第一講行政管理與行政職能

1、第一講 行政管理與行政職能教學(xué)目的：1、掌握行政管理的含義和特征、行政管理的內(nèi)涵。2、掌握行政職能的含義和政府職能的類型；3、明確政府與企業(yè)；市場和社會的關(guān)系4、熟知我國行政職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容和重點5、掌握行政組織的概念與類型、設(shè)置依據(jù)1 1、行政管理概述 2、行政職能的含義和政府職能的類型 3、行政組織概述 主要教學(xué)內(nèi)容2行政管理伴隨著國家闖入人類社會規(guī)模最為宏大歷史極為悠久影響最為悠遠古代中國：周公、李斯、蕭何、諸葛亮；近代歐美：彼得一世、俾斯麥、華盛頓；20世紀(jì)西方：羅斯福、丘吉爾、戴高樂；20世紀(jì)中葉東方：周恩來行政管理學(xué)世界公認的學(xué)科，研究政府生產(chǎn)力的代名詞。一、行政管理概述 3我國行政

2、管理學(xué)研究的簡況30年代 50年代 80年代 引進 取消 恢復(fù)20世紀(jì)80年代恢復(fù)發(fā)展，這一過程經(jīng)歷了三個階段。 第一，倡導(dǎo)、醞釀和恢復(fù)階段。 第二，開拓、發(fā)展階段。 第三，提高、深化階段。一、行政管理概述 4發(fā)展和提高則要面臨三個方面的創(chuàng)新： 1、理論的創(chuàng)新具有中國特色的行政管理模式、框架、理念、原則、體系 2、觀念的創(chuàng)新新的政府行政管理的“觀念” 依法行政的觀念 行政改革的觀念 勤政廉政的觀念 行政管理現(xiàn)代化的觀念 行政管理社會化的觀念 行政管理高效化的觀念 “小政府、大服務(wù)”的觀念 政府能力有限的觀念53、體制的創(chuàng)新“體制競爭”，軟實力競爭，建立有活力、有能力、有效力的政府 行政權(quán)力體系

3、的創(chuàng)新：使政府從“全權(quán)”、“全能”政府的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚苯巧?，從不該管、管不了、管不好的越位、錯位和缺位的政府轉(zhuǎn)向該管、管得了、管得好的正位、歸位和到位的政府，實現(xiàn)地方政府層級與部門之間的事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)的合理劃分； 行政組織體制的創(chuàng)新：本著精簡高效的原則，從縱向調(diào)整政府的層級設(shè)置，從橫向調(diào)整政府的部門設(shè)置，以實現(xiàn)新的組織功能；6 行政運行體制的創(chuàng)新 ：側(cè)重改變過去“重決策輕論證，重決策輕執(zhí)行”的行政運行機制，強調(diào)責(zé)任追究制度的落實； 行政法制的創(chuàng)新：依法行政不能只停留在口頭，必須付諸實踐，特別要加大對組織法、編制法、行政預(yù)算法等法律法規(guī)的執(zhí)行力度； 行政人事制度的創(chuàng)新：建立健全新陳代

4、謝機制、競爭激勵機制、廉潔保障機制的人事制度，從“人管人”轉(zhuǎn)向“制度管人”。 7 在現(xiàn)代社會，我們每個人的一生幾乎都與行政管理分不開。中國行政管理學(xué)： 關(guān)注社會變革 貼近社會變革 研究社會變革 服務(wù)于社會變革一、行政管理概述 8什么是行政管理？它有哪些特征？一、行政管理概述 9（一）行政管理的含義和特征 1、含義：是指政府運用公共行政權(quán)力，依法對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)實施管理的活動。 其本質(zhì)體現(xiàn)著政府管理公共事務(wù)，謀求公共利益，承擔(dān)公共責(zé)任的過程。 一、行政管理概述 換句話說：就是國家的統(tǒng)治階級通過它所組織的政府對社會公共事務(wù)的管理活動。10 因此，我們可以看到“行政管理”的地位

