土壤污染防治法律制度體系的構(gòu)建

1、土壤污染防治法律制度體系的 構(gòu)建土壤污染防治法律制度體系的構(gòu)建【摘要】當(dāng)前，土壤污染對(duì)我國(guó)人體健康、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境等造成多種危害, 并且問(wèn)題日益突出，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān) 注。我國(guó)開(kāi)展土壤污染防治工作相對(duì)較晚，尚未 形成完整的法律制度體系進(jìn)行規(guī)范。本文立足于 土壤污染的現(xiàn)狀,從土壤污染的概念、來(lái)源出發(fā)， 對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行梳理、分析，就土壤污 染防治法律制度體系的構(gòu)建提出了初步見(jiàn)解。【英文摘要】At present， soil pollutioncauses many kinds of harm to our country， such as economy production，

2、human health and ecological environment and so on. Theproblems are worse and worse day by day， arousing social extensive attention from all walks of life. China takes actions late to prevent and control soil pollution， still having not formed a set of complete legal regime system to supervise and re

3、strict this phenomenon. In this paper， we analyse the concept and origin of soil pollution，collate and research the existingcorrelative laws and regulations，and lodge營(yíng)法幫網(wǎng)faba ng-comauthors opinions on how to construct a legal regime system about preventing and controlling soil pollution.【關(guān)鍵詞】土壤污染防治；

4、質(zhì)量評(píng)估；監(jiān)測(cè) 預(yù)警；法律制度【英文關(guān)鍵詞】Soil pollution preventing and controlling ； Quality assess ； Monitor and warn； Legal system【寫(xiě)作年份】2007年土壤是一個(gè)國(guó)家重要的自然資源，是人們生 產(chǎn)生活的基礎(chǔ)，更是社會(huì)經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)發(fā)展的物 質(zhì)保障，沒(méi)有土壤就沒(méi)有農(nóng)業(yè)，也就沒(méi)有人類(lèi)的 生存和發(fā)展，古語(yǔ)云“民以食為天，農(nóng)以土為本”， 一語(yǔ)道出了土壤對(duì)國(guó)家、社會(huì)、民眾的重要性。一、我國(guó)土壤污染問(wèn)題（一）國(guó)土污染現(xiàn)狀隨著工業(yè)時(shí)代的到來(lái)，人類(lèi)對(duì)土地資源開(kāi)發(fā) 的速度迅速加快，人們?cè)诶猛恋刭Y源進(jìn)行生產(chǎn) 生活的同時(shí)，

5、大量排放工業(yè)廢水、施用化肥農(nóng)藥、 遺留礦渣廢棄物，造成了土壤的污染，使土壤的 物理、化學(xué)和生物學(xué)性質(zhì)惡化，影響植物正常生 長(zhǎng)，通過(guò)食物鏈危害人體健康。土壤污染造成環(huán)2法藕網(wǎng)faba ng-com 境損害以致危害人體健康的事故頻繁發(fā)生，研究 土壤污染防治已經(jīng)刻不容緩。iwJ20世紀(jì)60年代，從西方發(fā)達(dá)國(guó)家美國(guó)、荷 蘭出現(xiàn)因?yàn)榛瘜W(xué)廢棄物的傾倒導(dǎo)致嚴(yán)重的土壤 污染開(kāi)始至今，土壤污染問(wèn)題已遍及世界五大 洲。在我國(guó)，受重金屬污染的耕地多達(dá)2000萬(wàn) 公頃以上，每年生產(chǎn)重金屬污染的糧食多達(dá)1200 萬(wàn)噸；2000年對(duì)全國(guó)22萬(wàn)噸糧食調(diào)查發(fā)現(xiàn)，糧 食中重金屬Pb、Cd、Hg、As超標(biāo)率占10%； 北京市19

