiàn)狀降低了財(cái)政努力積極性（三）流轉(zhuǎn)稅和所得稅比重失衡，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)任務(wù)緊迫。首先，我國(guó)目前的稅收結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，

8、2013年財(cái)政部公布的我國(guó)稅收總額110497億元，其中，流轉(zhuǎn)稅在剔除出口退稅后為63700.3億元 ( 包括國(guó)內(nèi)增值稅、營(yíng)業(yè)稅、關(guān)稅、國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅、進(jìn)口增值稅和消費(fèi)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、煙葉稅等) ，占稅收收入的57.6%; 所得稅為28947.1億元 ( 包括企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅) ，占稅收收入的26.2%; 其他資源財(cái)產(chǎn)類稅占稅收收入的16.2%，我國(guó)稅收結(jié)構(gòu)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，所得稅比重偏低，流轉(zhuǎn)稅比重過(guò)高的現(xiàn)象突出。其次，在我國(guó)稅收收入來(lái)源結(jié)構(gòu)中，企業(yè)是主要稅收貢獻(xiàn)者，而居民個(gè)人繳納的稅收比例低。以2013年為例，根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，當(dāng)年全部稅收總額為119943億元，具有企

9、業(yè)性質(zhì)的納稅人當(dāng)年貢獻(xiàn)的稅收為107948.7億元，占稅收總額的近90%，而來(lái)源于個(gè)體經(jīng)濟(jì)等貢獻(xiàn)的稅收為11897億元，占稅收總收入10%左右。因此，不管是從稅收結(jié)構(gòu)，還是從稅收貢獻(xiàn)的角度來(lái)看，從1994年分稅制改革以來(lái)，雖然所得稅比重不斷上升，流轉(zhuǎn)稅比重有下降趨勢(shì)，但是仍沒(méi)有改變流轉(zhuǎn)稅為主體的格局;另外，稅收主要由企業(yè)貢獻(xiàn)占9成 ( 其實(shí)也在很大程度上轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者或個(gè)人) ，居民個(gè)人在稅收中的直接貢獻(xiàn)比例過(guò)高。五、 2014年進(jìn)行的稅制改革的主要內(nèi)容總括2014年稅制改革，主要有如下幾個(gè)重點(diǎn) ：第一， 營(yíng)改增改革。2014年新年伊始，我國(guó)即啟動(dòng)鐵路運(yùn)輸和郵政業(yè)營(yíng)改增改革，增值稅稅率均為11%

10、。4月，又將電信業(yè)營(yíng)業(yè)稅納入增值稅征稅范圍。第二， 清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策。11月國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知，要求全面規(guī)范和清理地方各類稅收等優(yōu)惠政策，規(guī)定未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不得對(duì)企業(yè)規(guī)定財(cái)政優(yōu)惠政策。之前稅收優(yōu)惠政策政出多門，對(duì)建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)、發(fā)揮市場(chǎng)效率是很大的妨害，因此此項(xiàng)改革在技術(shù)上雖然容易，其效果卻是巨大的。第三， 資源稅費(fèi)改革。在全國(guó)范圍內(nèi)將煤炭資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，調(diào)整原油、天然氣資源稅適用稅率，同時(shí)清理規(guī)范涉及煤炭、原油、天然氣的收費(fèi)基金。第四， 消費(fèi)稅改革。研究制訂了消費(fèi)稅改革方案，調(diào)整了成品油等部分產(chǎn)品消費(fèi)稅政策、停止征收成品油價(jià)格調(diào)節(jié)基金

11、。其他改革還有調(diào)整增值稅征收率、上調(diào)小規(guī)模納稅人稅收免征額等。從上述改革可看出，2014年改革均是技術(shù)上操作相對(duì)簡(jiǎn)單的改革，為2015年奠定了基礎(chǔ)。六、 往后稅制改革的難度所在稅制改革起來(lái)有易有難，相對(duì)來(lái)講，間接稅改革比直接稅改革容易，清費(fèi)并稅比稅制本身改革容易，調(diào)整稅率比調(diào)整征稅范圍容易。清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策主要考驗(yàn)的不是改革的技術(shù)設(shè)計(jì)，而是中央政府的魄力，能否有效地將稅政權(quán)從各部門、各地區(qū)回收上來(lái)，統(tǒng)一到中央。2014把好改的都改了，往后的改革就開(kāi)始具有難度了。七、 2015年及2015年之后主要面對(duì)的稅制改革難題一是營(yíng)改增改革。營(yíng)業(yè)稅剩下未納入增值稅征稅范圍的有建筑業(yè)、銷售不動(dòng)產(chǎn)業(yè)、金融

