行政學(xué)概論(核心課程)課件

1、第一章 緒論第一節(jié) 行政管理概述 一、行政的涵義 1、什么叫行政？ 是指政府依法以一定的組織形式行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)的活動(dòng)（指國(guó)家行政組織依法對(duì)國(guó)家公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的活動(dòng)）。 2、什么叫行政學(xué)？ 是研究國(guó)家行政組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律的科學(xué)。 3、公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)、公共管理學(xué)、新公共服務(wù)。 二 、行政管理學(xué)的特征 1、政治性和社會(huì)性的統(tǒng)一 2、理論性與應(yīng)用性的統(tǒng)一 3、綜合性與獨(dú)立性的統(tǒng)一 4、規(guī)范性與權(quán)變性的統(tǒng)一第二節(jié) 行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展 一、行政學(xué)是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的產(chǎn)物 產(chǎn)業(yè)革命后帶來(lái)的社會(huì)化大生產(chǎn)和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，為行政學(xué)的產(chǎn)生奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)

2、；企業(yè)管理、行政管理的實(shí)踐為行政學(xué)的產(chǎn)生提供了有益的經(jīng)驗(yàn)材料；政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)等相關(guān)學(xué)科的發(fā)展為行政學(xué)的建立提供了豐富的思想資料；外加一批學(xué)者的努力研究。行政學(xué)正是在這樣的歷史條件下應(yīng)運(yùn)而生。 行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科之所以于19世紀(jì)末20世紀(jì)初首先產(chǎn)生在美國(guó)，然后迅速擴(kuò)及到西方各國(guó)，絕非偶然，而是有著深刻的社會(huì)歷史背靜的。 1、西方資本主義國(guó)家政府職能的擴(kuò)張和行政權(quán)力的擴(kuò)大，提出了行政學(xué)研究的要求。 2、科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起，推動(dòng)了行政學(xué)的形成。 3、相關(guān)學(xué)科的理論發(fā)展和政府的行政管理實(shí)踐，為西方行政學(xué)的產(chǎn)生奠定了重要的基礎(chǔ)。尤其是政治學(xué)，更是其直接的理論基礎(chǔ)。二、行政學(xué)的歷史發(fā)展1

3、900年1930年前后形成階段1930年1960年前后成長(zhǎng)階段1960年至今科學(xué)化階段（1）20世紀(jì)6070年代的新公共行政學(xué)；（2）70年代中期90年代中期的公共管理學(xué)；（3）90年代以來(lái)的新變化（公共服務(wù)理論）三、現(xiàn)階段公共行政學(xué)面臨的挑戰(zhàn)1、關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問(wèn)題2、關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會(huì)的基本價(jià)值問(wèn)題3、關(guān)于平衡政府與市場(chǎng)的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問(wèn)題4、關(guān)于回應(yīng)全球化挑戰(zhàn)問(wèn)題5、關(guān)于如何平衡目前及最近未來(lái)與較長(zhǎng)遠(yuǎn)未來(lái)的需要問(wèn)題6、關(guān)于如何應(yīng)付越來(lái)越多的官僚腐敗，重振公民對(duì)政府的信任問(wèn)題7、關(guān)于如何應(yīng)對(duì)科學(xué)技術(shù)革命帶來(lái)的挑戰(zhàn)問(wèn)題8、關(guān)于重振政府治理

4、能力問(wèn)題9、關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制問(wèn)題10、關(guān)于如何構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)共同治理模式問(wèn)題11、關(guān)于重建公共管理的道德秩序問(wèn)題第三 節(jié) 行政學(xué)的基本問(wèn)題 一、社會(huì)公共需求與政府公共供給 （一）公共行政的內(nèi)涵與主題 1、公共行政的內(nèi)涵 公共行政是指政府處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的管理活動(dòng)。 公共行政是“公共的”行政。 （1）行政權(quán)力是公共權(quán)力。政府公共權(quán)力是人民賦予的、為人民服務(wù)并受人民的監(jiān)督；政府公共權(quán)力來(lái)源于人民的授權(quán)，同時(shí)受立法機(jī)關(guān)所通過(guò)的法律的制約，還受到司法部門的監(jiān)督和制約。 （2）政府是公共利益的代表，政府活動(dòng)的主要目的是為全體公民提供全面而優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，為社會(huì)提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利

5、益，滿足社會(huì)公共需要。 （3）政府活動(dòng)是對(duì)公共事務(wù)的處理，私人事務(wù)不屬于政府的管轄范圍。 （4）政府對(duì)社會(huì)的管理以有效地整合整個(gè)社會(huì)資源為基礎(chǔ)，政府應(yīng)該善于運(yùn)用政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)自治機(jī)制等，充分利用公共資源與民間資源。 （5）政府必須承擔(dān)公共責(zé)任，包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和道德責(zé)任。 （6）“公民第一”是公共行政的核心原則。公共行政應(yīng)有民主性和透明性，公民在公共決策上享有知情權(quán)和參與權(quán)。 （7）公共行政應(yīng)追求和體現(xiàn)社會(huì)分配的公平與公正。 2、行政學(xué)的主題 行政學(xué)的基本主題是公共供求關(guān)系，即社會(huì)公共需求與政府公共供給的關(guān)系。主要是因?yàn)椋?（1）公共供給與公共需求之間的關(guān)系

6、是公共行政的基本關(guān)系。 （2）公共需求與公共供給的矛盾構(gòu)成公共行政發(fā)展的動(dòng)力。 （3）社會(huì)公共需求與政府公共供給演變的歷史就是公共行政與公共行政科學(xué)的發(fā)展史。 （二）社會(huì)公共需求 社會(huì)公共需求是政府存在的原因，決定著政府活動(dòng)的范圍。政府的目的和功能就是為了滿足社會(huì)公共需求。 公共供給必須適應(yīng)公共需求的規(guī)律，或者說(shuō)公共供給必須與公共需求想平衡的規(guī)律，是公共行政的基本規(guī)律。 社會(huì)公共需求是人類社會(huì)共同體解決所面臨社會(huì)公共問(wèn)題的共同需要，它是指社會(huì)成員在社會(huì)生產(chǎn)、生活中的共同需要。社會(huì)公共需求是在個(gè)人需要滿足之后，公民尋求解決公共問(wèn)題、安全、自尊、享受和發(fā)展等所產(chǎn)生的公共需要。 現(xiàn)代公共需求分為如下

7、幾個(gè)方面： （1）維護(hù)社會(huì)公共秩序與安全秩序的公共需要。主要是國(guó)防、公安、外交、行政管理等。 （2）維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和市場(chǎng)交易秩序的公共需要。主要是市場(chǎng)監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、法律體系建設(shè)、公正司法與公正執(zhí)法等。 （3）為全體社會(huì)成員提供公共設(shè)施與公共事業(yè)的公共需要。如公共衛(wèi)生設(shè)施與醫(yī)療保健、義務(wù)教育及學(xué)校、公共圖書館、公園、體育館等。 （4）建立社會(huì)保障體系與救濟(jì)體系、扶助社會(huì)弱勢(shì)群體的公共需要。如政府扶貧、救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)等。 （5）公共資源與公共財(cái)產(chǎn)管理的公共需要。如國(guó)有資產(chǎn)管理、公共企業(yè)的管理、社會(huì)共有資源的管理、保護(hù)自然資源等等。 （6）人民對(duì)人權(quán)、自由等公共權(quán)利的公共需求

8、。它以人民的安全需要、生存需要和發(fā)展需要的全面滿足為前提，并且以法治社會(huì)和良好治理秩序?yàn)榛A(chǔ)。 （三）政府公共服務(wù) 政府公共供給或政府公共服務(wù)是政府滿足社會(huì)公共需求、提供公共服務(wù)行為的總稱。 公共產(chǎn)品是指這樣的產(chǎn)品，即每個(gè)人消費(fèi)這種產(chǎn)品不會(huì)影響別人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)，這種產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性。 非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指任何使用者不能被排斥在對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)之外。公共產(chǎn)品主要分為三種：（1）基本公共產(chǎn)品或純公共產(chǎn)品。（2）混合公共產(chǎn)品或稱半公共產(chǎn)品。 （3）由政府出面提供的部分帶有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的公民消費(fèi)服務(wù)。 并不是所有的社會(huì)公共需要都會(huì)自動(dòng)

