多年度預(yù)算制度的作法與利弊分析

1、多年度預(yù)算制度的作法與利弊分析多年度預(yù)算制度(Multi-Year Budgeting)近年來為OECD國家所普遍推廣，作為提升資源分配效率的工具。我國中央政府亦于九十一年度總預(yù)算的籌編正式實(shí)行類似的中程計劃預(yù)算制度。無論是多年度預(yù)算制度或中程計劃預(yù)算制度，預(yù)算改革目的主要系發(fā)展每年度的預(yù)算過程于策略性與多年度的架構(gòu)上；亦即在每年度的預(yù)算過程中強(qiáng)調(diào)多年度的特征，特別是多年度的收入與支出估計，或是多年度的財務(wù)計劃。本文針對這項預(yù)算改革予以深入探討其利弊得失、各國實(shí)際作法、以及可以從中學(xué)習(xí)的經(jīng)驗。一、實(shí)施多年度預(yù)算制度的利弊目前世界大多數(shù)國家的政府預(yù)算皆采取年度預(yù)算制，僅對于未來一個年度的收支作估

2、測，而未來政府財務(wù)收支會有何影響以及會是如何？則未予以關(guān)注，這種預(yù)算決策方式，正如Osborne & Gaebler(1993,p.237)所比喻：如同駕駛著一架沒有配備任何儀器的747客機(jī)穿過濃霧一樣。有遠(yuǎn)見與前瞻的政府應(yīng)在對當(dāng)前政策或計劃作決策時，即預(yù)估其對未來年度財務(wù)收支的影響；以一年為基礎(chǔ)的預(yù)算，根本無法知道這個新計劃長期是否還能撐下去。換句話說，多年度的預(yù)算收支推估，系預(yù)算決策的重要信息。依Boex, Martinez-Vazquez, & Mcnab(2000)的看法，多年度預(yù)算制度讓將預(yù)算過程置于多年度的架構(gòu)上，因此政府必須制訂更明確與一致的政策目標(biāo)與優(yōu)先級。每年度可以檢查出當(dāng)前

3、政策以及它們的影響是否與財政策略不符。讓預(yù)算過程具持續(xù)性，即將每年度的預(yù)算討論置于政府中程的財政策略與政策優(yōu)先級架構(gòu)上。同時有助于公共資源的配置效率，因為提升預(yù)算過程中的透明度與課責(zé)，以及對于支出優(yōu)先級與承諾提供了系統(tǒng)的檢討機(jī)制。又多年度預(yù)算鼓勵不同政府機(jī)關(guān)合作，因為它讓更多業(yè)務(wù)單位參與預(yù)算過程。至于缺點(diǎn)他們認(rèn)為在每年度的預(yù)算籌編過程中，可能過度的依賴往前的推估，而造成財政政策的無彈性與遲鈍。過度樂觀的估測可能被用來作為一些不適當(dāng)?shù)墓仓С鲇媱澋慕杩?。訂定周全的多年度預(yù)算可能是復(fù)雜且非常消耗行政成本的，而可能移用編制每年度預(yù)算基本任務(wù)所需的資源。茲歸納整理多年度預(yù)算制度的優(yōu)缺點(diǎn)如次：優(yōu)點(diǎn)：以中

4、長程財政策略角度作年度預(yù)算的決策多年度預(yù)算將每年度的預(yù)算過程置于多年度的思考上，可以讓預(yù)算決策更具長期觀點(diǎn)。有利支出控制讓年度預(yù)算編列必須配合中長程預(yù)算刪減政策。（三）提升預(yù)算資源的配置效率，強(qiáng)調(diào)財政策略與計劃的優(yōu)先級，以提升資源分配效率。二、缺點(diǎn)：（一）中長程收支推估的精確性問題（二）年度預(yù)算編列的僵化（三）中程推估可能淪落為財政擴(kuò)張的工具二、OECD國家作法OECD國家已全面實(shí)施多年度預(yù)算制度(OECD,1999)，但各國從中的獲益則很大的差異，端視實(shí)行的目的、制度設(shè)計、與執(zhí)行情形而定。茲就個別國家作法簡要敘述如次：奧地利奧地利在實(shí)施多年度預(yù)算制度上并未花費(fèi)太多行政資源，它使用多年度收支預(yù)