6、99年對(duì)部分蔬菜市場(chǎng)檢測(cè)表明，蔬菜 有機(jī)磷農(nóng)藥殘留物高達(dá)69% ；此外，在北京、 沈陽(yáng)、廣州等許多重點(diǎn)地區(qū)，土壤及地下水污染 已經(jīng)導(dǎo)致癌癥等疾病的發(fā)病率和死亡率明顯高 于沒(méi)有污染的對(duì)照區(qū)數(shù)倍到10多倍。日益惡 化的土壤污染問(wèn)題，成為亟待土壤學(xué)、生態(tài)學(xué)以 及環(huán)境資源法學(xué)等領(lǐng)域等共同關(guān)注和研究的課 題。（二）土壤污染的相關(guān)概念要想有效地防治土壤污染，首先必須明確土 壤污染的相關(guān)概念。土壤一詞在世界各民族語(yǔ)文字中都可以找 到，在我國(guó)的歷史中更是源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。早在周朝時(shí)I=Jw代，我國(guó)勞動(dòng)人民就已經(jīng)認(rèn)識(shí)了 “土壤”的實(shí)質(zhì)， 周禮指出“萬(wàn)物自生焉則曰土” “以人耕而 樹(shù)藝焉則曰壤”。現(xiàn)代土壤學(xué)將其定義為：土

7、壤 是發(fā)育于地球陸地表面的能夠生長(zhǎng)植物的疏松 多孔結(jié)構(gòu)表層。土壤污染(soil pollution)是 一個(gè)產(chǎn)生較晚的概念，許多專(zhuān)家學(xué)者做出了相關(guān) 的研究，并取得了階段性成果。有學(xué)者認(rèn)為，土 壤污染就是指人為因素有意或無(wú)意地將對(duì)人類(lèi) 本身和其他生命體有害的物質(zhì)施加到土壤中，使 其某種成分的含量明顯高于原有含量，并引起現(xiàn) 存的或潛在的土壤環(huán)境質(zhì)量惡化的現(xiàn)象。亦有 學(xué)者認(rèn)為，土壤污染是指人類(lèi)通過(guò)生產(chǎn)活動(dòng)從自 然界獲得資源和能量，最后再以“三廢”形式排 入環(huán)境，進(jìn)入土壤的污染物積累到一定程度，影 響或超過(guò)了土壤的自?xún)裟芰?，引起土壤質(zhì)量惡化 的現(xiàn)象。上述幾位學(xué)者都是從土壤學(xué)的角度來(lái) 分析土壤污染，然而

8、這是一個(gè)涉及多門(mén)學(xué)科的問(wèn) 題，理應(yīng)從土壤學(xué)、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和社 會(huì)學(xué)的角度進(jìn)行綜合性思考和定義?；谠搯?wèn)題的復(fù)雜性，英國(guó)環(huán)境污染皇家委 員會(huì)(RCEP)指出，土壤污染是指人類(lèi)活動(dòng)引 起的物質(zhì)和能量輸入土壤，并引起土壤結(jié)構(gòu)或“和諧”受到損害，人體健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家 安全受到影響。土壤一旦被污染，就會(huì)通過(guò)食物 鏈和生態(tài)環(huán)境直接或間接地影響、甚至危害人體 生活健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國(guó)家的安全，因此， 土壤污染不應(yīng)簡(jiǎn)單地理解為一種環(huán)境污染現(xiàn)象， 它應(yīng)該作為一種具有現(xiàn)實(shí)危害性的社會(huì)現(xiàn)象而 受到國(guó)家法律的嚴(yán)格限制和規(guī)范，成為法律的調(diào) 整對(duì)象。（三）土壤的污染源1=1I三l=Jwl=Jw1=1w要防

