交叉補貼理論講義

1、普遍服務機制一一交叉補貼一、普遍服務與交叉補貼1、普遍服務內(nèi)涵：對任何人提供無地域、質(zhì)量、資費差別且能承擔得起的基本服務。普遍服務政策被世界各國廣泛應用于電信、電力、郵政等具有基礎設施性質(zhì) 的壟斷產(chǎn)業(yè)，并已成為國際公認的服務規(guī)則。服務對象：普遍服務對象主要有兩個:一是對高成本地區(qū)的援助，使高成本 地區(qū)的需求得到滿足，以協(xié)調(diào)地區(qū)間平衡發(fā)展;二是對低收入群體的援助，滿足 其基本的生產(chǎn)和生活需求，以促使社會更加和諧。包含要素：（1）普遍服務需要社會或政治原因，并包括公平理念.（2）完成普遍服務明顯是無利可圖的。（3）普遍服務的含義隨社會和技術的變化而變化。（4）普遍服務概念包括的是基本服務，對普通人

2、來交是非常重要的服務（5）普遍服務的質(zhì)量被定義或被公眾所了解;服務必須是公眾可負擔得起的。普遍服務與公共服務的關系：一般認為，公共服務是指直接與民生問題密切相關的服務，包括教育、衛(wèi)生、 文化、就業(yè)再就業(yè)服務、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎設施、社會治安等。普遍服務的研究主要集中在電信、電力、郵政等公用事業(yè)領域，而這些只是 基礎設施的一部分。即公共服務的研究視角是公共財政和公共管理，而普遍服務的研究視角是產(chǎn) 業(yè)經(jīng)濟和管制經(jīng)濟?？梢钥闯龉卜盏姆秶绕毡榉盏姆秶?，普遍服務是 公共服務的一個組成部分。2、交叉補貼含義交叉補貼是主導運營商運用其市場主導地位進行的一種妨礙競爭的定價行 為，是一種定價

3、戰(zhàn)略。（1）交叉補貼在市場領域的含義在市場營銷領域，交叉補貼是一種定價戰(zhàn)略，通過有意識地以優(yōu)惠甚至虧本 的價格出售一種產(chǎn)品（稱之為“優(yōu)惠產(chǎn)品”），而達到促進銷售盈利更多的產(chǎn)品（稱 之為盈利產(chǎn)品）的目的。在優(yōu)惠產(chǎn)品的銷售對價格足夠敏感;盈利產(chǎn)品的銷售對價 格極不敏感;兩種產(chǎn)品互補性強，同時購買的概率高;贏利產(chǎn)品的進入障礙足夠大 等條件滿足的時候，交叉補貼才有效。（2）壟斷性產(chǎn)業(yè)的交叉補貼含義擁有市場勢力的壟斷企業(yè)出于打敗競爭對手或限制競爭等目的，對競爭性業(yè) 務和壟斷性業(yè)務分別實行降價和提價措施，用壟斷利潤彌補競爭性業(yè)務的損失。 主導運營商在壟斷性業(yè)務領域定價偏高，而在競爭性業(yè)務領域定價偏低，以壟

4、斷 性領域的高收入來彌補競爭性領域的虧損，達到維持財務平衡的目的。（3）內(nèi)部業(yè)務間的交叉補貼含義內(nèi)部業(yè)務間的交叉補貼，即政府允許企業(yè)在不同種類的業(yè)務之間、在不同 地區(qū)的業(yè)務之間實行交叉補貼，以利潤率高的業(yè)務補貼利潤率低甚至虧損的業(yè)務， 以贏利地區(qū)的業(yè)務補貼虧損地區(qū)的業(yè)務。交叉補貼顯著的特征：是價格與成本的背離，約束條件則是總成本與總收益必須平衡。企業(yè)按照兩 種或兩種以上不反映成本費用差異的價格銷售產(chǎn)品或服務，這實質(zhì)上是一種差別 定價策略，當一種產(chǎn)品對不同的消費者，或在不同的市場上的定價與它的成本不 成比例時，就產(chǎn)生差別定價。譬如在電信產(chǎn)業(yè)，長期以來以長途電話補貼本地電 話，而事實上長途電話的成

