澳大利亞行政法中的程序公平原則-兼論對(duì)中國行政程序立法的啟示

1、several group number, then with b a, =c,c is is methyl b two vertical box between of accurate size. Per-23 measurement, such as proceeds of c values are equal and equal to the design value, then the vertical installation accurate. For example a, b, and c valueswhile on horizontal vertical errors for

2、 measurement, General in iron angle code bit at measurement level points grid errors, specific method is from baseline to methyl vertical box center line distance for a, to b vertical box distance for b, list can measuredseveral group number, then with b a, =c,c is is methyl b two vertical box betwe

3、en of accurate size. Per-23 measurement, such as proceeds of c values are equal and equal to the design value, then the vertical installation accurate. For example a, b, and c valueswhile on horizontal vertical errors for measurement, General in iron angle code bit at measurement level points grid e

4、rrors, specific method is from baseline to methyl vertical box center line distance for a, to b vertical box distance for b, list can measuredseveral group number, then with b a, =c,c is is methyl b two vertical box between of accurate size. Per-23 measurement, such as proceeds of c values are equal

5、 and equal to the design value, then the vertical installation accurate. For example a, b, and c valueswhile on horizontal vertical errors for measurement, General in iron angle code bit at measurement level points grid errors, specific method is from baseline to methyl vertical box center line dist

6、ance for a, to b vertical box distance for b, list can measured澳大利亞行政法中的程序公平原則 馬懷德兼論對(duì)中國行政程序立法的啟示作為普通法國家，澳大利亞并沒有一部統(tǒng)一的行政程序法，這并不等于澳大利亞行政行為沒有任何程序標(biāo)準(zhǔn)和原則，議會(huì)制定的各類部門法大多都規(guī)定有各機(jī)關(guān)適用的程序規(guī)則，普通法院的法官苦心經(jīng)營百余年，通過判例也創(chuàng)制了一系列程序規(guī)則。它們包括聽證規(guī)則，反對(duì)偏見規(guī)則，說明理由規(guī)則，證據(jù)規(guī)則等。以上規(guī)則構(gòu)成了澳大利亞行政程序的主要內(nèi)容。在這些眾多的程序標(biāo)準(zhǔn)和原則中，最重要的當(dāng)數(shù)程序公平原則（The Procedural Fa

7、irness )。該原則來源于普通法上的自然公正原則（The Rule of Natural Justice)。強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)作出影響公民權(quán)益的決定時(shí)，必須承擔(dān)公平行為的義務(wù)，賦予當(dāng)事人表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，根據(jù)可信的符合邏輯的證據(jù)，作出公正的行政決定。鑒于我國正在研究制定行政程序法，澳大利亞這方面的經(jīng)驗(yàn)無疑值得我們分析和借鑒。本文就程序公平原則的由來、適用范圍、主要內(nèi)容作一簡單介紹，以期有助于我國行政程序立法研究。一、從自然公正原則到程序公平原則自然公正原則是普通法的一項(xiàng)基本原則。何謂自然公正？與其他公正有何區(qū)別？一位英國法官曾說過：所謂自然的公正是基本的，簡單的、初步的公正，有別于復(fù)雜的、高標(biāo)準(zhǔn)的

8、、技術(shù)性的公正。1或者說它是要求行政人員遵守的基本的不能再低的程序標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)上，自然公正原則包含兩個(gè)要求：一是個(gè)人不能做自己案件的法官；二是個(gè)人權(quán)利受到影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)給他一個(gè)公平聽證的機(jī)會(huì)。起初它是法院司法活動(dòng)遵循的準(zhǔn)則，隨著行政權(quán)力的擴(kuò)大，該原則逐步擴(kuò)展到行政領(lǐng)域。1964年以前，行政機(jī)關(guān)在下列兩種情形下適用自然公正原則：第一，當(dāng)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)利益受到行政決定影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用該原則：非經(jīng)聽證程序，任何行使公共權(quán)力的機(jī)關(guān)均不得剝奪個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2第二，具有司法或準(zhǔn)司法性權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適用該原則。然而，很難把行政行為區(qū)分為行政和司法兩類情況，正是由于存在區(qū)分的困難，所以有人提出，不必再作此類區(qū)分，回

9、顧一下1863年的古貝爾案件，其結(jié)論是權(quán)利受到影響的人有權(quán)得到公平的聽證，作出決定的人有義務(wù)公平聽取當(dāng)事人的意見。它是建立在任何人做任何事都必須公平行為基礎(chǔ)上的一個(gè)觀念。3在1964年的一個(gè)案件中，英國上議院終于拋棄了只有司法性權(quán)力適用自然公正原則的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，認(rèn)為自然公正原則的目的是保護(hù)個(gè)人權(quán)利，凡是行政機(jī)關(guān)決定個(gè)人權(quán)利時(shí)，都應(yīng)當(dāng)適用自然公正原則。4在1967年的一個(gè)移民案件中，法官說得更明確，不管公務(wù)員的行為是行政的還是準(zhǔn)司法的，他都必須公平行為。5有學(xué)者評(píng)論說，這是一個(gè)大膽的判決，它既拋棄了行政司法兩分法，又引進(jìn)了公平觀念并且強(qiáng)制這一觀念的重要性。6進(jìn)入70年代以來，越來越多的法院開始用程

