第三章 公共政策系統(tǒng)與決策體制輔導(dǎo)

1、第三章 公共政策系統(tǒng)與決策體制輔導(dǎo)一、公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成公共政策系統(tǒng)由信息系統(tǒng)、智囊系統(tǒng)、決斷系統(tǒng)及監(jiān)控系統(tǒng)構(gòu)成。這些子系統(tǒng)各有分工、相互獨(dú)立，又密切配合、協(xié)同一致，促進(jìn)公共政策大系統(tǒng)的運(yùn)行得以順利展開。1、信息系統(tǒng)信息是管理活動(dòng)中各種消息情報(bào)、數(shù)據(jù)指令、密碼、符號(hào)、文字、語言等訊號(hào)的總稱。整個(gè)公共政策過程也始終離不開信息；任何一個(gè)公共政策，都離不開信息的輸入和輸出。是否及時(shí)得到準(zhǔn)確而有用的信息，并對其進(jìn)行及時(shí)處理，是進(jìn)行有效公共決策活動(dòng)的必要前提。（1）信息系統(tǒng)的職責(zé)信息系統(tǒng)的職責(zé)主要有：有計(jì)劃、有規(guī)律、經(jīng)常性地收集、整理、分析和貯存社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面的歷史和現(xiàn)實(shí)的情況與數(shù)據(jù)，以保證

2、公共政策能夠及時(shí)獲得適用、準(zhǔn)確和充足的情報(bào)信息資料；有意識(shí)地收集、整理政策實(shí)施過程及結(jié)果等方面的情況、數(shù)據(jù)，并及時(shí)向決策者反饋；研究分析政策執(zhí)行結(jié)果中存在的問題，發(fā)現(xiàn)政策的偏差或失誤，并及時(shí)向決策者反饋。（2）信息系統(tǒng)的構(gòu)成公共政策的信息系統(tǒng)由信息流程體系和信息組織體系兩大部分構(gòu)成。前者包括信息收集、信息傳遞、信息加工、信息貯存等基本環(huán)節(jié)。通過如上信息的運(yùn)轉(zhuǎn)過程，建立起一個(gè)科學(xué)的情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)，就能為公共政策奠定一個(gè)良好的基礎(chǔ)。后者從我國的情況看，主要有四種類型，即專業(yè)性的社會(huì)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)；政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的信息反饋系統(tǒng)；政策智囊機(jī)構(gòu)設(shè)置的信息系統(tǒng)；政策中樞機(jī)構(gòu)設(shè)立的信息系統(tǒng)。2、智囊系統(tǒng)

3、（1）智囊系統(tǒng)在公共政策中的作用智囊系統(tǒng)在公共政策中的作用在于填補(bǔ)當(dāng)代領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)與其能力之間的差距，為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)。具體來說，這種作用大致包括：參與公共決策，提高決策的科學(xué)性；為政策主體提供咨詢服務(wù)，開闊政策主體的視野和思路；對政策問題進(jìn)行“會(huì)診”，找出問題的癥結(jié)。有效發(fā)揮智囊系統(tǒng)的作用有賴于智囊組織整體結(jié)構(gòu)的合理性和智囊人員的素質(zhì)。智囊組織的整體結(jié)構(gòu)包括專業(yè)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。（2）智囊系統(tǒng)的構(gòu)成根據(jù)與政策主體的不同關(guān)系，智囊系統(tǒng)主要?jiǎng)澐譃檎驼h組織體系之內(nèi)的官方智囊機(jī)構(gòu)和非官方的政策研究機(jī)構(gòu)兩個(gè)部分。前者在體制上隸屬于政策主體，在研究工作中向政策主體負(fù)責(zé)；后者主要有三類：由政府資助和管