9、治土壤污染，必須先弄清土壤污染的來(lái) 源。土壤作為生態(tài)系統(tǒng)中的一部分，具有自我調(diào) 節(jié)恢復(fù)功能，物質(zhì)、能量（少量污染物）進(jìn)入土 壤后，通過(guò)物理、化學(xué)和生物作用，將這些物質(zhì) 能量吸收、分解，轉(zhuǎn)化為其它形式的能量，從而 減少甚至清除污染，維持土壤及其生態(tài)系統(tǒng)的平 衡與穩(wěn)定。但是，當(dāng)污染物增多，超過(guò)了土壤的 自?xún)裟芰?，土壤就受到了污染，因此，過(guò)量的污 染物是造成土壤污染的根源。根據(jù)污染物進(jìn)入土壤的途徑劃分，土壤污染 來(lái)源主要有以下五種。其一、污水灌溉，即利用 城市污水、工業(yè)廢水或混合污水進(jìn)行農(nóng)田灌溉。 由于在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)污水處理率和排放達(dá)標(biāo)率均較低，用這樣的污水灌溉后，土壤中有毒 有害物質(zhì)累積，造

10、成了污染。其二、固體廢棄物， 包括工業(yè)廢渣、污泥、城市垃圾等，因?yàn)檫@些廢 棄物中含有氮磷鉀等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，可以用作農(nóng)田肥 料，但其中也含有污染物，特別是重金屬，施用 不當(dāng)勢(shì)必污染土壤。其三、農(nóng)藥和化肥，農(nóng)藥在 生產(chǎn)、貯存、運(yùn)輸和使用過(guò)程中都可能產(chǎn)生污染， 施在作物上的殺蟲(chóng)劑大約有一半流入土壤中。化 肥污染主要來(lái)自不合理施用化肥和肥料中所含 的有害物質(zhì)。其四、大氣沉降物，大氣中的酸、 金屬飄塵都可以因雨水或自身沉降造成土壤污 染。其五、其他污染源。二、我國(guó)土壤污染防治的立法及其缺陷目前，我國(guó)盡管沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的土壤污染防治 法，但是在現(xiàn)有的法律規(guī)范中已經(jīng)涉及土壤污 染防治問(wèn)題。比如環(huán)境保護(hù)法第20條規(guī)定：

11、 “各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防 治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤 化、地面沉降化和防治植被破壞、水土流失、水 源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生 和發(fā)展?！鞭r(nóng)藥管理?xiàng)l例第25條規(guī)定：“使 用農(nóng)藥應(yīng)當(dāng)遵守農(nóng)藥防毒規(guī)程，正確配藥、施藥，做好廢棄物處理和安全保護(hù)工作，防止農(nóng)藥污染 環(huán)境和農(nóng)藥中毒事故?！蓖恋貜?fù)墾規(guī)定第2條 規(guī)定：“對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中，因挖損、塌陷、 壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使用使 其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)?！贝送?，水土保 持法、土地管理法、土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、固體 廢棄物污染環(huán)境防治法等法律法規(guī)也涉及到土 壤污染防治問(wèn)題。然而，上述法律規(guī)范中對(duì)

12、土壤污染防治問(wèn)題 的規(guī)范都比較零散且不系統(tǒng)，導(dǎo)致無(wú)論在立法方 面，還是在執(zhí)法方面，都存在許多缺陷，缺乏可 操作性，效果欠佳，遠(yuǎn)達(dá)不到安全、有效防治土 壤污染的目的。歸結(jié)起來(lái)，我國(guó)目前關(guān)于土壤污 染防治的立法存在以下問(wèn)題：（一）立法目的模糊針對(duì)土壤污染問(wèn)題，現(xiàn)有的立法顯得目的很 模糊，缺乏明確的目標(biāo)。較之水體污染防治、大 氣污染防治、固體廢棄物污染防治、農(nóng)藥污染防 治，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部門(mén)與立法機(jī)構(gòu)對(duì)土壤污染防 治的認(rèn)識(shí)尚不夠清晰和深入，缺乏用發(fā)展和聯(lián)系 的觀點(diǎn)分析問(wèn)題，忽視了土壤污染防治對(duì)我國(guó)生 態(tài)安全、人體健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、甚至國(guó)家穩(wěn)定的巨大危害性，缺乏對(duì)土壤污染防治相關(guān)行為和后 果的規(guī)范和限制。

