公共政策導(dǎo)論8-2-課件2

1、8-2-2 政策評估模式一、目標(biāo)達(dá)成模式目標(biāo)達(dá)成模式是探討評估問題的傳統(tǒng)方法，它主要由兩部分組成：目標(biāo)達(dá)成評價。關(guān)注的是結(jié)果與由政策（項(xiàng)目）目標(biāo)是否一致；影響評價。關(guān)注的是結(jié)果是不是由政策（項(xiàng)目）所造成。應(yīng)用目標(biāo)達(dá)成模式要按三個步驟進(jìn)行：第一，明確政策（項(xiàng)目）目標(biāo)及它們的真正含義，并將它們按重要程度加以排序，再把它們轉(zhuǎn)變成可以測量的客體；第二，測定這些預(yù)定目標(biāo)實(shí)際上可在多大程度上實(shí)現(xiàn)；第三，弄清楚政策（項(xiàng)目）促使或阻礙目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度可見，該模式是以預(yù)定的政策（目標(biāo)）作為評估的標(biāo)準(zhǔn)和組織者，評估的主要任務(wù)是判斷預(yù)定的政策（項(xiàng)目）目標(biāo)是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，以及項(xiàng)目在多大程度上有利于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目標(biāo)達(dá)成評估

2、的有點(diǎn)：一是體現(xiàn)了民主。目標(biāo)達(dá)成模式是以預(yù)定的政府政策目標(biāo)作為評估的對象，政府預(yù)定的政策目標(biāo)是公開而法定地被人民代表在政治議會上所采納，體現(xiàn)了政治過程中的民主。同時，政治目標(biāo)是在責(zé)任感之下制定的，政治官員在制定目標(biāo)時會更多地考慮民眾利益和可利用的資源。二是提供客觀的評估標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)達(dá)成模式以既定的政策（目標(biāo)）作為標(biāo)準(zhǔn)，以項(xiàng)目目標(biāo)來判斷項(xiàng)目結(jié)果，所以可以避免評估者在評估項(xiàng)目的價值問題上持個人的主觀標(biāo)準(zhǔn)。三是具有簡單性。這個模式只包含兩個主要的問題，即結(jié)果是否與目標(biāo)一致？結(jié)果是否由政策（項(xiàng)目）所引起？目標(biāo)達(dá)成模式的缺陷表現(xiàn)在五個方面：第一，忽略了成本。第二，在目標(biāo)不清的情況下難以運(yùn)用。而政策目標(biāo)的不

3、確定性又是政策分析中常常碰到的問題。第三，不考慮意料之外的結(jié)果。目標(biāo)達(dá)成評估只考慮預(yù)定的項(xiàng)目目標(biāo)的結(jié)果，而忽視那些偶然發(fā)現(xiàn)的結(jié)果或意料之外的結(jié)果，這是片面的做法。第四，忽視了公共政策制定中的隱秘議程的作用。目標(biāo)達(dá)成評估將官方宣布的、表面的預(yù)定目標(biāo)作為評估的標(biāo)準(zhǔn)，而忽視政治游戲現(xiàn)實(shí)中的一些重要東西。第五，忽視實(shí)施過程。目標(biāo)達(dá)成模式只關(guān)心項(xiàng)目結(jié)果，而實(shí)施過程則被看作是一個黑箱。 附帶效果模式正好解決了目標(biāo)達(dá)成模式的“困境”，即關(guān)注非預(yù)期的、預(yù)料之外的政策效果。附帶效果是指項(xiàng)目目標(biāo)范圍之外的影響，與主要效果政策制定者有意識地想要得到的主要實(shí)質(zhì)性影響相區(qū)別。附帶效果模式的特征是預(yù)定目標(biāo)仍然是基本的“標(biāo)

