城投類企業(yè)資產管理與經營模式探討(共5頁)

1、城投類企業(yè)資產(zchn)管理與經營模式探討一、城投類企業(yè)(qy)的發(fā)展歷程上世紀九十年代初, 為改變計劃經濟體制下城市(chngsh)基礎設施建設投資和管理模式,經營城市資產,各地相繼組建了專門從事城市基礎設施建設的平臺類投資公司。城投公司的真正繁榮始于2008年下半年,在4萬億投資的刺激政策出臺后, 商業(yè)銀行紛紛高調宣布積極支持國家重點項目和基礎設施建設,制約城投企業(yè)發(fā)展的融資問題得到暫時緩解。隨著發(fā)展,城投類企業(yè)在不同階段呈現(xiàn)出不同的投資和經營導向:1 、政府功能階段企業(yè)成立初期,主要根據(jù)政府意圖,依托政府未來財政通過財政撥款、土地注資、銀行貸款完成基礎設施建設等任務, 企業(yè)僅充當了政府

2、的投融資工具。企業(yè)資產主要是非經營性在建工程, 缺乏經營性資產。目前, 許多市、縣級的城投企業(yè)仍處于政府功能階段。2 、混合經營階段企業(yè)除了承擔政府功能外,同時還利用壟斷優(yōu)勢,獲取優(yōu)惠政策與經營資源,參與市場競爭,通過市場化手段實現(xiàn)政府功能,發(fā)揮國有資產影響力,實現(xiàn)政府職能的企業(yè)化運作。在本階段,企業(yè)經過若干年的建設,積累了大量的非經營性資產,取得了一定區(qū)域的壟斷優(yōu)勢,隨之也擁有了一定量的準經營性和經營性資產。本階段的重點任務是理順投入產出關系,建立市場化的經營模式,積極調整優(yōu)化資產結構,提升經營性資產效益,建立收入實現(xiàn)機制、提高資產變現(xiàn)能力,這是城投類企業(yè)由純粹的政府功能企業(yè)轉向市場化獨立經

3、營主體的關鍵。哈爾濱城投、重慶城投、天津城投等是本階段的典型企業(yè)。3 、自主經營階段本階段企業(yè)并沒有被政府賦予特定的功能, 而是作為純粹參與市場競爭的主體,通過其自主經營,充分利用社會資源,實現(xiàn)自主發(fā)展與國有資產保值增值。上海城投、首創(chuàng)集團、中天城投、云南城投等基本實現(xiàn)自主經營。城投類企業(yè)的發(fā)展歷程充分證明,在實現(xiàn)政府功能的同時,積極調整資產結構, 盤活存量資產, 提升資產效益, 理順投入產出關系, 確立市場化的經營模式是實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略轉型與可持續(xù)發(fā)展的關鍵。二、城投類企業(yè)資產管理的不足城投類企業(yè)作為政府投融資平臺,投資規(guī)模大、非經營性資產多,投資決策受政府影響較大,因此資產管理較市場化的企業(yè)而

4、言,存在以下不足:1 、投資任務重論證不充分囿于投資規(guī)模大、投資期長,任務重、時間緊,社會效益大于經濟效益等原因, 一些項目立項前并未對相關市場供求關系、產業(yè)投資的經濟效益進行周密調研或精細測算, 導致建設成本、經濟效益及市場化程度不高等情況出現(xiàn)。2 、資產規(guī)模大管理不到位一是“重建設,輕管理,弱經營”導致了部分存量資產利用率低,完好率低;二是資產(zchn)管理制度建設、機制建設和業(yè)務流程不完善,制約了資產(zchn)管理水平的提高。3 、資產盤活難以(nny)展開一是為維系資產與負債規(guī)模的匹配,保證持續(xù)融資能力,滿足需要, 從而降低了資產的流動性, 制約了資產盤活工作;二是龐大的資產需要梳

5、理、優(yōu)化、整合等資產運作后, 才能實現(xiàn)向資本運營的轉變,才能通過資本市場實現(xiàn)產權流動或變現(xiàn),但內部資產的重組與整合往往因賬務不清、成本過高、人員分流困難等因素導致資產盤活難以展開。三、城投類企業(yè)的資產分類根據(jù)項目區(qū)分理論, 城投類企業(yè)資產可為經營性、準經營性與非經營性資產, 并據(jù)此決定經營管理模式、資金渠道及權益歸屬等。1 、非經營性資產指無收費機制、無資金流入的資產, 這是市場失效而政府有效的資產,其目的是為了獲取社會效益和環(huán)境效益,市場調節(jié)難以對此起作用,這類投資只能由代表公共利益的政府財政來承擔,依托城投企業(yè)完成。2 、準經營性資產指有收費機制和資金流入,具有潛在的利潤,但因其政策及收費

