國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例法律解讀

1、國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例法律解讀 北京市盈科律師事務(wù)所 馬躍立法背景2007年3月，全國人大通過物權(quán)法，該法明確了公共利益征收問題。當(dāng)時，未體現(xiàn)公共利益征收原則的城市房屋拆遷管理條例面臨和物權(quán)法的沖突，物權(quán)法正式實(shí)施后拆遷將“無法可依”。2007年8月，全國人大常委會修改了城市房地產(chǎn)管理法，增加規(guī)定，“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！痹摿⒎ㄊ跈?quán)作出后，2007年12月，國務(wù)院常務(wù)會議首次審議了國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例，但未獲通過。此后，針對拆

2、遷條例違反物權(quán)法的質(zhì)疑以及修改拆遷條例的呼聲越來越多。北京大學(xué)五位學(xué)者向全國人大常委會提出審查拆遷條例合法性的建議，此舉推動了拆遷變法的進(jìn)程。在2010年1月29日和12月15日，國務(wù)院法制辦兩次就征收條例公開征求意見，開了行政立法兩次征求意見的先例。2011年1月19日，國務(wù)院總理溫家寶主持的國務(wù)院常務(wù)會議原則通過了征收條例。21日，溫家寶簽署第590號國務(wù)院令，正式公布征收條例。國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例條例中，一個顯著的變化，就是刪去了舊有條例中令人敏感的“拆遷”，代之以“征收”?！安疬w”二字，此前已在城市房屋拆遷管理條例中存在了20年之久。1991年，國務(wù)院發(fā)布上述條例，2001年對

3、其做出修改。2007年12月，國務(wù)院常務(wù)會議審議的國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例(草案)中，“拆遷”依然在列。而在2010年1月、12月的兩次向社會公開征求意見稿中，其表述已經(jīng)變?yōu)椤皣型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償”；直到21日公布的新條例，“拆遷”二字徹底摒棄。專家解讀：有“征收”，就應(yīng)該有相應(yīng)的“補(bǔ)償”。多位專家認(rèn)為，透過這一字面改動，可以看到新條例更加突出房屋征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)范、公平、合理；而且，在新條例的修改過程中，規(guī)范公權(quán)和保障私權(quán)的法治理念在不斷強(qiáng)化，更注重工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)與保護(hù)被征收人合法權(quán)益之間的統(tǒng)籌兼顧，使公共利益和私人利益得到更好的協(xié)調(diào)與平衡。第一章總則第一條為了規(guī)范國有土地上房

4、屋征收與補(bǔ)償活動，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。適用對象是國有土地上的房屋，農(nóng)村集體土地上的房屋征收不適用本條例。目前的現(xiàn)實(shí)是城市中心區(qū)房屋已基本拆完，現(xiàn)在發(fā)生的征收和拆遷主要是在城市邊緣農(nóng)村集體土地上農(nóng)民房屋，誰來保護(hù)農(nóng)民的利益不受侵害？不過，已有消息稱土地管理法中有關(guān)集體土地的征收補(bǔ)償辦法也要修改。沒有將集體土地上的房屋納入到這個條例里。“現(xiàn)在城市拆遷的矛盾不是主要的，城市土地的開發(fā)已經(jīng)趨于完成。現(xiàn)在的主要矛盾在農(nóng)村。如果集體土地沒有納入到這個條例管轄的范圍，那拆遷的主要矛盾實(shí)際上就沒有解決?！钡诙l為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被

5、征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償。第三條房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則。第四條市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。條例明確了政府是征收補(bǔ)償?shù)闹黧w，并禁止建設(shè)單位參與搬遷，這些都有助于化解長期以來因建設(shè)單位作為拆遷主體所引發(fā)的各種社會矛盾，有助于維護(hù)社會穩(wěn)定。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。第五條房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作

6、。房屋征收實(shí)施單位不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。第六條上級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級人民政府房屋征收與補(bǔ)償工作的監(jiān)督。國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門，加強(qiáng)對房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施工作的指導(dǎo)。第七條任何組織和個人對違反本條例規(guī)定的行為，都有權(quán)向有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門舉報。接到舉報的有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門對舉報應(yīng)當(dāng)及時核實(shí)、處理。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對參與房屋征收與補(bǔ)償工作的政府和有關(guān)部門或者單

