政策性銀行立法

1、我國政策性銀行的立法問題研究內(nèi)容摘要：政策性銀行作為與商業(yè)銀行相分離的金融機(jī)構(gòu)，在一國經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著 重要作用。我國政策性銀行歷經(jīng)十幾年的發(fā)展，在促進(jìn)金融市場健康發(fā)展、合理 配置社會資源和推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步前進(jìn)等方面發(fā)揮了重要的宏觀管理職能。然 而，我國至今沒有政策性銀行的專門立法。因此，通過分析我國政策性銀行的立 法現(xiàn)狀及缺陷，結(jié)合國外政策性銀行的發(fā)展概況和立法特點(diǎn)，提出自己的立法建 議。關(guān)鍵詞：政策性銀行立法現(xiàn)狀立法建議一、我國政策性銀行的立法現(xiàn)狀（一）現(xiàn)行的立法文件目前，我國政策性銀行的立法文件主要有：法律層次我國目前尚無專門的政策性銀行立法，但在相關(guān)法律中，有關(guān)于政策性銀行 的零星規(guī)定。中

2、華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法第二條規(guī)定“本法所稱銀行 業(yè)金融機(jī)構(gòu)，是指在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng) 村信用合作社等吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)以及政策性銀行?！奔凑咝糟y行與商 業(yè)銀行一樣，由銀監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)督管理。2003年修改后的中國人民銀行法采 取與中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法相同的態(tài)度。行政法規(guī)層次我國的政策性銀行是依據(jù)國務(wù)院的決定、行政命令而設(shè)立和運(yùn)作的，主要包 括：國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于金融體制改革的決定、關(guān)于組建國家開發(fā)銀行的通 知以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的國家開發(fā)銀行組建和運(yùn)行方案、國家開發(fā)銀行章 程等。但是，上述決定、通知是否屬于行政法規(guī)尚值得商榷。至于該各章程， 在效力

3、上，其只作為各該銀行的內(nèi)部規(guī)范，并沒有對外的效力，類似于公司章程， 是一種自治規(guī)則，恐怕不能算作行政法規(guī)。部門規(guī)章層次主要是中國人民銀行、財(cái)政部、國家審計(jì)署等部門制定的涉及政策性銀行組織機(jī) 構(gòu)、業(yè)務(wù)運(yùn)行、人事任職資格、財(cái)務(wù)制度、審計(jì)制度等的有關(guān)規(guī)定。其他政策性文件國務(wù)院及其有關(guān)部門發(fā)布的有關(guān)政策性文件也涉及政策性銀行設(shè)立與運(yùn)行中的 一些問題。（二）現(xiàn)行政策性銀行立法的缺陷立法層次低，缺乏權(quán)威性從上面的分析可以看出，我國目前尚無有關(guān)政策性銀行的專門法律、行政法規(guī)， 其他法律、法規(guī)中對政策性銀行的規(guī)定也極為有限。立法層次極低，缺乏權(quán)威性 和嚴(yán)肅性，而且效力也值得懷疑。立法嚴(yán)重滯后我國政策性銀行歷經(jīng)

4、十多年的發(fā)展，不僅外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化，而且自身 的業(yè)務(wù)、組織機(jī)構(gòu)也在不斷改革創(chuàng)新。但是，作為政策性銀行設(shè)立、運(yùn)行的相關(guān) 法律法規(guī)大多制定于上世紀(jì)九十年代，早已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。立法內(nèi)容不完善、不全面、不詳細(xì)、不具體現(xiàn)行立法中許多內(nèi)容應(yīng)作規(guī)定而沒有規(guī)定，致使銀行在運(yùn)作中無規(guī)定可作依 據(jù)，存在著不夠完善、不夠全面的問題；許多已有的規(guī)定又因內(nèi)容規(guī)定的不具體， 不詳細(xì)，而在實(shí)際中無法操作、執(zhí)行;有的規(guī)定內(nèi)容，已不能適應(yīng)現(xiàn)在的需要，應(yīng)予 修改而沒有修改。未考慮到政策性銀行的特殊性現(xiàn)行立法對政策性銀行監(jiān)管制度等的規(guī)定不夠科學(xué)合理，沒有考慮到政策性 銀行自身的特殊性。上文中提到，不論是銀行業(yè)監(jiān)督