10、序公平的概念，取代自然公正原則。過去那種行政行為劃分為行政性和司法性的觀點(diǎn)已有再有用了。7自然公正原則僅適用于司法程序。而不適用于行政程序。8為什么會(huì)產(chǎn)生這種變化呢？自然公正原則與程序公平原則又有何不同呢？對(duì)此有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，自然公正和程序公平是同一概念的不同表述，都意味著公平行為(fair Play in action)。只是習(xí)慣上自然公正原則適用于司法職能，為了以示區(qū)別，就把適于行政職能的程序原則稱之為程序公平原則。9另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，自然公正和程序公平是有區(qū)別的，首先，它們所要求的程序標(biāo)準(zhǔn)有度的差別，自然公正是一種高標(biāo)準(zhǔn)的程序要求，而程序公平則是較低標(biāo)準(zhǔn)的程序要求；其次，與自然公

11、正相比，程序公平是一個(gè)較為靈活、寬泛的概念，更適于保護(hù)個(gè)人在行政行為中的一般權(quán)利。對(duì)有些決定而言，即使不適用嚴(yán)格的自然公正原則也可以達(dá)到公平的結(jié)果。10二、程序公平原則的適用范圍對(duì)于該原則的適用范圍，可以從以下幾個(gè)方面理解：首先，它適用于制定法沒有相反規(guī)定的行政決定程序，當(dāng)制定法與該原則相抵觸時(shí)，優(yōu)先適用制定法規(guī)定的程序；其次，它適用于影響個(gè)人法律權(quán)利、合法期待及其他利益的行政決定；最后，該原則不適用于涉及國防、立法、緊急措施等行政決定。下面分述。（一）程序公平原則與法定程序的關(guān)系前面曾提到，普通法國家的行政程序標(biāo)準(zhǔn)由兩部分組成，一為普通法原則，二為議會(huì)制定的程序規(guī)則，二者相輔相成，正如著名的

12、古貝爾案判決所言：當(dāng)制定法沒有明確規(guī)定當(dāng)事人的聽證權(quán)利時(shí)，普通法就會(huì)彌補(bǔ)立法的漏洞。11換言之，如果制定法給申請(qǐng)人提供的程序保護(hù)不及普通法時(shí)，自然公正原則就可以用來彌補(bǔ)立法的不足。12當(dāng)然，如果制定法規(guī)定的程序已經(jīng)很詳細(xì)，法院就無需再增加程序，即使要增加的話，也需十分謹(jǐn)慎。瑞德勛爵把法院增加程序要求的條件總結(jié)為：首先要明確法定程序是不充分的，以至于不能實(shí)現(xiàn)公正的目的，而增加程序?qū)⒉粫?huì)違背立法的明顯目的。13實(shí)踐中的做法是，有些法律明確規(guī)定不適用程序公平原則，那么就不能再適用該原則，例如，澳大利亞維多利亞州1986年校正法Corrections Act(Vic)規(guī)定：假釋委員會(huì)行使其職權(quán)時(shí)，不受

13、自然公正原則的拘束。14有些法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵守程序公平原則，毫無疑問，此時(shí)行政機(jī)關(guān)既要遵守制定法義務(wù)，又要履行普通法義務(wù)。大多數(shù)情況是，制定法并無明確相反的規(guī)定，是否適用程序公平原則取決于對(duì)立法意圖的理解。例如，當(dāng)某項(xiàng)行政權(quán)力具有考慮公共政策的立法性質(zhì)時(shí)，就可以推斷出該權(quán)力不適用程序公平原則的立法意圖。此外，如果某項(xiàng)權(quán)力屬于部長行使的非法定自由裁量權(quán)，或者是緊急情況下行使的裁量權(quán)，或者是行政機(jī)關(guān)的最終裁決權(quán)，均可推斷出不適用普通法原則的立法意圖。但是，對(duì)個(gè)人權(quán)益產(chǎn)生影響的決定，不可輕易作出不適用普通法原則的推斷。如果立法有此意圖，那么這種意圖既不是推測的結(jié)果，也不是從間接的推理和不確定的考慮

14、中得出的，而是以明白、清楚的文字表現(xiàn)出的意圖。15由此我們注意到，澳大利亞的法定程序優(yōu)于普通法中程序公平原則，但程序公平原則彌補(bǔ)了法定程序適用范圍窄、分散不統(tǒng)一的缺陷。（二）受程序公平原則保護(hù)的權(quán)益范圍1.法律權(quán)利 隨著程序公平原則適用范圍的擴(kuò)大，該原則保護(hù)的權(quán)益范圍也不斷擴(kuò)展。根據(jù)古貝爾案件的判決，程序公平原則適用于對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生不利影響的行政決定。1964年以后，受該原則保護(hù)的權(quán)益擴(kuò)大到所有法律權(quán)利，例如，職業(yè)或社會(huì)團(tuán)體成員的資格權(quán)利，擁有許可證的權(quán)利等均受程序公平原則的保護(hù)。16在1968年的一個(gè)案件中，法院認(rèn)為，出租汽車的牌照，因其具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，所以它不是傳統(tǒng)意義的特權(quán)，而是一種法