5、估的主要目的只在揭露當(dāng)前已實(shí)行政策的中程財政結(jié)果，亦即多年度估測可顯示出當(dāng)前租稅與支出計劃的未來財政流量，而作為政府內(nèi)部政策規(guī)畫的參考。德國德國在實(shí)施多年度預(yù)算制度上與澳洲是完全不同的例子，它積極的將多年度預(yù)算估測孵化成多年度的財政計劃，多年度收支估測成為對當(dāng)前政策的中程財政影響的評估工具，如果多年度估測顯示當(dāng)前政策無法與政府中程財政策略兼容，則需修正當(dāng)前政策。因此，多年度預(yù)算估測成為每年度預(yù)算籌編過程的重要起點(diǎn)。財政部依據(jù)估測結(jié)果制訂由上而下的支出上限，限制各機(jī)關(guān)的概算編制。在預(yù)算協(xié)商過程中，各機(jī)關(guān)概算、多年度支出估測必須與政府的中程財政策略作比較，當(dāng)支出估測超過多年度架構(gòu)下的支出目標(biāo)時，預(yù)

6、算就會被刪減。英國英國是最早實(shí)施多年度預(yù)算制度的國家，實(shí)行的目的在于追求預(yù)算紀(jì)律、政策的理性化與提升支出效率。該制度提供政策制訂者對于預(yù)算政策具有中程的觀點(diǎn)，著重支出的多年度影響以及是否能達(dá)成政府中程經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。此外，多年度的估測有助預(yù)算過程的持續(xù)性與穩(wěn)定性，今年的預(yù)算估測會被更新，以作為明年預(yù)算籌編過程的起點(diǎn)。多年度預(yù)算制度讓政府在了解未來年度的資金供給與現(xiàn)制下決定每年度的財政政策。政府中程財政策略指導(dǎo)著每年度的預(yù)算籌編過程；總計的以及個別機(jī)關(guān)的多年期的支出限制會被設(shè)定，各機(jī)關(guān)有義務(wù)在限額內(nèi)，決定計劃的優(yōu)先級，選擇優(yōu)先計劃或降低成本。澳洲澳洲于1980年代開始實(shí)施多年度的財政策略，其目的在于降

7、低過高的政府支出以及人民稅負(fù)，1998年訂定的多年度預(yù)算制度則要求對于政府的中程財政策略必須每年度予以檢討更新。每年度必須對當(dāng)年度與未來三個年度的支出作估測，在預(yù)算籌編過程中，每年更新的估測數(shù)成為各機(jī)關(guān)的支出基線，各機(jī)關(guān)預(yù)算籌編可能是遞增方式，但必須與政府的中程財政策略目標(biāo)與政策優(yōu)先級配合。各機(jī)關(guān)如有額外預(yù)算需求，必須自籌財源。新西蘭新西蘭在1994年的財務(wù)責(zé)任法訂定多年度預(yù)算過程基礎(chǔ)，目的在預(yù)算過程中增加透明度與課責(zé)以強(qiáng)化財政紀(jì)律。多年的估測可以作為對政府各項政策是否偏離降低財政赤字、未償債務(wù)、與政府規(guī)模等策略性財政目標(biāo)之檢測機(jī)制。預(yù)算過程有系統(tǒng)的報告可以提升資源分配的透明度、效率與課責(zé)。每

8、年度各機(jī)關(guān)會被要求對于其上一年度所作的支出基線的估測予以更新，再由財政部匯總，共計是當(dāng)年度與未來兩個年度的估測。各機(jī)關(guān)預(yù)算編制必須在預(yù)算基線內(nèi)，如有新計劃必須自籌新財源；在正常情況下，成本增加一般是無法獲得額外補(bǔ)助的。美國聯(lián)邦政府美國聯(lián)邦政府的預(yù)算過程包含了數(shù)項多年度因素，最重要的是，預(yù)算包含對于特定資本計劃的實(shí)際多年度撥款。另外，預(yù)算內(nèi)有對當(dāng)年度與未來四個年度的收支預(yù)估，俾讓當(dāng)期的財政政策可以在多年度的架構(gòu)上決定，以免與政府的控制赤字的中程財政策略不符。為了確保政府政策皆能在未來年度的預(yù)計支出限額內(nèi)，多年度支出預(yù)估必須顯示出當(dāng)前計劃或擬推動計劃未來年度的成本。因此，多年度的支出預(yù)估也是每年度