7、位及其工作人員的監(jiān)察。第二章征收決定第八條為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。歷程：公共利益的界定一直是立法難點(diǎn)

8、，征收條例采取了列舉的方式界定公共利益，兩次的征求意見稿中，都規(guī)定了國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要屬于公共利益，但不少人對此有不同意見。目前條例刪除了這一規(guī)定，并增加了“外交需要”為公共利益。 解讀：沈巋表示，國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)用地的性質(zhì)是符合公共利益的，如果說這不是公共利益，將難以從理論上討論，“如果這都不是公共利益，政府怎么辦公？政府存在的假定就是公共利益，怎么能說他是個人利益而不是公共利益?！彼⒉徽J(rèn)為刪除這一規(guī)定意味著否認(rèn)了國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)用地屬于公共利益，而是意味著這種需要不通過征收完成，將通過協(xié)商、談判完成，實(shí)際上政府收縮了自己的權(quán)力，某種程度上也是向民意妥協(xié)，他結(jié)合該條的兜底條

9、款認(rèn)為，不排除將來法律把這種情形列入公共利益的可能。舊條例沒有嚴(yán)格區(qū)分公共利益和商業(yè)利益，特別是用于房地產(chǎn)開發(fā)，也可以進(jìn)行拆遷，由此產(chǎn)生了很多社會矛盾。新條例以列舉的方式對公共利益進(jìn)行了界定，排除了一些顯然處于商業(yè)目的、與公共利益無關(guān)的用途。第九條依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃。制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證。第十條房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報市、縣級人民

10、政府。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。第十一條市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。危舊房改造征收的程序經(jīng)歷了反復(fù)，第一次征求意見時，草案規(guī)定了90%以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，縣級以上地方政府方可作出房屋征收決定；未達(dá)到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。對于補(bǔ)償方案的通過亦作出了限定，因危舊房改造的需要征收房屋的，補(bǔ)

11、償方案在報縣級以上地方政府批準(zhǔn)前，還應(yīng)當(dāng)征得三分之二以上被征收人的同意。在第二次征求意見時，上述規(guī)定被刪除。目前條例采取了折衷方案，因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。沈巋教授解讀：他們此前就舊城改建提過三分之二同意的建議，但他亦認(rèn)為這確實(shí)很難確定，比如某塊地方大部分人的征收問題都解決了，剩下幾戶，這時三分之二怎么確定？現(xiàn)在條例規(guī)定的“多數(shù)”可能51%就算過了。對于聽證會的引入，沈巋介紹亦曾就什么情況開聽證會提過建議，當(dāng)時建議30戶不同意就可以開聽證會，但這也很難實(shí)現(xiàn)，如果征收

12、一棟樓，而這一棟樓只有30戶，那就意味著要開聽證會。目前這種相對模糊的“多數(shù)”規(guī)定有合理之處，如果要征收100戶的房屋，只要有51戶有不同意見，就要組織聽證會，而且要修改方案。第十二條市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ谩５谑龡l市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項。市、縣級人民政府及房屋征收部門應(yīng)當(dāng)做好房屋征收與補(bǔ)償?shù)男麄?、解釋工作。房屋被依法征收的，國有土地使?/p>

13、權(quán)同時收回。第十四條被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。第十五條房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。第十六條房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。針對一些地方存在的房屋征收前“突擊”改擴(kuò)建,以期獲得更多補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象,國務(wù)院21日公布的國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例給出了明確規(guī)定,以杜絕此類投機(jī)取巧、侵占公共利益的非法行為。有關(guān)專家認(rèn)為

14、,在公告征收范圍之后新建、擴(kuò)建、改建房屋,如果給予補(bǔ)償,于法于理不合,對納稅人和其他守法的被征收者不公平。但有些由于歷史原因形成房屋手續(xù)不全的,應(yīng)當(dāng)先由有關(guān)部門進(jìn)行認(rèn)定、處理。 房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。第三章補(bǔ)償?shù)谑邨l作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補(bǔ)償包括：（一）被征收房屋價值的補(bǔ)償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補(bǔ)償；（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)助和獎勵辦法，對被征收人給予補(bǔ)助和獎勵。第十八條征收個人住宅，被征收人