5、本費用要低于本地電話成本?；蛘甙床煌膬r格把同 一產(chǎn)品或服務賣給不同的顧客，這是一種價格歧視。3、交叉補貼與普遍服務的關系在原先一家企業(yè)壟斷經(jīng)營時期，普遍服務通常作為一種社會責任賦予企業(yè)， 主要通過企業(yè)內(nèi)部業(yè)務間的交叉補貼提供普遍服務資金，我國壟斷性產(chǎn)業(yè)的普遍服務一直作為一種社會責任賦予國有企業(yè)，沒有從法 律上規(guī)定壟斷企業(yè)必須承擔這些社會負擔，也沒有明確規(guī)定交叉補貼機制的法律 地位。二、交叉補貼的機制原理1、交叉補貼機制的結構主體：政府、企業(yè)、公眾三者之間存在著兩重委托代理關系，首先公眾委托政府提供電信、電力、自 來水、郵政、鐵路、管道煤氣等產(chǎn)品和服務，同時向政府繳納稅金;政府作為公 眾的代表

6、，又委托企業(yè)承擔普遍服務的責任和義務，同時允許企業(yè)形成壟斷。企 業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務通過市場交易的方式提供給公眾。實線箭頭表示普遍服務資金的流向，這里普遍服務資金包括明確提出用于 普遍服務的資金或者實質(zhì)上起著普遍器務投資的資金。長方形邊框表示三大主體 的界限范圍;企業(yè)內(nèi)部不同性質(zhì)的業(yè)務邊界用橢圓形標識。政府5-1-1交夏補帖祈耕綃枯聞普遍服務所需的資金由壟斷性業(yè)務流向競爭性業(yè)務;政府在其中所起的作用 就是通過進入管制維持企業(yè)的壟斷地位，通過價格管制保護公眾的利益，通過投 資管制允許企業(yè)的交叉補貼行為，以維持企業(yè)的財務平衡和發(fā)展能力；公眾按照 政府管制下制定的價格購買產(chǎn)品或服務，實現(xiàn)整個生產(chǎn)流通過

7、程的循環(huán)。2、交叉補貼機制的特點（1）企業(yè)“被動”承擔普遍服務義務從理論上講，普遍服務的成本大于收益，企業(yè)不會主動承擔普遍服務義務。 運營商在邊遠山區(qū)或農(nóng)村地區(qū)等典型的高成本地區(qū)投資往往是入不敷出的。企業(yè) 出于自身利益會擴大經(jīng)營范圍，但當觸及普遍服務的范圍時，就會設法逃避普遍 服務。實踐中，政府與壟斷企業(yè)在提供普遍服務的成本方面存在信息不對稱問題， 壟斷企業(yè)不僅壟斷產(chǎn)品而且壟斷信息，容易產(chǎn)生源于信息不對稱的逆向選擇與道 德風險問題。逆向選擇表現(xiàn)為壟斷企業(yè)夸大提供普遍服務的成本，向政府索要盡 可能的成本補貼或者其它特權;道德風險表現(xiàn)為壟斷企業(yè)在提供普遍服務后，會 在普遍服務項目和企業(yè)一般業(yè)務間實

8、行成木轉移，虛報普遍服務成本，人為加大 普遍服務難度。企業(yè)這種策略性行為產(chǎn)生的根本原因是普遍服務正外部性，企業(yè) 不愿承擔普遍服務義務。在交叉補貼機制中，政府以通過進入管制、維持企業(yè) 壟斷地位作為條件，要求企業(yè)承擔普遍服務義務。（2）對公眾的“非歧視”普遍服務的對象普遍服務對象主要有兩個:一是對高成本地區(qū)的援助，使高成本地區(qū)的需求得到 滿足，以協(xié)調(diào)地區(qū)間平衡發(fā)展;二是對低收入群體的援助，滿足其基本的生產(chǎn)和 生活需求，以促使社會更加和諧。市場只青睞有支付能力的用戶，貧困農(nóng)村、偏遠山區(qū)和城市邊緣地區(qū)人 群具有較低的支付能力，以盈利為目標的企業(yè)不愿為這部分人群提供服務。為了 滿足普遍服務必須考慮低收入