9、預(yù)算籌編過程的起點(diǎn)；因為預(yù)估數(shù)系訂定各機(jī)關(guān)支出上限的重要依據(jù)。美國地方政府美國一些具企業(yè)精神的地方政府創(chuàng)新的提出長期預(yù)算的作法(Osborne & Gaebler, 1993; Cothran, 1993)，例如：（一）加州的桑尼維市(Sunnyvale)就要求無論經(jīng)常帳或資本帳皆需預(yù)估十年的收入與成本，將預(yù)算制度與長期計劃結(jié)合為一。行政部門首先針對每一項預(yù)算做出長期的計劃，再與市議會一起討論，排定優(yōu)先級，其次是預(yù)估每個項目的成本，市議會再逐項討論其時間表，結(jié)論再交由行政部門編列兩年度預(yù)算。桑尼維市的這套預(yù)算制度，讓決策者具主動前瞻性，而非眼光短淺的政客。在長期財務(wù)收支預(yù)測系統(tǒng)下，他們可以預(yù)先

10、發(fā)現(xiàn)問題與潛在危機(jī)，及早提出解決對策。例如現(xiàn)在刪減一些項目支出，將預(yù)算收支差距縮短，可以避免十年后可能發(fā)生的財政大災(zāi)難。（二）明尼蘇達(dá)州雖然也采兩年度預(yù)算，但要求預(yù)測四年度的成本與收入，內(nèi)布拉斯加州則只預(yù)測四年的支出。當(dāng)立法機(jī)關(guān)欲更動一項政策時，財政部門會提出該政策對未來四年的影響，因此迫使立法機(jī)關(guān)不得不正視決策的長期效應(yīng)。這種將長期財務(wù)收支預(yù)估與政府預(yù)算編列結(jié)合的作法，使得政策決策者必須面對其決策的長期效果，做出更負(fù)責(zé)任的決策。三、我國的中程計劃預(yù)算制度行政院在民國86年擬定建立中程計劃預(yù)算作業(yè)制度推動方案，90年訂定中央政府中程計劃預(yù)算編制辦法，實(shí)施中程計劃預(yù)算制度之目的在就目前分別由不同

11、機(jī)關(guān)（如經(jīng)建會、研考會、主計處、國科會等）負(fù)責(zé)的中長程國家建設(shè)計劃、施政方針或策略、施政計劃匯編、財政收支推估及資源分配、重要經(jīng)建投資及科技發(fā)展計劃之先期審議作業(yè)及額度控管等，作結(jié)構(gòu)性的整合，改進(jìn)作業(yè)內(nèi)容與流程，建立長、中程與年度計劃及預(yù)算層次分明之基本架構(gòu)。并將國家各項重要建設(shè)與施政計劃，與財政規(guī)畫及資源分配相互結(jié)合，并輔以各項重要項目計劃的先期審議作業(yè)，以避免計劃需求無限擴(kuò)張，提升資源運(yùn)用效益及行政效率（劉三锜，1998）。行政院所訂的中程計劃預(yù)算實(shí)施架構(gòu)，系先依國家建設(shè)長期展望，并參考中程預(yù)算收支推估結(jié)果，訂定中程國家建設(shè)計劃與中程資源分配方針，再由各主管機(jī)關(guān)根據(jù)中程國家建設(shè)計劃與中程資