5、：權(quán)威性、強制性、社會性主導(dǎo)、關(guān)鍵 （地位）調(diào)節(jié)社會基本矛盾的必經(jīng)途徑保證社會穩(wěn)定，促進社會進步的基本手段支撐民眾生活的直接杠桿增進國際交往的重要渠道11 （1）主體是政府 廣義所有國家機構(gòu)（立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)） 狹義國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，即國家行政機關(guān)，或僅指中央政府或內(nèi)閣。 （2）內(nèi)容是國家事務(wù)（如國防、外交、國家榮典）、社會公共事務(wù)（指對于私人事務(wù)如行、住、吃、教育、社會保障）、自身內(nèi)部（機構(gòu)設(shè)備、人員、經(jīng)費財務(wù)、工作程序）事務(wù)。 （3）基礎(chǔ)是國家公共行政權(quán)力 公共行政權(quán)力是經(jīng)立法機關(guān)授權(quán)和法律規(guī)定由政府實行的公共權(quán)力。 （4）政府的管理活動必須依法進行 就是要求政府必須以它

6、的法定身份和地位、法定權(quán)力和程序進行活動，否則活動是無效的。 【舉例】：湘西集資案 一、行政管理概述 2、行政管理的特征12（二）現(xiàn)代行政管理的發(fā)展趨勢 一、行政管理概述 1、國家利益與社會利益的統(tǒng)一 國家行政管理的職能 政治職能：是國家事務(wù)（國家利益核心性）如國防、外交、專政機關(guān) 。（在于維護對內(nèi)最高權(quán)、對外獨主權(quán)、統(tǒng)治階層利益） 社會職能：是公共事務(wù)（公共事務(wù)的核心性）如文、教、衛(wèi)、環(huán)境等。 （在于影響維護每個個體的權(quán)益） 132、效率、效能和成本的統(tǒng)一 效率是一種量的比例關(guān)系 效能是效率與目標(biāo)的統(tǒng)一,包括有社會價值。3、法治與德治的統(tǒng)一 法治是要求人們共同遵守的而達到的公共秩序，其實質(zhì)是

7、鼓勵人們對權(quán)利的尊重，對責(zé)任的承擔(dān)。是德治的橋梁，目標(biāo)是德治。 德治是人類社會較為高級的治理方式。 一、行政管理概述 （二）現(xiàn)代行政管理的發(fā)展趨勢 144、管理與服務(wù)的統(tǒng)一 既要管理又要服務(wù)5、行政決策與行政執(zhí)行的分離 優(yōu)勢：有利于決策的公平與公正，決策與執(zhí)行各司其職、各負其責(zé)、提高他們的效率，還可精簡機構(gòu)。 一、行政管理概述 （二）現(xiàn)代行政管理的發(fā)展趨勢 15現(xiàn)代文明的“三足鼎”科學(xué) 技術(shù) 管理 美國：倒閉的公司中93%屬于管理不善造成的； 日本：“三分技術(shù)，七分管理”； 拉丁美洲：“開發(fā)中的國家并不是開發(fā)落后，而是管理落后” 中國：科學(xué)技術(shù)與發(fā)達國家相比，大約落后15年左右，而管理水平大致

8、落后40年左右。中高級公務(wù)員中，系統(tǒng)學(xué)習(xí)掌握行政管理學(xué)的占14%，有比較多的了解的約35%。16（三）行政管理學(xué)的學(xué)科體系 一、行政管理概述 行政管理學(xué)研究的內(nèi)容，主要有以下幾個方面: 行政原理、行政職能、行政權(quán)力(授權(quán))、行政組織、人事行政(公務(wù)員制度)、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政計劃、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為、行政效率(有效性)、機關(guān)管理、公共財政(財務(wù)行政)、物財行政、行政責(zé)任、行政監(jiān)督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政發(fā)展等范疇。17 行政管理是什么，它在怎樣的環(huán)境下發(fā)生的行政管理的實質(zhì)和功能是什么由誰管怎么管管什么用什么工具管管理的效果如何未來的行政管理

