公共政策失效的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

1、公共政策失效的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋摘要公共政策的目的在于增進(jìn)社會(huì)福利。假如公共政策不能完全到達(dá)設(shè)定目的或完全不能到達(dá)設(shè)定目的，我們稱之為公共政策失效。根據(jù)構(gòu)成公共政策的根本要件，可以把公共政策失效大致分為公共政策的主體失效、公共政策的對(duì)象失效和公共政策的工具失效。以公共政策的構(gòu)成要件為著眼點(diǎn)，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析公共政策主體失效、公共政策對(duì)象失效、公共政策工具失效的原因，可以找到解決公共政策失效的根本解。關(guān)鍵詞公共政策；公共政策失效；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)一、公共政策、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及其聯(lián)絡(luò)公共政策歷來是行政學(xué)或政治學(xué)樂于研究的對(duì)象，從公共政策學(xué)科的創(chuàng)始人lassell和kaplan引入公共政策一詞開場，

2、由于其所研究的對(duì)象關(guān)系到每一個(gè)人的切身利益，有關(guān)公共政策的研究便不斷被人們所關(guān)注。至于公共政策的內(nèi)涵，學(xué)界的認(rèn)識(shí)有所差異，但一般來講，其根本要件包含以下幾個(gè)方面：(1)公共政策的制定主體是國家；(2)公共政策所關(guān)注的對(duì)象是社會(huì)公共問題；(3)執(zhí)行公共政策所運(yùn)用的工具是法律、條例、規(guī)劃、方案、方案、措施、工程等；(4)公共政策的目的在于增進(jìn)社會(huì)福利。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法研究制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究始于科斯，威廉姆森、德姆塞茨、奈特、諾思、阿爾欽、巴澤爾、張五常、青木昌彥等人也是該領(lǐng)域研究的重要奉獻(xiàn)者。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的奉獻(xiàn)在于放寬了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的一系列假設(shè)，把制度作為除天賦要素、技術(shù)

3、、偏好以外的第四大理論支柱，從而大大增強(qiáng)了其對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的解釋才能。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所研究的制度通常包括正式制度和非正式制度。正式制度是指人們有意識(shí)創(chuàng)造出來并通過國家等組織正式確立的成文規(guī)那么，包括憲法、成文法、正式合約等；非正式制度那么是指人們在長期的社會(huì)交往中逐步形成并得到社會(huì)認(rèn)可的一系列約束性規(guī)那么，包括價(jià)值信念、倫理道德、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等。公共政策的施行是借助于法令、條例、規(guī)劃、方案、方案、措施、工程等形式，通過比擬我們不難發(fā)現(xiàn)，公共政策施行所憑借的工具其實(shí)就是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中所提到的正式制度。于是我們完全可以用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來分析公共政策；換句話來講，政治學(xué)界研究公共政策、

4、經(jīng)濟(jì)學(xué)界研究新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)這種天然的區(qū)分其實(shí)是不存在的，實(shí)際的情況是你中有我，我中有你，是一個(gè)不可分割的整體。二、公共政策失效及其種類本文認(rèn)為，公共政策失效是指公共政策不能完全到達(dá)設(shè)定目的或完全不能到達(dá)設(shè)定目的。根據(jù)構(gòu)成公共政策的根本要件，我們可以把公共政策失效大致分為公共政策的主體失效、公共政策的對(duì)象失效和公共政策的工具失效。理論中，公共政策的失效常常不是簡單的某一個(gè)環(huán)節(jié)的問題，而是整個(gè)公共政策運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了故障。根據(jù)政策失效的時(shí)間長短和程度大小可以把失效大致分為以下四種組合，即短期不嚴(yán)重失效、短期嚴(yán)重失效、長期不嚴(yán)重失效和長期嚴(yán)重失效四種。我國目前的公共政策偏離公共政策的目的，處于失效的領(lǐng)域