15、律權(quán)利，行政機(jī)關(guān)剝奪或限制牌照的決定，應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。172.合法期待 合法期待是普通法國家行政法中的一個(gè)特別概念。1969年，丹寧勛爵在一個(gè)案件中將其定義為：所謂合法期待是指合理的，不受干涉的，未來即將得到的法律權(quán)利和法律自由。18也有人將它描述為比權(quán)利再多一點(diǎn)的合法利益。191977年澳大利亞高等法院采用了這一概念，認(rèn)為一個(gè)人未經(jīng)聽證就被取消參賽資格，實(shí)際上侵害了他的合法期待利益，違反了程序公平原則。因?yàn)橘愸R是對(duì)公眾公開的活動(dòng)，主辦單位通過廣告等形式鼓勵(lì)公眾參與，任何人只要取得參賽資格，就有獲獎(jiǎng)的合法期待。20行政機(jī)關(guān)影響個(gè)人的合法期待是否必須遵守程序公平原則呢？回答是肯定的，因?yàn)檫@

16、種期待并非不著過際的妄想，而是建立在一定事實(shí)基礎(chǔ)上的符合邏輯的合理期望，所以應(yīng)當(dāng)受到公平程序的保護(hù)，合法期待通常產(chǎn)生于以下情形：第一，已經(jīng)擁有某種合法權(quán)利和利益，希望繼續(xù)擁有；第二，行政機(jī)關(guān)承諾給予某種利益或?qū)⒀永m(xù)某種利益。例如，某人申請(qǐng)更換許可證時(shí)，就享有繼續(xù)擁有許可證的合法期待；再如，按照行政機(jī)關(guān)的承諾（無不良紀(jì)錄即可留任），一個(gè)前任務(wù)員享有再次被任命為公務(wù)員的合法期待。合法期待概念的出現(xiàn)，與法院不斷擴(kuò)大司法審查范圍有關(guān)。過去，只有影響個(gè)人法律權(quán)利的行政決定才接受法院監(jiān)督，而今影響個(gè)人合法期待的決定也要接受法院監(jiān)督。當(dāng)然，合法期待概念更具有程序意義，它并不意味著有了合法期待，行政機(jī)關(guān)就不能

17、拒絕申請(qǐng)或收回利益。而是要求行政機(jī)關(guān)在作出這種決定時(shí)，必須適用公平程序。法院也不是要求行政機(jī)關(guān)向個(gè)人提供特殊的、實(shí)質(zhì)性的結(jié)果來滿足他的合法期待，而是通過遵守公平程序達(dá)到保護(hù)其合法期待的目的。213.其他利益 除法律權(quán)利和合法期待外，個(gè)人的其他利益受到行政決定的影響時(shí)，是否也受程序公平原則的保護(hù)呢？對(duì)于這個(gè)問題，1977年以來的判例表明了相同的看法。概括起來有以下幾個(gè)方面：首先，個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、名譽(yù)等均受程序公平原則的保護(hù)；其次，行政機(jī)關(guān)對(duì)上述利益的影響必須是直接的、即刻發(fā)生效力的；再次，這種影響是對(duì)特定對(duì)象單獨(dú)發(fā)生的，有別于對(duì)一般公眾的影響。22根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，可以把影響個(gè)人權(quán)益的行政

18、決定分為以下幾類：申請(qǐng)類；希望類；剝奪類。申請(qǐng)類決定是指個(gè)人對(duì)自己并不實(shí)際享有的法律權(quán)利或其他利益提出請(qǐng)求。例如，申請(qǐng)?jiān)S可證、申請(qǐng)工作、申請(qǐng)加入某個(gè)團(tuán)體等。這種決定涉及政策或技術(shù)問題，因而不適用程序公平原則。剝奪類決定是對(duì)個(gè)人已經(jīng)享有法律權(quán)利或利益予以限制或剝奪，例如吊銷許可證，開除公職等，當(dāng)然要適用程序公平原則。希望類決定是介乎申請(qǐng)類和剝奪類之間的決定，如果存在合法期待就應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。例如，要求更換或續(xù)展許可證、繼續(xù)從事正在進(jìn)行的工作都具有合法期待，應(yīng)該適用程序公平原則。（三）不適用程序公平原則的主要情形程序公平原則是法定程序的重要補(bǔ)充，只要立法沒有相反的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)無條件適用