15、符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予住房保障。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。王利明說:“相對于過去的條例,新條例的補(bǔ)償制度作了重大完善,從而使搬遷更加公平。以市場價格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),使得被征收人的基本利益得到保障。不僅包括對房屋的補(bǔ)償,也包括對土地使用權(quán)的補(bǔ)償,這就大體上可以確保被征收人的居住條件有改善、生活水平不下降?！?王利明說,這就意味著,如果被征收人符合住房保障條件,征收程序啟動以后,被征收人可以優(yōu)先享受住房保障,這也充分體現(xiàn)了物權(quán)法中征收個人住宅應(yīng)當(dāng)保障其居住條件的精神。第十九條對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的

16、市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。馬懷德：征收過程中容易發(fā)生糾紛的主要是對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服，特別是很多征收部門做出的補(bǔ)償決定明顯低于市場價，所以被征收人的權(quán)益得不到保障，引發(fā)了很多強(qiáng)制搬遷、強(qiáng)制拆遷的問題。這次新的條例里明確規(guī)定，征收決定必需是一個合理的補(bǔ)償、公平的補(bǔ)償，而這個合理、公平的補(bǔ)償首先就是不得低于房屋征收決定公告之日起被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格，也就是用市場的價格來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這是一個很大的一個變化。也就是被征收人能夠拿到補(bǔ)償款之后，可以在同等區(qū)位用市場價格購買重新安置的房屋。這是一種市場化的措施，也是保證被征收人合法權(quán)益

17、的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。房屋征收評估辦法由國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定，制定過程中，應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見。第二十條房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作，任何單位和個人不得干預(yù)。歷程：房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)的選定也經(jīng)歷了反復(fù)。第一次征求意見稿曾規(guī)定，“房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)，由被征收人以投票、抽簽等方式確定。”第二次征求意見稿則刪除了上

18、述規(guī)定，代之以“房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)由被征收人選定。被征收人選定房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)的具體辦法由市、縣級人民政府規(guī)定。”目前的規(guī)定則為，“房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！苯庾x：沈巋表示，條例提供了選定評估機(jī)構(gòu)方法的優(yōu)先次序。征求意見稿的規(guī)定會面臨如果每個人都去找評估機(jī)構(gòu)的問題，這會造成評估周期拉長，對征收不利，也有可能造成評估結(jié)論的差異越來越大的問題。協(xié)商選定意味著多數(shù)人選定一兩個比較統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，評估周期不會很長，結(jié)論基本上能保持一致，并規(guī)定了多數(shù)決定、隨機(jī)的方式，是為了保證評估機(jī)構(gòu)的選定不要太個體化。第二十一

19、條被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計算、結(jié)清被征收房屋價值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的差價。因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。第二十二條因征收房屋造成搬遷的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人支付搬遷費(fèi)；選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人支付臨時安置費(fèi)或者提供周轉(zhuǎn)用房。第二十三條對因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由

20、省、自治區(qū)、直轄市制定。第二十四條市、縣級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對建設(shè)活動的監(jiān)督管理，對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，依法予以處理。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，不予補(bǔ)償。有關(guān)專家認(rèn)為，在公告征收范圍之后新建、擴(kuò)建、改建房屋，如果給予補(bǔ)償，于法于理不合，對納稅人和其他守法的被征收者不公平。但有些由于歷史原因形成房屋手續(xù)不全的，應(yīng)當(dāng)先由有關(guān)部門進(jìn)行認(rèn)定、處理，明確了不搞“一刀切”。第二十五條房屋征收部門與被征收人依照

21、本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補(bǔ)償協(xié)議。補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。第二十六條房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。補(bǔ)償決定應(yīng)當(dāng)公平，包括本條例第二十五條第一款規(guī)定的有關(guān)補(bǔ)償協(xié)議的事項。被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以依法申