4、理的專門研究機(jī)構(gòu)；各種獨(dú)立的、民間的研究機(jī)構(gòu)；大學(xué)。它們在體制上不隸屬于政府。3、決斷系統(tǒng)公共政策中的決斷系統(tǒng)是由擁有公共決策權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者集體所組成的中樞機(jī)構(gòu)，是公共政策活動(dòng)的組織者，領(lǐng)導(dǎo)政策的全過程。公共政策的決斷系統(tǒng)是整個(gè)公共政策體制的核心和中樞系統(tǒng)。在公共政策過程中，決斷系統(tǒng)不僅擁有決定權(quán)，而且還統(tǒng)帥其它子系統(tǒng)的活動(dòng)，為信息系統(tǒng)指明收集信息的方向，為智囊系統(tǒng)確立擬定備選方案的目標(biāo)，指導(dǎo)政策方案的實(shí)施活動(dòng)；但信息、智囊等其它系統(tǒng)或機(jī)構(gòu)卻不能取代決斷系統(tǒng)的地位。（1）決斷系統(tǒng)的特征：權(quán)威性；主導(dǎo)性；組織性。（2）決斷系統(tǒng)在公共政策及其運(yùn)行中的作用：界定政策問題；確定政策目標(biāo)；設(shè)計(jì)政策方案；選

5、擇政策方案。決斷系統(tǒng)在這一環(huán)節(jié)的職責(zé)是建立方案選擇的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系，對智囊系統(tǒng)提供的各種方案進(jìn)行比較、分析、平衡，最后拍板選定方案。（3）決斷系統(tǒng)的活動(dòng)規(guī)律決斷系統(tǒng)的活動(dòng)應(yīng)遵循反映政策客觀規(guī)律的一些原則：果斷原則；創(chuàng)新原則；系統(tǒng)原則；擇優(yōu)原則。4、監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)控是公共政策中不可或缺的一個(gè)組成部分。對政策過程的監(jiān)控，既有助于公共政策的合法化，也有助于政策方案的貫徹實(shí)施與評(píng)估，是實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的有力保障。（1）監(jiān)控系統(tǒng)的組成監(jiān)控系統(tǒng)是指政策系統(tǒng)之外的人員和機(jī)構(gòu)，對政策行為、政策方案的內(nèi)容和執(zhí)行，進(jìn)行監(jiān)督和控制的機(jī)構(gòu)。實(shí)行不同政治制度的國家，監(jiān)控機(jī)構(gòu)的組織形式有所不同。（2）監(jiān)控系統(tǒng)的作用：防止政策主體濫

6、用決策權(quán)；促使政策內(nèi)容切合實(shí)際；監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員正確執(zhí)行政策。二、公共政策系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系公共政策系統(tǒng)中各個(gè)系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系，是相互獨(dú)立、相互制約的辯證關(guān)系，構(gòu)成相對封閉的公共政策“回路”，處于自我完善和自我調(diào)節(jié)的有機(jī)過程之中。公共政策各個(gè)組織系統(tǒng)在公共政策過程中各司其職。它們之間是互相獨(dú)立而不是互相代替的關(guān)系。公共政策系統(tǒng)要善于發(fā)揮科學(xué)決策體制的功能，首先必須尊重各個(gè)系統(tǒng)的獨(dú)立地位和首創(chuàng)精神，不能搞行政干預(yù)或越級(jí)指揮，而各個(gè)系統(tǒng)也應(yīng)履行自己的專業(yè)職能，而不能越級(jí)請示，或玩忽職守?？茖W(xué)政策系統(tǒng)中各個(gè)系統(tǒng)之間的關(guān)系，既是互相獨(dú)立、各司其職的關(guān)系，又是互相協(xié)調(diào)和互相配合的關(guān)系。決斷系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、

7、咨詢系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)，各自獨(dú)立、各司其職、履行專業(yè)職能。但分工不等于分家，獨(dú)立不等于“各自為政”，而是互相配合、協(xié)調(diào)合作，共同解決公共管理中待政策的問題。各個(gè)系統(tǒng)之間互相配合的關(guān)系，一方面表現(xiàn)為決斷系統(tǒng)與信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)之間的有機(jī)配合，以利于制定政策；另一方面表現(xiàn)為決斷系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)的有機(jī)配合，以利于把政策方案變成改造世界的現(xiàn)實(shí)力量。公共決策回路，指以決斷系統(tǒng)為中心的，由其它系統(tǒng)相互配合和制約、互相作用構(gòu)成的功能傳輸（輸入轉(zhuǎn)換輸出）的回歸過程。在科學(xué)決策體制的有機(jī)回路中，由于各個(gè)系統(tǒng)在履行各自獨(dú)立職能的過程中，既互相制約，又互相作用，具備著自我調(diào)節(jié)的功能；因此，公共管理機(jī)關(guān)只有健全科