6、價格沒有到位等客觀因素, 無法收回成本的資產。該類資產附帶部分公益性,是市場失效或低效的資產,因其具有不夠明顯的經濟效益,市場運行的結果將不可避免地形成資金供給的諸多缺口,需通過政府適當貼息或政策優(yōu)惠維持運營。3 、經營性資產 表1 基礎設施資產分類表上海城市發(fā)展信息研究中心:經營城市如何區(qū)分經營性和非經營性項目,城市經濟專題,第14頁。王群:天津市市政公用設施投資體制改革研究,天津:天津理工大學,2006,第頁。方虹,徐璐:美、澳、新非經營性國有資產的管理模式,產權導刊,2007年第一期,第35頁。周培.天津城市基礎設施建設投資集團有限公司運作新模式分析,D.天津:天津理工大學,2008年,

7、第80頁。劉勇:城市基礎設施經營模式探析,集體經濟,經營之道,2010年第8期,第83-84頁。項目屬性基礎設施項目 投資主體 資金來源 備注經營性項目收費高速公路、橋梁、供水、天然氣、煤氣、熱力的源頭設施、中小運量的公共交通、公共場所的保潔、公共廁所。全社會投資 市場化融資 市場調節(jié)價，政府進行監(jiān)管，防止壟斷形成。準經營性項目地鐵、輕軌交通、供水管網、輸配氣管網、集中供熱管網、大運量公共交通。政府(zhngf)及社會投資(tu z)主體政府提供(tgng)適當補貼，吸納社各方投資。在價格制定上，政府要進行管制，兼顧社會和投資方的利益。非經營性項目敞開式城市道路、污水處理以及收集管網、垃圾處理

8、設施、綠地廣場、道路照明。政府投資 政府財政投入為主，以固定稅種（費種）作為保障。政府定價，創(chuàng)造條件引入競爭機制，按照投標制度進行操作。指有收費機制和資金流入,可通過市場有效配置的資產,目的是利潤最大化,實現(xiàn)資產保值增值,通過純粹的市場化經營手段實現(xiàn)收益。四、城投企業(yè)的資產管理模式1 、全覆蓋的資產管理模式根據(jù)城投類企業(yè)資產特點、管理現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢, 全覆蓋的資產管理模式是適用城投企業(yè)的科學管理模式, 即根據(jù)資產管理工作每項業(yè)務要求,結合該項資產特點,采取差異化的管理方式,確保每項資產的每個方面、每個階段能夠管理到位, 努力實現(xiàn)每一項資產的保值增值。一是固定資產的全壽命周期管理, 即從固定

9、資產取得、日常養(yǎng)護、改擴建、維修、調撥、抵押、處置到最后的報廢核銷等全部納入管理范疇。準確掌握資產總量、結構、質量等情況, 為優(yōu)化資產結構, 提高資產效益提供決策依據(jù);二是股權資產的全過程管理, 是指股權管理工作要覆蓋股權投資的前期論證階段、參股子公司運營階段、股權投資退出階段, 確保財務狀況報告制度、重大經營決策報告制度、外派董監(jiān)事工作制度貫徹落實, 達到防范投資風險、提高投資收益的目的。三是資產運行效益的全過程分析, 即綜合分析資產總量、結構和質量, 為資產盤活、資產結構優(yōu)化提供依據(jù)。2 、重點把握幾個環(huán)節(jié)一是規(guī)范資產取得與處置程序。這是降低企業(yè)市場化法律風險的制度保障。企業(yè)經營的重要環(huán)節(jié)

10、是將資金變資產,再將資產變資金,即資產的取得和處置, 它們都伴隨著相應的市場風險和法律風險。政府指令性投資較多,難免項目前期論證不充分,市場調研不夠深入,個別資產的取得和處置手續(xù)不夠規(guī)范。因此,亟需規(guī)范資產取得和處置程序,確保投資論證的科學合理、轉讓處置的合法有效, 有效降低企業(yè)經營的市場化法律風險。二是加強資產管理的業(yè)務流程控制。這是實現(xiàn)資產安全完整的根本保證。固定資產管理涵蓋了固定資產的取得、調撥、抵押、租賃、處置、盤點(pndin)、核銷等環(huán)節(jié), 產權管理涵蓋(hn i)了產權的占有、變更、注銷登記和資產權證的管理等事項。相應(xingyng)的業(yè)務流程要體現(xiàn)出決策控制,明確風險節(jié)點。三

11、是理順經營關系、理清資產投入產出。這是實現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。明確資產的投入產出及盈虧平衡點, 才能相對準確的預測投資回收期、預期收益,進而開展市場化的經營活動。否則,“成本不清,售價不定, 效益不明”, 市場化經營無從談起。五、不同類別資產的經營模式城投類企業(yè)不同的經營性、準經營性和非經營性資產, 其收入實現(xiàn)、投資回收方式和經營周期差異較大, 沒有統(tǒng)一的經營模式和盈利模式,需要按照資產類別進行差異化經營。核心目標是創(chuàng)造條件,使非經營性、準經營性和經營性資產性質相互轉化。1 、非經營性資產: 建立收費機制或補償機制非經營性資產的最終投資主體是政府, 資金來源應為財政撥撥款結合企業(yè)貸款,