12、業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，這幾個(gè)行業(yè)改革本身在技術(shù)設(shè)計(jì)上就存在不小的難題。如建筑業(yè)，不少為建筑業(yè)提供原料的一方無(wú)法開(kāi)具增值稅發(fā)票，像建筑用的砂石、木料等，有的來(lái)自村集體或農(nóng)民，如何要求他們提供增值稅發(fā)票呢？再如餐飲業(yè)，不少原料來(lái)自集貿(mào)市場(chǎng)購(gòu)買，增值稅發(fā)票制度難以有效實(shí)施。不過(guò)，技術(shù)上的問(wèn)題還不算嚴(yán)重，只需政府強(qiáng)推營(yíng)改增，那么總是可以實(shí)現(xiàn)的。問(wèn)題的關(guān)鍵在于目前營(yíng)業(yè)稅是地方政府主體稅種，營(yíng)改增之后地方政府財(cái)力缺口如何解決？這是央地財(cái)力分配格局調(diào)整的一件大事，在營(yíng)改增全面鋪開(kāi)之前肯定要解決這個(gè)問(wèn)題。從各方意見(jiàn)看，可采納的有調(diào)整增值稅分成比例、增加轉(zhuǎn)移支付、將消費(fèi)稅歸為地方等多種方案，但是每種方案都是利弊參半

13、，著實(shí)應(yīng)細(xì)細(xì)思忖、統(tǒng)籌。二是消費(fèi)稅改革。三中全會(huì)決定提出，要調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍。調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍和稅率是較容易的事情，難度大的是調(diào)整征稅環(huán)節(jié)。目前消費(fèi)稅90%左右來(lái)自煙酒油，煙酒采用在生產(chǎn)環(huán)節(jié)課征，好處是征收簡(jiǎn)便，壞處是會(huì)刺激廠商成立銷售公司避稅。如果改為批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征稅，那么會(huì)消除廠商逃稅動(dòng)機(jī)，但是又會(huì)引發(fā)征管難度加大和批發(fā)零售商逃稅增加問(wèn)題。問(wèn)題還不止如此，目前有一種意見(jiàn)是將消費(fèi)稅改在批發(fā)零售環(huán)節(jié)課征并作為地方稅，如果是這樣，則可能引發(fā)地方政府橫向惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。還有意見(jiàn)認(rèn)為，可以將消費(fèi)稅征稅范圍擴(kuò)大到生活用消費(fèi)品，如進(jìn)入到商

14、場(chǎng)、超市的商品均需征稅，以此作為地方稅。這相當(dāng)于開(kāi)設(shè)了一個(gè)新稅種，影響面就更大了，它關(guān)系到增值稅稅率、地方財(cái)力格局、居民稅收分配負(fù)擔(dān)等一系列變動(dòng)，更需科學(xué)設(shè)計(jì)、謹(jǐn)慎起步。三是個(gè)人所得稅改革。個(gè)人所得稅的總體改革方向是建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅稅制，從理論和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，可操作的方案是將勞動(dòng)所得綜合征收，并實(shí)行累進(jìn)稅率，資本所得繼續(xù)保持分類征收，并實(shí)行單一稅率。勞動(dòng)所得包括工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得和特許權(quán)使用費(fèi)所得，將之匯總納稅有利于體現(xiàn)稅收公平原則。不過(guò)，個(gè)人所得稅改革與其說(shuō)取決于稅制本身改革，還不如說(shuō)取決于外圍的制度改革，如實(shí)行統(tǒng)一的納稅號(hào)碼、嚴(yán)格現(xiàn)金管理、收入與銀行賬號(hào)對(duì)接等

15、。個(gè)人所得稅實(shí)行綜合制最好的依托是全國(guó)征信系統(tǒng)，個(gè)人所得稅改革亟待該系統(tǒng)的完善。四是房地產(chǎn)稅改革。房地產(chǎn)稅改革是近十年來(lái)迅速升溫的大眾話題，但是不得不說(shuō)，這雖是一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，也是一個(gè)不能指望在短期內(nèi)能解決的問(wèn)題。開(kāi)征房地產(chǎn)稅，不僅對(duì)住房市場(chǎng)有影響，更主要是它與納稅人納稅意識(shí)高低、地方政府治理和職能轉(zhuǎn)變等有著密切關(guān)系。即使開(kāi)征房地產(chǎn)稅，其設(shè)計(jì)特點(diǎn)一般是稅率低、免征范圍大，緩不濟(jì)急，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)充當(dāng)不了主體稅種。因此，三中全會(huì)決定提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，背后意圖是，“立法”回應(yīng)各方期待，“適時(shí)”留有余地，改革不冒進(jìn)。五是地方稅體系建設(shè)。現(xiàn)在地方稅體系（包括稅收分成部分）存在