8、學(xué)的決策體制，并形成有機(jī)的回路，才能形成決策的科學(xué)化和民主化。三、決策權(quán)力決策權(quán)力是決策體制中最重要的因素之一。在決策活動(dòng)中，誰擁有的決策權(quán)大，他所偏好的決策得到通過和貫徹的可能性就大。因此，有人把決策過程看作是人們相互間進(jìn)行“權(quán)力角逐”的過程。決策權(quán)力，可以定義為一種法律權(quán)力，它或者是在一系列可能行動(dòng)中做出選擇的權(quán)力，或者是影響政策主體、推動(dòng)他去選擇自己所偏好的某一行動(dòng)的權(quán)力。在組織中，決策權(quán)力的基礎(chǔ)主要是正式的職權(quán)和非正式權(quán)力或二者的結(jié)合。非正式的權(quán)力可能來源于個(gè)人魅力、擁有某種特長、掌握某種資源、具有強(qiáng)制力量等方面。具體說來，決策權(quán)力包括：1、政府系統(tǒng)內(nèi)部決策權(quán)力的橫向分化；2、政府系統(tǒng)

9、內(nèi)部決策權(quán)力的縱向分化；3、政府和社會(huì)之間的權(quán)力界限；4、政府決策權(quán)力的運(yùn)用，必須接受來自社會(huì)各個(gè)階層的影響和制約。四、公共決策體制的結(jié)構(gòu)決策權(quán)力在政策主體之間進(jìn)行分配所形成的權(quán)力分布格局，政策主體在政策過程中的活動(dòng)程序，便構(gòu)成決策體制。公共決策體制，是指擔(dān)負(fù)著公共決策任務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員所組成的組織體系以及制定政策的基本程序和制度。公共決策體制所涉及的問題主要是決策的承擔(dān)者是誰，各個(gè)系統(tǒng)承擔(dān)什么任務(wù)，配備什么樣的技術(shù)設(shè)備，它們之間存在什么關(guān)系等。在公共政策機(jī)構(gòu)中，公共決策體制是一個(gè)相對獨(dú)立的嚴(yán)密完整的組織體系。我們將按照管理層次和管理幅度不同，將決策體制劃分為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。1、縱向結(jié)構(gòu)各級(jí)

10、決策組織之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這個(gè)排列組合方式便是決策體制的縱向結(jié)構(gòu)?？v向結(jié)構(gòu)的層次視不同的體制需要而定。在縱向結(jié)構(gòu)中，層次越高，決策權(quán)限越大，決策的法律效力也就越大。管理層次與管理幅度的變化決定著決策體制“形狀”的變化。管理層次多而管理幅度小，其縱向結(jié)構(gòu)就呈尖型形態(tài)；管理層次少而管理幅度大，其縱向結(jié)構(gòu)就呈扁型形態(tài)。尖型形態(tài)的縱向結(jié)構(gòu)權(quán)力集中，控制有力，便于政策的統(tǒng)一執(zhí)行，但不利于發(fā)揮下級(jí)決策組織的創(chuàng)造性；扁型形態(tài)的縱向結(jié)構(gòu)便于下級(jí)決策組織因地制宜，發(fā)揮創(chuàng)造性，但是由于分權(quán)過大，則可能政令不行，削弱最高決策的權(quán)威性。2、橫向結(jié)構(gòu)同級(jí)決策組織之間，構(gòu)成平等合作和協(xié)商關(guān)系，這種排列組合方式便