19、。但是，在特別情形下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)立法意圖可以不適用該原則。這些情形是：1.法律已經(jīng)規(guī)定有聽證或申訴程序 如果法律已經(jīng)明確規(guī)定了某種形式的聽證（hearing）或申訴（appeal)程序，那么就意味著無需適用程序公平原則。因?yàn)榉ǘǔ绦蛞呀?jīng)為當(dāng)事人提供了充分的程序保障，當(dāng)事人有機(jī)會(huì)行使其權(quán)利。但是，在這種情況下，要求法律的規(guī)定必須明白一致，如果法院認(rèn)為法定條款不夠全面或完整，仍然有權(quán)適用程序公平原則。23例如，法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)在緊急情況下不受不得單方面接觸原則的限制，這并不意味著在非緊急情況下就可以單方面接觸。同樣，法律規(guī)定的申訴程序也必須是能夠?qū)彶槭聦?shí)和法律并作出實(shí)質(zhì)性決定的程序，如果申訴程序

20、中的上訴裁判機(jī)構(gòu)不能變更原決定，只能提出建議，或者上訴裁判機(jī)構(gòu)僅就法律問題進(jìn)行復(fù)審，那么并不表明原決定可以不適用程序公平原則。2.存在后繼補(bǔ)救手段 為了提高行政效率，加快行政決定的速度，法院通常把是否經(jīng)過申訴程序作為是否給予程序性司法救濟(jì)的考慮因素。24其理由是，一個(gè)未經(jīng)聽證的決定完全可以在申訴階段補(bǔ)救，所以，只要存在必要的補(bǔ)救手段，就不要求在作出原決定時(shí)必須適用程序公平原則。那么，如果利用了法定申訴程序，是否就意味著不能以程序違法為申請(qǐng)司法審查呢？這要看程序違法的理由是否充分，不能一概而論，因?yàn)椴⒉淮嬖谶x擇了裁判所就不能訴至法院的普通性規(guī)則。25與此相關(guān)的一問題是，行政機(jī)關(guān)作出初步的、建議性

21、的報(bào)告或決定是否適用程序公平原則？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這類決定不產(chǎn)生法律效力，因而不符合適用程序公平原則的條件。在1963年的一個(gè)案件中，多數(shù)法官認(rèn)為，政府檢查員對(duì)公司情況的調(diào)查報(bào)告，不是最終決定，其制作過程不適用程序公平原則。少數(shù)法官認(rèn)為，由于報(bào)告已經(jīng)把公司置于比沒有報(bào)告更不利的法律地位，所以應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。26本案中少數(shù)法官的意見得到學(xué)術(shù)界的贊同，他們普遍認(rèn)為，如果初步?jīng)Q定沒有經(jīng)過聽證，而此后最終決定會(huì)給予的話，就不能以初步?jīng)Q定未經(jīng)聽證為由宣告其無效。如果初步?jīng)Q定之后沒有聽證程序，特別是初步?jīng)Q定直接影響最終決定時(shí)，就應(yīng)提供一定的程序保護(hù)。273.行使行政立法權(quán)或政策制定權(quán) 1964年后，程

22、序公平原則只適用于司法性權(quán)力的觀念被徹底拋棄，取而代之的是所有行政權(quán)力都應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。那么，行政立法活動(dòng)和制定政策行為是否也適用該原則呢？原則上，立法性質(zhì)的決定不適用該原則。法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)使立法權(quán)的決定是針對(duì)普遍對(duì)象的，它以相同的方式影響所有公眾的利益，因而不宜適用程序公平原則。28而制定政策往往涉及政治考慮，變化無常，也不宜適用程序公平原則。有學(xué)者把行政立法和制定政策活動(dòng)不適用程序公平原則的理由概括為：第一，有關(guān)立法規(guī)定不適用；第二，難以保證所受有影響的人獲得聽證的權(quán)利；第三，如允許聽證，還存在財(cái)力負(fù)擔(dān)問題；第四；規(guī)章和政策的不穩(wěn)定性。29但是，近年來法院態(tài)度有所改變。認(rèn)為當(dāng)行使

23、立法性質(zhì)的權(quán)力對(duì)個(gè)別人產(chǎn)生的影響不同于對(duì)公眾的影響時(shí)，也應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。例如，當(dāng)面包生產(chǎn)協(xié)會(huì)為了確保市場利潤向價(jià)格委員會(huì)申請(qǐng)?zhí)岣呙姘蹆r(jià)時(shí)，價(jià)格委員會(huì)頒布一個(gè)命令，雖然該命令提高了售價(jià)，但是明顯低于協(xié)會(huì)的要求。盡管該命令具有立法性質(zhì)，但是面包協(xié)會(huì)受到的利益影響要比普通消費(fèi)者大，所以應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。304.涉及國這安全的決定，涉及國家安全的行政決定，可以不適用程序公平原則，這是普通法國家一貫堅(jiān)持的立場。在1985年的一個(gè)案件中，英國上議院認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)未經(jīng)聽證，作出不允許情報(bào)部門高級(jí)官員參加工會(huì)的決定違反了程序公平原則，但是，考慮到國家安全高于程序公平，所以政府可以不適用程序公平原則