9、地轉(zhuǎn)變?yōu)檎卜?wù)，只有那些進(jìn)入了政府公共供給程序的社會(huì)公共需要才會(huì)轉(zhuǎn)化為政府公共服務(wù)。政府公共服務(wù)或公共供給分為如下幾種： （1）基本公共服務(wù)。包括法律法規(guī)體系，公民權(quán)利保護(hù)，財(cái)政稅收和金融政策、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利政策；國(guó)防、外交、國(guó)家安全、環(huán)保、航天科技；公費(fèi)中小學(xué)教育、公費(fèi)醫(yī)療系統(tǒng)等等。 （2）混合公共服務(wù)。如下水道系統(tǒng)、供水供氣系統(tǒng)、鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)、公路交通系統(tǒng)、電力輸送系統(tǒng)、電話電訊系統(tǒng)、電視廣播系統(tǒng)、郵政服務(wù)系統(tǒng)、政府公共信息與統(tǒng)計(jì)情報(bào)等等。 （3）管制性公共服務(wù)。如政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，要求企業(yè)產(chǎn)品符合統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)等等。 政府負(fù)有提供公共服務(wù)的責(zé)任，

10、但公共服務(wù)并不一定都要由政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員親自提供，還可以采取政府負(fù)責(zé)、社會(huì)與企業(yè)提供，政府與企業(yè)合作提供公共產(chǎn)品等多種方式。公共服務(wù)的提供方式主要是： （1）由政府部門提供的方式。產(chǎn)出難界定和難以強(qiáng)制履行合同的服務(wù)業(yè)應(yīng)由政府部門提供，可采用明確目的和任務(wù)、強(qiáng)化遵守規(guī)章制度、加強(qiáng)輿論監(jiān)督機(jī)制的方法提供服務(wù)，如純粹由政府獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的公共產(chǎn)業(yè)、警察服務(wù)、義務(wù)教育、社會(huì)保障等。 （2）由市場(chǎng)和私人部門提供的方式。產(chǎn)出易界定和可強(qiáng)制履行合同的服務(wù)行業(yè)，可承包給民營(yíng)企業(yè)或非政府組織；可采取競(jìng)爭(zhēng)方式的服務(wù)行業(yè)，可以通過(guò)法規(guī)加強(qiáng)市場(chǎng)作用、形成競(jìng)爭(zhēng)的方式由私人部門提供。政府應(yīng)監(jiān)督私人供貨商在提供服務(wù)保證質(zhì)量、成

11、本和數(shù)量。 （3）由政府公共部門與非政府組織、私人企業(yè)合作的提供方式。政府與社會(huì)組織、民營(yíng)企業(yè)共同負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供，如我國(guó)的公安機(jī)關(guān)、社區(qū)服務(wù)組織、居民委員會(huì)三方一起組織社區(qū)安全保護(hù)網(wǎng)絡(luò)等。 二、國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力與政府管理競(jìng)爭(zhēng)力 增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和政府管理競(jìng)爭(zhēng)力是中國(guó)公共行政的首要問(wèn)題。政府必須在基本職能方面發(fā)揮核心作用，提供充分的公共科技、公共教育、社會(huì)保障等基本公共產(chǎn)品。 1、國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力及其指標(biāo) 國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在世界經(jīng)濟(jì)中，與其他各國(guó)與地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力相比較，其創(chuàng)造增加值和國(guó)民財(cái)富持續(xù)增長(zhǎng)的能力。瑞士洛桑國(guó)際發(fā)展學(xué)院（IMD）世界經(jīng)濟(jì)論壇（WEF）企業(yè)經(jīng)營(yíng)和戰(zhàn)略、企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境目前的

12、競(jìng)爭(zhēng)力排名技術(shù)水平、公共部門、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、政府效率、企業(yè)效率、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)系統(tǒng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力指標(biāo)體系增長(zhǎng)潛力排名國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力指標(biāo)體系國(guó) 家 競(jìng) 爭(zhēng) 力 指 標(biāo) 2、政府管理競(jìng)爭(zhēng)力及其指標(biāo) 所謂政府管理國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，就是一國(guó)政府在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、增強(qiáng)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面發(fā)揮公共管理職能從而對(duì)整個(gè)國(guó)家國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的促進(jìn)和影響程度的綜合能力。 評(píng)價(jià)政府管理國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力主要有三個(gè)方面的衡量標(biāo)準(zhǔn)：一是政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)是否最小化；二是政府能否為微觀經(jīng)濟(jì)主體提供可預(yù)測(cè)的客觀社會(huì)環(huán)境；三是政府制定的經(jīng)濟(jì)政策是否適應(yīng)變化的國(guó)際環(huán)境。政府管理國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力政治安定競(jìng)爭(zhēng)力政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力政府支出競(jìng)爭(zhēng)力

13、財(cái)政政策競(jìng)爭(zhēng)力政府效率競(jìng)爭(zhēng)力政府參與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力 三、中國(guó)行政學(xué)的發(fā)展 1、中國(guó)行政學(xué)的基本原則 中國(guó)行政是在馬克思主義毛澤東思想指導(dǎo)下建立起來(lái)，在鄧小平理論指導(dǎo)下改革與發(fā)展的，中國(guó)現(xiàn)代行政體制的基本原則是： （1）人民主權(quán)原則。 （2）社會(huì)主義憲政原則。 （3）黨領(lǐng)導(dǎo)行政的原則。 （4）民主集中制原則。 （5）責(zé)任制原則。 2、中國(guó)行政改革的指導(dǎo)思想 以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和推進(jìn)政治體制改革的要求，堅(jiān)持政企分開，精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能和依法行政的原則，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公

14、正通明、廉潔、高效的行政管理體制。 第二章 行政職能 第一節(jié) 行政職能概述 一、行政職能的概念、特征和地位 （一）行政職能的概念 所謂行政職能是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家、社會(huì)生活諸領(lǐng)域的功能和作用。主要涉及到政府應(yīng)該管什么，怎么管，發(fā)揮什么作用的問(wèn)題。 （二）行政職能具有如下特征： 1、服務(wù)性。現(xiàn)代政府是由人民大眾產(chǎn)生的，政府的本質(zhì)是為人民服務(wù)。 2、系統(tǒng)性。行政職能是一個(gè)完整、有機(jī)的系統(tǒng)，它是由行政活動(dòng)的各個(gè)方面的職能組合而成的。 3、動(dòng)態(tài)性。在不同的國(guó)家、同一個(gè)國(guó)家的不同階段，行政職能的內(nèi)容、職能側(cè)重點(diǎn)和職能的實(shí)現(xiàn)方式都在不斷的變化和發(fā)展。 （三）行政職能的地位和作用 行政職能的地位和作

15、用可表述為以下幾方面： 1、行政職能是國(guó)家行政管理的性質(zhì)、方向、目標(biāo)的直接體現(xiàn)。 2、行政職能是建立行政組織的重要依據(jù)。 3、行政職能是行政運(yùn)行機(jī)制科學(xué)化、程序化的依據(jù)。 二、政府職能的分類和內(nèi)容 （一）政府職能的基本類型 通行的劃分方法是將政府職能分為基本職能和運(yùn)行職能。行政的基本職能集中體現(xiàn)了政府在國(guó)家社會(huì)中的整體作用，包括政府管理的基本內(nèi)容，并且為所有政府機(jī)關(guān)所共有的職能。這些職能是其他職能的基礎(chǔ)。 政府的基本職能可以概括為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能。行政的運(yùn)行職能也稱行政管理的程序性職能，它反映了政府管理社會(huì)公共事務(wù)的程序、方式和方法。 由于人們對(duì)這一規(guī)律的認(rèn)識(shí)存在一些差異