13、如環(huán)境保護(hù)法只是籠統(tǒng) 地提出了防治土壤污染的要求，在整部法律中并 沒(méi)有相關(guān)章節(jié)或條文對(duì)其進(jìn)行具體、詳細(xì)的規(guī) 制。此外，在眾多的法律法規(guī)中沒(méi)有一部能夠?qū)?門(mén)用于調(diào)整土壤污染防治現(xiàn)象。固體廢棄物污 染環(huán)境防治法立法目的是防治固體廢物污染 環(huán)境，促進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。水土保持法為預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土 資源，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害。農(nóng)藥管理?xiàng)l例為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和使用的監(jiān)督管 理，保證農(nóng)藥質(zhì)量，保護(hù)農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài) 環(huán)境，維護(hù)人畜安全。不難想象，據(jù)此對(duì)土壤污 染防治進(jìn)行規(guī)制，保障土壤不受污染、維護(hù)其生 態(tài)平衡的目的勢(shì)必難以實(shí)現(xiàn)。（二）法律調(diào)整對(duì)象范圍狹窄縱觀上述立法，就其調(diào)

14、整對(duì)象和范圍而言， 其調(diào)整的范圍主要包括固體廢棄物、農(nóng)藥化肥、 放射性物質(zhì)、危險(xiǎn)化學(xué)品，沒(méi)有考慮到其它可能 污染土壤的物質(zhì)和行為，如城市建筑垃圾、飄塵、 酸雨、不合理生產(chǎn)行為等，更進(jìn)一步分析，立法 者沒(méi)有考慮到土壤污染防治引起的生態(tài)失衡及其嚴(yán)重后果。土壤受到污染后，又會(huì)通過(guò)物質(zhì)媒 介和食物鏈將污染傳入整個(gè)生態(tài)環(huán)境（包括人類(lèi) 社會(huì)），因此，對(duì)土壤污染所造成的危害后果也 必須進(jìn)行立法調(diào)整。此外，當(dāng)前立法主要是針對(duì) 巳產(chǎn)生的污染進(jìn)行調(diào)整，然而一些潛在污染物雖 然眼前沒(méi)有造成污染，但是在將來(lái)可能會(huì)爆發(fā)污 染的后果，現(xiàn)有法律沒(méi)有充分考慮到這些潛在的 危害。因此，根據(jù)上述立法來(lái)防治土壤污染必然 會(huì)存在漏洞

15、，不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的土壤污染問(wèn) 題。（三）法律規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào)有關(guān)預(yù)防和治理土壤污染的法律制度的發(fā) 展不均衡，現(xiàn)有法律多以單個(gè)污染種類(lèi)為調(diào)整對(duì) 象，法律法規(guī)之間銜接性差，具體法律制度之間 缺乏協(xié)調(diào)配合。由于當(dāng)前土地資源法律分屬不同 領(lǐng)域，以部門(mén)的多頭管理為主，部門(mén)利益較重， 并缺少統(tǒng)領(lǐng)法，存在多個(gè)與土地相關(guān)的管理部 門(mén)，其權(quán)力（權(quán)利）、義務(wù)、利益、責(zé)任劃分不 明確，容易異化出部門(mén)分化和保護(hù)主義。如環(huán) 境保護(hù)法規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)環(huán)境 保護(hù)監(jiān)督管理工作。土地管理法規(guī)定土地行 政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地管理和監(jiān)督工作。水土保持法規(guī)定由水行政部門(mén)負(fù)責(zé)水土保持工作。上 述立法多是賦予相關(guān)部門(mén)監(jiān)管的權(quán)