4、準(zhǔn)”，但是要充分考慮到附帶效果的存在。二、附帶效果模式要認(rèn)識附帶效果，應(yīng)該把政策活動中可能出現(xiàn)的反常效果和零效果相區(qū)別。反常效果是指產(chǎn)生的與預(yù)期目標(biāo)完全相反的結(jié)果；零效果是指政策在目標(biāo)范圍內(nèi)沒有產(chǎn)生任何影響；反常效果和零效果都是產(chǎn)生在目標(biāo)范圍之內(nèi)，而附帶效果則是產(chǎn)生在目標(biāo)范圍之外。在人們的印象中，附帶效果似乎帶有貶義，但它并非總是有害的，也可能是有利的。附帶效果可以是預(yù)期的，也可能是非預(yù)期的。一些政策分析家甚至認(rèn)為大部分政策效果在決策做出時是非預(yù)期的。附帶效果不管是否有利，都是綜合評價政策活動的關(guān)鍵因素，因此必須受到重視。項(xiàng)目可能產(chǎn)生副產(chǎn)品，副產(chǎn)品反過來組成或產(chǎn)生新問題，從而又產(chǎn)生新的政策（項(xiàng)

5、目）。附帶效果評估遭遇的主要挑戰(zhàn)是判斷價值時應(yīng)用的什么樣標(biāo)準(zhǔn)。對此，應(yīng)勾劃出主要效果并由委員們和其他評估的使用者去明確它們的價值，計(jì)算全部價值的方法是將知道的每一個單獨(dú)附帶效果的價值與主要效果價值相加或者相減。無目標(biāo)模式的關(guān)注的是結(jié)果不管是計(jì)劃內(nèi)還是計(jì)劃外的結(jié)果。評估者的主要任務(wù)是全面觀察政策實(shí)施，然后找出所有相關(guān)的效果。無目標(biāo)模式對政策效果持廣闊的視角，它幫助評估者全面關(guān)注結(jié)果，尤其是一些可能被忽視的結(jié)果。無目標(biāo)模式與政策效果模式的主要區(qū)別是：附帶效果模式仍然是“基于目標(biāo)”之上的，同時輔之于對各種附帶效果的考察評估；而無目標(biāo)模式則完全拋開政策的預(yù)定目標(biāo)和其他事前標(biāo)準(zhǔn)，只分析研究結(jié)果，單純判斷

6、結(jié)果的價值。三、無目標(biāo)模式可見，無目標(biāo)模式是針對目標(biāo)達(dá)成模式忽視附帶效果，在目標(biāo)模糊時束手無策的弊端而提出的。因此，其應(yīng)用領(lǐng)域也十分廣泛。但是，它完全忽視評估標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)定目標(biāo)，只依賴于決策者和權(quán)力使用者的公正判斷，這顯然容易導(dǎo)致主觀因素的介入，影響評估的客觀公正性。此外，這種模式在實(shí)踐中還存在難于操作上的困難。斯克里文認(rèn)為，項(xiàng)目的效果要和顧客以及受影響的人們的需要相比較，但評估者如何查明需求呢？從方法論上來說，找出需要比描述結(jié)果更困難。綜合模式的評估范圍比目標(biāo)達(dá)成模式廣泛得多。該模式認(rèn)為，評估不應(yīng)只局限在已得到的結(jié)果上，而至少應(yīng)包括執(zhí)行，甚至還包括計(jì)劃。綜合模式與目標(biāo)達(dá)成模式的主要區(qū)別在于目標(biāo)達(dá)

7、成模式關(guān)心的是預(yù)定的和實(shí)際的結(jié)果是否相符，而綜合模式除了關(guān)心結(jié)果，也包括判斷政府干預(yù)的計(jì)劃、決策和執(zhí)行階段。從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)看，公共政策可分為“投入”、“轉(zhuǎn)換”和“產(chǎn)出”三個階段。綜合模式又在每個階段中區(qū)分了描述和判斷兩個范疇。描述范疇又細(xì)分為意圖和觀察；判斷則分成標(biāo)準(zhǔn)和判斷。 四、綜合模式顧客導(dǎo)向模式將政策干預(yù)對象的目標(biāo)、期望、關(guān)心甚至需要作為評估的組織原則和價值準(zhǔn)則。顧客導(dǎo)向評估的核心是項(xiàng)目是否使目標(biāo)群體的關(guān)心、需要和期望得到滿足。 顧客導(dǎo)向評估正是基于這樣一種觀點(diǎn)：公共行政在市場領(lǐng)域?yàn)轭櫩吞峁┪锲放c服務(wù)，顧客表明對服務(wù)供應(yīng)的態(tài)度會導(dǎo)致服務(wù)交付的改進(jìn)和顧客滿意度的提高。五、顧客導(dǎo)向模式應(yīng)用顧