16、，因此對(duì)運(yùn)行職能的概括也有一些區(qū)別（三職能說(shuō)、五職能說(shuō)、七職能說(shuō)等等）。我們的教材將其概括為四項(xiàng)職能，即決策、組織、協(xié)調(diào)和控制職能。 （二）行政的基本職能 當(dāng)代各國(guó)政府都在努力尋求政府職能的恰當(dāng)定位，既避免“市場(chǎng)至上”帶來(lái)的市場(chǎng)壟斷和市場(chǎng)失靈，也避免“政府至上”帶來(lái)的政府壟斷和政府失靈?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能定位主要是：彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，促進(jìn)社會(huì)公平。根據(jù)這一概括，政府職能又可從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面進(jìn)行分類。政治職能經(jīng)濟(jì)職能文化職能社會(huì)職能基本職能 保衛(wèi)國(guó)家安全，協(xié)調(diào)對(duì)外關(guān)系，保證民主權(quán)益，界定保護(hù)產(chǎn)權(quán)，以及維護(hù)社會(huì)秩序等等。 促進(jìn)教育科學(xué)、文化的發(fā)展。 政府在政治、經(jīng)濟(jì)和文化職能

17、之外的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障都屬于政府的社會(huì)職能。 宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)以及公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等（三）行政的運(yùn)行職能決策職能組織職能協(xié)調(diào)職能控制職能運(yùn)行職能 第二節(jié) 行政環(huán)境與行政職能 一、行政環(huán)境與行政職能的關(guān)系 （一）行政環(huán)境的含義 行政環(huán)境是指直接作用或影響行政管理主體及其活動(dòng)過(guò)程、活動(dòng)方式，并為行政系統(tǒng)反作用所影響的外部要素的總和。這些要素中，既有物質(zhì)的，也有精神的；既有社會(huì)的，也有自然的；既有國(guó)內(nèi)的，也有國(guó)外的。 1、政治環(huán)境 所有的行政系統(tǒng)都在不同程度上受政治環(huán)境的影響。政治環(huán)境的基本要素包括政治體制、政黨制度、政治形勢(shì)和立法制度等。政治體制確立了政府在社會(huì)

18、生活中的地位和作用；政黨制度決定著行政活動(dòng)的政治方向、政治目標(biāo)和行政的地位；政治形勢(shì)決定了行政管理當(dāng)前的主要任務(wù)。我國(guó)目前的政治形勢(shì)決定了政府的主要任務(wù)是推動(dòng)改革和發(fā)展民主。政治環(huán)境對(duì)政府管理起著直接的制約作用。 2、經(jīng)濟(jì)環(huán)境 經(jīng)濟(jì)環(huán)境包括作用于行政系統(tǒng)的物質(zhì)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)制度。具體有以下幾方面： （1）經(jīng)濟(jì)體制決定了政府的基本職能和行為方式。 （2）經(jīng)濟(jì)利益決定了行政行為的目標(biāo)。 （3）經(jīng)濟(jì)實(shí)力為政府提供了權(quán)力能量。 （4）物質(zhì)技術(shù)水平的高低以及擁有量的多少直接影響公共行政活動(dòng)的效率和水平。 3、文化環(huán)境 文化環(huán)境的基本要素包括知識(shí)、價(jià)值、意識(shí)形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)等方面。對(duì)行政系統(tǒng)的影響主要

19、表現(xiàn)為： （1）知識(shí)水平?jīng)Q定了政府工作人員處理問(wèn)題的方式和技巧。 （2）價(jià)值左右著行政組織對(duì)待社會(huì)事務(wù)的態(tài)度。 （3）意識(shí)形態(tài)使行政組織的政治和經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)更加鮮明。 （4）行為規(guī)范決定了政府如何與其他社會(huì)組織以及公民個(gè)人打交道。 （5）道德傳統(tǒng)使行政組織能夠不依靠強(qiáng)制力而自愿扮演既定社會(huì)角色，發(fā)揮角色功能。 4、人口、民族、歷史等社會(huì)環(huán)境因素 人口問(wèn)題與社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域存在著相互依賴、相互制約的密切關(guān)系。 民族問(wèn)題也是一個(gè)不可忽視的因素。它要求政府必須正確處理民族矛盾，尤其對(duì)民族語(yǔ)言、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等敏感問(wèn)題應(yīng)謹(jǐn)慎處理。 歷史作為社會(huì)環(huán)境的一種因素，對(duì)行政管理也起著一定的作用。由于各國(guó)歷史

20、發(fā)展有不同的特點(diǎn)，形成不同的傳統(tǒng)，給各國(guó)的行政體制、觀念、方式帶來(lái)不同的影響。 5、自然環(huán)境 自然環(huán)境是指環(huán)繞和影響行政活動(dòng)主體的一切自然因素的總和。包括地域環(huán)境、資源環(huán)境和氣候環(huán)境三大因素。自然環(huán)境是人類生存的基礎(chǔ)和創(chuàng)造文明的自然前提，是人類社會(huì)生活的有機(jī)組成部分。人類社會(huì)同其所處的自然環(huán)境相互影響，相互作用，構(gòu)成一個(gè)不可分割的有機(jī)統(tǒng)一體。自然環(huán)境制約政府的行政管理，反過(guò)來(lái)，政府管理也可影響或在一定程度上改變自然環(huán)境（包括改善或惡化自然環(huán)境）。 6、國(guó)際環(huán)境 國(guó)際環(huán)境是一個(gè)國(guó)家同世界各國(guó)、各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然地理等方面的關(guān)系。 國(guó)際的社會(huì)環(huán)境會(huì)影響一個(gè)國(guó)家的政府管理，國(guó)際的自然

21、環(huán)境也會(huì)影響一個(gè)國(guó)家的政府管理。在這樣的背景下，無(wú)論是國(guó)際的社會(huì)環(huán)境問(wèn)題，還是國(guó)際的自然環(huán)境問(wèn)題，都需要各國(guó)政府相互協(xié)作，采取共同措施，促進(jìn)和諧與可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際環(huán)境的形成。 （二）行政環(huán)境與行政職能的辨證關(guān)系 行政環(huán)境決定、制約著政府職能，是政府職能確立或轉(zhuǎn)變的基本條件。行政職能在適應(yīng)行政環(huán)境的同時(shí)，能夠能動(dòng)地利用和改造環(huán)境。 二、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府角色 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府究竟應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，這已成為世界范圍內(nèi)政府變革的焦點(diǎn)問(wèn)題。世界銀行在其1997年的世界發(fā)展報(bào)告中指出“每一個(gè)政府的核心使命”包括了五項(xiàng)最基本的責(zé)任，即：（1）確定法律基礎(chǔ)；（2）保持一個(gè)未被破壞的政策環(huán)境，

22、包括保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；（3）投資于基本的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施；（4）保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體；（5）保護(hù)環(huán)境。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家安德森提出了七職能說(shuō)：（1）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；（2）提供各種公共商品和服務(wù)；（3）協(xié)調(diào)與解決團(tuán)體沖突；（4）維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)；（5）保護(hù)自然資源；（6）為個(gè)人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件；（7）保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。 三、中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變 （一）我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變存在的問(wèn)題 1、政府職能的“越位” （1）政府職能與市場(chǎng)功能不分。我國(guó)政府的一些部門和一些管理者仍然習(xí)慣于代替市場(chǎng)去配置與私人產(chǎn)品相關(guān)的資源，行政審批的不合理和過(guò)多過(guò)濫，就是政府取代市場(chǎng)的典型表現(xiàn)。過(guò)多過(guò)濫的行政審批不僅妨礙了市場(chǎng)機(jī)制作用的

23、有效發(fā)揮、降低了社會(huì)發(fā)展效率，而且在一定程度上還成為行政職權(quán)尋租和腐敗的前提。 （2）政府與企業(yè)不分。表現(xiàn)為政府變相經(jīng)營(yíng)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)公司，承擔(dān)應(yīng)當(dāng)屬于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任。不僅為企業(yè)制定決策、籌集投資、掌管人事，而且最終還負(fù)擔(dān)虧損，使企業(yè)長(zhǎng)期處于政府的管束與庇護(hù)之下，無(wú)法成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人，影響了我國(guó)公司制改革和完善法人治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)程。 （3）政府與社會(huì)中介組織不分。表現(xiàn)為政府組織通過(guò)主管、指導(dǎo)等方式直接介入各種協(xié)會(huì)、社團(tuán)、居民自治組織和村民自治組織的內(nèi)部管理與事務(wù)運(yùn)作，使它們直接或間接處于政府組織的附屬地位，難以真正依照自我管理、自我約束、自我發(fā)展的原則成長(zhǎng)發(fā)育，阻礙了非政府組織在公共