11、是決策體制的橫向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，而是一種平等并列的關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)設(shè)置有利于決策的全面化、科學(xué)化，但同時(shí)也可能因各決策組織之間相互配合失調(diào)而出現(xiàn)決策混亂。五、公共決策體制的類型1、層級(jí)結(jié)構(gòu)中的集權(quán)制與分權(quán)制集權(quán)制是指權(quán)力集中于上級(jí)決策組織，上級(jí)組織包攬較多的決策事務(wù)，下級(jí)只能依照上級(jí)指令行事的決策機(jī)制。集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是公共政策的制定更具全局性，更能統(tǒng)籌兼顧；缺點(diǎn)是決策適應(yīng)性差，不能因地制宜，并容易導(dǎo)致上級(jí)決策組織的獨(dú)斷專行。分權(quán)制是指各級(jí)決策組織在各自管轄的范圍內(nèi)享有決策權(quán)，上級(jí)無權(quán)干預(yù)下級(jí)決策活動(dòng)的決策體制。這種體制在聯(lián)邦制國家中較為普遍。分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是

12、各級(jí)決策機(jī)構(gòu)能因地制宜地制定政策，政策針對性強(qiáng)；缺點(diǎn)是各級(jí)決策組織的政策難以協(xié)調(diào)，易產(chǎn)生沖突。2、個(gè)人決策模式和集體決策模式。決策權(quán)力在同一層次的決策主體之間進(jìn)行分配的形式，便構(gòu)成個(gè)人決策模式和集體決策模式。個(gè)人決策模式指決策權(quán)力屬于單個(gè)決策主體所有，它包括個(gè)人專斷式和個(gè)人負(fù)責(zé)制兩種具體形式。集體決策模式指決策機(jī)構(gòu)的全部成員擁有同等決策權(quán)力，共同決策和共同負(fù)責(zé)。集體決策模式的具體形式有：歷史上的寡頭政治；當(dāng)代的各種委員會(huì)制。3、歷史上出現(xiàn)的公共決策體制類型以歷史為線索，以最高決策權(quán)歸屬為依據(jù)，來劃分各種決策體制類型。為方便比較，我們將古今中外出現(xiàn)過的主要類型列為下表：表31歷史上出現(xiàn)的公共政策

13、體制類型六、公共決策體制的特征1、專業(yè)性；2、統(tǒng)一性；3、整體性。七、西方國家的政府在公共決策中的地位政府作為國家的行政管理機(jī)關(guān)，是國家各項(xiàng)重要職能的直接體現(xiàn)者和執(zhí)行者。現(xiàn)代政府活動(dòng)的主要方式就是制定和實(shí)施一定的政策。在各個(gè)國家中，政府的政策數(shù)量最多，政策活動(dòng)的制度化程度最高，是政策系統(tǒng)的核心主體，在公共政策過程中具有基礎(chǔ)性的地位和作用。1、西方國家中央政府在公共決策體制中的地位西方國家的政府主要采取總統(tǒng)制和議會(huì)內(nèi)閣制兩種形式，在這兩種不同的形式中，中央政府的地位和作用也不一樣。（1）實(shí)行總統(tǒng)制的國家。在實(shí)行總統(tǒng)制的國家中，總統(tǒng)既是國家元首又是政府首腦，權(quán)力很大；許多重要的政策都直接出自總統(tǒng)之

14、手。特別是在行使行政權(quán)時(shí)，總統(tǒng)作為最高行政長官，可以主持聯(lián)邦政府日常工作和各種決策會(huì)議，決定美國的戰(zhàn)略方針、政策和重大措施，發(fā)布對聯(lián)邦機(jī)關(guān)有法律約束力的政令。這些權(quán)力及其運(yùn)用都屬于政府制定決策的活動(dòng)。為協(xié)助總統(tǒng)行使權(quán)力而設(shè)立的白宮辦公廳、國家安全委員會(huì)、中央情報(bào)局等龐大的總統(tǒng)辦公機(jī)構(gòu)，大多數(shù)是代表總統(tǒng)進(jìn)行決策領(lǐng)導(dǎo)的部門和總統(tǒng)決策的咨詢部門。美國的內(nèi)閣不是政府的最高集體決策機(jī)構(gòu)，而是總統(tǒng)的咨詢和執(zhí)行性機(jī)構(gòu)。內(nèi)閣成員對政府有關(guān)全局性的重大決策只有建議權(quán)和執(zhí)行權(quán)，總統(tǒng)一人掌握了決定權(quán)。內(nèi)閣各部下屬的各個(gè)局，由常設(shè)的文官領(lǐng)導(dǎo)，他們通過自己對具體情況的了解和豐富的專業(yè)知識(shí)，在各種具體的實(shí)質(zhì)性的政策制定中