8、客導(dǎo)向評估的關(guān)鍵是定位政策（項(xiàng)目）的顧客，得出顧客對項(xiàng)目的看法。顧客導(dǎo)向模式?jīng)]有明確規(guī)定項(xiàng)目的哪些部分應(yīng)該被評估，它允許進(jìn)行廣泛的、多樣的評估。價值的多元化是顧客導(dǎo)向模式的一個顯著特征。評估者會要求顧客對服務(wù)的某些方面做出判斷和發(fā)表看法，而不同的顧客的需要和對公共服務(wù)的滿意度肯定是不同的，顧客可以在評估中表達(dá)不同的意見，甚至是相互沖突的觀點(diǎn)。顧客導(dǎo)向模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于體現(xiàn)了民主和參與。由顧客根據(jù)自己的價值觀評估公共服務(wù)，使顧客處在主動的位置上，而不是被動地接受服務(wù)；通過參與評估，顧客可以對服務(wù)的供應(yīng)者表達(dá)他們的需求和不滿，這必然在一定程度上影響服務(wù)供應(yīng)者，并使之提供更加符合顧客需要的服務(wù)。這種

9、模式也使得評估更容易為政策制定者或服務(wù)提供者所使用，并使他們清楚地了解顧客的需求和不滿，從而最終提高公共服務(wù)的水平。 顧客導(dǎo)向評估主要應(yīng)用于公共物品和服務(wù)的提供領(lǐng)域。但是，顧客的價值標(biāo)準(zhǔn)是以個人利益傾向?yàn)闇?zhǔn)，顧客個人價值的多元化難于形成對政策總的看法。而且，顧客導(dǎo)向模式要獲取顧客的看法和需要，則要花費(fèi)很多的時間。因此，顧客導(dǎo)向模式不能成為評估的唯一模式，而只能起補(bǔ)充作用。利益相關(guān)者是指所有對政策（項(xiàng)目）的目標(biāo)和執(zhí)行感興趣，并對其具有影響的團(tuán)體和個人。它和顧客導(dǎo)向模式相似，它們的主要區(qū)別是顧客導(dǎo)向模式關(guān)心的對象是受影響的一組利益群體，而利益相關(guān)者模式關(guān)心的是所有對象。應(yīng)用利益相關(guān)者模式首先要找出

10、卷入或?qū)?xiàng)目的出臺、執(zhí)行和結(jié)果感興趣的主要團(tuán)體和個人。六、利益相關(guān)者模式下面我們借助聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）在對其開發(fā)合作項(xiàng)目所作的評估中對重要的利益相關(guān)者的界定，來幫助我們對利益相關(guān)者的理解。 重要的利益相關(guān)者包括：（1）目標(biāo)群體：從計(jì)劃/項(xiàng)目的結(jié)果中最終收益的那部分目標(biāo)人群；（2）直接受益者：一般是指在承擔(dān)由特定目標(biāo)群體所指導(dǎo)的開發(fā)任務(wù)的同時，可加強(qiáng)其能力的、直接的受益人群；（3）直接管理者：指那些負(fù)責(zé)保證按計(jì)劃產(chǎn)生結(jié)果的計(jì)劃管理者及政府職員或聯(lián)合國執(zhí)行機(jī)構(gòu)的雇員；（4）資源提供者：負(fù)責(zé)向計(jì)劃/項(xiàng)目提供資源的國家政策制定者及預(yù)算部門、UNDP、投資人以及其他開發(fā)合作伙伴；（5）外部咨詢

