我國土地資源的保護

1、我國土地資源的保護土地是我們?nèi)祟惿媾c發(fā)展的基礎(chǔ)，是十分寶貴的資源和資產(chǎn)。隨著人口的迅猛增長， 我國人多地少，土地資源總體質(zhì)量差，耕地后備資源嚴重不足、土地利用率低等現(xiàn)實問題日 益顯著，也越來越引起社會各界的關(guān)注。當前，我國的耕地保護形勢依然非常嚴峻，全國耕 地總面積僅剩18.27億畝，人均占有耕地面積只有1.39畝，遠遠低于世界平均水平，同時 每年還有1億畝左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。根據(jù) 中國“十一五”規(guī)劃綱要，到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝，這是一條直 接關(guān)系到13億中國人吃飯問題的底線。加強耕地保護，已經(jīng)刻不容緩。一、我國耕地的現(xiàn)狀與

2、世界上其他各國相比，我國的耕地具有如下特點：人均占有耕地數(shù)量少。1996年底 我國耕地統(tǒng)計數(shù)為14. 32億畝，人均耕地為117畝，不及世界人均耕375畝的1/3，而 且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對較好的地區(qū)人均占有耕地的數(shù)量要比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對較差的地區(qū)人 均占有耕地的數(shù)量要低。因此，人多地少是我國的基本國情。耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低。從全國范圍來講，我國的優(yōu)質(zhì)耕地少，抗自然災(zāi)害 能力差.耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地質(zhì)量差和耕地與水資源分 布不均勻造成我國耕地的生產(chǎn)水平較低，與世界發(fā)達國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達國家相比，糧食單產(chǎn)相 差100公斤以上。耕地退化嚴重。我國許多耕地處于干旱和半干旱

3、地區(qū)，受到荒漠化的影響。我國干 旱、半干旱地區(qū)40%的耕地不同程度地退化，全國有30%左右的耕地不同程度受水土流失 的危害。耕地資源貧乏。據(jù)統(tǒng)計，我國耕地后備資源即使全部開發(fā)成耕地，人均增加耕地也 不足0.1畝，而且建國以來，經(jīng)過長期開發(fā)，剩余的后備耕地資源大多為質(zhì)量差、開發(fā)難度 大的土地。因而，我國必須要保護耕地。切實保護耕地嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地是耕地保 護的基本原則。二、我國為什么要大力開展耕地保護我國的確實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品嚴重短缺到供求總量平衡、豐年有余的歷史性跨越，并不意味 著我國的糧食安全可以高枕無憂。農(nóng)業(yè)仍然是我國保持經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，仍然要 始終把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國民經(jīng)濟的首要位

4、置，仍然要保護和提高糧食生產(chǎn)能力。在21世紀，保障糧食安全是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要任務(wù)。人口與耕地、糧食矛盾是農(nóng) 業(yè)資源優(yōu)化配置的最大障礙。我國在相當長的時間內(nèi)，糧食生產(chǎn)將仍然是農(nóng)業(yè)的主體，農(nóng)業(yè) 現(xiàn)代化進程包含著糧食安全水平的提高，糧食安全水平的提高是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分。 在我國，沒有國家糧食安全及其水平的提高，就不可能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。糧食安全水平是衡 量我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標志。嚴格保護耕地是保護、提高糧食綜合生產(chǎn)能力的前提。黨的十六屆三中全會指出，要 實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全。保護、提高糧食綜合生產(chǎn)能力說到糧食， 必須以穩(wěn)定一定數(shù)量的耕地為保障。耕地是人類獲取食物的重

5、要基地，維護耕地數(shù)量與質(zhì)量，對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。 我國明確規(guī)定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是基本國策，要求在有限 時間內(nèi)，建立耕地保護制度，保護基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田是耕地中的精華，是維護國家糧食安 全最基本的依靠。保護耕地最重要的是把基本農(nóng)田保護好，這是一條不可逾越的紅線。保護 耕地特別是保護基本農(nóng)田，是保護、提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要前提。耕地問題的實質(zhì)是 農(nóng)業(yè)問題特別是糧食問題。三、中國耕地資源保護面臨的困難耕地是土地的精華，是農(nóng)業(yè)最為基本的生產(chǎn)資料。一個國家的國民經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定及 健康發(fā)展都離不開耕地的合理開發(fā)和利用，尤其是像我國這樣一個典型的對土地高度依賴的 農(nóng)