9、群體，因此，低收入群體是普遍服務的對象，不管 其生活在高成本地區(qū)還是低成本地區(qū)。市場僅青睞有盈利可能的地區(qū)，貧困農(nóng)村、 偏遠山區(qū)和孤立海島這些地區(qū)提供基礎設施的成本很高，而收益遠遠低于成本， 以利潤為目標的企業(yè)不愿到這些地區(qū)提供服務。為了解決這些地區(qū)的需求，普遍 服務必須考慮高成本地區(qū)，因此，高成本地區(qū)是普遍服務的對象，鬲收入幅成本偶收入低成本in高,成本低收入 高成本圖2普遍服務用戶分類圖在交叉補貼這種普遍服務機制中，沒有按照雙重標準對普遍服務的對象加以區(qū)分， 這樣就存在著居住在高成本地區(qū)的高收入群體收到了補貼，而居住在低成本地區(qū) 的低收入者提供了補貼。對公眾的“無歧視”，導致高收入者得到了

10、來自于低收 入群體的補貼，這有劫貧濟富的味道，招致很多學者對交叉補貼的批評。企業(yè)進 行交叉補貼的資金是壟斷性業(yè)務流向競爭性業(yè)務，業(yè)務間的交叉補貼是產(chǎn)生批評 的根本原因。譬如在電信產(chǎn)三、交叉補貼機制運作的基礎1、企業(yè)具有壟斷地位和勢力電信、電力、自來水、郵政、管道煤氣等產(chǎn)業(yè)最顯著的特征是必須依托固 定的物理網(wǎng)絡完成產(chǎn)品和服務的輸送，傳統(tǒng)上被認為是自然壟斷產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)、 供、銷垂直一體化的經(jīng)營模式，這樣，企業(yè)在市場上的獨家壟斷地位，保證企業(yè) 實現(xiàn)生產(chǎn)上高效率，提供的產(chǎn)品和生產(chǎn)上高效率，提供的產(chǎn)品和服務的成本最低。 然而，企業(yè)在具有壟斷勢力的情況下，可能會采用歧視性定價策略，即對同種產(chǎn) 品或服務制定

11、不同的價格，并且“強制”消費者購買，這種“強制”力來源于壟 斷。由此可見，交叉補貼機制運作的基礎首先是企業(yè)形成壟斷，企業(yè)壟斷網(wǎng)絡資 源，取得規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟，實現(xiàn)成本弱增;進而實施差別價格策略，進行交 叉補貼，實現(xiàn)普遍服務。（1）企業(yè)壟斷網(wǎng)絡（2）企業(yè)實施差別價格2、政府進入管制和價格管制壟斷是交叉補貼方式的基礎，為了使企業(yè)內(nèi)部能夠通過交叉補貼方式實現(xiàn)二 遍服務，政府必須通過進入管制維持企業(yè)獨家壟斷的地位;另外，企業(yè)形成壟斷 之后，是市場價格制定者，因此，政府需要通過價格管制維護公眾的利益。（1）政府通過進入管制維持企業(yè)壟斷地位在位企業(yè)可能竭力維護通過進入管制形成的壟斷地位，而且，在位企業(yè)可