5、不在少數(shù)。本文著重分析公共政策的根本要件所造成的失效。三、公共政策失效的原因分析(一)公共政策主體失效的原因現(xiàn)代各國的公共政策毫無例外都是由國家制定的。但國家是個(gè)抽象的概念，在實(shí)際事務(wù)中，各國都是由政黨或組織組成的代表來代表國家履行國家職責(zé)，于是公共政策的履行也就理所當(dāng)然地由國家轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢ǖ恼h或組織。政黨或組織也就成為國家的代理人，而國家也就成了實(shí)際意義的委托人。公共政策主體失效主體表現(xiàn)為以下三點(diǎn)。1委托一代理所產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，在經(jīng)濟(jì)市場和政治市場上活動(dòng)的是同一個(gè)人，個(gè)人參與政治活動(dòng)的目的同樣是追求個(gè)人利益最大化，必須把個(gè)人目的性放在首位。于是作為代理人的個(gè)人所

6、要謀取的利益與作為委托人的國家所要謀取的利益就有可能發(fā)生不一致。汪丁丁在?關(guān)于腐敗的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析?一文中借用了seitvsky圖形來說明代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)問題(汪丁丁，2000)。其道理簡言之就是代理人只為自己的利益最大化，當(dāng)委托人的利益與自己的利益相容(相一致)的情況下，代理人在主觀上追求自己利益最大化的同時(shí)客觀上也實(shí)現(xiàn)了委托人的利益最大化；當(dāng)委托人的利益與自己的利益相背(不一致)時(shí)，代理人那么會(huì)不假思索地選擇自己利益的最大化，而不顧委托人利益的損失。2代理人成為利益集團(tuán)的代言人問題。代理人在成為真正代理人之前的準(zhǔn)代理人階段和真正成為代理人之后的代理人階段，都會(huì)意識(shí)到個(gè)人的才能是有限的，同時(shí)他也

7、明白人民并非完全理性，信息并不對(duì)稱，這樣在準(zhǔn)代理人時(shí)期，為了使自己成為代理人通常會(huì)依附于某一個(gè)利益集團(tuán)，而特定的利益集團(tuán)也希望通過控制代理人而操縱政府的公共決策。于是準(zhǔn)代理人在成為代理人之后，其個(gè)人的行動(dòng)就變成了代表某個(gè)利益集團(tuán)的集體行動(dòng)。根據(jù)奧爾森的利益集團(tuán)理論，集體行動(dòng)的形成取決于兩個(gè)重要條件：組成集團(tuán)的人數(shù)足夠少，并且存在著某種迫使或誘使個(gè)人努力謀取集體利益的鼓勵(lì)機(jī)制。對(duì)于規(guī)模較孝組織較好的特殊利益集團(tuán)，如官僚集團(tuán)，假如通過產(chǎn)權(quán)構(gòu)造調(diào)整集團(tuán)的成員都會(huì)有較大的收益，而且集團(tuán)可以容易地獲得、控制和加工信息，那么這一集團(tuán)對(duì)于公共政策的影響才能往往很強(qiáng)。在利益集團(tuán)中，失利的往往是那些附屬于大集團(tuán)

8、的人。例如，農(nóng)民作為一個(gè)整體，對(duì)他們來說，一些產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的調(diào)整(如地方政府的非法加派)往往對(duì)每個(gè)人影響很小，而個(gè)人信息本錢也很高，搭便車很容易，所以很難組織起來集團(tuán)行動(dòng)(奧爾森，1995)。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法分析代理人的行為，布坎南曾經(jīng)這樣描繪過其可行性：“通過交易經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的或多或少的自然延伸，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們可以根據(jù)交易范例來觀察政治和政治過程。只要集體行為的模型是以個(gè)人決策者為根本單位，并且只要這種集體行為根本上被認(rèn)為反映了復(fù)雜交易或者一個(gè)相關(guān)群體的所有成員中間的協(xié)定，那么這樣的行為或選擇很容易被歸入交易經(jīng)濟(jì)學(xué)的范圍。3委托人主體的缺位?！皣?，根據(jù)漢典的解釋，無論是政治上的state，民族上的na