16、力（權(quán)利）， 卻很少課以責(zé)任、義務(wù)。本來(lái)作為保護(hù)環(huán)境的法 律，卻成為各部門(mén)之間爭(zhēng)奪權(quán)力，維護(hù)各自局部 利益的依據(jù)。上述法律規(guī)范之間缺乏整體協(xié)調(diào)配 合，其原因，一方面是立法缺乏綜合平衡，缺少 通盤(pán)考慮，使得諸法律間不能很好地協(xié)調(diào)配合， 另一方面各執(zhí)法部門(mén)之間權(quán)力的爭(zhēng)奪和局部利 益的沖突。法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)，是在動(dòng)態(tài)的發(fā) 展過(guò)程中，在不斷的制定、修改、廢除的過(guò)程中 實(shí)現(xiàn)的。（四）監(jiān)督管理體制不合理我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)管體制不利于土壤污染防治 工作的有效開(kāi)展。一是部門(mén)分化和利益沖突，使 環(huán)境保護(hù)的行為與立法目的難以協(xié)調(diào)一致。當(dāng) 前，我國(guó)涉及土壤監(jiān)督管理的部門(mén)包括環(huán)境保護(hù) 部門(mén)、土地部門(mén)、水利部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)等

17、，這些 部門(mén)級(jí)別、地位平等，但是部門(mén)利益區(qū)別較重， 它們從各自的領(lǐng)域?qū)ν寥拉h(huán)境進(jìn)行監(jiān)督與管理， 容易出現(xiàn)政出多門(mén)、政策沖突和監(jiān)管盲區(qū)。二是 環(huán)境保護(hù)部門(mén)隸屬于政府，環(huán)境執(zhí)法較多地受到 黨政部門(mén)的干預(yù)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在明顯的產(chǎn)值導(dǎo)向和速度導(dǎo)向，黨政部門(mén)為了 片面追求經(jīng)濟(jì)利益，而犧牲環(huán)境保護(hù)，因此，在 治理土壤污染的過(guò)程中必然會(huì)受到黨政部門(mén)的 干涉，難以實(shí)現(xiàn)立法的目的。土壤污染具有不可 逆轉(zhuǎn)性和持久性，決定了治理工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的 系統(tǒng)工程，需要數(shù)十年乃至數(shù)百年的時(shí)間，上述 體制中導(dǎo)致治理工作的短期效應(yīng)，不利于生態(tài)和 經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。三、土壤污染防治法律制度體系的構(gòu)建確立科學(xué)的立法目

18、的任何一個(gè)國(guó)家的法律制度建設(shè)，都關(guān)系到其 國(guó)家全局利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和根本利益，關(guān)系到國(guó) 家的發(fā)展走向和未來(lái)前景，完善的法律制度體 系是預(yù)防和治理土壤污染的前提和基礎(chǔ)，而立法 目的作為整個(gè)法的內(nèi)在精神與靈魂，統(tǒng)帥和制約 著法的具體內(nèi)容。當(dāng)前資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展立法 觀，已將立法傾向轉(zhuǎn)移到“預(yù)防優(yōu)先”上來(lái)，要 求立法應(yīng)具有超前意識(shí)，應(yīng)重視科學(xué)預(yù)測(cè)，突出 預(yù)防原則，著眼于后代和可持續(xù)發(fā)展。eq oac (O, 11) 11 土壤污染防治立法必須以環(huán)境生態(tài) 價(jià)值觀和可持續(xù)發(fā)展觀作為理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思 想，重視土壤污染防治對(duì)維持生態(tài)平衡和保持可營(yíng)法幫網(wǎng)faba ng-com 持續(xù)發(fā)展的功效。l=J研究表明，土

19、壤污染的危害是復(fù)雜多樣的， 它不僅破壞經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，危害人體健康，加速物種 滅絕，甚至威脅國(guó)家安全。為了安全、有效、迅 速地預(yù)防和控制土壤污染，把土壤污染的危害降 到最低限度，必須要以科學(xué)的發(fā)展觀、和諧觀為 指導(dǎo)，立足于保護(hù)整體生態(tài)環(huán)境的高度，從維持 土壤生態(tài)系統(tǒng)平衡、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的 角度確立土壤污染防治立法目的。筆者建議，進(jìn) 行土壤污染防治法立法時(shí)，可以將“保證土 壤環(huán)境質(zhì)量、維持土壤生態(tài)平衡、保障經(jīng)濟(jì)和社 會(huì)可持續(xù)發(fā)展”作為其立法目的，實(shí)現(xiàn)人口、社 會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，從而 順應(yīng)環(huán)境法的立法趨勢(shì)。（二）建立統(tǒng)一、明確的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，我國(guó)實(shí)行分部門(mén)、分級(jí)