12、能 以普遍服務和交叉補貼為由來維持自己的壟斷地位，并將時滯和額外成本強加給 新進入者。理論上講，自然壟斷是市場競爭而不是政府干預的結果，自然壟斷 與由政府授權取得的壟斷的根本區(qū)別在于“自然”二字。自然的含義，是說明這 種壟斷不是通過政府管制人為地阻止其它廠商進入市場形成的，而是通過廠商間的價格和非價格競爭使處于劣勢的廠商被擊敗并退出市場，潛在競爭者又因達不 到市場現(xiàn)有的成本價格水平而無法進入所形成的。事實上，無論是發(fā)達國家的壟 斷性產(chǎn)業(yè)還是發(fā)展中國家的壟斷性產(chǎn)業(yè)，都需要借助于政府的進入管制，設置一 些進入障礙，從而保證其壟斷地位。尤其是發(fā)展中國家產(chǎn)業(yè)壟斷的形成基本上是 行政行為，因此，很多學者

13、把發(fā)展中國家的壟斷類型定性為行政壟斷。圖卜自眄壘斷的進入管制（2）政府通過價格管制保護公眾利益價格管制存在多重目標，政府在實施價格管制時，需要考慮多種因素。首先 要提高社會分配效率，由于企業(yè)擁有壟斷地位，它們成為市場價格的制定者，就 有可能通過制定壟斷價格，把一部分消費者剩余轉化為生產(chǎn)者剩余。這就要求政 府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的價格實行管制，將價格定在較低的水平上，使公眾能夠負擔 得起，并用得上。其次要刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率，因為企業(yè)優(yōu)化生產(chǎn)要素組合， 充分利用規(guī)模經(jīng)濟，不斷進行技術革新和管理創(chuàng)新，努力實現(xiàn)最大生產(chǎn)效率，公 眾才能以更低的價格購買產(chǎn)品和服務。當然價格管制也要維護企業(yè)發(fā)展?jié)摿?，?企業(yè)具

14、有一定的自我積累、不斷進行大規(guī)模投資的能力，公眾才能夠獲得相應的 服務。總之，通過價格管制，達到既能最大限度保護用戶的應有權益，又能保障 生產(chǎn)者開展正常經(jīng)營的積極性，同時還要提高價格規(guī)制效率，防止企業(yè)濫用市場 草斷力量謀取高額利潤，充分發(fā)揮價格機制在市場經(jīng)濟中調(diào)節(jié)資源配置的作用。醫(yī)4日壟斷企業(yè)成本需求曲技圖（3）政府允許企業(yè)實行交叉補貼壟斷性產(chǎn)業(yè)的顯著特點是存在大量的固定成本，特別是有數(shù)額很大的不能歸 屬到個別服務的公共成本，這給交叉補貼提供了基礎。確保企業(yè)財務穩(wěn)定化是普 遍服務的基礎，如果企業(yè)虧損，也就不能確保有效供給。政府允許壟斷產(chǎn)業(yè)在不 同種類的業(yè)務之間、不同地區(qū)的業(yè)務之間實行交叉補貼，

15、以取得企業(yè)的盈虧平衡。 政府有關法規(guī)制度允許企業(yè)進行交叉補貼。在壟斷產(chǎn)業(yè)實行傳統(tǒng)的壟斷經(jīng)營體制 時期，以壟斷企業(yè)的交叉補貼來實現(xiàn)普遍服務是一種普遍的做法。四、交叉補貼的正負效應1、交叉補貼的合理性：（1）在一個尋租社會里，交叉補貼是強有力和不透明的財富再分配機制”。（2）由于低收入者一般生活在那些和其它地區(qū)相比較而言有著很高邊際成本的 偏遠地區(qū)，如果他們能享用統(tǒng)一的資費標準，這可以提高他們的效用水平，因此 交叉補貼是能幫助窮人的。2、交叉補貼的負面效應絕大多數(shù)的實證研究證明交叉補貼是一種沒有效率的和扭曲價格體系的機 制。交叉補貼通過扭曲不同電信服務的相對價格導致了巨大的社會福利損失，并 沒有實