9、tin。還是國土上的untry和land，都強(qiáng)調(diào)是人民的共同體。從這個(gè)意義上講，國家的委托人應(yīng)該是全體人民，并不存在委托人的缺位。委托人為了自己的利益最大化似乎應(yīng)該履行自己的委托權(quán)利和責(zé)任；只是由于在現(xiàn)實(shí)中交易本錢和信息不對(duì)稱的現(xiàn)象存在，委托人并不可以有效地行使自己的委托人權(quán)利。奧爾森更是指出，人們會(huì)為了實(shí)現(xiàn)自己的共同利益而采取集體行動(dòng)，僅僅適用于集體規(guī)模較小的情況。一旦集體成員足夠多，搭便車潛在收益就會(huì)相對(duì)更高些(奧爾森，2022)。這樣人們便不會(huì)再有擔(dān)當(dāng)委托人的熱情。此外，對(duì)于處于市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期、民主憲政并不興旺的國家而言，個(gè)人假如過于積極地行使委托人的權(quán)利，其結(jié)果更可能是所有的行權(quán)本錢(

10、既包括顯性的會(huì)計(jì)本錢也包括隱性的報(bào)復(fù)歧視等)都由個(gè)人自己承當(dāng)，而或有收益由所有委托人共同享受。這當(dāng)然不符合理性人的假定。于是這樣的個(gè)人在現(xiàn)實(shí)世界里就少之又少。(二)公共政策對(duì)象失效的原因公共政策的選擇主要分兩步：第一步，確定哪些問題屬于社會(huì)公共問題；第二步，如何把一定的社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為公共政策問題。下面分別就這兩個(gè)步驟對(duì)公共政策對(duì)象失效原因進(jìn)展分析。1社會(huì)公共問題的識(shí)別有誤。終究什么樣的問題是社會(huì)公共問題，見仁見智，但明確界定出社會(huì)公共問題外延的學(xué)者不多。威廉鄧恩在其教材的序言里提出，公共政策用來解決以下問題：能源與環(huán)境、教育、外交、市政、衛(wèi)生與安康、交通、刑事審訊、勞動(dòng)與就業(yè)、社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)與

11、社會(huì)開展、科學(xué)與技術(shù)、通訊等等(鄧恩，2002)。使用網(wǎng)絡(luò)手段搜索一下網(wǎng)民們認(rèn)為當(dāng)前的社會(huì)問題有哪些，答案有：食品平安、消費(fèi)平安、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、環(huán)境、交通、治安、經(jīng)濟(jì)開展等等。網(wǎng)民這個(gè)社會(huì)樣本當(dāng)然不能代表人民全體，但至少代表了社會(huì)中有上網(wǎng)條件的社會(huì)群體所認(rèn)可的社會(huì)公共問題。對(duì)于那些沒有上網(wǎng)條件的群體而言，不難想像他們眼中的最大社會(huì)問題就是饑餓和貧困。社會(huì)公共問題的識(shí)別難度不大，只要站在客觀公平的立場上容易識(shí)別；反之那么可能發(fā)生識(shí)別錯(cuò)誤。2轉(zhuǎn)化為公共政策的社會(huì)公共問題并非真正棘手的社會(huì)公共問題。社會(huì)公共問題是全社會(huì)所共同關(guān)注的問題，但并不是所有的社會(huì)問題都能轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱?。只有那些進(jìn)入

12、決策者的視野并納入解決議程的公共問題才能真正轉(zhuǎn)化為公共政策。但終究哪些問題可以進(jìn)入決策者的視野并納入解決議程呢?奧爾森的集團(tuán)理論認(rèn)為，由于代理人通常都依附于一定的利益集團(tuán)，其選擇哪些公共問題上升為公共政策問題在很大程度上受利益集團(tuán)的影響。于是上升為公共政策的社會(huì)公共問題也許并非最優(yōu)眩布坎南的尋租理論那么從另一個(gè)視角給我們提供了新的啟示。布坎南指出，在尋租的過程中人們往往在三個(gè)層次上進(jìn)展競爭角逐。比方某城市對(duì)出租車實(shí)行營運(yùn)牌照限量供給，這樣經(jīng)營出租車業(yè)務(wù)就可獲得行業(yè)壟斷利潤。于是謀求出租車運(yùn)營業(yè)務(wù)資格的業(yè)主就會(huì)想方設(shè)法地進(jìn)展第一層次的競爭，主要手段就是賄賂主管牌照的政府官員以獲得牌照。經(jīng)過第一層