20、別 的管理體制，并建立了一個(gè)嚴(yán)密的保護(hù)網(wǎng)，但這 種管理體制不能適應(yīng)當(dāng)前土壤污染防治的特殊 要求，例如，土地管理方面，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行 土地使用審批管理與土壤污染防治分離的體制， 土地管理行政部門(mén)負(fù)責(zé)土地審批，環(huán)保行政部門(mén) 負(fù)責(zé)治理，這勢(shì)必會(huì)造成權(quán)利義務(wù)失衡和權(quán)力橫向分割的弊端。所以客觀情況要求必須建立一個(gè) 級(jí)別較高的專(zhuān)項(xiàng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)土壤污染防治工 作，從而打破區(qū)域、部門(mén)的界限，進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào) 管理。當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制的建設(shè)中，許 多國(guó)家經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，大都選擇了趨向集中和傾 向單一的決策、指導(dǎo)、控制與執(zhí)行中心的方向， 環(huán)境管理的權(quán)力越來(lái)越聚集。eq oac（O, 12） 12在日本，綜合

21、地推進(jìn)和調(diào)整環(huán)境行政政策的 權(quán)限統(tǒng)一在環(huán)境廳之下，但對(duì)于一個(gè)個(gè)公害發(fā)生 源的具體控制權(quán)限的行使，根據(jù)法律屬于都道府 縣知事（政令指定市的場(chǎng)合是市長(zhǎng)）的權(quán)限。eq oac （O, 13） 13丹麥、德國(guó)、美國(guó)等也成立 了相關(guān)的機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)土壤污染的預(yù)防和治理。結(jié) 合我國(guó)的實(shí)際情況，可以建立以環(huán)境保護(hù)總局為 主管部門(mén)，下設(shè)土壤污染防治機(jī)構(gòu)，針對(duì)具體區(qū) 域的土壤污染情況，統(tǒng)一協(xié)調(diào)環(huán)境、土地、農(nóng)業(yè)、 工商等部門(mén)的防治工作。在土壤污染治理方面，美國(guó)的超級(jí)基金項(xiàng)目 也是較成功的制度。針對(duì)受污染的土地，國(guó)會(huì)于 1980年12月通過(guò)了綜合環(huán)境響應(yīng)、賠償與責(zé) 任法案（CERCLA）。在（CERCLA）規(guī)定下，環(huán)保

22、局確認(rèn)了那些含有污染物的場(chǎng)地，并評(píng)估了 現(xiàn)存的危險(xiǎn)，要求政府或私人團(tuán)體對(duì)這些受污染 場(chǎng)地進(jìn)行清理，國(guó)會(huì)建立了超級(jí)基金項(xiàng)目來(lái)支持 對(duì)這些場(chǎng)地的清理。eq oac （O，14） 14美國(guó) 的超級(jí)基金項(xiàng)目是以強(qiáng)大的金融力量作為后盾 的，且該項(xiàng)目花費(fèi)巨大。雖然，我國(guó)不適合建立 這樣的基金項(xiàng)目，但可以利用社會(huì)團(tuán)體的力量、 私人基金或建立公益項(xiàng)目，來(lái)進(jìn)行土壤污染治 理。（三）推行公眾參與制度在當(dāng)代環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān) 督權(quán)成為公民的基本權(quán)利。每一個(gè)公民都有在良 好環(huán)境下生活的權(quán)利，公民的環(huán)境權(quán)應(yīng)該在法律 上得到確認(rèn)并受法律保護(hù)，在環(huán)境資源保護(hù)的政 府決策及其實(shí)施過(guò)程中，有必要通過(guò)公眾的廣泛 參