24、管理中作用的發(fā)揮。 （4）政府與事業(yè)組織不分。我國(guó)政府組織與事業(yè)組織難以區(qū)分，既有使用事業(yè)編制的行政機(jī)關(guān)，又有使用行政編制的事業(yè)機(jī)構(gòu)。有的事業(yè)單位實(shí)際上是行政部門的延伸，承擔(dān)著一定的行政職能。 2、政府職能的“錯(cuò)位” 主要是指在政府職能的分工定位上存在交叉和混淆的情況。 職能交叉主要指不同層級(jí)的政府與政府不同部門在職能定位上的交叉與沖突。如中央政府職能對(duì)地方政府職能的擠占，上級(jí)政府職能對(duì)下級(jí)政府職能的侵蝕，同級(jí)政府不同部門之間因?yàn)槿狈y(tǒng)一協(xié)調(diào)的責(zé)任隸屬關(guān)系機(jī)制而形成管理沖突與矛盾，從而導(dǎo)致職責(zé)行使中爭(zhēng)奪權(quán)力、摩擦扯皮、推卸責(zé)任等情形。 職能混淆主要指政府角色與企業(yè)角色、政府不同職能之間的相互混

25、淆。如將政府國(guó)有資產(chǎn)管理職能混同于直接進(jìn)行企業(yè)管理，政府直接插手干預(yù)企業(yè)人、財(cái)、物的組織安排和經(jīng)營(yíng)管理；將市場(chǎng)監(jiān)管職能混淆為企業(yè)主管職能，歪曲了政府中介裁判的應(yīng)有角色，不同程度地造成“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”一身二任的現(xiàn)象；將政府服務(wù)職能混淆為管制行為，導(dǎo)致政府管理者反仆為主和公共服務(wù)質(zhì)量下降，改變了公共行政的性質(zhì)。 3、政府職能的“缺位” 主要指本來(lái)應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒(méi)有充分盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”。應(yīng)由政府提供的水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和其他必要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然力度不夠；醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟(jì)以及其他社會(huì)保障服務(wù)的公共供給仍然不足；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序不健全

26、，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不完備，信用體系尚不健全；應(yīng)由各級(jí)政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)等，仍然不能滿足社會(huì)公共需要。 （二）中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的基本原 進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)堅(jiān)持如下原則： 1、遵循政府職能和市場(chǎng)功能協(xié)調(diào)互補(bǔ)的原則。 2、遵循“三個(gè)有利于”的原則 3、遵循效率有先、兼顧公平的原則 （三）中國(guó)政府公共行政職能體系的主要內(nèi)容 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。經(jīng) 濟(jì)調(diào) 節(jié)市場(chǎng)監(jiān)管社會(huì)管理公共服務(wù)1、政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能（1）對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。（2）深化經(jīng)濟(jì)體制改革，深化國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有資產(chǎn)管理體

27、制改革。（3）繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開放，根據(jù)世界貿(mào)易組織的規(guī)則，切實(shí)行使權(quán)利，認(rèn)真履行義務(wù)。（4）繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。 2、政府市場(chǎng)監(jiān)管職能（1）健全市場(chǎng)體系，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序。（2）進(jìn)行公用事業(yè)體制改革，打破行業(yè)壟斷。3、政府社會(huì)管制職能（1）保障公民憲法權(quán)利，維護(hù)社會(huì)安全秩序。 （2）協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。 （3）加強(qiáng)政府危機(jī)管理職能。4、政府公共服務(wù)職能（1）全力擴(kuò)大就業(yè)，健全社會(huì)保障體系。（2）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平。 第三章 行政組織第一節(jié) 行政組織 一、組織理論 （一）組織理論涵義 1

28、、組織人們?yōu)檫_(dá)到一定的目的組成的具有特定結(jié)構(gòu)和行為方式的結(jié)合體。 2、組織理論一種觀察、解釋、預(yù)測(cè)或控制組織現(xiàn)象的一整套知識(shí)體系。 （二）組織理論簡(jiǎn)介 1、西方組織理論 古典組織理論、行為科學(xué)組織理論、系統(tǒng)權(quán)變組織理論。 2、科學(xué)社會(huì)主義的行政組織理論 （1）馬克思主義創(chuàng)始人對(duì)社會(huì)主義國(guó)家政府組織原則的構(gòu)想。 （2）蘇聯(lián)在列寧、斯大林時(shí)期形成的政府模式。 （3）中國(guó)在長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)中形成的組織理論。 3、我國(guó)歷史上對(duì)行政組織理論的研究第一階段（春秋戰(zhàn)國(guó)北宋）中央集權(quán)行政組織理論的研究第二階段（南宋鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前）中央集權(quán)與地方的行政組織適當(dāng)分權(quán)理論的研究第三階段（鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)辛亥革命前）地方的行政組織

29、實(shí)行自治的理論研究 二、行政組織的含義與特征 （一）行政組織的含義 廣義：泛指一切具有計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等功能的組織機(jī)構(gòu)，既包括國(guó)家行政部門的組織，也包括國(guó)家立法、司法等部門中的履行行政職能的組織，同時(shí)還包括政府部門以外的企業(yè)、事業(yè)及社會(huì)團(tuán)體中管理行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)。 狹義：指為執(zhí)行國(guó)家的行政管理事務(wù)所構(gòu)成的有系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)，即依照國(guó)家憲法和法律的規(guī)定，在一定的權(quán)限內(nèi)執(zhí)行各種公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)的總稱，即政府機(jī)構(gòu)。 （二）行政組織的特征 1、政治統(tǒng)治性。行政組織是國(guó)家組織的重要組成部分，代表國(guó)家行使國(guó)家行政權(quán)力，體現(xiàn)國(guó)家意志。 2、社會(huì)管理性。為了維護(hù)統(tǒng)治，穩(wěn)定社會(huì)秩序，必須管理社會(huì)公共事務(wù)。

30、在現(xiàn)代社會(huì)，各國(guó)政府都設(shè)置大量行政組織干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)公共事務(wù)。 3、公共服務(wù)性。行政組織要適應(yīng)和服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展，為執(zhí)行憲法和法律服務(wù)，為社會(huì)公眾的利益服務(wù)。 4、法治性。行政組織是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其擁有的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任是由憲法和法律明確規(guī)定的，其設(shè)立也必須具有法律的依據(jù)，否則就失去存在的基礎(chǔ)。 5、權(quán)威性。行政組織是代表國(guó)家行使行政管理職權(quán)，而行政權(quán)力的內(nèi)容和范圍是由憲法和法律規(guī)定的。憲法和法律則是以國(guó)家武力為后盾的，自然具有權(quán)威性。 三、行政組織的構(gòu)成要素與類型 （一）行政組織的構(gòu)成要素 主要包括目標(biāo)、人員、結(jié)構(gòu)、信息、制度、物質(zhì)

31、、精神、環(huán)境等要素。 （二）行政組織的類型 主要包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、職能機(jī)關(guān)、輔助機(jī)關(guān)、直屬機(jī)關(guān)、派出機(jī)關(guān)等。 第二節(jié) 行政機(jī)關(guān) 一、行政機(jī)關(guān)的概念、特征與結(jié)構(gòu) 概念行政機(jī)關(guān)是指依照憲法和法律的規(guī)定建立的，行使國(guó)家行政管理權(quán)、組織管理國(guó)家行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。是國(guó)家機(jī)關(guān)的重要組成部分。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。 特征是具有國(guó)家強(qiáng)制性質(zhì)的行政組織；具有較強(qiáng)的執(zhí)行色彩；需按一定的層次和結(jié)構(gòu)組織起來(lái)，并且按照科學(xué)方法依法進(jìn)行活動(dòng)。 結(jié)構(gòu)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成國(guó)家行政機(jī)關(guān)各要素的排列組合方式。 縱向結(jié)構(gòu)包括管理層次和管理幅度。橫向結(jié)構(gòu)是指