5、管理法還是中國人民 銀行法，在監(jiān)管方面并未區(qū)分政策性銀行與商業(yè)銀行。實(shí)際上，由于政策性銀 行資金運(yùn)用的范圍是那些成本高、周期長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，因此，政策性金融 比商業(yè)性金融具有更大的風(fēng)險(xiǎn)。相應(yīng)的，對其監(jiān)管也應(yīng)該更加嚴(yán)格?，F(xiàn)行立法未 考慮到這一點(diǎn)，實(shí)乃一大缺陷?？傊?，由于政策性銀行法長期缺位，衍生出一系 列問題，如市場定位不準(zhǔn)、經(jīng)營混亂，業(yè)務(wù)手段單一、融資能力較低，與政府關(guān) 系不明、行政干預(yù)過多等。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，政策性銀行作為社會主義市場 經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物和特殊的市場主體，必須將其納入法制化軌道，確保有法可依。同時(shí) 必須明確其獨(dú)立的市場主體地位，擺脫外部干預(yù)。因此，政策性銀行立法極具必 要性和

6、緊迫性，應(yīng)當(dāng)盡快提上日程。二、我國政策性銀行立法目前存在的問題我國政策性銀行建立和運(yùn)作已有十多年，為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、宏觀調(diào)控、農(nóng)業(yè) 發(fā)展和對外貿(mào)易的發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。但另一方面，我國政策性銀行現(xiàn)行的 法律層次上階位比較低，立法技巧也不完善，在立法內(nèi)容上沒有準(zhǔn)確而全面地對 政策性銀行進(jìn)行定位，政策性銀行在運(yùn)營過程中也暴露出諸多矛盾和問題。在現(xiàn) 行政策及法律制度下，政策性銀行的改革和發(fā)展主要存在以下四方面問題：（一）尚無政策性銀行專門立法我國目前尚無有關(guān)政策性銀行的專門法律、行 政法規(guī)，其它法律、法規(guī)中對政策性銀行的規(guī)定也極為有限，政策性銀行立法在 法律、行政法規(guī)的層面基本上處于缺失狀態(tài)，政策性

7、銀行據(jù)以設(shè)立、運(yùn)行的主要 規(guī)定集中在國務(wù)院所作出的各種決定、命令以及各種部門規(guī)章和其它政策性文件 之中。（二）現(xiàn)有法規(guī)嚴(yán)重滯后現(xiàn)行有關(guān)政策性銀行規(guī)定的很多內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，存在 明顯的立法滯后問題。而且由于我國立法的嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致出現(xiàn)立法空白段，使 得政策性銀行沒有法定的經(jīng)營原則，以致在政策性銀行成立的前幾年，相當(dāng)一部 分提款人把政策性銀行貸款當(dāng)成財(cái)政撥款，缺乏還貸意識，而且，政策性銀行本 身缺乏對經(jīng)濟(jì)效益追求的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，也使得部分政策性銀行的工作人員降低了 對資產(chǎn)質(zhì)量的管理要求，造成了不良貸款的增加，導(dǎo)致了政策性銀行的政策性與 效益性，安全性和流動(dòng)性的矛盾。（三）制度構(gòu)建存