13、的競爭之后，贏家和輸家很快都會(huì)發(fā)現(xiàn)通過一定的手段掌握特定的行政審批權(quán)利可以獲得更加豐厚的收益。于是第二層次的競爭就開場了。第二層次的競爭更加重要。布坎南指出，假如政府職位的工資和津貼包含著經(jīng)濟(jì)租金的成分，假如工資和津貼高于私營部門類似職位的工資和津貼，那么，預(yù)期中的政治家和官僚將破費(fèi)大量資源來謀取這個(gè)職位。更有甚者，利益集團(tuán)意識(shí)到政府由于干預(yù)上例中的出租車市場會(huì)獲得相應(yīng)的財(cái)政收入，而這些收入會(huì)最終進(jìn)入再分配程序，于是他們會(huì)為盡力爭取到再分配收入而進(jìn)展第三層次的競爭(布坎南，1988)。對(duì)社會(huì)公共問題轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱邌栴}進(jìn)展鑒別的理想狀態(tài)，應(yīng)堅(jiān)持的原那么是社會(huì)問題的輕重緩急程度，一旦一定的利益集團(tuán)

14、介入到與社會(huì)公共問題相關(guān)的領(lǐng)域，他們就會(huì)通過尋租的方式來改變政府的選擇，從而使社會(huì)公共問題的決策走樣。汪丁丁指出，由于任何權(quán)利界定都留下公共領(lǐng)域，那些遺留在公共領(lǐng)域內(nèi)的資源假如仍然有經(jīng)濟(jì)價(jià)值就會(huì)引起所謂的追租行為，人們可以通過投入資源而獲得這局部利益(汪丁丁，1995)。由于在從方案經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，仍然有大量的公共資源處于公共權(quán)利的作用范圍內(nèi)，使尋租在一定程度上變成有利可圖的活動(dòng)。其現(xiàn)實(shí)的結(jié)果是，大量的社會(huì)資源浪費(fèi)在一系列的尋租活動(dòng)中，直到租金全部耗散。公共資源、社會(huì)公共問題、利益集團(tuán)與尋租相糾纏，社會(huì)公共問題向公共政策轉(zhuǎn)變難以保證不偏離正軌。(三)公共政策工具失效的原因公

15、共政策的執(zhí)行所賴以憑借的工具是法律、條例、規(guī)劃、方案、方案、措施、工程等。條例、規(guī)劃、方案、方案、措施、工程等非法律工具的執(zhí)行既受法律的保護(hù)，同時(shí)又受法律的約束。以下從法律和除法律外的其它工具以及非正式制度對(duì)作為正式制度的政策工具的影響三個(gè)方面對(duì)公共政策工具的失效進(jìn)展解釋。1法律工具失效的原因。有效的法律一方面可以對(duì)個(gè)人的權(quán)利進(jìn)展有效地界定和保護(hù)，另一方面也可以有效地約束政府行為，防止任何形式的強(qiáng)取豪奪。哈耶克認(rèn)為：“法治的根本點(diǎn)是很清楚的：即留給執(zhí)掌強(qiáng)迫權(quán)利的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行動(dòng)自由，應(yīng)當(dāng)減少到最低限度。雖那么每一條法律，通過變動(dòng)人們可能用以追求其目的手段而在一定程度上限制了個(gè)人自由，但是在法治之

16、下，卻防止了政府采取特別的行動(dòng)來破壞個(gè)人的努力。在的競賽規(guī)那么之內(nèi)，個(gè)人可以自由地追求他私人的目的和愿望，肯定不會(huì)有人有意識(shí)地利用政府權(quán)利來阻撓他的行動(dòng)。(哈耶克，2022)。此外，哈耶克對(duì)方案經(jīng)濟(jì)國家的法律狀況有更精彩的描繪：“在一個(gè)方案經(jīng)濟(jì)的社會(huì)，法治不能保持，這并不是說，政府的行動(dòng)將不是合法的，或者說，這樣一種社會(huì)就一定是沒有法律的。它只是說，政府強(qiáng)迫權(quán)利的使用不再受事先規(guī)定的規(guī)那么的限制和決定。法律可以使那種本質(zhì)上是專斷的行動(dòng)合法化。假如法律規(guī)定某一部門或當(dāng)局可以為所欲為，那個(gè)，那個(gè)部門和當(dāng)局所做的任何事情都是合法的但它的行動(dòng)肯定不是受法治原那么的支配哈耶克的闡述說到了法律的根本，也實(shí)