6、業(yè)大國，耕地的地位與作用就顯得特別重要。黨中央、國務(wù)院對耕地管理工作高度重視。 中央領(lǐng)導反復強調(diào)，要珍惜每一寸土地，實行世界上最嚴格的土地保護制度。強調(diào)保護耕地 對國家糧食安全具有基礎(chǔ)作用，對億萬農(nóng)民的生計具有保障作用，對農(nóng)村乃至全社會具有穩(wěn) 定作用。進入新世紀，中國將加快全面建設(shè)小康社會和國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，經(jīng)濟社 會的新變化新要求，使中國耕地資源保護與食物安全保障面臨不少難題。”人口增長、耕地消失、糧消費需求呈剛性增長問題比較突出農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給的任務(wù)越來越艱巨。隨著人口增長和人民生活水平的提高，今后每年中 國糧食消費還要增加50億公斤左右，非糧食食物的需求也會不斷增長，食物消費需求呈

7、剛 性增長。但由于糧食生產(chǎn)必需的耕地和水資源數(shù)量難以增加，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力的 難度越來越大，糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給始終面臨著嚴峻挑戰(zhàn)和巨大壓力。耕地資源急劇流失，最 大的影響就是使我國由于人口迅速增長而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全國 人口每年以1000多萬人的速度增長，最高達1700萬人。另一方面，全國耕地資源正在以 驚人的速度消失。根據(jù)中國科學院國情分析研究小組估測，我國現(xiàn)有耕地約1.218億公頃， 絕對數(shù)量居世界前列，但人均占有量不足，遠低于世界平均水平。人口與耕地一增一減，使 我國人地矛盾更加嚴峻。在數(shù)量減少的同時，耕地質(zhì)量下降的問題也不容忽視。耕地資源保護的難度越來越大

8、改革開放以來，我國經(jīng)濟一直保持著高速增長的勢頭，但這種高速增長主要有賴于外延 擴展而非集約化利用土地，是以占用大量耕地為代價取得的。全國上下的開發(fā)區(qū)熱，是耕地 流失的一大缺口。近年來，由于城鎮(zhèn)化加快、生態(tài)退耕以及部分地方違法違規(guī)亂占濫用耕地 等原因，2006年土地違法案件數(shù)量和涉及的違法用地面積出現(xiàn)反彈。農(nóng)村建房、修公路、 造墳?zāi)沟日加么罅扛?，我國每年農(nóng)村土葬占有2000公頃之多，其中半數(shù)以上是肥沃的耕 地。3 .耕地后備資源限制強度較大國土部門組織的調(diào)查表明，當前我國耕地后備資源總量為0.0753億公頃，但各主要耕 地后備區(qū)域的開發(fā)均面臨保護和改善生態(tài)環(huán)境的重壓。能否妥善解決生態(tài)環(huán)境問題，

9、已成土 地開發(fā)整理工程成敗的關(guān)鍵。耕地后備資源生態(tài)背景不良。我國耕地后備資源在31個省、 區(qū)、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地區(qū)。耕地后備資源豐富的西北干旱、半干 旱地區(qū)，土地質(zhì)量較差。其共同特點是存在干旱缺水、鹽堿、風沙、低溫嚴寒等一種或多種 限制因素，且限制強度較大，生態(tài)環(huán)境脆弱。我國現(xiàn)有的耕地質(zhì)量不高耕地退化是指人類對耕地的不合理利用而導致耕地地力下降的過程，通常表現(xiàn)為耕地土 壤利于農(nóng)作物生長的物理、化學與生物等方面特性的下降。根據(jù)全國第二次土壤普查，全國 優(yōu)質(zhì)耕地只占21%，土壤有機質(zhì)低于0.5%的耕地約占10%?，F(xiàn)有的耕地中，缺磷地占59%， 缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%

10、。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計占53%。 現(xiàn)有的耕地中，按質(zhì)量分，一等地占41%，二等地占34%，三等地占20%。按產(chǎn)量分，一等 地點41%，二等地占34%，三等地占20%。按產(chǎn)量分，高產(chǎn)田占29.7%，中產(chǎn)田占30.3%， 低產(chǎn)田占40%?，F(xiàn)有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失， 鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計占53%。受工業(yè)三廢污染和酸雨侵蝕的耕地還有0.0853 億公頃。不宜繼續(xù)耕種的耕地約占耕地總面積的3.65%。5 .建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機制的要求越來越緊迫粗放型經(jīng)濟增長方式主要依靠增加生產(chǎn)要素量的投入來擴大生產(chǎn)規(guī)模，實現(xiàn)經(jīng)濟增長。 以