32、各級(jí)政府橫向分工形成行政組織分工明確的職能部門體系。 二、行政組織設(shè)置的原則 國(guó)家行政機(jī)關(guān)的設(shè)置一般涉及兩方面的因素：一是管理的實(shí)際需要；二是現(xiàn)代公共管理的功能。 主要原則有： 適應(yīng)需要原則； 精簡(jiǎn)原則； 高效率原則； 依法設(shè)置原則。第三節(jié) 行政體制 一、行政體制的含義與作用 概念指管理國(guó)家行政事務(wù)的行政系統(tǒng)中的組織設(shè)置、職權(quán)劃分與運(yùn)行程序等各種關(guān)系模式的總稱。它屬于上層建筑的范疇，是國(guó)家政治體制不可分割的重要組成部分，它由國(guó)家基本的政治制度所決定，受經(jīng)濟(jì)制度、歷史文化傳統(tǒng)等因素的制約。 作用 科學(xué)合理的行政體制有助于更好地發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力和促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善； 有助于克服官僚主義、增強(qiáng)

33、行政管理的生機(jī)和活力； 有助于造就更多的行政管理人才，鍛煉出一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍； 有助于維護(hù)社會(huì)公平，保證社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的繁榮和昌盛。 二、行政體制的相關(guān)領(lǐng)域 （一）行政權(quán)力體制 指一個(gè)國(guó)家的行政機(jī)關(guān)與該國(guó)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨組織、群眾團(tuán)體等之間的權(quán)力分配關(guān)系及其制度的總稱。其中心內(nèi)容是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在該國(guó)政治體制中所擁有的職權(quán)范圍、所占有的權(quán)力地位。行政權(quán)力體制是行政體制的首要內(nèi)容，通常應(yīng)由憲法和法律作出明確的規(guī)定，以利于各司其職。現(xiàn)代國(guó)家行政權(quán)力體制的形式主要有三權(quán)分立制和議行合一制。 三權(quán)分立國(guó)家的立法、行政、司法三種權(quán)力分別由議會(huì)、內(nèi)閣（或總統(tǒng)）和法院掌握，各自獨(dú)立行使

34、職權(quán)，同時(shí)又相互制衡的權(quán)力體制。議行合一立法權(quán)與行政權(quán)屬于同一個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，或者行政機(jī)關(guān)從屬于立法機(jī)關(guān)，僅是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門的政體形式和政權(quán)活動(dòng)原則。 （二）政府首腦體制 政府首腦體制是指最高行政權(quán)力的代表者與其實(shí)際承擔(dān)者之間權(quán)力關(guān)系的制度。一元制一個(gè)國(guó)家的國(guó)家元首與政府首腦由一人兼任的制度。美國(guó)的總統(tǒng)制是這種體制的典型代表。二元制一個(gè)國(guó)家的國(guó)家元首與政府首腦，分別由不同的個(gè)人擔(dān)任的制度。又分為兩種，君主立憲制和共和內(nèi)閣制。多元制一個(gè)國(guó)家的國(guó)家元首與政府首腦，分別由不同的個(gè)人或兩個(gè)以上的集體擔(dān)任的制度。 （三）中央政府體制 中央政府體制是指一個(gè)國(guó)家代表統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)和地方行政工作的最

35、高行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分、活動(dòng)方式和組織結(jié)構(gòu)形式等制度的總稱。 世界上現(xiàn)代國(guó)家的中央政府體制大致有以下幾種：內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、委員會(huì)制、國(guó)務(wù)院制。內(nèi)閣制（1）一個(gè)政黨或政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖，單獨(dú)或聯(lián)合組閣。（2）內(nèi)閣總理或首相是國(guó)家實(shí)際權(quán)力的中心。（3）內(nèi)閣代表國(guó)家元首行使行政全權(quán)。（4）內(nèi)閣是整個(gè)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的樞紐和決策中心?？偨y(tǒng)制（1）總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是政府首腦。（2）總統(tǒng)是國(guó)家實(shí)際權(quán)力的中心，行政權(quán)完全屬于總統(tǒng)。（3）由總統(tǒng)組織和領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣。委員會(huì)制（1）國(guó)家最高行政權(quán)力由聯(lián)邦委員會(huì)集體執(zhí)掌。（2）聯(lián)邦委員會(huì)是聯(lián)邦議會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。（3）聯(lián)邦委員會(huì)的出任由政黨推薦。國(guó)務(wù)院制（1）國(guó)務(wù)院由全國(guó)人民代表

36、大會(huì)組織產(chǎn)生，是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。（2）國(guó)務(wù)院組成人員主要包括總理、副總理若干人、國(guó)務(wù)委員若干人、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)等。（3）實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。 （四）行政區(qū)劃體制 各國(guó)行政區(qū)劃主要依據(jù)以下原則：政治原則、經(jīng)濟(jì)原則、民族原則等。 我國(guó)目前共有34個(gè)行政區(qū)，其中32個(gè)省級(jí)行政區(qū)，含23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市，另加香港、澳門特別行政區(qū)。第四節(jié) 行政體制改革 一、中國(guó)現(xiàn)有行政體制的主要問(wèn)題 1、政府職能正在轉(zhuǎn)變，遠(yuǎn)未到位，行政審批和對(duì)企業(yè)的干預(yù)仍然過(guò)多，政企關(guān)系有待進(jìn)一步規(guī)范。 2、政府機(jī)構(gòu)總量仍然偏多，職責(zé)交叉重復(fù)現(xiàn)象仍然存在，行政執(zhí)法體制中的多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、

37、執(zhí)法擾民現(xiàn)象嚴(yán)重。 3、中央與地方政府的職權(quán)劃分需要進(jìn)一步科學(xué)化、規(guī)范化，中央及省以下垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系沒(méi)有理順，條塊矛盾突出。 4、政府與企業(yè)、事業(yè)、中介組織以及第三部門等其他社會(huì)主體的關(guān)系尚未明確，有待進(jìn)一步理順。 5、行政法治建設(shè)滯后。 二、行政體制改革的發(fā)展趨勢(shì)與具體思路 1、行政體制改革的發(fā)展趨勢(shì) 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革需要配套進(jìn)行；經(jīng)濟(jì)全球化，對(duì)中國(guó)政府的公共政策和公共服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)；民主政治建設(shè)的進(jìn)程對(duì)提高政府管理的效率、實(shí)現(xiàn)公開化以及廉政建設(shè)提出了更高要求。 黨的十六大報(bào)告指出：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行

38、政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。 2、行政體制改革的具體思路 （1）正確處理黨政關(guān)系。 （2）正確處理政企、政事、政社關(guān)系。 （3）加大政府職能轉(zhuǎn)變力度。 （4）繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。 （5）依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限。 （6）培育和發(fā)展社會(huì)中介組織。 （7）改革和完善行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。 （8）繼續(xù)深化改變干部人事制度。 （9）建立和完善公共財(cái)政體制。 （10）改革和完善行政監(jiān)督體制。第四章 行政領(lǐng)導(dǎo)第一節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)概述 一、行政領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點(diǎn)與作用 1、領(lǐng)導(dǎo)為實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)法定職權(quán)而進(jìn)行的決策、指揮、控制、協(xié)