16、現(xiàn)讓特定階層受益的目標。解釋：在發(fā)達國家，通過價格扭曲而轉移給居民用戶的補貼遠遠大于直接給 予低收入人群的補貼;而在發(fā)展中國家，由于高初裝費和月租費，一部分低收入 人群根本沒有入網(wǎng)，他們在公用電話亭打電話，因此，對本地電話的交叉補貼實 際上把補貼從低收入群體轉移到了中產(chǎn)階層。如果給低收入人群選擇，他們可能 更愿意選擇現(xiàn)金補貼而不是特定電話業(yè)務的補貼。五、交叉補貼的命運隨著社會、經(jīng)濟、技術等的發(fā)展變化，壟斷性產(chǎn)業(yè)的交叉補貼面臨著逐漸失 效的命運。具體而言多元競爭主體的形成，導致交叉補貼機制失效競爭是壟斷產(chǎn)業(yè)改革的主旋律，在放松管制和民營化改革的浪潮下，電信、 電力、自來水、航空等產(chǎn)業(yè)都不同程度的

17、實現(xiàn)了競爭。競爭和交叉補貼之間存在 著矛盾，從企業(yè)內(nèi)部看，運營商必須在提供補貼資金的領域取得足夠的利潤，以 便資助受補貼的部分，而進入者的競爭使得在位企業(yè)很難取得太多的超額收入， 不可能有足夠的資金用于彌補普遍服務業(yè)務，競爭使企業(yè)內(nèi)部交叉補貼失靈。從 企業(yè)外部看，在位企業(yè)的壟斷地位和交又補貼阻礙新的進入者，使新進入者不能 快速成長，交叉補貼行為會妨礙競爭的發(fā)展。競爭與交叉補貼，必須兩者擇一， 交叉補貼退出歷史舞臺將是未來趨勢。從歷史發(fā)展的角度看，交叉補貼作為滿足 運營商預算平衡的一種機制為壟斷時期普遍服務做出了巨大的貢獻，但是交叉補 貼使不同服務的價格偏離成本，扭曲了壟斷運營商提供不同服務的相

18、對價格。隨 著打破壟斷，引入競爭的改革，在發(fā)達國家，交叉補貼機制己經(jīng)走到了盡頭，在 發(fā)展中國家，交叉補貼機制在市場競爭的沖擊下逐步失效。20世紀90年代以來，“打破壟斷，促進競爭”成為中國壟斷性產(chǎn)業(yè)改革的 主旋律。通過市場結構重組，將壟斷性產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務分離； 通過不對稱管制扶持新的競爭力量;通過民營化，促使民間資本進入壟斷性產(chǎn)業(yè)。 這些改革打破了原先一家企業(yè)壟斷經(jīng)營的市場結構，壟斷性產(chǎn)業(yè)逐漸形成多家企 業(yè)競爭的市場格局，縱觀世界各國壟斷性產(chǎn)業(yè)的演變，壟斷市場結構向競爭市場 結構過渡是改革的基本路徑。六、總結主要研究交叉補貼機制。首先介紹了普遍服務、交叉補貼含義特點然后構建了

19、交叉補貼機制運作的結構和流程，對交叉補貼機制運作的關鍵主體及 其特征進行了分析，以直觀的方式展示出政府、企業(yè)、公眾的關系，明晰普遍服 務資金流向，然后提出交叉補貼機制運行中政府具有強制性、企業(yè)具有“被動性”， 公眾的“非歧視性”等特點接著分析交叉補貼機制賴以存在的制度基礎即交叉補貼機制必須依托于企業(yè)壟 斷、政府管制和政府允許這三大基礎。七、例子：中國的電力產(chǎn)業(yè)與電信產(chǎn)業(yè)交叉補貼機制是企業(yè)內(nèi)部一種隱性的平衡機制，我國壟斷性產(chǎn)業(yè)長期以來實 行垂直一體化壟斷經(jīng)營方式，如原中國電信壟斷經(jīng)營長途業(yè)務、市話業(yè)務，因此， 資費不是按各種業(yè)務的實際成本定價，而是按照所有業(yè)務的平均成本，以整個產(chǎn) 業(yè)總體核算為基