24、。31澳大利亞雖然尚未發(fā)生過以國家安全為由拒不適用程序公平原則的案件，但在另外一起案件中，高等法院作出過類似的判決。一名空軍飛行員因健康原因被強(qiáng)制退休，隨后他以未經(jīng)聽證為由申請(qǐng)司法審查。法院認(rèn)為，由于任免空軍涉及很強(qiáng)的公共政策考慮，所以可以不適用程序公平原則。325.緊急情況 緊急情況下采取的行政措施，如消滅危險(xiǎn)動(dòng)物，防止傳染病流行，發(fā)生火災(zāi)或自然災(zāi)害時(shí)強(qiáng)行進(jìn)入住宅等不適用程序公平原則。是否所有緊急情況都不適用呢？這取決于行使權(quán)力的具體情況。為了確定程序公平原則是否適用，法院往往要求行政機(jī)關(guān)提供證據(jù)，證明有緊急情況發(fā)生。33三、程序公平原則的主要內(nèi)容程序公平原則的內(nèi)容十分豐富，主要包括三項(xiàng)規(guī)則

25、：聽證規(guī)則、反對(duì)偏見規(guī)則和可信證據(jù)規(guī)則。聽證規(guī)則要求公平聽取受決定影響的人的意見；反對(duì)偏見規(guī)則要求作出決定的人與被決定人或事沒有利害關(guān)系，必須公正作出決定；可信證據(jù)規(guī)則要求每項(xiàng)決定應(yīng)建立在可信的、符合邏輯的證據(jù)基礎(chǔ)之上。就最嚴(yán)格意義的程序公平原則而言，與法院適用的司法程序并無區(qū)別。如作出決定前通知當(dāng)事人，舉行聽證會(huì) ，允許質(zhì)證和交叉辯論，允許委托代理人，根據(jù)聽證紀(jì)錄作出裁判等。就一般意義的程序公平原則而言，諸如委托代理人和口頭聽證等程序可以省略。當(dāng)然，最簡單的程序公平原則也許什么都不要求。由于行政決定是由行政機(jī)關(guān)作出的，不同種類的行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的性質(zhì)、對(duì)象和依據(jù)又不完全相同，所以不能要求所有

26、行政機(jī)關(guān)都必須適用最嚴(yán)格意義上的程序公平原則。程序公平原則在不同的行政決定中有不同的含義和要求。一般來說，程序公平原則的內(nèi)容取決于案件的具體情況，包括行為的性質(zhì)、對(duì)象和依據(jù)。34也有人認(rèn)為程序公平的含義取決于被侵害利益的性質(zhì)、立法意圖和權(quán)力性質(zhì)。35（一）聽證規(guī)則（Hearing Rule)聽證規(guī)則是程序公平原則的核心內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)含義是：對(duì)某人作出影響其利益的決定前，必須事先通知，允許其知道即將作出的決定內(nèi)容，被決定者有權(quán)陳述自己的看法，并進(jìn)行必要的抗辯。具體而言，聽證規(guī)則包含以下要素：通知、公開、以口頭或書面形式聽證。1.事先通知 對(duì)當(dāng)事人作出不利決定前給予事先通知是程序公平原則的最低要求。

27、36因?yàn)楫?dāng)事人不了解指控的內(nèi)容和理由，就難以提出有力的抗辯，而且還會(huì)在沒有爭議的問題上浪費(fèi)時(shí)間。通知的意義在于讓被調(diào)查人知道調(diào)查的主題，作出決定的機(jī)關(guān)享有哪些對(duì)自己不利的權(quán)力，給被調(diào)查人提供一個(gè)影響機(jī)關(guān)決定的機(jī)會(huì)。因此，程序公平原則要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)遇到的問題和相關(guān)的權(quán)力，在程序進(jìn)行的適當(dāng)階段，讓利益受影響的人知道調(diào)查的性質(zhì)和被調(diào)查的主要內(nèi)容，以便有機(jī)會(huì)考慮對(duì)方的證據(jù)和案情，準(zhǔn)備對(duì)自己有利的證據(jù)。37至于通知的范圍則取決于決定的性質(zhì)。如果決定是制裁性的，那么就應(yīng)該把行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)備作出的決定和理由通知對(duì)方，但不必告知每個(gè)細(xì)節(jié)；如果決定是許可性的，那么只需通知被許可人拒絕或吊銷許可的主要意圖和存在的問

28、題；如果決定是調(diào)查性的，那么就向被調(diào)查人通知調(diào)查的性質(zhì)和大概情況，不必將屬于保密范圍的證據(jù)一一披露。一般情況下，通知的內(nèi)容與聽證中的指控內(nèi)容應(yīng)該一致。例如，某人在聽證之前得到通知，但聽證的內(nèi)容超出了通知的范圍或與通知不同時(shí)，就屬于違反程序公平原則。382.公開材料 聽證就是聽取對(duì)方意見并作出公正的決定為此，在聽證程序開始階段就應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人公開有關(guān)材料，允許他在決定作出之前提出辯解公開的目的是為了避免被調(diào)查人處于黑暗之中。需公開材料的范圍較廣，包括行政機(jī)關(guān)作出決定的事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)，工作程序，初步結(jié)論，甚至一些保密材料，只要不違反有關(guān)保密的義務(wù)。當(dāng)然，不能要求行政機(jī)關(guān)公開所有材料，有些材料是否