23、與建立政府權(quán)力的社會(huì)制衡機(jī)制，一方面確保 公眾能夠參與并影響政府環(huán)境保護(hù)的決策，另一 方面使政府環(huán)境保護(hù)決策的實(shí)施受到社會(huì)公眾 的監(jiān)督。eq oac （O, 15） 15公眾參與日益成 為環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，更是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展 的不竭動(dòng)力。土壤污染防治，不能單純依靠政府行為，需 要全社會(huì)的共同努力，從而調(diào)動(dòng)公眾的積極性， 提高全社會(huì)防范意識(shí)，使社會(huì)公眾參與到防治工 作中，形成依靠科技進(jìn)步，依靠多元投入，依靠 民眾參與的良好格局。1996年頒布的國(guó)務(wù)院 關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定指出：“建立公 眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體作用，鼓勵(lì)公眾參與 環(huán)境保護(hù)工作”。機(jī)制是保證制度實(shí)施的規(guī)定性， 公眾參與機(jī)

24、制的激勵(lì)就是以法律的形式明確制 度執(zhí)行的過(guò)程和方式。eq oac (O，16) 16土 壤污染防治中，公眾參與機(jī)制應(yīng)包括：(1)對(duì)相 關(guān)法律法規(guī)的制定和防治措施提出意見(jiàn)和建議， 各部門(mén)應(yīng)廣泛聽(tīng)取和采納公眾的合理建議；(2) 監(jiān)督政府及其部門(mén)的工作，對(duì)于懈怠疏漏行為可 以進(jìn)行批評(píng)，對(duì)于侵犯公眾合法權(quán)益的行為可以 進(jìn)行行政復(fù)議和訴訟;(3)積極同政府開(kāi)展交流， 配合相關(guān)部門(mén)的工作，如及時(shí)報(bào)告污染情況、大 規(guī)模的填埋。當(dāng)前，土壤污染源頭繁多、危害范 圍廣，公眾參與制度對(duì)于預(yù)防和治理土壤污染具 有重大意義，一方面可以同政府積極進(jìn)行交流， 知道污染物的種類(lèi)、途徑，配合政府采取防治措 施，減少土壤污染的可

25、能性，另一方面公眾參與 可以加強(qiáng)對(duì)政府及其各部門(mén)的監(jiān)督，增加政府工營(yíng)法幫網(wǎng)faba ng-com作的透明度，提高工作效率。（四）貫徹土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)制度liiJl=Jl=Jw=1l=Jw環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)是世界各國(guó)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng) 重要制度，在構(gòu)建土壤污染防治法律制度體系過(guò) 程中可引入該制度，制定具體的土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng) 價(jià)制度，通過(guò)調(diào)查、評(píng)價(jià)，搞清楚區(qū)域土壤的質(zhì) 量狀況和污染程度，了解土壤質(zhì)量的變化趨勢(shì)， 為開(kāi)展土壤污染預(yù)警、制訂污染綜合治理方案提 供可靠的依據(jù)。我國(guó)曾于1995年頒布了土壤 質(zhì)量環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，誠(chéng)然該制度為我國(guó)土壤污染防 治工作提供了重要的依據(jù)，然而效果不佳。一方 面，標(biāo)準(zhǔn)滯后于現(xiàn)實(shí)情況。該