16、兩大問(wèn)題 ：稅收主要來(lái)自對(duì)流動(dòng)性稅基征稅，由此刺激地方政府發(fā)展工業(yè)，造成市場(chǎng)不統(tǒng)一、產(chǎn)能過(guò)剩、市場(chǎng)監(jiān)管不力等現(xiàn)象 ；稅收很大一部分來(lái)自建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，由此刺激地方政府干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)。目前迅速推進(jìn)的營(yíng)改增改革，又進(jìn)一步擴(kuò)大了地方財(cái)力缺口。因此，需要對(duì)現(xiàn)行地方稅體系大動(dòng)手術(shù)，使之起碼起到維持地方財(cái)力和轉(zhuǎn)變政府職能雙重作用，然而，棘手的是，地方稅體系建設(shè)目前最難達(dá)成共識(shí)，無(wú)論是分稅、擴(kuò)大分成比例還是擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付，每一種方案均是雜利雜害，但是改革又不能繼續(xù)拖延下去，否則問(wèn)題會(huì)進(jìn)一步累積。決策者需審慎地對(duì)待每種方案的利弊，如果能夠找到一個(gè)妥善的地方稅體系建設(shè)辦法，那么整個(gè)財(cái)稅體制改革這盤(pán)棋就帶活了。八

17、、 新常態(tài)下稅制改革政策主要?jiǎng)酉?. 逐步提高直接稅的比重2. 逐步減少間接稅的比重3. 逐步完善地方稅體系4. 逐步轉(zhuǎn)向現(xiàn)在稅收征管機(jī)制隨著現(xiàn)行稅制體系向現(xiàn)代稅制體系的轉(zhuǎn)換過(guò)程現(xiàn)行稅收征管機(jī)制也有一個(gè)向現(xiàn)代稅收征管機(jī)制轉(zhuǎn)換的任務(wù)。其轉(zhuǎn)換的基本方向是 ：其一，由主征間接稅向拓展至間接稅與直接稅相兼容，將稅收征管機(jī)制建立在同時(shí)對(duì)接間接稅與直接稅的基礎(chǔ)上。其二，由主征企業(yè)稅拓展至法人稅與自然人稅相兼容，將稅收征管機(jī)制建立在同時(shí)對(duì)接法人稅與自然人稅的基礎(chǔ)上。其三，由主征現(xiàn)金流稅拓展至流量稅與存量稅相兼容，將稅收征管機(jī)制建立在同時(shí)對(duì)接流量稅與存量稅的基礎(chǔ)上。在上述三個(gè)方向的轉(zhuǎn)換中，最值得關(guān)注的，是面向

18、自然人的稅收征管服務(wù)體系和第三方涉稅信息報(bào)告制度的構(gòu)建。前者是我們久已存在的致命“軟肋”，絕對(duì)是一個(gè)不輕松的任務(wù)。只有聚焦這一“軟肋”，圍繞自然人作為直接納稅人的要求，從法律框架、制度設(shè)計(jì)、資源配置等各個(gè)方面真正轉(zhuǎn)換稅收征管機(jī)制，方能夠?qū)崿F(xiàn)稅收征管機(jī)制與自然人直接稅的對(duì)接。后者則系我們久未實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，肯定是一個(gè)需調(diào)動(dòng)各方面資源才可能見(jiàn)效的工作。只有瞄準(zhǔn)這一目標(biāo)，圍繞與稅收征管相關(guān)聯(lián)的情報(bào)數(shù)據(jù)分享的需要，從權(quán)利與責(zé)任、法律與制度、執(zhí)法與守法等各個(gè)方面規(guī)范相關(guān)主體的涉稅行為，方能形成企業(yè)法人、自然人之間稅收征管的均衡格局，確保稅務(wù)機(jī)關(guān)依法有效實(shí)施征管。參考文獻(xiàn)：1劉方. 結(jié)構(gòu)性減稅與稅制改革協(xié)調(diào)性分析J. 當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理,2015,03:72-79.2王金龍. 透視“營(yíng)改增”稅制改革新問(wèn)題J. 中國(guó)管理信息化,2015,01:170-172.3吳俊培,張帆. 基于稅收管理體制對(duì)中國(guó)稅制改革探討J. 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2015,01:3-10.4李晶. 中國(guó)新一輪稅制改革的重點(diǎn)與安排J. 宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2015,01:18-30+87.5高培勇. 中國(guó)近期稅制改革動(dòng)向與趨勢(shì)J. 國(guó)際稅收,2015,0