29、公開，取決于案情和調(diào)查所處的階段。舉行聽證 舉行聽證會(huì)是聽證規(guī)則包含的最重要的內(nèi)容，采用口頭聽證還是書面聽證則視具體情況而定，很難統(tǒng)一要求。例如，影響土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)的，需口頭聽證，而拒絕移民申請(qǐng)居留權(quán)的，則無需口頭聽證；某人面對(duì)一項(xiàng)指控又沒有證人，如果只是簡單的事實(shí)問題而非法律問題時(shí)，也不需要口頭聽證；但處罰案件，無論涉及實(shí)體問題還是程序問題，均需采作用口頭聽證形式。40但是，行政程序不同于普通法國家的司法程序（抗辯式），更類似于大陸法國家的司法程序（訊問式），加之由于行政官員熟悉決定程序，所以他們更愿意采用書面的而不是口頭的聽證形式。41如果要求行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大口頭聽證范圍，還可能從總體上產(chǎn)生負(fù)面

30、效應(yīng)。42在聽證過程中，當(dāng)事人是否有權(quán)交叉質(zhì)證（cross-examine)呢？原則上，當(dāng)事人無權(quán)交叉詢問證人，因?yàn)檫@會(huì)不當(dāng)拖延時(shí)間，增加開支。43當(dāng)事人完全可以通過提交書面意見達(dá)到目的。4.委托代理人在聽證程序中，當(dāng)事人是否有權(quán)委托代理人呢？在普通法上，除非法律有相反規(guī)定，每個(gè)人都有權(quán)獲得法定機(jī)關(guān)的口頭聽證，也有權(quán)委托包括律師在內(nèi)的代理人。44但在實(shí)踐中，法院通常不把委托代理人的權(quán)利視作程序公平原則的必要組成部分。45即使在可能構(gòu)成刑事起訴的行政程序中，也沒有絕對(duì)的委托代理人的權(quán)利。46因此，當(dāng)事人能否委托代理人很大程度上取決于法律規(guī)定。有些法律規(guī)定了這種權(quán)利，大多數(shù)法律則賦 予行政機(jī)關(guān)很大

31、的自由裁量權(quán)，允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情況自行決定。行政機(jī)關(guān)往往根據(jù)當(dāng)事人的生理狀況、受教育程度、語言能力等因素，決定是否允許委托代理人。5.聽證職能的委托 通常，聽證應(yīng)當(dāng)由作出行政決定的機(jī)關(guān)主持，但由于 行政機(jī)關(guān)職能繁多，不能要求機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人主持每個(gè)聽證，所以出現(xiàn)了聽證職能的委托。即作出決定的行政機(jī)關(guān)把聽證職能委托給所屬機(jī)構(gòu)和人員，由這些機(jī)構(gòu)和人員舉行聽證會(huì)，聽取各方意見并將意見匯總報(bào)告，由行政機(jī)關(guān)最終作出決定。這種做法得到法院的支持。47（二）反對(duì)偏見規(guī)則（The Rule Against Bias)正義不只是一種結(jié)果，而應(yīng)當(dāng)是明顯無疑能夠看得見的過程。48反對(duì)偏見規(guī)則正是建立在這種普通

32、法信念基礎(chǔ)上的重要規(guī)則，它要求作出決定的人與決定本身或被決定影響的人沒有利害關(guān)系，不存偏見地作出決定。一般來說，偏見有兩種情況：第一，實(shí)質(zhì)偏見（actualbias)，即有證據(jù)表明決定者確實(shí)與決定的結(jié)果有利害關(guān)系，如某官員作出一項(xiàng)利于某公司的決定，而此人持有該公司的股份，可以認(rèn)定該決定構(gòu)成偏見。第二，表面偏見（an apperance of bias)。這種情況又可分為：合理懷疑的偏見（reasonable suspicion of bias )和真正可能的偏見（real likelihood of bias)。49所謂合理懷疑指合理地產(chǎn)生于案件當(dāng)事人或一般公眾意識(shí)中的懷疑。如果具有公平意識(shí)的

33、人合理地認(rèn)為行政決定者存在偏見，那么就可以說這個(gè)決定違反了反對(duì)偏見規(guī)則。50所謂真正可能的偏見是指有些事實(shí)表明，決定者極有可能作出不公正的決定。如某個(gè)參加案件調(diào)查的人參與決定程序，或參與原決定的人處理對(duì)原決定的申訴，都極有可能作出不公正的決定。由于行政決定畢竟不同于司法程序，不能把所有表面偏見決定都認(rèn)定為違反程序公平原則，所以反對(duì)偏見規(guī)則的內(nèi)容越來越靈活。51除上述兩項(xiàng)規(guī)則外,程序公平原則還要求行政機(jī)關(guān)遵守可信證據(jù)規(guī)則和說明理由規(guī)則.所謂可信證據(jù)規(guī)則是指行政機(jī)關(guān)必須將其決定建立在符合邏輯的、可信的證據(jù)材料基礎(chǔ)上，這些證據(jù)材料必須能夠說明決定所依據(jù)的事實(shí)結(jié)論是真實(shí)準(zhǔn)確的。52說明理由規(guī)則是近些年