17、在地指出了傳統(tǒng)方案國家里法律的實(shí)際情況。對(duì)國家法律產(chǎn)生的前提，布坎南有過如此描繪：“當(dāng)然，假如可以預(yù)見，政府在任何時(shí)間均能“完美地行事，那就不存在對(duì)政府施以憲法限制的觀念或邏輯根底；這些限制只能阻止政府采取理所當(dāng)然是“可欲的行動(dòng)。從這個(gè)意義上說，立憲主義觀點(diǎn)同仁慈的專制者模型有著不可調(diào)和的分歧?，F(xiàn)代公共選擇理論始終強(qiáng)調(diào)，作為“統(tǒng)治者以代理人身份采取行動(dòng)的個(gè)人。與普通公民并無根本不同，方法論上的一致性也提醒我們，個(gè)人在公共選擇和私人選擇中具有一樣的動(dòng)機(jī)。當(dāng)然，我們不必排除做出政府決定的那局部人有其“道德行為(或更準(zhǔn)確地說是“利他行為)的可能性。我們的分析思路確實(shí)排除把這種行為假設(shè)作為標(biāo)準(zhǔn)分析的前

18、提。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)仁慈代理人的假設(shè)分析政府的人，否認(rèn)對(duì)政府、包括對(duì)由選舉產(chǎn)生政府的任何約束的正當(dāng)性。在這種情況下，也就不存在憲法的邏輯根底了。(布坎南。2022)。哈耶克和布坎南的闡述分別從兩個(gè)不同的角度解釋了傳統(tǒng)方案國家里法律之所以不成為法律的原因。第一，法律產(chǎn)生的根本假設(shè)前提不成立，布坎南指出法律產(chǎn)生的前提是認(rèn)為政府統(tǒng)治者是理性人，有自己的私利，需要通過法律來約束其個(gè)人行為。而傳統(tǒng)方案國家認(rèn)為政府統(tǒng)治者沒有私利且不會(huì)產(chǎn)生政府行為缺陷，有的只是父愛和完美的才能?；谶@樣的假設(shè)前提制定的法律由于把統(tǒng)治者想像得毫無缺陷，當(dāng)然也就不需要對(duì)其行為進(jìn)展什么約束。于是法律會(huì)賦予政府統(tǒng)治者絕對(duì)的權(quán)利。但

19、根據(jù)大數(shù)定理，符合理性人假設(shè)的統(tǒng)治者還是占多數(shù)的。這樣，只明確統(tǒng)治者的權(quán)利卻不明確統(tǒng)治者的責(zé)任和義務(wù)的法律是有悖法律的本質(zhì)的。第二，就像哈耶克所要說明的，既然方案國家里法律賦予了統(tǒng)治者絕對(duì)的權(quán)利，那統(tǒng)治者就可以按照有利于自己、有利于自己的利益集團(tuán)、有利于自己方便尋租的方式設(shè)定法律。假如統(tǒng)治者是基于這樣的原那么來制定相關(guān)法律的，那社會(huì)公共問題想要通過合法正當(dāng)?shù)耐緩睫D(zhuǎn)變?yōu)楣舱邌栴}是比擬困難的。2條例、規(guī)劃、方案、方案、措施、工程等非法律工具失效的原因。對(duì)其失效的原因從其對(duì)法律的依賴來分析。就公共問題而言，上述的非法律工具在執(zhí)行過程中常常需要明確執(zhí)行者應(yīng)該履行什么樣的公共政策職責(zé)，應(yīng)該如何履行公