20、礎，采取“算總賬”的形式制定價格。這種價格形成機制掩蓋了 企業(yè)間交叉補貼行為，但是，從不同業(yè)務、不同地區(qū)的價格差距來看，壟斷企業(yè) 內(nèi)部交叉補貼方式不僅長期存在，在政府的文件和報告中也開始有了明確的規(guī)定。 國家發(fā)改委2005年發(fā)布的銷售電價管理暫行辦法（發(fā)改價格2005514號）第二 十條規(guī)定:居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價，以各電壓等級平均電價為基礎，考慮用戶 承受能力確定，并保持相對穩(wěn)定。如居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價低于平均電價，其 價差由工商業(yè)及其它用戶分攤。在中國電信獨家壟斷的情況下，不是按各種業(yè)務、各地區(qū)業(yè)務的實際成本定 價，而是按照所有業(yè)務、所有地區(qū)的平均成本，以整個電信網(wǎng)絡總體核算為基礎， 采

21、取“算總賬”的形式制定電信價格的，這就使電信經(jīng)營企業(yè)通過內(nèi)部業(yè)務間的 交叉補貼，不僅能補償虧損業(yè)務的成本，而且能取得一定的利潤，保證電信經(jīng)營 企業(yè)具有提供電信普遍服務的能力。這為中國電信行業(yè)長期以來存在東部地區(qū)補中西部地區(qū)、國際電話補國內(nèi)電 話、長途電話補市內(nèi)電話、城市電話補農(nóng)村電話提供了經(jīng)濟基礎。因此，在電信 行業(yè)采取壟斷企業(yè)內(nèi)部交叉補貼來實現(xiàn)普遍服務便成為在特定體制下的一種自 然選擇。表現(xiàn)為政府對電信服務實行價格差別政策，即對長途電話（特別是國際 長途電話）、辦公電話等實行高價政策，而對廣大居民的住宅電話（市內(nèi)電話）實行 低價政策。中國電力產(chǎn)業(yè)也與電信行業(yè)相類似，在電力體制改革前，國家電力

22、公司對電 力產(chǎn)業(yè)的發(fā)電、輸電、配電和售電實行垂直一體化的壟斷經(jīng)營，為普遍服務的交 叉補貼機制提供了條件，即通過扭曲壟斷企業(yè)提供的不同服務的相對價格來實現(xiàn) 企業(yè)的收入平衡。表現(xiàn)為對電力服務實行價格差別政策，即對商業(yè)用電、工業(yè)用 電等實行高價政策，而對廣大居民的生活用電、農(nóng)業(yè)用電實行低價政策。財政補貼是指國家財政為了實現(xiàn)特定的政治經(jīng)濟和社會目標，向企業(yè)或個提 供的一種補償。即通過影響相對價格結構，改變資源配置結構、供給結構和需求 結構的政府無償支出。中國現(xiàn)行的財政補貼主要包括價格補貼、虧損補貼、職工和居民生活補貼、 利息補貼等，補貼的對象是企業(yè)和居民，補貼的范圍涉及到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、 交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、外貿(mào)等國民經(jīng)濟各部門和生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)及居民 生活各方面。企業(yè)企業(yè)企業(yè)政府企業(yè)企業(yè)企業(yè)U 5-1則政補跖機制結構圖財政補貼機制中，政府和企業(yè)結成一個聯(lián)盟，政府向企業(yè)提供資金補貼，企 業(yè)代替政府履行普遍服務義務。財政補貼機制的根本矛盾是政企不分，政府的目 標是實現(xiàn)社會福利最大化，而企業(yè)的目標當然是利潤最大化，因此，把普遍服務 這一政府目標委托給企業(yè)去執(zhí)行，兩者之間的利益和目標不可能一致，所以這一 機制的核心就包含著本質(zhì)的矛盾。政府是整個機制的中心，它承擔著普遍服務的責任和義務，普遍服務所需的 資金全部由政府提供。政府向企業(yè)提供補貼，