11、這種方式實現(xiàn)經(jīng)濟增長，消耗較高，成本較高，產(chǎn)品質(zhì)量難以提高，經(jīng)濟效益較低。集約 型經(jīng)濟增長方式是指在生產(chǎn)規(guī)模不變的基礎(chǔ)上，采用新技術(shù)、新工藝，改進機器設(shè)備、加大 科技含量的方式來增加產(chǎn)量，這種經(jīng)濟增長方式的基本特征是依靠提高生產(chǎn)要素的質(zhì)量和利 用效率，來實現(xiàn)經(jīng)濟增長。以這種方式實現(xiàn)經(jīng)濟增長，消耗較低，成本較低，產(chǎn)品質(zhì)量能不 斷提高，經(jīng)濟效益較高。目前在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展中，節(jié)約資源、保護環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展機制尚 未建立起來。在農(nóng)業(yè)資源的節(jié)約和利用上，節(jié)約資源的良好氛圍還未形成，經(jīng)濟上調(diào)動農(nóng)民 節(jié)約資源積極性的有效辦法和利益補償機制還不健全。耕地資源保護對策近幾年來，我國政府對土地加大了管理力度，完善了

12、土地宏觀調(diào)控體系，全國土地開 發(fā)整理規(guī)劃已與2002年完成，實行耕地占補平衡制度，提高其土地質(zhì)量，對城市土地實 行總量控制，基本農(nóng)田實行五不準，采取嚴厲的措施整頓土地市場，2003年撤消開發(fā)區(qū)3763 個，收到了一定的成效。但是，由于人們認識不一，亂占、亂批、濫用土地現(xiàn)象并沒有從根 本上得到禁止，同時，因自然因素的影響，土地的質(zhì)量也在下降，為此，應(yīng)采取以下之措施。提高開發(fā)深度，保護耕地資源。首先，正確處理好建設(shè)與耕地保護的關(guān)系，對于經(jīng)濟 發(fā)展占用耕地，理想的目標是，以盡可能少的占用耕地面積，實現(xiàn)高度集約化的土地利用， 使有限的農(nóng)田綠地得以保存，從而滿足社會對農(nóng)產(chǎn)品增長的需要。非農(nóng)占用耕地的擴大

13、，在 現(xiàn)在經(jīng)濟起飛的階段不可避免，強行禁止的政策只能導致本地本應(yīng)加快的城市化、工業(yè)化和 現(xiàn)代化的進程被人為地拖遲，關(guān)鍵是我們應(yīng)在建設(shè)過程中抵制亂征、亂占、濫用和浪費撂荒 耕地傾向。其次，要建立專門機構(gòu)，加強統(tǒng)一領(lǐng)導、規(guī)劃和管理。第三，編制基本農(nóng)田保護 區(qū)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，國家要建設(shè)，耕地要保護都是不以人們主觀意志為轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟發(fā)展的客 觀必然。有效克服經(jīng)濟建設(shè)與耕地保護之間的矛盾，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃布局， 是一種切實可行的對策選擇。一方面要編制和制定落實各類基本農(nóng)田保護規(guī)劃和耕地保護條 例及有關(guān)政策，通過規(guī)劃和立法的方式劃定基本農(nóng)田保護區(qū)。另一方面要編制國家建設(shè)與布 局的總體規(guī)劃，在基本

14、農(nóng)田保護區(qū)之外劃定開發(fā)區(qū)，對各類開發(fā)區(qū)的建設(shè)數(shù)量、區(qū)域布點、 占地規(guī)模、功能結(jié)構(gòu)、開發(fā)性質(zhì)等進行統(tǒng)一的界定。一切未納入統(tǒng)一規(guī)劃的都應(yīng)被視為非法 而不予承認與批準，凡私自建立起來的堅持予以取締。第四，改造舊城區(qū)，優(yōu)化城市土地資 源配置。通過合理布局，改造舊城區(qū)，可以提高土地利用率和單位土地面積效益，擴大城區(qū) 的容量。優(yōu)化土地環(huán)境，全面發(fā)展經(jīng)濟。第一，著眼土地、山林、草地、水面、荒山的綜合治 理，進行生態(tài)修復工作，滿足生態(tài)反饋的要求，在治理中要林草先行，嚴格按照國家頒布的退耕還林條例執(zhí)行，對25度以上的耕地堅決退耕還林、還牧、還果，對土地開發(fā)治理， 采取國家、集體和個人一起上的辦法，相互配合，多方