22、請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。第二十七條實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。歷程：兩次征求意見稿中，都沒有明確規(guī)定“先補(bǔ)償，后搬遷”的原則，目前條例則明確“實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷”。二次征求意見稿中，僅在司法強(qiáng)拆中有所涉及，“申請法院強(qiáng)制執(zhí)行前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)按照補(bǔ)償決定，對被征收人先予貨幣補(bǔ)償或者提供產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋、周轉(zhuǎn)用房?！苯庾x：沈巋教授解釋，目前的規(guī)定意味著無論是自愿搬遷還是強(qiáng)執(zhí)搬遷，其前提都是必須補(bǔ)償?shù)轿?，相比二次征求意見稿覆蓋范圍更大。此外，條例增加了“作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲、專款專用”的規(guī)定，沈巋解釋，原來拆遷補(bǔ)償款大部分出自建設(shè)單位，而

23、不是政府，但建設(shè)單位申請拆遷許可證時也要提供金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)償款的證明，現(xiàn)在征收由政府替代了建設(shè)單位，政府也需滿足這個要求，以保證在搬遷前補(bǔ)償?shù)轿?。作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補(bǔ)償后，被征收人應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動。中國人民大學(xué)副校長王利明說:“條例明確了政府是征收補(bǔ)償?shù)闹黧w,并禁止建設(shè)單位參與搬遷,要求房屋征收實(shí)施單位不得以營利為目的。這是制度設(shè)計者希望通過禁止性規(guī)定規(guī)范搬遷活動,強(qiáng)化對被征收人權(quán)益的保護(hù)。這些都有

24、助于化解長期以來因建設(shè)單位作為搬遷主體所引發(fā)的各種社會矛盾,有助于維護(hù)社會穩(wěn)定?！钡诙藯l被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。解讀：法院強(qiáng)拆代替行政強(qiáng)拆使得法院執(zhí)行有難度，而且有損法院形象。應(yīng)該由法院作出裁定，由政府執(zhí)行。需要指出的是，行政法規(guī)是否有權(quán)規(guī)定由法院來拆呢？因應(yīng)留待將來行政強(qiáng)制執(zhí)行法規(guī)定。中國政法大學(xué)法學(xué)院院長薛剛凌說:“過去往往是行政機(jī)關(guān)委托相關(guān)企業(yè)來搬遷。企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益,過程很不規(guī)范,強(qiáng)制搬遷過程中會出現(xiàn)一些惡性事件。條例實(shí)施后,行政機(jī)關(guān)只能到法院申請強(qiáng)制執(zhí)

25、行,制度設(shè)計者希望通過司法程序的設(shè)置來保障群眾合法權(quán)益,把風(fēng)險降到最低?！?國務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,全國人大常委會辦公廳2009年8月向社會公開征求意見的行政強(qiáng)制法(草案)(三次審議稿)第十三條規(guī)定,行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。本條例是行政法規(guī),不宜再設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行。因此,條例取消了原條例中行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷的規(guī)定,規(guī)定由政府申請法院強(qiáng)制執(zhí)行,這樣也有利于加強(qiáng)對政府征收補(bǔ)償活動的制約,促使政府加強(qiáng)和改進(jìn)群眾工作。 “制度的前進(jìn)受到現(xiàn)實(shí)情況的制約,很難一步到位,只能逐步推進(jìn)。通過法院來強(qiáng)制執(zhí)行是個進(jìn)步,畢竟司法機(jī)關(guān)可以對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行制約。”此外,薛剛凌認(rèn)為,搬遷需要行政機(jī)關(guān)、法院和評估機(jī)構(gòu)聯(lián)

26、動,也需要被拆遷人配合,這也是條例的一個特色。強(qiáng)制執(zhí)行申請書應(yīng)當(dāng)附具補(bǔ)償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料。第二十九條房屋征收部門應(yīng)當(dāng)依法建立房屋征收補(bǔ)償檔案，并將分戶補(bǔ)償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計結(jié)果。第四章法律責(zé)任第三十條市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補(bǔ)償工作中不履行本條例規(guī)定的職責(zé)，或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由上級人民政府或者本級人民政府責(zé)令改正，通報批評；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第三十一條采取暴力、威脅或者違反規(guī)