20、共政策職責(zé)，履行公共政策職責(zé)到何種程度，沒有到達(dá)目的應(yīng)該承當(dāng)什么處分責(zé)任，而這些規(guī)定的有效施行以法律作為保障，假如法律這個(gè)前提已經(jīng)不復(fù)存在，那其本身也無意義。3非正式制度對(duì)作為正式制度的政策工具的影響。通過比擬可以發(fā)現(xiàn)，公共政策的工具就是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的正式制度，一方面其作用的發(fā)揮依賴于非正式制度，另一方面其作用的效果又會(huì)影響到非正式制度。諾思有關(guān)非正式制度中意識(shí)形態(tài)的理論有如下解釋：首先，意識(shí)形態(tài)是種節(jié)約機(jī)制，通過它，人們認(rèn)識(shí)了他們所處的環(huán)境，并形成了一種世界觀，從而使決策過程簡單明了。其次，意識(shí)形態(tài)不可防止地與個(gè)人在觀察世界時(shí)所形成的有關(guān)公平、道德、倫理等觀念交織在一起。最后，當(dāng)人們的經(jīng)歷

21、與其思想不相符時(shí)，他們就會(huì)改變其意識(shí)觀點(diǎn)，并且試圖去形成一套更合適其經(jīng)歷的新的理念(諾思，1994)。作為非正式制度，價(jià)值信念、倫理道德、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等對(duì)公共政策作用的發(fā)揮不可小覷。非正式制度會(huì)作為一種思想約束，影響人們的行為。假如諸如價(jià)值信念、意識(shí)形態(tài)等非正式制度可以被人們廣泛地承受或認(rèn)可，那么社會(huì)維持如今的秩序或改變?nèi)缃竦闹刃蛩璧谋惧X就會(huì)比擬低。因?yàn)楫?dāng)人們對(duì)事物有高度的認(rèn)同時(shí)，比擬容易達(dá)成一致行為。然而，目前我國作為有效非正式制度重要組成局部的中華傳統(tǒng)美德和價(jià)值觀念正面臨著宏大挑戰(zhàn)。這種現(xiàn)象就是諾思所預(yù)見的假如人們發(fā)現(xiàn)其經(jīng)歷與其所理解的非正式制度不同，人們就會(huì)理性地校正自

22、己的非正式制度，并用校正后的非正式制度去指導(dǎo)自己的行動(dòng)。扭曲的非正式制度將大大影響公共政策工具的施行效果。四、走出公共政策失效的解(一)公共政策主體失效的解公共政策主體失效，根據(jù)其失效的原因應(yīng)主要解決三個(gè)方面的問題。1解決代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)問題的解。解決該問題對(duì)于委托人而言要承當(dāng)以下本錢：(1)監(jiān)視本錢，即委托人為限制和監(jiān)視代理人的行為所承當(dāng)?shù)馁M(fèi)用；(2)鼓勵(lì)本錢，即委托人為鼓勵(lì)代理人努力工作而承當(dāng)?shù)墓べY、獎(jiǎng)金、職位消費(fèi)等費(fèi)用；(3)時(shí)機(jī)本錢，即由于代理人的行為受到限制或約束而可能不及時(shí)采取行動(dòng)導(dǎo)致失去獲利時(shí)機(jī)所造成的潛在收益；(4)剩余損失，即委托人即使承當(dāng)了(1)和(2)兩項(xiàng)本錢但仍然監(jiān)視不

23、了代理人。而代理人又不能自律的情況下造成的損失。為了可以有效地降低代理本錢，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出了三種方案：一種方案是法馬、霍姆斯、特龍等提出的利用市場競爭機(jī)制約束代理人行為；另一種方案是阿爾欽和德姆塞茨等提出的讓代理人成為剩余權(quán)益的擁有者；還有一種方案是對(duì)代理人工作進(jìn)展嚴(yán)格監(jiān)視和準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，設(shè)計(jì)鼓勵(lì)約束方案。這三種方案在西方國家的政治理論中，有效地約束了代理人行為，使委托人的收益有了一定的保障。2防止代理人成為某個(gè)利益集團(tuán)的代言人的解。這個(gè)問題在西方世界也仍然是個(gè)難題。但從以下幾個(gè)方面考慮問題是有效的。第一，加大對(duì)代理人的監(jiān)視。雖然這樣做會(huì)加大監(jiān)視本錢，但只要加大監(jiān)視的監(jiān)視本錢小于加大監(jiān)視的監(jiān)視收益