9、將向何處去一、行政管理概述 行政管理學(xué)的研究范疇18二、行政職能概述 1、含義：是政府作為國家行政機關(guān)，依法對國家政治事務(wù)和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。 2、擴展： 即較之傳統(tǒng)的職能得到了大大的擴展 國家有立法創(chuàng)議權(quán)，且獲得了廣泛的委托權(quán)。行政機關(guān)已涉足相當(dāng)多的立法功能、司法功能、檢察功能，即行政立法和行政司法。（一）行政職能的含義和擴展主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。19二、行政職能概述（二）行政職能的特征和作用1、特征： （1） 階級性：體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志，為統(tǒng)治階級利益服務(wù)。 （2）執(zhí)行性：表現(xiàn)為執(zhí)行國家意志的管理方面的職能。 古德諾（政治是國家意志

10、的表達，行政是國家意志的執(zhí)行） （3）廣泛性：行政管理涉及國家和社會生活各方面。 （4）動態(tài)性：隨國家社會生活及行政環(huán)境的變化而變化。202、作用 （1）行政職能是認識行政管理的前提。 （2）行政職能是建立行政機構(gòu)的主要依據(jù)之一。 （3）行政職能的轉(zhuǎn)變是政府機構(gòu)、人員編制改革的關(guān)鍵。 （4）行政職能是科學(xué)地組織管理過程的重要依據(jù)之一。（二）行政職能的特征和作用二、行政職能概述21二、行政職能概述（三）政府的基本職能 1、政治職能：維護國家統(tǒng)治的基本職能 核心在于維護和鞏固國家政權(quán)政治職能 軍事保衛(wèi) 外交 治安民主管理222、經(jīng)濟職能統(tǒng)籌規(guī)劃掌握政策信息引導(dǎo)組織協(xié)調(diào)提供服務(wù)檢查監(jiān)督社會主義國家政

11、府所特有的管理經(jīng)濟的另一項職能23二、行政職能概述（三）政府的基本職能 3、文化職能 發(fā)展科學(xué)技術(shù)職能 發(fā)展教育的職能 發(fā)展文化事業(yè)的職能 發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)的職能 24二、行政職能概述（三）政府的基本職能 4、社會職能 勞動協(xié)調(diào)職能 公共建設(shè)職能 社會保障職能 社會服務(wù)職能 優(yōu)撫安置職能 25二、行政職能概述（四）行政的運行職能 1、計劃制定目標(biāo)提供方案 選方案確定實施步驟26二、行政職能概述（四）行政的運行職能 2、組織 建立溝通渠道了解目標(biāo)落實項目、明確分工 組織人、財、物，信息 授予權(quán)力、明確責(zé)任27二、行政職能概述（四）行政的運行職能 3、領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)下屬激勵下屬協(xié)調(diào)與溝通創(chuàng)造良好環(huán)境28二、

12、行政職能概述（四）行政的運行職能 4、控制 控制標(biāo)準(zhǔn)明確 控制幅度恰當(dāng) 獲取偏差信息渠道暢通 調(diào)節(jié)措施有力 控查督促及時有力 29二、行政職能概述（五）我國政府行政職能轉(zhuǎn)變 政府職能的轉(zhuǎn)變：是指政府在一定時期內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，對其職責(zé)范圍、內(nèi)容、方式進行的調(diào)整與轉(zhuǎn)移。 包括管理職權(quán)、職責(zé)的改變（對哪些事物負有管理權(quán)責(zé)，管什么，管多寬，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的轉(zhuǎn)換，管理手段、方法、及其模式的轉(zhuǎn)變等?！罢姓毮堋币卜Q“政府職能”30二、行政職能概述（五）我國政府職能轉(zhuǎn)變1、政府職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容： （1）職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變 政治統(tǒng)治 社會管理 （2）職能重心的轉(zhuǎn)變 階