8、在缺失現(xiàn)行立法對政策性銀行制度的很多問題，包括一些根本性制度都沒有做出規(guī) 定。比如對各政策性銀行的治理結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制等根本問題，有關(guān)法律、行政法 規(guī)均沒有做出任何規(guī)定，即便有相關(guān)規(guī)定，也只是簡單地提出設(shè)立監(jiān)事會，對于 具體的治理機(jī)制和決策機(jī)制則避而不談。僅各政策性銀行在其章程中規(guī)定“行 長負(fù)責(zé)制”和“監(jiān)事會監(jiān)督”等高度抽象的內(nèi)容。而且章程畢竟不是法律， 政策性銀行由于其政策性、資金來源和職能的特殊性、在金融體系中的重要地位 等原因，不應(yīng)該如普通公司或者商業(yè)銀行一樣在治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制上完全放任 其意思自治。（四）缺乏專門的監(jiān)管制度現(xiàn)行立法對政策性銀行的監(jiān)管制度等相關(guān)制度規(guī)定不盡科學(xué)合理，沒有反

9、映 出政策性銀行對相關(guān)制度的特殊要求。如我國在中國人民銀行法、銀行業(yè) 監(jiān)督管理法等法律中，把對政策性銀行和商業(yè)銀行的監(jiān)管在制度上未作區(qū)分， 更未像有些發(fā)達(dá)國家那樣設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)關(guān)、建立專門的政策性金融監(jiān)管制 度，這在實(shí)踐中不利于對政策性銀行實(shí)施有效監(jiān)管及促使其職能的充分發(fā)揮。三、關(guān)于我國政策性銀行立法的建議（一）單獨(dú)立法，形成內(nèi)在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的政策性銀行法律體系我國的三大政策 性銀行各自肩負(fù)不同的歷史使命和任務(wù)，在各自特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)直接或間接地 從事著政策性融資活動(dòng)，有著不同的宗旨、目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍，進(jìn)行單獨(dú)立法是必 要的，也是符合國際政策性銀行立法特點(diǎn)的。應(yīng)當(dāng)注意的是，在單獨(dú)立法時(shí)要統(tǒng) 籌兼

10、顧，避免相互沖突。將這些單獨(dú)的政策性銀行法以及其他法律法規(guī)結(jié)合在一 起，就形成了內(nèi)在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的政策性銀行法律體系，它將與商業(yè)銀行法律體系、 證券法律體系等共同為我國金融業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。（二）充分考慮政策性銀行的特殊性上文中指出，我國現(xiàn)行立法未充分考慮政策性銀行的特殊性，在監(jiān)管等方面 適用與商業(yè)銀行同樣的制度，這是不合理的。在當(dāng)今政策性銀行面臨改革的形勢 下，有學(xué)者提出對其進(jìn)行商業(yè)化改革，筆者是十分不贊成的。政策性銀行作為一 類特殊的市場主體，有自己的個(gè)性，在組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)運(yùn)營等方面理應(yīng)有一套獨(dú) 特的法律制度來加以規(guī)制。以監(jiān)管為例，因?yàn)檎咝糟y行與政府關(guān)系密切，可以 考慮提高財(cái)政部的監(jiān)管力度

11、，由其進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管，而日常業(yè)務(wù)仍由銀監(jiān)會監(jiān)管， 實(shí)現(xiàn)財(cái)政部與銀監(jiān)會共同監(jiān)管的格局。（三）明確政策性銀行的定位，賦予其應(yīng)有的法人地位。這對政策性銀行的下一步改革和發(fā)展有著重要意義。作為國家干預(yù)金融領(lǐng)域 的特殊產(chǎn)物，政策性銀行在很大程度上受到國家公權(quán)，主要是政府經(jīng)濟(jì)政策的制 約。但是如果想通過政策性金融順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo),不淪為“二級財(cái)政”或“命 令性金融”，給予政策性銀行獨(dú)立的法人地位，使其具有相對獨(dú)立性,就成為重要的 前提。政策性銀行也要講效益、講管理、講風(fēng)險(xiǎn)要按市場方式和金融規(guī)律運(yùn)作。 對政策性銀行來說，如果政府的干預(yù)過多，就會束縛其手腳,不利于政策性銀行與 時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行必要的改革。時(shí)下，按照