15、起到了主要規(guī)劃者的作用。（2）實(shí)行議會(huì)制的國家。議會(huì)內(nèi)閣制的政府也掌握了巨大權(quán)力，特別是國家行政管理方面的權(quán)力，但政府首腦的地位不如總統(tǒng)制下的政府首腦的地位突出。就政策制定方面的權(quán)力而言，政府重大政策必須通過內(nèi)閣會(huì)議，而不是由政府首腦做最后決定。內(nèi)閣制下的總理也為自己設(shè)置了一整套辦公機(jī)構(gòu)，主要用于政策的制定、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，因此，它們是政府機(jī)構(gòu)中最有權(quán)威和影響的部門。廣義的政府也包括議會(huì)或國會(huì)。議會(huì)作為國家的立法機(jī)構(gòu)，是重大政策由議案到法案的必經(jīng)之路。議會(huì)通過提案、審議等方式在國家重大政策的制定中起著不可替代的重要作用。但是，不論在總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制的國家，議會(huì)審議的大部分提案都是由政府提出的。政府

16、還在許多方面通過“委任立法”的方式，自己“先行立法”，后經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，從而取得了本應(yīng)由議會(huì)行使的一部分實(shí)際權(quán)力。總統(tǒng)制下的總統(tǒng)對國會(huì)的決定還具有否決權(quán)。政府的首腦也往往由作為控制議會(huì)多數(shù)的執(zhí)政黨的領(lǐng)袖擔(dān)任，他可以通過本黨的議會(huì)黨團(tuán)左右議會(huì)的活動(dòng)。這樣，政府通過不斷擴(kuò)大權(quán)力和對議會(huì)的種種制約方式，使自己在制定政策的過程中，實(shí)際上處于主導(dǎo)地位，這也是當(dāng)代西方各國政府行政權(quán)力不斷膨脹的重要表現(xiàn)。2、西方國家的地方政府在公共決策體制中的地位（1）實(shí)行聯(lián)邦制的國家。作為聯(lián)邦制國家，美國的地方政府在公共政策中享有很大的權(quán)力。在立法權(quán)上，美國采取二元結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦憲法和法律具有高于各州法律的效力和地位，各州又

17、可以自定法律；此外，聯(lián)邦憲法本身也受各州的支配，要修改憲法，須經(jīng)3/4的州的同意，而2/3的州可以發(fā)起全國制憲大會(huì)重新修改憲法。在美國，中央與各州的權(quán)力范圍皆由憲法規(guī)定，受憲法保護(hù)。（2）實(shí)行單一制的國家。英國是實(shí)行單一制的國家，英國的中央政府擁有著全國的立法、行政、軍事、財(cái)政等決策權(quán)力，各郡、區(qū)地方政府的權(quán)力來自中央政府，國會(huì)以法律規(guī)定各地方政府的權(quán)力。一般來說，英國地方政府擁有制定法律的權(quán)力，但只能作為國會(huì)所制定的法律的補(bǔ)充，但是地方政府有提出或反對某一法案的權(quán)力。英國是強(qiáng)調(diào)地方自治的國家，地方的公共安全、治安、商品管制、教育、稅收等等公共問題的決策權(quán)力都?xì)w地方政府所有。我國的中央人民政府