13、級斗爭 經(jīng)濟建設(shè) 行政為主 經(jīng)濟手段為主 （3）職能方式的轉(zhuǎn)變 微觀為主 宏觀為主 計劃為主 市場為主（4）職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變 即政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向?qū)蛹壓蜋M向部門之間的職能重新劃分和配置。 31二、行政職能概述（五）我國政府職能轉(zhuǎn)變2、政府職能轉(zhuǎn)變的重點： （1）政企分開 政府與國有企業(yè)的關(guān)系： 一是政府只對投入企業(yè)的資本享有所有者權(quán)益，對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的有限責(zé)任； 二是企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧、照章納稅、追求市場份額與經(jīng)濟效益； 三是企業(yè)對國有資產(chǎn)負有保值、增值的責(zé)任，政府監(jiān)督企業(yè)資產(chǎn)運營和盈虧狀況。 政府在市場中的空位： 一是保護產(chǎn)權(quán) 二是維護市場秩序 32二、行政職能概述（五）我國政府職能轉(zhuǎn)變

14、2、政府職能轉(zhuǎn)變的重點： （2）政市分開 A、市場失靈與政府失靈 市場失靈 是指市場機制在實現(xiàn)資源配置方面存在許多的局限性或者缺陷性，不能實現(xiàn)最優(yōu)效果，不能實現(xiàn)預(yù)期社會經(jīng)濟目標(biāo)。需要政府干預(yù)。表現(xiàn)如： 公共產(chǎn)品的供給 市場經(jīng)濟中的壟斷 經(jīng)濟的不穩(wěn)定性 經(jīng)濟的外部性（自然災(zāi)害等） 收入不平衡等33二、行政職能概述（五）我國政府職能轉(zhuǎn)變2、政府職能轉(zhuǎn)變的重點： （2）政市分開 A、市場失靈與政府失靈 政府失靈 是指政府的政策干預(yù)措施不能實現(xiàn)預(yù)期的調(diào)節(jié)市場的作用，需要市場經(jīng)濟自動調(diào)節(jié)。 生產(chǎn)過剩和成本提高 政策的低質(zhì)和目標(biāo)偏離 低效率 不公正分配 尋租 最好是實現(xiàn)市場對資源的基礎(chǔ)配置與政府對市場的合

15、理干預(yù)之間的平衡。34二、行政職能概述（五）我國政府職能轉(zhuǎn)變2、政府職能轉(zhuǎn)變的重點： （2）政市分開 B、政市分開兩者作用不可代替 政府在市場中的作用主要有： 一是制定并執(zhí)行規(guī)則，包括產(chǎn)權(quán)的界定與保護，監(jiān)督合同的執(zhí)行及公正執(zhí)法等 二是進行宏觀經(jīng)濟的總量控制，進行收入分配 三是提供公共產(chǎn)品35二、行政職能概述（五）我國政府職能轉(zhuǎn)變2、政府職能轉(zhuǎn)變的重點： （3）政社分開 以“全能政府”向有所為有所不為的“有限政府” 如：協(xié)會、公證、仲裁、事務(wù)所、咨詢、評估等機構(gòu)社會化。 要求： 一是按照政社分開的原則，改革事業(yè)單位的管理體制，充分發(fā)揮事業(yè)單位提供公共服務(wù)的能力與質(zhì)量 二是大力培育和發(fā)展社會中介組