12、“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科 學(xué)”的要求，把政策性銀行辦成“經(jīng)營目標(biāo)明確、治理結(jié)構(gòu)科學(xué)、資產(chǎn)狀況良好、 業(yè)務(wù)管理規(guī)范、內(nèi)控機(jī)制健全、管理手段先進(jìn)、具有較強(qiáng)政策執(zhí)行能力的政策性 銀行”已經(jīng)成為各個(gè)政策性銀行的辦行目標(biāo)?？梢?，不斷推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè), 逐步探索和建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)是我國政策性銀行的改革方向。（四）立法中應(yīng)明確其“政策性，安全性,效益性”的經(jīng)營目標(biāo)。作為政策性銀行，貫徹國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策是其天生的使命，政策性銀行的政 策性是其最大的特點(diǎn)。在通過政策性貸款等方式引導(dǎo)社會資金流向、促進(jìn)資源優(yōu) 化配置的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“保本經(jīng)營”，保證資金的安全性,是我國政策性銀行實(shí)現(xiàn)長期 可持續(xù)

13、發(fā)展的一個(gè)重要保證。在確?！罢咝?安全性”的前提下,對效益性的追 求是政策性銀行不同于商業(yè)銀行的最大特點(diǎn)。固然，政策性銀行不以追求利潤為 最終目標(biāo)，但是其對效益性的追求并不完全等同于追求盈利性。國家開發(fā)銀行一 位高層官員曾經(jīng)明確表示:“盈利不過是我們一個(gè)低層次的生存標(biāo)準(zhǔn)。正像一個(gè) 人吃飯是為了活著，但活著卻不全是為了吃飯?！闭咝糟y行不是簡單地執(zhí)行政 策,為經(jīng)濟(jì)振興和向市場經(jīng)濟(jì)做“無償”貢獻(xiàn)，它的經(jīng)營也必須建立在資產(chǎn)安全和 自身健康發(fā)展的基礎(chǔ)上。因此，我國的政策性銀行在日常經(jīng)營活動(dòng)中一定要堅(jiān)持 貫徹“政策性，安全性,效益性”相統(tǒng)一的經(jīng)營原則，這一點(diǎn)，也應(yīng)該像商業(yè)銀行法 中的“效益性,安全性，

14、流動(dòng)性”一樣明確地寫入我們的政策性銀行法中去,以更好 地指導(dǎo)政策性銀行的經(jīng)營管理,順利實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。應(yīng)加強(qiáng)我國政策性銀行法的執(zhí)法為政策性銀行專門立法是為了從法律層面上為政策性銀行的發(fā)展掃清障礙， 但若只是出臺了政策性銀行法，而沒有對之進(jìn)行有效地實(shí)施、在執(zhí)法上力度不夠， 那么再完美的法律也只是一紙空文，沒有任何意義和作用。在我國，社會整體法 律意識和法律水平都有待于進(jìn)一步地提高，有法不依的現(xiàn)象依然存在。尤其是在 經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，執(zhí)法水平差是客觀現(xiàn)實(shí)。所以在加強(qiáng)政策性銀行立法的同時(shí)，切實(shí) 有效地加強(qiáng)政策性銀行法的執(zhí)法力度、提高執(zhí)法隊(duì)伍的司法理論水平和經(jīng)濟(jì)理論 水平，做到違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，一方面以有效監(jiān)督政策性銀行的經(jīng)營，使之在 法律的框架內(nèi)進(jìn)行運(yùn)作，另一方面以有效防范政策性銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，為政策性 銀行的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會外部空間。在我國近十幾年的是實(shí)踐中，我國政策性 銀行的發(fā)展并不是一帆風(fēng)順，法律地位不明確業(yè)務(wù)范圍界定不清、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu) 不合理等困境一直影響著我國政策性銀行的生存和發(fā)展。通過制定專門立法，在 法律上進(jìn)一步明確其法律性質(zhì)、地位、業(yè)務(wù)范圍，使它能與其它金融機(jī)構(gòu)一樣， 各司其職，更好地發(fā)揮作用。在其合法的活動(dòng)領(lǐng)域中得到法律的保障，表現(xiàn)