12、源分配方針，擬定中程施政計劃；并依中程施政計劃及配合年度歲出概算額度分配情形，擬編年度施政計劃與概算。其中國家建設(shè)長期展望涵蓋期間以不少于八個年度為原則，中程預(yù)算收支推估逐年辦理以四個年度為期程。中程國家建設(shè)計劃亦以四個年度為一期，每兩年至少檢討修正一次為原則。每年主計處應(yīng)會同有關(guān)機(jī)關(guān)擬定以下一年度為開始的中程資源分配方針，作為各主管機(jī)關(guān)規(guī)畫中程施政計劃之依據(jù)。四、應(yīng)注意事項從以上OECD國家實(shí)施多年度預(yù)算制度經(jīng)驗，以及臺灣的中程計劃預(yù)算制度推動辦法，可以發(fā)現(xiàn)將多年度的財務(wù)收支估測因素融入年度預(yù)算的籌編過程，已成為一種時代趨勢。其最大的優(yōu)點(diǎn)在于讓年度預(yù)算的籌編具有中長程財務(wù)規(guī)畫的觀點(diǎn)，與財政策

13、略與目標(biāo)可以結(jié)合；而避免當(dāng)期的政策或計劃決策可能導(dǎo)致的未來財政沉重負(fù)擔(dān)。但是，實(shí)施該制的最大挑戰(zhàn)，則在于多年度收支估測的準(zhǔn)確性，同時如何與中長程國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃配合問題。此外，實(shí)行多年度預(yù)算制度是否真的改善了預(yù)算過程？是否有助于發(fā)展出更健全的財政政策？是否不至于讓每年度的預(yù)算失去焦聚與控制？從發(fā)展中國家實(shí)施的經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)，失敗的原因有很多，可能是中程經(jīng)濟(jì)成長與收入預(yù)估的不確實(shí)，也可能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃缺乏特別重視的財政政策，因此無法將經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃與預(yù)算過程結(jié)合(Boex, Martinez-Vazquez, & Mcnab,2000)。相對于傳統(tǒng)發(fā)展計劃，多年度預(yù)算應(yīng)有更多的彈性政策工具，更強(qiáng)調(diào)財政

14、政策與其結(jié)果。因為多年度預(yù)算制度提供有關(guān)經(jīng)濟(jì)與財政狀況的中程評估，而從中程的眼光決定政府當(dāng)期的收支政策?？傊谕苿佣嗄甓阮A(yù)算制度時應(yīng)注意以下事項：訂定目標(biāo)非所有機(jī)關(guān)一體適用采漸進(jìn)方式推動鼓勵參與發(fā)展可信賴的多年度預(yù)算估測。五、結(jié)論與建議多年度預(yù)算制度讓每年度預(yù)算決策可以作多年度的考慮，因此年度預(yù)算決策不至于與中程的財政策略相違背，有利于預(yù)算收支的控制，同時亦可提高資源的配置效率。部份OECD國家實(shí)行的多年度預(yù)算制度其共通作法包括：多年度預(yù)算收支估測、中程財政策略、依推估數(shù)調(diào)整各機(jī)關(guān)基線預(yù)算、調(diào)整計劃優(yōu)先級、定期更新收支估測等。我國的中程計劃預(yù)算作業(yè)制度目的在結(jié)合中長程建設(shè)計劃、中程預(yù)算收支推

15、估、與年度施政計劃及預(yù)算的編列，應(yīng)可讓年度預(yù)算決策更具中長程的眼光。惟推動之際，宜參考國外經(jīng)驗，采取漸進(jìn)方式，并鼓勵各機(jī)關(guān)參與，以及研發(fā)出更精確的預(yù)算估測模式。六、參考數(shù)據(jù)劉三锜，1998，政府預(yù)算制度之革新與展望，主計月報，86卷2期，頁8-17。Boex L. F. J. & J. Martinez-Vazquez & & R. M. Mcnab. 2000. Multi-Year Budgeting: A Review of International Practices and Lessons for Developing and Transitional Economies. Public Budgeting & Finance 20(2): 91-113.Cothran, D. A. 1993. Entrepreneurial Budgeting: An Emerging Reform? Public Administration Review 53: 445-454.OECD. 1999. Statement by the Chairman at the Twentieth Annual Meeting of Senior Budget Officials. Paris: OECD