11、顧問、供應(yīng)商以及其他對計(jì)劃/項(xiàng)目提供支持的人或機(jī)構(gòu)；（6）在本計(jì)劃/項(xiàng)目環(huán)境中可能受到計(jì)劃/項(xiàng)目結(jié)果影響或?qū)ζ涓信d趣的其他機(jī)構(gòu)（私人實(shí)體機(jī)構(gòu)、社會組織）。 利益相關(guān)者模式有許多優(yōu)點(diǎn)，歸納起來主要表現(xiàn)在三個方面：（1）知識性。利益相關(guān)者養(yǎng)成對附帶效果和執(zhí)行障礙的看法為評估者提供進(jìn)一步研究的知識。（2）應(yīng)用性。利益相關(guān)者模式提高了被關(guān)心團(tuán)體的真正利益被評價的機(jī)會，使信息更符合不同利益相關(guān)者的真正需要，提高了評估結(jié)果應(yīng)用于實(shí)踐的可能性。（3）目標(biāo)管理性。利益相關(guān)者模式為沒有目標(biāo)或目標(biāo)不清楚的政策評估提供了解決問題的策略。在利益相關(guān)者模式中評估者應(yīng)描述各個不同利益相關(guān)者的價值觀而無需作任何評判，而最好

12、把其留給利益相關(guān)者去做。利益相關(guān)者模式的缺陷有忽視評估成本、耗費(fèi)資源、缺乏對利益相關(guān)者的明確界定、信奉實(shí)用主義理論等。 經(jīng)濟(jì)模式最典型的特征是關(guān)注成本。經(jīng)濟(jì) 模式可以分為生產(chǎn)率模式和效率模式。1、生產(chǎn)率模式。生產(chǎn)率，簡單地講就是產(chǎn)出與投入的比率。如何判斷生產(chǎn)率的高低？七、經(jīng)濟(jì)模式 韋唐在以色列政治學(xué)家德洛爾（Y. Dror）提出的政策評估常用價值準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究，形成了以下10條準(zhǔn)則：（1）過去已經(jīng)取得的生產(chǎn)率和過去的相比較？（2）國內(nèi)比較同一國家或行政區(qū)域相似組織間生產(chǎn)率的比較？（3）國際比價不同國家相似組織已得到的生產(chǎn)率的比較？（4）水準(zhǔn)基點(diǎn)和過去最好的經(jīng)驗(yàn)相比已取得的生產(chǎn)率如何？（

13、5）目標(biāo)已取得的生產(chǎn)率符合政治主體的目標(biāo)嗎？這個結(jié)果與政府的目標(biāo)一致嗎？（6）顧客期望滿足顧客的需要嗎？（7）利益相關(guān)者期望滿足利益相關(guān)者的需要嗎？（8）職業(yè)準(zhǔn)則生產(chǎn)率滿足已被接受的職業(yè)準(zhǔn)則嗎？（9）最小化生產(chǎn)率是否滿足最小化的要求？（10）最優(yōu)化生產(chǎn)率是否與最優(yōu)化模式一致？2、效率模式。效率通常被當(dāng)作公共行政的價值。西蒙在他的行政行為（Administrative Behavior）一書中說道：行政人員應(yīng)用實(shí)際問題的標(biāo)準(zhǔn)之一是效率。資源、投入、在行政人員的支配下受嚴(yán)格限制他的功能是有效地應(yīng)用提供給他的有限的資源使政府項(xiàng)目的產(chǎn)出最大化。效率可以從兩個方面來測量：成本利益分析和成本效益分析。在成

14、本利益分析中，項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出都用貨幣單位測量；而在成本效益分析中，投入用貨幣單位而產(chǎn)出則根據(jù)真實(shí)效果計(jì)算。經(jīng)濟(jì)模式是在經(jīng)濟(jì)學(xué)方法被引進(jìn)到政策科學(xué)領(lǐng)域后迅速形成并廣泛應(yīng)用的一種模式。它克服了所有效果模式的共同缺陷：忽視成本，從而把成本即政策投入作為一個重要指標(biāo)納入評估范疇。經(jīng)濟(jì)模式在現(xiàn)代政策評估中因?yàn)閿?shù)字的精確性而廣受推崇。但是，必須注意，經(jīng)濟(jì)模式不是萬能的，它在對政策的社會影響、象征性的效果和軟目標(biāo)等無法用數(shù)字精確表達(dá)的項(xiàng)目的評估是無能為力的。此外，它忽視了民主社會政府干預(yù)的其他價值準(zhǔn)則，比如公正、公平、民主等。職業(yè)化模式指職業(yè)人員根據(jù)他自己的價值準(zhǔn)則和執(zhí)行的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來評估其他人員的執(zhí)行情況，主要是同行評議，如律師評估律師、教授評估教授、外科醫(yī)生評估外科醫(yī)生等。同