18、是全國人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)是國家最高的行政管理機(jī)關(guān)。它除了具有一般國家政府的政治職能、社會(huì)管理職能以外，還具有領(lǐng)導(dǎo)、組織經(jīng)濟(jì)的職能；與此相關(guān)，其社會(huì)管理職能方面涉及范圍甚廣。這種狀況決定了我國政府的實(shí)際權(quán)力大，政策內(nèi)容廣、職能部門多。同時(shí)，作為一個(gè)大國，由于管理層次多，各地差別大，地方政府也擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)力。八、中國政府在公共決策體制中的地位1、我國中央政府在公共決策體制中的地位我國國務(wù)院作為中央政府，享有憲法賦予的各種行政管理權(quán)力，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國行政事務(wù)。它的權(quán)力主要包括行政立法權(quán)、法律提案權(quán)、授權(quán)立法、行政管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、社會(huì)管理權(quán)、外交管理權(quán)等。政府作為國家行政機(jī)關(guān)，它的決策活動(dòng)

19、和執(zhí)行活動(dòng)都屬于依法行政的范圍。從這個(gè)角度看，政府作為國家行政機(jī)關(guān)，它的一切管理活動(dòng)，都是依法進(jìn)行的；它的決策活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)都屬于依法行政的范圍。我國政府在領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)行的是首長負(fù)責(zé)制?？偫眍I(lǐng)導(dǎo)和主持國務(wù)院的日常工作，總理召集和主持對重大問題進(jìn)行決策的國務(wù)院全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議，在這兩個(gè)決策會(huì)議上，總理對決策的問題擁有最后決定權(quán)。國務(wù)院下屬的各個(gè)部門在輔助國務(wù)院行使職權(quán)的同時(shí)，也獨(dú)立行使一些重要的行政決策權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。通過這些部門行使的這些實(shí)際權(quán)力，國務(wù)院制定政策的許多活動(dòng)實(shí)際上是體現(xiàn)在國務(wù)院各部門的身上。這些部門是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的核心要素，它們實(shí)際控制了政策制定過程中的一些重要環(huán)節(jié)；在一些政

20、策制定活動(dòng)中，它們甚至是主要的制定者。2、我國地方政府在公共決策體制中的地位我國地方政府在公共決策體制結(jié)構(gòu)中處于一種特殊的地位。它一方面要為貫徹中央政府的政策制定具體措施，另一方面還要根據(jù)自己的權(quán)限對所轄地域內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行決策，因而在地方一級(jí)政府的政策制定活動(dòng)中擁有相當(dāng)?shù)膶?shí)際權(quán)力。在我國，按照法律規(guī)定，地方各級(jí)政府在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)管理地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面的工作；在地方政府的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)中，省、市、縣三級(jí)政府管理的范圍，特別是事權(quán)的范圍，除軍事、外交和戒嚴(yán)外，基本上與中央政府相似；政府的部門也基本與中央政府部門對應(yīng)設(shè)置。在中央與地方的關(guān)系方面

21、，我國基本上采取的是單一制集權(quán)型的結(jié)構(gòu)形式。一方面，國務(wù)院對地方政府實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，中央政府的主管部門對地方政府的各工作部門也實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制之下，地方政府的獨(dú)立決策權(quán)力十分有限。改革開放以來，全國各級(jí)地方政府普遍擴(kuò)大了自己的管理權(quán)限。地方政府在貫徹執(zhí)行中央政府的政策時(shí)，要把中央的政策要求同本地區(qū)的情況相結(jié)合，制定指導(dǎo)本地區(qū)工作的具體政策。這種執(zhí)行性政策，在表現(xiàn)和反映地區(qū)特點(diǎn)方面為地方政府的政策制定活動(dòng)留下很大的余地。九、西方國家政黨在公共決策中的作用現(xiàn)代國家的政治統(tǒng)治大都通過政黨政治的途徑來實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，現(xiàn)代政黨特別是執(zhí)政黨在各個(gè)國家公共決策的過程中，都發(fā)