39、調(diào)等多種形式的組織管理活動(dòng)。 是行政領(lǐng)導(dǎo)者、群體目標(biāo)、被領(lǐng)導(dǎo)者同領(lǐng)導(dǎo)體制與環(huán)境四個(gè)方面相互作用的過(guò)程。 2、行政領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn) 行政領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)有：法定性、政治性、權(quán)威性、等級(jí)性和協(xié)同性。 3、行政領(lǐng)導(dǎo)的作用 第一，決策導(dǎo)向作用； 第二，指揮激勵(lì)作用； 第三，協(xié)調(diào)督促作用； 第四，評(píng)判導(dǎo)向作用； 第五，個(gè)人示范作用。 二、行政領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì) 領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)是指在先天心理與生理特征的基礎(chǔ)上，通過(guò)后天學(xué)習(xí)和實(shí)踐而逐漸形成的領(lǐng)導(dǎo)者所具備的內(nèi)在和外在素質(zhì)的合成，是領(lǐng)導(dǎo)者在道德、品格、知識(shí)、情操、能力、身體條件等方面綜合特征的反映。 行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)是指行政領(lǐng)導(dǎo)者能夠有效履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、行使行政權(quán)力所應(yīng)具備的各種素質(zhì)條件的總

40、和。具體可以概括為以下四個(gè)方面： 1、政治素質(zhì) 在現(xiàn)代背景下，我國(guó)行政領(lǐng)導(dǎo)者的政治素質(zhì)要求是具有堅(jiān)定的政治立場(chǎng)和政治目標(biāo)，認(rèn)真貫徹中央路線、方針、政策的工作態(tài)度；具有強(qiáng)烈的愛(ài)國(guó)熱情；清正廉潔為官的信念；奉公守法的工作習(xí)慣，實(shí)事求是的工作作風(fēng)；講整體、識(shí)大局的工作境界，誠(chéng)實(shí)信用的基本品行；追求績(jī)效、以民為本的工作責(zé)任感。 2、精神素質(zhì) 指氣質(zhì)條件，包括風(fēng)度儀表、言談舉止、開拓膽識(shí)、應(yīng)變能力、自信心、果敢度、親和力、恒心、毅力等等。 3、智能素質(zhì) 包括知識(shí)和能力兩個(gè)方面。知識(shí)要求，要有廣博的知識(shí)面和某一方面精深的專業(yè)知識(shí)。 能力要求，不斷提高科學(xué)判斷的能力；不斷提高駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力；不斷提高應(yīng)對(duì)

41、復(fù)雜局面的能力；不斷提高依法執(zhí)政的能力；不斷提高總攬全局的能力。 4、身體素質(zhì)。 包括生理和心理健康兩個(gè)方面。 第二節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生和結(jié)構(gòu) 一、行政領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生方式選舉制行政領(lǐng)導(dǎo)者由被領(lǐng)導(dǎo)者或被領(lǐng)導(dǎo)者的代表選舉產(chǎn)生。這是一種非常古老的產(chǎn)生方式。任命制行政領(lǐng)導(dǎo)者由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者或上級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)人或少數(shù)人的意志和標(biāo)準(zhǔn)任命產(chǎn)生。考任制行政領(lǐng)導(dǎo)者由專門的機(jī)構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一的、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)考試擇優(yōu)產(chǎn)生。聘任制臨時(shí)聘用一些外部人員擔(dān)任非常設(shè)性行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。 二、行政領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu) 在國(guó)家行政系統(tǒng)中各種領(lǐng)導(dǎo)的總和與構(gòu)成；也可以指某個(gè)具體領(lǐng)導(dǎo)班子的結(jié)構(gòu)，包括人數(shù)、分工，各類領(lǐng)導(dǎo)人員的組合情況等。具體的行政領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)組成包括

42、八個(gè)方面內(nèi)容。行政領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)政治結(jié)構(gòu)民族結(jié)構(gòu)性別結(jié)構(gòu)年齡結(jié)構(gòu)身體條件氣質(zhì)結(jié)構(gòu)知識(shí)結(jié)構(gòu)能力結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政首長(zhǎng)及其職責(zé)權(quán)的統(tǒng)一 一、行政首長(zhǎng)的含義 1、依據(jù)國(guó)家法律所授予的行政權(quán)力，在政府管理機(jī)關(guān)中處于領(lǐng)導(dǎo)、決策地位的人。 承擔(dān)一定的政治責(zé)任、工作責(zé)任、法律責(zé)任； 具有與其職位相稱的由法律規(guī)定的職權(quán)； 與此同時(shí)，還要承擔(dān)與其職權(quán)對(duì)應(yīng)的職責(zé)。 2、行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職權(quán)、職責(zé)行政職務(wù)根據(jù)有關(guān)法律或規(guī)定，行政首長(zhǎng)所擔(dān)負(fù)的具體行政職位。三者互相聯(lián)系，互相制約，不可偏廢。行政職權(quán)由職位派生的、受到國(guó)家法律保護(hù)的權(quán)力。行政職責(zé)行政首長(zhǎng) 履行職務(wù)過(guò)程中所應(yīng)盡的義務(wù)，是對(duì)國(guó)家和政府委托的任務(wù)應(yīng)負(fù)的責(zé)任。 三、我國(guó)的

43、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制 1、我國(guó)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中“首長(zhǎng)”的范圍 我國(guó)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的“首長(zhǎng)”包涵兩大類，即法定的“首長(zhǎng)”和推定的“首長(zhǎng)”。 法定的“首長(zhǎng)”由國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)政府組織法規(guī)定的。 推定的“首長(zhǎng)”，他們雖沒(méi)有法律的明文規(guī)定，但在其所在機(jī)關(guān)或系統(tǒng)內(nèi)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)或地方的某一方面的行政事務(wù)，可以自己的名義在其權(quán)限內(nèi)規(guī)定行政措施、發(fā)布全國(guó)或區(qū)域遵照?qǐng)?zhí)行的規(guī)范性文件。法定的“首長(zhǎng)”國(guó)務(wù)院總理、國(guó)務(wù)院各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)推定的“首長(zhǎng)”（1）國(guó)務(wù)院全體會(huì)議的有關(guān)組成人員。（2）國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)。（3）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府組成

44、部門的正職領(lǐng)導(dǎo)。（4）地方政府不完全對(duì)口的部門機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)。（5）地方行政區(qū)域內(nèi)分支機(jī)構(gòu)或垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)。（6）其他具有全國(guó)或地方行政管理權(quán)限、職能的行政機(jī)構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo)。 2、我國(guó)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基本內(nèi)容 （1）行政首長(zhǎng)的職權(quán)各級(jí)行政首長(zhǎng)共同的主要職責(zé)有：領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)政府的工作，通過(guò)辦公機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理日常工作；召集和主持本級(jí)政府的全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議，認(rèn)真執(zhí)行本級(jí)人大及其常委會(huì)的決定。 （2）行政首長(zhǎng)向“誰(shuí)”負(fù)責(zé)。第一，各級(jí)政府首長(zhǎng)都要向人民負(fù)責(zé)；第二，向本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)；第三，向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，向上級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；第四，政府部門首長(zhǎng)向本級(jí)政府負(fù)責(zé)。 （3）行政首長(zhǎng)

45、負(fù)“何”責(zé)。 第一，公務(wù)員的責(zé)任，包括接受行政處分、承擔(dān)行政賠償責(zé)任、承擔(dān)刑事法律責(zé)任； 第二，行政責(zé)任，違反行政法律規(guī)范給社會(huì)造成一定危害，尚未構(gòu)成犯罪的應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任，即行政法律責(zé)任； 第三，政治責(zé)任，包括維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)，維護(hù)國(guó)家的安全、榮譽(yù)和利益；遵守憲法、法律、法規(guī)； 第四，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，行政首長(zhǎng)對(duì)所轄公共行政事務(wù)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。 第四節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)方法與藝術(shù) 一、行政領(lǐng)導(dǎo)方法 行政領(lǐng)導(dǎo)方法是行政領(lǐng)導(dǎo)者為了發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)采取的方法、手段與策略。 行政領(lǐng)導(dǎo)的基本方法有：抓關(guān)鍵；實(shí)事求是；例外原則；重人才；公正、公益、公信；仁和。 行政領(lǐng)導(dǎo)的日常方法有：運(yùn)籌時(shí)間；處理