12、政府委托城投企業(yè)控制投資造價、完成建設投資任務。資產的投資及運營養(yǎng)護應當由政府統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一支付, 并建立相應的資產代建采購機制和成品養(yǎng)管機制。與此同時, 政府應提供城投企業(yè)所得稅、契稅等稅種方面一定的稅收優(yōu)惠, 采購或補貼收入產生的經營力得不納入國有資本收益上繳范疇。事實上,美國法律規(guī)定政府財產公益類公司也是這樣的經營理念,這類企業(yè)不納稅,不繳利潤,接受國會撥款和自我發(fā)展。國家對發(fā)電、流域治理、農田肥料、客運等公益事業(yè)給予補貼撥款。對于非經營性資產經營問題, 具體而言:（1）由城投企業(yè)投資開發(fā)的, 企業(yè)應積極推動政府采購模式, 項目開建前與政府簽訂采購/回購協(xié)議,建成驗收后由政府按協(xié)議采購,

13、必要時資產回注。（2）對變現(xiàn)能力較小、且不利于維護養(yǎng)管的公益性資產,企業(yè)應資產移交,同時明確維護養(yǎng)管渠道。此類公益性資產包括:除快速路及其立交、河道橋梁以外的其他路橋資產、泵站、路燈設施、雨水管道、部分公園綠地、河道治理和鐵路沿線整治所形成的資產等。（3）對利于養(yǎng)護管理的單體量大、相對獨立且與經營項目相關的公益性資產,政府采購后注資到城投企業(yè),增加凈資產量,同時明確企業(yè)的養(yǎng)護管理實現(xiàn)機制。可考慮按照養(yǎng)管設施資產量占全市的比例向政府申請相應比例的城市維護費,并納入政府財政預算,或通過開口收入或其他方式獲取收益以彌補養(yǎng)護費用的不足。大型公園和綠地可與政府構建收益補償機制等, 比如大型水庫開發(fā)為旅游

14、景點、公園收費或提高門票價格。將非經營性資產轉化為經營性或準經營性資產。2 、準經營性資產: 財政補貼、特許經營、科技創(chuàng)新、構建產業(yè)鏈城投企業(yè)投資形成的準經營性資產,具有一定的社會公益價值,由企業(yè)獨立投資, 在運營過程中財政給與一定的運營補貼達到持續(xù)經營。補貼資金來源可以是政府城建資金、土地收益(shuy)及過橋過路費等,政府也可以提供運營類企業(yè)貼息貸款、擔保(dnbo)貸款、劃撥必要的土地、稅收優(yōu)惠(yuhu)等政策。政府應授予城投企業(yè)準經營性資產的特許經營權, 比如城市軌道交通建設項目,可以賦予城投公司道路兩側土地的經營開發(fā)權,即通過房地產綜合開發(fā)或土地權益轉讓的所得收益用于補充軌道交通建

15、設資金、運營費用。城投企業(yè)也要積極構建產業(yè)鏈條, 降低成本。污水處理、污泥干化、中水、垃圾發(fā)電可以建立四位一體的經營模式。如污水處理廠的污水處理后再用來澆花種草、洗路、洗車、灌溉農田, 形成中水供應,從而為污水處理廠增加額外收入。污水過濾后的污泥,經過干化后可作為垃圾發(fā)電的助燃劑。此外, 科技創(chuàng)新的應用, 生產工藝的改進, 也可以降低生產成本, 增加收益。3 、經營性資產: 市場導向型經營經營性項目的建設, 由城投公司作為項目主發(fā)起人, 吸引多元投資。有預期投資收益的經營性資產,建設完成后可積極申請政府特許經營權, 如基礎設施商業(yè)冠名權、戶外廣告資源特許經營權、地鐵軌道特許經營權、地下通信管道

16、專營權、加油（氣）站特許經營權、快速路特許經營權、橋下空間經營權等,探索整合企業(yè)公共資源,優(yōu)化資源配置。為突出城投企業(yè)主業(yè),規(guī)避同業(yè)競爭和關聯(lián)交易,可以對經營性資產板塊進行梳理,按產業(yè)性質將經營性優(yōu)質資產分類組建相應的子公司,由子公司按市場化規(guī)則經營,發(fā)揮產業(yè)集中優(yōu)勢,最終形成以母公司為成本控制中心、子公司為利潤實現(xiàn)中心的資產管理和經營模式。發(fā)展到一定階段時, 可以通過上市利用資產市場壯大經營實力。實際上, 城投類企業(yè)的經營模式構建就在于設計非經營性、準經營性資產向經營性資產的轉化,外部要優(yōu)化制度設計,積極向政府爭取補貼和特許經營,開辟收益渠道,內部要努力提高技術和管理水平,從而提高資產經營效益。綜上所述,城投公司在發(fā)展的過程中積累了龐大的資產和資源,必須建立規(guī)范合理、全面有序的資產管理體系, 通過資產