22、揮了核心和主導(dǎo)作用。多數(shù)西方國家都實(shí)行多黨制，只有英、美等國家實(shí)行兩黨制。西方國家的政黨執(zhí)掌政權(quán)，是通過選舉爭奪議會(huì)多數(shù)席位和國家元首、政府首腦的方式來實(shí)現(xiàn)的。在選舉活動(dòng)中，各政黨的競選綱領(lǐng)或黨的候選人發(fā)表的競選演說反映了黨的政策主張，表明了自己對各項(xiàng)社會(huì)重大問題的立場和態(tài)度，以迎合不同類型選民的要求，爭取他們的選票，謀取選舉的勝利。在執(zhí)掌政權(quán)之后，執(zhí)政黨一般不再單獨(dú)制定政策，而是通過它所掌握的政府政策來體現(xiàn)黨的意圖，實(shí)現(xiàn)黨所代表的社會(huì)利益。同時(shí)，在野的政黨雖然未能參加政府，但他們通過在議會(huì)中的各種活動(dòng)，通過對政府施加壓力或制造障礙，使政府不得不或多或少地接受他們的主張，從而也在一定程度上左右

23、了政府政策的制定活動(dòng)。西方國家政黨活動(dòng)的主要范圍是選舉和議會(huì)。黨的權(quán)力集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人和議會(huì)黨團(tuán)手中。黨的地方組織大多只參與組織選舉活動(dòng)，沒有嚴(yán)密的組織體系和組織活動(dòng)。經(jīng)過選舉上臺(tái)成為執(zhí)政黨之后，黨的領(lǐng)袖作為國家和政府的領(lǐng)導(dǎo)人，基本上不再以黨的名義活動(dòng)。黨對議會(huì)黨團(tuán)成員一般都有一定的紀(jì)律約束，要求本黨全體議員一致保證黨的政策主張能在議會(huì)中通過，成為國家的政策和法律。執(zhí)政黨對政府政策制定的這種操縱現(xiàn)象，在日本表現(xiàn)得比較突出。十、我國政黨在公共決策中的作用在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在公共決策的權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于核心地位。中國共產(chǎn)黨在公共決策中的作用，首先體現(xiàn)在它對國家的政治領(lǐng)導(dǎo)上。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)包括政

24、治原則、政治方向和重大政策的領(lǐng)導(dǎo)。凡是涉及有關(guān)國家和社會(huì)發(fā)展的根本原則、基本路線、重大方針和各個(gè)領(lǐng)域的重要決策，都是首先由黨制定和提出的。黨在提出各項(xiàng)方針政策之后，要由國家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)據(jù)此制定國家的法律和政策，使黨的意志通過法定程序變成為國家意志。為保證自己的路線、方針和政策能夠切實(shí)通過法定程序變成國家意志并得到貫徹執(zhí)行，黨還決定和影響了各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的人事任免，推舉共產(chǎn)黨員執(zhí)掌國家各級(jí)機(jī)關(guān)的重要權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)組織上的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，黨還確立了自己的指導(dǎo)思想在國家意識(shí)形態(tài)中的主導(dǎo)地位，并通過宣傳、教育和思想政治工作，宣傳自己的路線、方針、政策，努力把黨的主張變成群眾的自覺行動(dòng)。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織

25、領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)是互相聯(lián)系的。其中，思想領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)，組織領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)的保證，而政治領(lǐng)導(dǎo)是核心，是最重要的領(lǐng)導(dǎo)。這三者之間的關(guān)系反映了黨的政治決策以及制定和運(yùn)用政策在黨的全部領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的重要地位和作用。為了保證黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)，黨還自上而下地建立了統(tǒng)一、嚴(yán)密的組織體系。黨的組織體系包括中央、地方和基層三個(gè)層次。黨的地方各級(jí)組織是與各級(jí)地方國家機(jī)構(gòu)基本配套設(shè)置的，它們大致包括省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣的各級(jí)黨委。各級(jí)地方黨委是本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，它在地區(qū)性政策制定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于核心地位。黨的基層組織，對黨和國家各項(xiàng)方針政策在本單位的貫徹實(shí)施進(jìn)行保證和監(jiān)督。我國實(shí)行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。這個(gè)制度中，共產(chǎn)黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，八個(gè)民主黨派接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，同共產(chǎn)黨合作，共同參與國家政治生活的參政黨，它們以參與者的地位在政策制定過程中發(fā)揮了重要作用。中國人民政治協(xié)商會(huì)議是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派對國家大政方針、社會(huì)主義建設(shè)與統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部重大問題進(jìn)行充分協(xié)商、討論，進(jìn)行政治協(xié)商、民主