46、公文；聽(tīng)取匯報(bào)；主持會(huì)議；咨詢協(xié)商；網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)導(dǎo)。 二、行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系 包括與下屬的關(guān)系；與副職的關(guān)系；與黨務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系；與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；與部門領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系；與前任領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系；與后任領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系等。 三、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù) 行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)指在行政管理活動(dòng)中，運(yùn)用科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)理論，熟練而有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的技巧、手段與特殊方法，是行政領(lǐng)導(dǎo)者的膽識(shí)、智能以及知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的綜合運(yùn)用的反映。主要有：處理人際關(guān)系的藝術(shù)（尊重人的人際關(guān)系藝術(shù)）應(yīng)用時(shí)間的藝術(shù)（集中利用有效時(shí)間的藝術(shù)）工作方法上的藝術(shù)（原則的堅(jiān)定性與處理問(wèn)題的靈活性相結(jié)合的方法）用人的藝術(shù)（用人之所長(zhǎng)）（美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)中勃蘭特被林肯所重用的故事以及我國(guó)漢代

47、劉邦用人之道等）第五章 人 事 行 政第一節(jié) 人事行政概述 一、人事行政的含義 人事、人事管理、人事行政，是三個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。人事行政源于人事管理，人事管理源于人事。 “人事”一詞，在我國(guó)是一個(gè)古老的詞匯，曾被廣泛使用，在日常生活中有多種不同的含義。有時(shí)它指人世間各種各樣的事情；有時(shí)它指托人說(shuō)情或送禮，如后漢書所說(shuō)的“時(shí)權(quán)富子弟，多以人事得舉” 。 現(xiàn)代管理科學(xué)中所說(shuō)的“人事”，則是指人事管理，它是指運(yùn)用科學(xué)的手段與方法，在管理社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)中形成的人與事、人與人之間的相互關(guān)系，以及為達(dá)到用人以治事、人事兩相宜而進(jìn)行的一系列管理活動(dòng)。 人事行政，也可稱國(guó)家公共部門人力資源管理。它是指以

48、國(guó)家行政組織為主要分析對(duì)象，研究管理機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定對(duì)其所屬的人力資源進(jìn)行規(guī)劃、錄用、任用、使用、工資、保障等管理活動(dòng)和過(guò)程，包括宏觀公共部門人事行政和微觀人事行政兩部分。 二、人事行政的地位和作用 人事行政在國(guó)家行政管理活動(dòng)中居于核心地位。 國(guó)家行政管理的內(nèi)容很多，但無(wú)論哪種管理活動(dòng)，都需要人去完成，因此能否選好人、用好人，則是各項(xiàng)行政管理活動(dòng)成功與否的關(guān)鍵。它決定著全部“國(guó)家機(jī)器”運(yùn)轉(zhuǎn)的速度和功能。 古今中外，一切掌握了國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)治階級(jí)，無(wú)不把“人事行政”視為立國(guó)之基、治國(guó)之本、富國(guó)之道，高度重視挑選、培養(yǎng)和使用優(yōu)秀人才。(一)安邦興國(guó)，保持政治穩(wěn)定 歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，任何一個(gè)民族、任

49、何一個(gè)階級(jí)，要想得天下、保天下、興天下，除了要有正確的理論和實(shí)踐外，無(wú)不是靠重用人才來(lái)實(shí)現(xiàn)的。 建國(guó)五十余年的經(jīng)驗(yàn)證明，哪一個(gè)時(shí)期、哪一個(gè)地方人事行政搞得好，那個(gè)時(shí)期、那個(gè)地方，就會(huì)取得矚目的成就。否則，就會(huì)停滯不前，甚至?xí)霈F(xiàn)政局不穩(wěn)、社會(huì)動(dòng)蕩的局面。 (二)振興經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展 大力發(fā)展生產(chǎn)力，振興經(jīng)濟(jì)，是政府管理的主要職能。政府這一職能的實(shí)現(xiàn)，一要靠人力，二要靠財(cái)力。兩者相比，人力起主導(dǎo)作用。 當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)者把人的智慧和才能看作一種最為貴重的資源，而加以開發(fā)利用。目前我國(guó)正在進(jìn)行的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，要解決的問(wèn)題很多，但最重要的還是解決人的問(wèn)題。正如鄧小平所說(shuō)；“事情成敗的關(guān)鍵就是能不能

50、發(fā)現(xiàn)人才，能不能用人才”。因此，搞好人事行政管理，是振興我國(guó)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)社會(huì)主義發(fā)展的重要組織保證。 (三)提高效率，實(shí)現(xiàn)政府管理職能 提高行政效率，是政府一切行政行為追求的目標(biāo)。因此，現(xiàn)代國(guó)家的政府都十分注重對(duì)行政效率的研究，著力尋找提高行政效率的方法和途徑，而其中最重要、最關(guān)鍵的莫過(guò)于選好人、用好人。 因?yàn)閲?guó)家公務(wù)員是政府職能的實(shí)施者，政府的全部社會(huì)作用都是通過(guò)全體公務(wù)員體現(xiàn)出來(lái)的。這就需要有一套良好的人事管理制度，為政府管理配備優(yōu)秀的行政人員，并調(diào)動(dòng)其積極性和創(chuàng)造性。(四)開發(fā)人才，促進(jìn)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng) 當(dāng)今世界國(guó)與國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)是綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)，歸根結(jié)底是人才的競(jìng)爭(zhēng)。目前，我國(guó)正面臨著世界新技術(shù)革

51、命的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，能否充分利用這一時(shí)機(jī)，縮小我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，關(guān)鍵就在于能否充分地開發(fā)利用一切可以為我所用的人才，這正是國(guó)家人事行政管理工作的主要任務(wù)。 在全社會(huì)都重視教育、尊重知識(shí)、尊重人才的環(huán)境下，在國(guó)家公務(wù)員制度的法律保障下，一個(gè)人才輩出、群星燦爛的局面必將會(huì)逐步形成，從而對(duì)我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。 三、人事行政的原則 所謂人事行政的原則，是指在整個(gè)人事行政過(guò)程中都應(yīng)共同遵循的一些總的基本規(guī)則。這些基本規(guī)則是科學(xué)的人事行政內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的反映。在當(dāng)代，我國(guó)人事行政應(yīng)堅(jiān)持適應(yīng)我國(guó)特點(diǎn)的如下原則： (一)選賢任能、德才兼?zhèn)湓瓌t “德” 是指行政人員的政治素質(zhì)和職業(yè)道德。 “能”

52、是指行政人員的業(yè)務(wù)能力。 (二)揚(yáng)長(zhǎng)避短、人事兩宜原則 揚(yáng)長(zhǎng)避短，指在使用人才時(shí)，要用其所長(zhǎng)，避其所短。 人事兩宜，指在使用人才時(shí)，要使其知識(shí)、能力、專長(zhǎng)等方面的條件與其所從事的工作相稱。 (三)考試考核、晉升惟功原則 考試考核，指國(guó)家錄用行政機(jī)關(guān)工作人員時(shí)，要經(jīng)過(guò)有關(guān)部門組織的公開考試，平等競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄用。 晉升惟功，指國(guó)家行政人員的錄用、提升、獎(jiǎng)勵(lì)等，均以他們的實(shí)際能力和在工作中的實(shí)際成績(jī)作為基本標(biāo)準(zhǔn) 。 (四)智能互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理原則 這一原則是指人事行政要根據(jù)各種組織的工作需要和職務(wù)的要求，對(duì)具有不同的年齡、性格、能力、品德、知識(shí)、專業(yè)、愛(ài)好的人員進(jìn)行科學(xué)搭配，形成一個(gè)智能互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理

53、的群體。 (五)不斷更新、合理流動(dòng)原則 這一原則是指為保證行政組織適應(yīng)行政管理的需要，保持行政人員隊(duì)伍富有生機(jī)和活力，行政人員隊(duì)伍要進(jìn)行不斷的新老交替工作。 (六)依法管理、用人治事一致原則 依法管理指人事行政要通過(guò)制定一系列健全的法律、法規(guī)，對(duì)國(guó)家行政工作人員進(jìn)行管理，使其納入規(guī)范化、法制化的運(yùn)作軌道。 用人與治事一致指把一定的人事權(quán)力交給用人單位，使用人單位有相應(yīng)的人事自主權(quán)。 第二節(jié) 人事行政的歷史發(fā)展 一、我國(guó)的古代人事行政 我國(guó)古代人事行政按其發(fā)展順序，大致可以劃分為三個(gè)階段： 萌芽階段從夏朝到先秦； 發(fā)展階段從秦朝統(tǒng)一中國(guó)到南北朝； 成熟階段從隋唐到清末。 （一）萌芽階段 我國(guó)歷史