15、扶持。第二，發(fā)揮多學科優(yōu)勢，減免 土地災(zāi)害，防御國土災(zāi)害的綜合體系不僅包括土地資源學，還包括水利學、國土經(jīng)濟學、建 筑與城市建設(shè)環(huán)境工程學、結(jié)構(gòu)工程學、生態(tài)學、林學、水產(chǎn)學、畜牧學、地理學、土壤學、 地質(zhì)學、大氣學、信息學和災(zāi)害學，應(yīng)充分發(fā)揮多學科優(yōu)勢，讓它們共同獻計獻策，從而奠 定有關(guān)防御國土災(zāi)害的綜合體系的理論基礎(chǔ)，用以指導有關(guān)的實踐活動，在統(tǒng)一規(guī)劃的原則 下，制定防御災(zāi)害的綜合規(guī)劃，因地制宜，讓防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)相輔相成，構(gòu)成一個有效而科學 的防災(zāi)綜合體系。第三，制定土地開發(fā)的優(yōu)惠政策，使開發(fā)者得到更多的實惠，使政策措施 和治理措施緊密結(jié)合，在短期內(nèi)盡快恢復植被和增強抗御風沙、防止水土流失的能

16、力。第四， 國家增加對治理土地環(huán)境的投入，認真抓好天然保護工程、“三北”防護林建設(shè)工程、退耕 還林還草工程、長江防護林體系建設(shè)工程、京津風沙源治理工程、中低產(chǎn)田改造建設(shè)工程、 長江和黃河水土保持工程、平原綠化建設(shè)、農(nóng)村薪炭林建設(shè)和“三廢”環(huán)境改造等，通過工 程、耕作和生物措施，增加對土地的投入。第五，大力發(fā)展專業(yè)性土地開發(fā)合作經(jīng)營組織。 發(fā)揮各種各樣的專業(yè)性合作經(jīng)濟組織的作用，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)，加以宏 觀引導和管理。第六，對農(nóng)戶搬遷以后的舊莊基，要及時收回，集體統(tǒng)一整修，并入基本農(nóng) 田，多渠道節(jié)約耕地。第七，對土地要因地制宜地進行科學開發(fā)和利用，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則 林、宜牧則牧、

17、宜工則工，開拓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新領(lǐng)域。第八，有計劃地開發(fā)利用一部分土地來發(fā) 展工業(yè)、交通、城鎮(zhèn)和其它事業(yè)，特別是在北京、上海、天津、深圳和重慶等大城市，利用 土地發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，可以由小到大，腳踏實地逐步發(fā)展。調(diào)整土地結(jié)構(gòu)，努力提高效益。調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)就是調(diào)整種植業(yè)內(nèi)部各部門的用地 比例，根據(jù)實際情況，主要應(yīng)從以下方面入手。首先，調(diào)整糧食作物與經(jīng)濟作物的用地比例， 提高經(jīng)濟作物尤其是名特優(yōu)新作物的用地比重。其次，調(diào)整種植業(yè)與畜牧業(yè)用地比例，需要 調(diào)整一部分耕地種植飼料作物，或通過改革耕作制度擴大飼料作物播種面積，為畜牧業(yè)提供 較充足的精飼料和青飼料。第三，調(diào)整各類作物內(nèi)部結(jié)構(gòu)

18、，糧食作物應(yīng)適當壓縮，增加經(jīng)濟 作物用地結(jié)構(gòu)應(yīng)從市場需求出發(fā)，結(jié)合考慮生產(chǎn)條件，擴大暢銷利大高產(chǎn)的優(yōu)勢作物，控制 和壓縮滯銷低產(chǎn)的作物。第四，充分利用當?shù)氐锰飒毢竦奶烊毁Y源及林果、畜牧、藥材、土 特產(chǎn)等，可以興辦一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)。第五，從我國的土地資源生產(chǎn)布局看，應(yīng)把 發(fā)展旅游業(yè)作為一項重大的產(chǎn)業(yè)加以建設(shè)。要在“重在自然、貴在和諧、精在特色”方面動 腦筋，從自然景觀、民族文化、民俗風情著手，認真做好發(fā)展規(guī)劃，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對外 宣傳、旅游產(chǎn)品開發(fā)、景點建設(shè)、服務(wù)管理等方多下功夫。第六，以改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地為重點， 使駐地建設(shè)企業(yè)的資本存量轉(zhuǎn)移與重新組合，發(fā)揮巨大資本存量的再投入作用，緩解土地資 源資金不足的困難，推進新興消費產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。采取綜合措施，