24、，這樣的做法是值得肯定的。第二，減少代理事項(xiàng)。所謂減少代理事項(xiàng)是指盡量減少遺留在公共領(lǐng)域的公共資源，換句話來講就是盡可能地進(jìn)步私有產(chǎn)權(quán)的比重。簡言之，第二點(diǎn)有兩層涵義：第一層，建立有效的產(chǎn)權(quán)制度；第二層，政府從競爭領(lǐng)域退出。3如何防止委托人的本質(zhì)缺位的解。委托人行使自己的委托權(quán)利時(shí)，也有本錢一收益核算。要防止委托人的本質(zhì)缺位，有兩種方法。方法一，只考慮委托人自己的情況。一方面可以降低委托人的行權(quán)本錢，一方面可以進(jìn)步委托人的行權(quán)收益。降低行權(quán)本錢在非民主憲政的國家里主要是降低隱性本錢。權(quán)宜之計(jì)是可以通過匿名檢舉和匿名評(píng)審的方式，當(dāng)然根本之路還是民主憲政。至于進(jìn)步委托人的收益，為了防止搭便車的心理

25、，可以對(duì)檢舉和評(píng)審予以獎(jiǎng)勵(lì)。方法二，考慮安排第三人新聞媒體。對(duì)于新聞傳媒人而言，做人民的耳目喉舌、社會(huì)的守望者這是其職業(yè)道德問題。這里撇開道德問題，同樣從理性人的角度用簡單的本錢一收益核算方法加以分析。傳媒業(yè)的本錢既包括辦公場所等固定本錢，也包括新聞制作和人員經(jīng)費(fèi)等變動(dòng)本錢，而其收益主要來源于基于收視率所吸引的廣揭發(fā)布費(fèi)。在單位節(jié)目的變動(dòng)本錢一樣的情況下，如何進(jìn)步收視率就是其考慮問題的核心。而作為新聞?lì)惞?jié)目，只有可以及時(shí)傳遞信息、反映社會(huì)公共言論、揭露社會(huì)陰暗面、宣揚(yáng)社會(huì)光明面才能實(shí)在受到人民的喜歡，從而有效地進(jìn)步收視率，進(jìn)步收入程度，使自己生存下去。這一情況對(duì)于新聞采編人員個(gè)人同樣適用，其工

26、資程度與其采編節(jié)目的收視率直接掛鉤。當(dāng)然，這里有一個(gè)前提假設(shè)條件就是新聞媒體是真正的第三人，獨(dú)立于政黨、政府和集團(tuán)之外。(二)公共政策對(duì)象失效的解公共政策對(duì)象失效的解決，主要分兩步。第一步，確定哪些問題屬于社會(huì)公共問題；第二步，如何把一定的社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為公共政策問題。1社會(huì)公共問題有效識(shí)別的解。識(shí)別社會(huì)公共問題的方式有許多，比方問卷調(diào)查、新聞采訪、民間走訪等都是可靠的方式。本錢不高，收益不校而網(wǎng)絡(luò)的興起為社會(huì)公共問題的識(shí)別提供了一條簡潔、方便的新途徑，也可適當(dāng)采取該途徑。社會(huì)問題的識(shí)別沒有高低之分，每個(gè)人都生活在現(xiàn)實(shí)里，只要站在一個(gè)公允的立場上，其形畢現(xiàn)。2真正將棘手的社會(huì)公共問題轉(zhuǎn)化為公共政策的解。奧爾森的利益集團(tuán)理論和布坎南的尋租理論都向我們指出了將社會(huì)公共問題轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱叩恼系K。但布坎南的產(chǎn)權(quán)理論、有限政府理論提供了一條可靠的思路。在前文的公共政策主體失效的解決方式中有相關(guān)的建議，此不贅述。(三)公共政策工具失效的解1法律工具失效的解。哈耶克和布坎南有關(guān)法