34、發(fā)展起來的一項(xiàng)規(guī)則，它要求行政機(jī)關(guān)作出對(duì)個(gè)人權(quán)益不利的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明理由。雖然它不是普通法上的義務(wù)，但被很多立法確認(rèn)，逐步成為提高行政決定質(zhì)量，滿足公民的公平需求，便于公民起訴的重要途徑，受到很多國家的重視。53（三）違反程序公平原則的法律后果盡管程序公平原則是普通法上的要求，但違反該原則同樣會(huì)引發(fā)一定的法律后果。對(duì)此通常有三種看法：第一種觀點(diǎn)把程序公平原則視為強(qiáng)制性要求，一旦違反導(dǎo)致行政決定無效；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，程序違法不同于實(shí)體違法，除非提供了公平程序后產(chǎn)生的決定與原來的決定不一樣，否則，不能以程序違法為由宣告決定無效；第三種觀點(diǎn)折衷了以上兩種看法，認(rèn)為程序違法影響行政決定的正確性時(shí)，才

35、認(rèn)定該決定無效。54程序違法引起的決定無效不同于決定的的撤銷，該決定被法院宣告無效之前仍然具有某 種效力，即當(dāng)事人在決定未被宣告無效之前仍須遵守。55程序公平原則不同于其他實(shí)體法規(guī)則，法院所關(guān)心的是作出決定的程序是否適當(dāng)，而非依照程序產(chǎn)生的實(shí)體決定是否公正，然而，程序公平永遠(yuǎn)是實(shí)體公正的最有力保障。如果程序不公平，即使實(shí)體公正，法院也要求行政機(jī)關(guān)再履行一次程序義務(wù)，以達(dá)到總體公正的結(jié)果。在1985年的一個(gè)案件中，布蘭納法官認(rèn)為聽證的價(jià)值是不能取代的，即使作出決定的人想方設(shè)法排斥相反一方的材料或意見，這些材料或意見仍能對(duì)決定者的不當(dāng)考慮或偏見構(gòu)成威脅。56四、對(duì)中國行政程序立法的啟示雖然澳大利亞

36、沒有統(tǒng)一的行政程序法，但其程序原則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國程序立法仍具有一定的參考價(jià)值。至少在以下幾個(gè)方面有進(jìn)一步思考的必要：（一）程序立法的意義和方式程序立法是近幾年來各國行政法的發(fā)展趨勢(shì)，雖然有些國家沒有制定統(tǒng)一的程序法，但在部門法中分門別類制定了若干程序規(guī)則，與此同時(shí)發(fā)展了普通法的程序原則，澳大利亞就是其中一例，我國非普通法國家，自無通過法院創(chuàng)立程序規(guī)則的必要，完全可以通過立法達(dá)到這一目的。程序立法方式取決于立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督范圍和行政機(jī)關(guān)對(duì)程序的需求。如果立法機(jī)關(guān)試圖對(duì)所有行政活動(dòng)都加以嚴(yán)密的監(jiān)督，那么在一部統(tǒng)一的程序法典中規(guī)定所有程序要求是不現(xiàn)實(shí)的。澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，必須采用分散

37、立法與統(tǒng)一原則相結(jié)合的方式。即部門法規(guī)定各自適用的程序規(guī)則，統(tǒng)一法規(guī)定最低或最基本的要求。這樣，既可以照顧到行政機(jī)關(guān)各自的特殊性，又可以保證基本程序得到遵守。（二）統(tǒng)一行政程序法的適用范圍1.部門法的規(guī)定 如果立法機(jī)關(guān)認(rèn)為特殊部門的特殊決定不宜于適用統(tǒng)一程序法時(shí)，可以在法律中直接規(guī)定。如可以規(guī)定國防、外交、緊急情況、立法、制定政策等不適用統(tǒng)一程序法。除此之外，所有行政決定均適用行政程序法。當(dāng)然，統(tǒng)一程序法的內(nèi)容很多，具體行政部門是否全部適用還取決于權(quán)力的性質(zhì)、行為的階段、對(duì)個(gè)人利益的影響程度等因素，不能一概而論。2.被行政決定影響的權(quán)益 某項(xiàng)權(quán)益是否受程序法保護(hù)，要看該權(quán)益的性質(zhì)。已經(jīng)取得的合