54、上第一個(gè)奴隸制國(guó)家夏朝，約形成于公元前 21 世紀(jì)。在奴隸制社會(huì)中，中國(guó)的人事制度，基本上實(shí)行以宗法血統(tǒng)關(guān)系為特征的世襲制，即世卿世祿制 。 西周的分封制，基本上也是在宗法制基礎(chǔ)上按血緣關(guān)系的系統(tǒng)進(jìn)行的。 春秋時(shí)期，各國(guó)設(shè)有相、三公、六官，成為以后歷代國(guó)家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)。 戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，逐步設(shè)立了中央和地方政府行政機(jī)構(gòu)，地方行政官員由中央委派和任免。 (二)發(fā)展階段 秦統(tǒng)一中國(guó)，創(chuàng)建了我國(guó)歷史上第一個(gè)統(tǒng)一的中央集權(quán)的國(guó)家。第一，采用立功進(jìn)仕、招聘等多種方式招攬人才、選拔官吏。第二，建立考核制度。 兩漢至南北朝期間，錄用人才采取了新的作法，主要方式有：第一，察舉，又稱薦舉或鄉(xiāng)舉。第二，征辟。第三

55、，九品中正制。 漢武帝時(shí)明確規(guī)定有三種課考方式：對(duì)官員實(shí)行普遍課考；“上計(jì)” ；刺史視察郡國(guó)長(zhǎng)官。 (三)成熟階段 這一階段人事行政的最大特點(diǎn)是實(shí)行了科舉制度。隋朝建立后，隋文帝于開皇七年 (公元 587 年) 下詔開設(shè)“志行修謹(jǐn)”與“清平干濟(jì)”兩科以取士，即用德才兩科評(píng)定士人，選拔官員。隋煬帝時(shí)增設(shè)進(jìn)士科。從此開創(chuàng)了我國(guó)歷史上延續(xù)千年之久的科舉制度。 這一階段在人才培養(yǎng)方面，依賴于官學(xué)和私學(xué)兩種制度。 在監(jiān)督課考方面，唐、宋、明、清各朝都在前朝的基礎(chǔ)上有所改進(jìn)。 綜上所述，中國(guó)古代人事行政有諸多方面值得我們今天發(fā)掘和借鑒，特別是在官吏的選拔任免、考核獎(jiǎng)懲、監(jiān)督彈劾、離任退休等方面，都形成了一

56、套比較完備的制度，這是一筆寶貴的歷史遺產(chǎn)。 中國(guó)古代人事行政有其長(zhǎng)處，也有其短處。其主要表現(xiàn)為：重人治、輕法制。在選拔、使用人才方面，往往只重經(jīng)史、政治、軍事人才，輕科技人才。重男輕女，埋沒(méi)大批女姓人才。 二、資本主義國(guó)家的文官制度 所謂文官，指的是資本主義國(guó)家中所有不與內(nèi)閣共進(jìn)退的政府工作人員。他們一經(jīng)錄用，只要無(wú)重大過(guò)失，就可長(zhǎng)期任職，所以又稱為常任文官。 1855 年 5 月，英國(guó)政府頒布了第一個(gè)改革文官制度的命令關(guān)于錄用王國(guó)政府文官的樞密院令。加拿大、美國(guó)分別于 1882 年和 1883 年建立了文官制度。隨后法國(guó)、日本相繼建立各自的文官制度。目前不少發(fā)展中國(guó)家也正在采用這種制度。 西

57、方文官制度雖隨形勢(shì)的發(fā)展和變化在不斷修改和調(diào)整，但是，作為西方國(guó)家的共同制度，又有其共同特征。這些特征是：公開考試，擇優(yōu)錄用。嚴(yán)格考核，功績(jī)晉升。 終身任職，生活保障。 政治“中立”，忠于職守。 立法完備，依法管理。 三、新中國(guó)人事行政體制的演變 新中國(guó)建立后，黨和政府非常重視人事行政，使我國(guó)人事行政逐步趨于規(guī)范化，其中雖有曲折，但總的趨勢(shì)是通過(guò)不斷改革，日漸成熟。這期間可劃分為三個(gè)階段。 第一階段，1949 年至 1965 年。 第二階段，1966 年至 1976 年。 第三階段，1976 年至今。 第一階段1949 1965形成和發(fā)展時(shí)期 在總結(jié)新民主主義革命時(shí)期人事行政的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)

58、經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步建立了一套比較完整的人事制度，制定了一些相應(yīng)的人事行政法規(guī)。 第二階段1966 1976“非?！睍r(shí)期 正常的人事行政被打亂，整個(gè)人事行政及其制度處于混亂狀態(tài) 。第三階段1976 年至今改革發(fā)展的新時(shí)期 撥亂反正 ，我國(guó)人事行政逐步走向規(guī)范化、法制化和科學(xué)化。 第三節(jié) 國(guó)家公務(wù)員制度概述 一、國(guó)家公務(wù)員的含義和分類 “公務(wù)員”這一名詞，在西方國(guó)家一般是指通過(guò)非選舉程序而被任命擔(dān)任政府行政工作的人員。各國(guó)對(duì)公務(wù)員的稱謂不盡相同，在英國(guó)稱“文官”，美國(guó)叫“政府雇員”。 在我國(guó)，國(guó)家公務(wù)員是指依照法律在政府中行使國(guó)家行政權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的在編人員。 我國(guó)的公務(wù)員根據(jù)其產(chǎn)生的方式不同

59、，可以劃分為兩類。 中央和地方各級(jí)人民政府的組成人員依法選舉或任命實(shí)行任期制，職責(zé)主要是制定政策，并負(fù)有相應(yīng)的政治責(zé)任中央和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的工作人員通過(guò)法定考試、公開競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用實(shí)行常任制，履行相應(yīng)的行政責(zé)任。 二、我國(guó)實(shí)施公務(wù)員制度的意義 從組織上、制度上保證把優(yōu)秀人才選拔到政府機(jī)關(guān)中來(lái)。 有利于人事行政工作的法制建設(shè)和公開監(jiān)督，使人事行政從“人治”走向“法治” 。有利于造就大批德才兼?zhèn)涞恼?wù)活動(dòng)家和行政管理專家。 三、我國(guó)公務(wù)員制度與西方文官制度的區(qū)別 1、從公務(wù)員的組成范圍上看，我國(guó)的國(guó)家公務(wù)員包括從中央到地方的各級(jí)政府首腦及除工勤人員外的其他工作人員；而西方國(guó)家的公務(wù)員一般是不包

60、括政府組成人員的。 2、從公務(wù)員與政黨的關(guān)系看，我國(guó)的公務(wù)員制度是共產(chǎn)黨的組織路線和人事制度的一個(gè)組成部分。而西方國(guó)家的文官制度強(qiáng)調(diào)保證政府工作的連續(xù)性，“政務(wù)官”和“事務(wù)官”嚴(yán)格分途，規(guī)定文官在政治上“保持中立”。 3、從公務(wù)員與政府和人民的關(guān)系來(lái)看，我國(guó)的公務(wù)員是人民群眾的公仆。而西方國(guó)家的公務(wù)員，相對(duì)于人民來(lái)說(shuō)是政府官員，相對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是雇員，他們是一特殊的利益階層 。 4、從公務(wù)員隊(duì)伍系統(tǒng)的特征來(lái)看，我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍不是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，政府機(jī)關(guān)工作人員與黨的機(jī)關(guān)工作人員及企事業(yè)單位的人員之間，可以通過(guò)一定的程序相互交流。而西方公務(wù)員隊(duì)伍是一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)，其他行業(yè)的人難以進(jìn)入。 第四節(jié)