26、標(biāo)準(zhǔn)頒布于1995 年，經(jīng)過(guò)十多年的變化，我國(guó)的土壤環(huán)境污染進(jìn) 一步惡化，且隨著人們環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)土壤 環(huán)境質(zhì)量要求的標(biāo)準(zhǔn)也有所提高。另一方面，評(píng) 估對(duì)象范圍狹窄。該標(biāo)準(zhǔn)僅針對(duì)農(nóng)業(yè)及自然保護(hù) 區(qū)土壤，城市及工業(yè)、礦山土壤環(huán)境質(zhì)量目前是 參照農(nóng)業(yè)及自然保護(hù)區(qū)=2 * ROMAN II級(jí)標(biāo) 準(zhǔn)進(jìn)行衡量，不能滿(mǎn)足我國(guó)土壤多樣化的特點(diǎn)。因此，筆者建議，在建立土壤質(zhì)量評(píng)價(jià)制度 過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注重標(biāo)準(zhǔn)本身和評(píng)估程序兩方面的 內(nèi)容。第一，根據(jù)土壤污染現(xiàn)狀，及時(shí)修改土I=jwl=j壤質(zhì)量環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)?？梢园凑丈a(chǎn)生活對(duì)土壤質(zhì) 量的不同要求，對(duì)土壤進(jìn)行分類(lèi)，制定不同等級(jí) 的土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，自然保護(hù)區(qū)和農(nóng)業(yè)土壤屬于一

27、 級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，城市土壤屬于二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)與礦山土 壤屬于三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。第二，制定科學(xué)、合理的評(píng)估 程序和方法。以環(huán)?？偩窒略O(shè)的土壤污染防治機(jī) 構(gòu)為主管機(jī)關(guān)，由監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)的質(zhì)量評(píng)價(jià) 標(biāo)準(zhǔn)，以具體的參數(shù)作為量化標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用規(guī)定的 操作方法對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)、評(píng)估，并作 出評(píng)估結(jié)果，載入土壤信息數(shù)據(jù)庫(kù)。（五）落實(shí)污染監(jiān)測(cè)預(yù)警制度土壤污染的過(guò)程是一個(gè)鏈?zhǔn)嚼鄯e的過(guò)程，從 污染物進(jìn)入土壤到爆發(fā)危害需要經(jīng)過(guò)一定的周 期，在初期其危害性尚未顯現(xiàn)，一旦環(huán)境惡化， 這種危害就會(huì)爆發(fā)，因此必須對(duì)土壤及其生態(tài)環(huán) 境進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)，通過(guò)監(jiān)測(cè)，建立土壤環(huán)境信息 數(shù)據(jù)庫(kù)，這樣不僅可以廣泛了解各種土壤的物理 化學(xué)生物性質(zhì)、土壤

28、質(zhì)量、污染狀況等，還有利 于日后的修復(fù)治理工作，同時(shí)實(shí)現(xiàn)信息共享，有 利于協(xié)調(diào)統(tǒng)一各部門(mén)的防治工作。首先，將土壤 按區(qū)域進(jìn)行劃分并建立檔案，詳細(xì)記錄土壤的物 理特征、化學(xué)性質(zhì)、生物屬性等情況，以便認(rèn)識(shí)2法藕網(wǎng)faba ng-com 和了解。其次，定期記錄土壤環(huán)境變化情況、質(zhì) 量狀況和污染程度，撐握其發(fā)展動(dòng)態(tài)。再次，利 用網(wǎng)絡(luò)將上述資料及時(shí)建立成數(shù)據(jù)庫(kù)存，以便于 相關(guān)部門(mén)的研究和社會(huì)公眾的參與。預(yù)警是在監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，對(duì)土壤污染情況及 其產(chǎn)生的危害而發(fā)出的警報(bào)，及時(shí)提醒監(jiān)督管理 機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾采取治理措施，將這種危害消滅 在萌芽狀態(tài)。監(jiān)測(cè)部門(mén)、專(zhuān)業(yè)人員以及社會(huì)公眾 一旦發(fā)現(xiàn)違法排放污染物的行為、土壤環(huán)境惡 化、動(dòng)植物生長(zhǎng)異化或出現(xiàn)其它污染情況，都應(yīng) 立即向有關(guān)部門(mén)反映，在自身?xiàng)l件允許的情況 下，可以先采取治理措施。相關(guān)部門(mén)接到報(bào)告后 應(yīng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查研究，快速展開(kāi)分析評(píng)估，對(duì)污 染嚴(yán)重的區(qū)域先行發(fā)出警報(bào)，并上報(bào)國(guó)家