38、法權(quán)利當(dāng)然受到保護(hù)。例如行政處罰、行政強(qiáng)制等決定均應(yīng)遵守程序法。尚未取得的權(quán)利是否也適用程序法應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。例如，提出一般的許可申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)可以不適用聽證程序，但吊銷許可證或更換許可證則需適用。這就是普通法所說的合法期待也受程序公平原則的保護(hù)。至于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的利益是否適用程序法則有必要進(jìn)一步研究。（三）程序立法的基本內(nèi)容關(guān)于程序立法的基本內(nèi)容，國內(nèi)學(xué)者已多有論述。57根據(jù)澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，行政程序立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定最基本的程序規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。它們包括聽證規(guī)則、反對(duì)偏見規(guī)則、說明理由規(guī)則和證據(jù)規(guī)則等。此外還應(yīng)當(dāng)規(guī)定違反程序要求的法律后果。1.聽證規(guī)則 聽證的本質(zhì)是作出不利決定前聽取對(duì)方意見，因此不

39、能把聽證簡單歸結(jié)為口頭聽證，還應(yīng)當(dāng)包括書面等其他形式的聽證。聽證的范圍應(yīng)當(dāng)盡可能廣泛。無論何種形式的聽證，均須履行事先通知義務(wù)，告知聽證的主要內(nèi)容和時(shí)間、地點(diǎn)，以便當(dāng)事人作好準(zhǔn)備。因?yàn)檫@是最基本的程序保障。此外還須向當(dāng)事人公開有關(guān)材料。至于是否允許當(dāng)事人委托他人（包括律師）參加聽證，是否采用口頭聽證則由、行政機(jī)關(guān)依法裁量。行政機(jī)關(guān)可以在必要時(shí)委托所屬機(jī)構(gòu)和人員主持聽證，但決定仍需行政機(jī)關(guān)作出。2.反對(duì)偏見規(guī)則反對(duì)偏見規(guī)則是程序公平原則的重要組成部分。具體體現(xiàn)為回避、不得單方面接觸、決定者和指控調(diào)查者分離等制度。我國行政處罰法已經(jīng)將職能分離制度規(guī)定下來，今后的程序立法有必要將反對(duì)偏見規(guī)則連同具體

40、制度作出詳細(xì)規(guī)定。當(dāng)然對(duì)一些職能交叉的特殊部門可作例外規(guī)定。此外，程序法還應(yīng)當(dāng)規(guī)定證據(jù)規(guī)則和說明理由規(guī)則。3.違反程序的法律后果 為了保證程序規(guī)則得到切實(shí)遵守，可以把行政程序分為強(qiáng)制性程序和指導(dǎo)性程序，違反前者的決定自然無效；違反后者，決定有可能無效。無效并不意味著行政機(jī)關(guān)不能再作出新的決定，而是要求行政機(jī)關(guān)從程序上再次考慮對(duì)方的意見而已。這樣既可以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利，也可以保障行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，從而達(dá)到實(shí)體和程序同時(shí)公正的最終目的。*法學(xué)博士，中國政法大學(xué)法制研究所副研究員。本文系澳大利亞教育部資助的中國政法大學(xué)澳大利亞政治法律研究中心研究成果的一部分，撰寫過程中得到澳大利亞La Tr

41、obe大學(xué)法學(xué)院高級(jí)講師陳建福博士的熱情幫助，在此謹(jǐn)致謝意。1Per Megarry Jin johnv.Rees.1970Ch 345,at 399,19692All ER 274at 306.2Erle Cj,Cooper v.Wandsworth Board of works,186314CBNS180.3See Dicey,The Development of Administrative Law in England191531 LQR 148.4Ridge v.Baldwin1964AC 40.519672QB 617,1 ALL ER 226.6See Foulkes,Admin

42、iserative Law,7ed Butterworths 1990,p.267.7Schmidt v. secretory of State for Home Affairs,19692ch 149,19691 ALL ER 904.8See Foulkes,Supra Note at p.268.9Wiseman v.Borncman19711971AC297,309per lord Morris.1981AC75,19802ALL ER.10Peter Cane,An Introduction io Administrative Law,Clarendon Press Oxford,p

43、p,95-96.11See Cooper v.Wandsworth Board of work,186314CBNS180.12See Peter Cane,sapra note,at 105.13Wiseman v.Borneman19693ALL ER 275 at 277.14Corrections Act 1986(Vic)s69(2).15Commissioner of Police v.Tanos(1958)98 CLR 383 at 396.16Margaret Allars ,Introduction to Australian Administrative Law,Butte

44、rworths 1990,p.238.17Banks v.Transport Regulation Board(Vic)(1986)119CLR 222.18Schmidt v.Secretary of State for Home Affairs19692Ch 149.19Salemi v. Mackellar(No2)(1997)137 CLR396 at 404.20Heatley v.Tasmanian Racing and Gaming Commission,(1977)137CLR 487.21E.C.S.Wade and A.W.Bradley,Constitutiona and

45、 Administrative law.Longman,1993,p.698.22See Allars,Supra note,at p.242.23Twist v.Randwick MunicipalCouncil(1976)136CLR 106.24See Allars,Supra note,at p.250.25Ridge v.Baldwin (1963)AC 40 at 80-81.26Testro Bros Pty Ltd v. Tait (1963) 109 CLR 353.27Cane.supra note,at pp.108-109.28 Kioa v. Wesr (1985)159 CLR 550 at 619-620.29 Roger Douglas and Melinda jones,Administrative Law,2th ed,The Feder