16、織 三是用競爭機制打破政府壟斷36三、行政組織概述（一）行政組織的含義（廣義和狹義之分） 廣義：行政組織泛指一切具有計劃指揮、協(xié)調(diào)和控制等功能的組織機構(gòu)。包括政治組織、經(jīng)濟組織、社會團體、宗教團體等部門中的行政事務(wù)管理機構(gòu)。 狹義：行政組織指國家機構(gòu)中的執(zhí)行機構(gòu)，是行使國家行政職權(quán)，履行國家行政職能的法寶之本，是各類國家行政機關(guān)的統(tǒng)稱。 我們研究的是狹義的行政組織，如中國：省、市（地、盟）、縣、鄉(xiāng)等各級政府，以及職能部門、辦事機構(gòu)、派出機構(gòu)等。 美國：以總統(tǒng)為代表的行政系統(tǒng)(總統(tǒng)府或聯(lián)邦政府) 英國、日本：以首相為首的內(nèi)閣及其龐大的辦事機構(gòu)。37三、行政組織概述（二）行政組織的特征 國家行政組

17、織的法權(quán)地位和與之相一致的公共行政管理的廣泛性及其對國民承擔(dān)的責(zé)任，決定了國家行政組織的特征。 即： 階級性 社會性 服務(wù)性 權(quán)威性 法制性 系統(tǒng)性 動態(tài)性38三、行政組織概述（三）行政組織的構(gòu)成要素 職能目標(biāo)機構(gòu)設(shè)置人員構(gòu)成權(quán)責(zé)體系 規(guī)則體系法律規(guī)范與管理等行政經(jīng)費39三、行政組織概述（四）行政組織的類型按機關(guān)的功能和作用范圍，分： 首腦機關(guān) 指揮、決策、督導(dǎo)。如： 中國國務(wù)院、美國內(nèi)閣會議、前蘇聯(lián)部長會議 職能機關(guān) 執(zhí)掌一定專業(yè)行政事務(wù)，督促其所屬機構(gòu)實施的機關(guān) 中國：各部、委、辦 輔助機關(guān) 為行政首腦或為自身機關(guān)服務(wù)的機構(gòu)，它對專業(yè)職能（辦公機關(guān)） 部門沒有直接指揮和監(jiān)督權(quán)力。 咨詢機關(guān)

18、 專家、學(xué)者：經(jīng)驗人員為政府 （參謀機關(guān)） 出謀劃策的行政機關(guān)。 （或智囊機關(guān)） 既不是秘書班子但業(yè)務(wù)地位獨立 派出機關(guān) 是一級政府或政府職能部門根據(jù)政務(wù)管理需要， 按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機關(guān)，其權(quán)力是委派機關(guān)的延伸。 40三、行政組織概述（五）行政組織的設(shè)置的依據(jù)1、法律依據(jù) 憲法 機關(guān)法律 如：國務(wù)院組織法 法律授予的自由裁量權(quán)（只適用于某些委員會，臨時機構(gòu)或過渡性行政單位。如：三峽建設(shè)指揮部、某救災(zāi)部門 ） 41三、行政組織概述（五）行政組織的設(shè)置的依據(jù)2、職能依據(jù) 傳統(tǒng)職能的狀況；如：財政、外交、國防等 職能內(nèi)部的變化：如：航空、環(huán)境、計生委等 職能方式的變化：如：勞動與人事合并，機械部撤銷 職能權(quán)限的變化：如：物價部門的權(quán)限 42三、行政組織概述（五）行政組織的設(shè)置的依據(jù)3、行政組織設(shè)置的原則 精簡與高效原則 機構(gòu)精簡、人員精干、辦事簡化 職權(quán)責(zé)一致原則 即職能、權(quán)力、責(zé)任一致 完整統(tǒng)一原則 各層次、各部門組織是一個上下貫 通、左右協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體 43三、行政組織概述（六） 行政組織結(jié)構(gòu)（1）含義 是指行政組織各機關(guān)、各部門及各層級之間，為履行行政職能而建立起來的一種相互關(guān)系模式，由縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)交叉而成。1、行政組織結(jié)構(gòu)的含義和標(biāo)準(zhǔn)（2）標(biāo)準(zhǔn) 任務(wù)與組織平衡 各個組織：人