國企管理者監(jiān)督機(jī)制改革與創(chuàng)新研究

1、 國企管理者監(jiān)督機(jī)制改革與創(chuàng)新研究摘要國有企業(yè)經(jīng)營管理者監(jiān)督機(jī)制的改革與創(chuàng)新，取決于市場經(jīng)濟(jì)條件下國資監(jiān)管模式在實(shí)踐中的發(fā)展。本文正是基于此，探討了國有企業(yè)管理者監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀，指出其體制上的缺陷、立法和執(zhí)行力度的不足以及代理關(guān)系不清晰、黨 組織與職工監(jiān)督不到位等客觀存在的問題，并提出了在制度建設(shè)上、監(jiān)督手段上進(jìn)行改革與創(chuàng)新的對策和建議。 關(guān)鍵詞國資監(jiān)管；監(jiān)督機(jī)制；改革 一、國有企業(yè)管理者監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀和存在的問題 (一)國有企業(yè)管理者監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀。國有企業(yè)管理者監(jiān)督機(jī)制主要由外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督組成。先來看外部監(jiān)督狀況，根據(jù)委托代理理論和利益相關(guān)者共同治理理論，國有企業(yè)的出資人和各種利益相關(guān)

2、者出于維護(hù)自身利益的目的，必然會盡最大可能對代理人(經(jīng)營者)實(shí)施監(jiān)督，以使企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)朝著對自己有利的方向發(fā)展。實(shí)踐中，對國有企業(yè)經(jīng)營管理者而言，能夠起到直接監(jiān)督作用而又來自企業(yè)外部的監(jiān)督，主要有4種：來自國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督，來自行業(yè)、媒體和利益相關(guān)者的社會監(jiān)督，來自國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或國有資產(chǎn)出資人的監(jiān)督，來自上級黨組織的黨內(nèi)監(jiān)督。然后，我們來看內(nèi)部監(jiān)督狀況，按照企業(yè)內(nèi)部控制理論，企業(yè)董事會、監(jiān)事會和其他人員擁有為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營效果和效率、財(cái)務(wù)報(bào)告可靠、符合法律法規(guī)等提供保證的共同目標(biāo)，內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)五要素中就包括了監(jiān)督。實(shí)踐中，對國有企業(yè)經(jīng)營管理者而言，能夠起到直接監(jiān)督作用而又來自企業(yè)內(nèi)部

3、的監(jiān)督，主要來自公司董事會的監(jiān)督、公司監(jiān)事會的監(jiān)督、企業(yè)黨組織的監(jiān)督和職工民主監(jiān)督四個方面。localHost (二)國有企業(yè)管理者監(jiān)督機(jī)制存在的不足及其原因分析。按照契約理論，企業(yè)是由政府、股東、經(jīng)營者、員工和其他利益相關(guān)者組成的多邊契約的集合體，契約的不完備性、信息的非對稱性和外在的不確定性使得監(jiān)督事實(shí)上存在著難度。 1 法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中的體制性缺陷。大規(guī)模的國有企業(yè)股份制改造盡管接近尾聲，但是在相當(dāng)一部分國有企業(yè)，規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)還沒有真正建立起來，企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)亟待完善的問題還不少。如一些企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)不健全、不到位，未建立派出董事、監(jiān)事重大問題專報(bào)制度和責(zé)任追究制度，股

4、東權(quán)利得不到合法保障；有的改制企業(yè)和存續(xù)企業(yè)間產(chǎn)權(quán)不明晰，通過關(guān)聯(lián)交易、成本費(fèi)用侵蝕國有企業(yè)利益等現(xiàn)象屢有發(fā)生；董事會、監(jiān)事會、黨委會、經(jīng)理層、工會之間如何形成符合現(xiàn)代企業(yè)管理特點(diǎn)的權(quán)力運(yùn)行有效制衡機(jī)制，也需要加強(qiáng)研究。由于企業(yè)權(quán)力架構(gòu)設(shè)計(jì)不合理、職責(zé)不分明和法定責(zé)任不到位，缺乏對權(quán)力的有效制衡。如政府部門既向企業(yè)派董事、董事長，還要任免經(jīng)理、副經(jīng)理，打亂了公司控制權(quán)的配置原則，使公司的經(jīng)營問題無人負(fù)責(zé)。 2 立法和執(zhí)法上的不足。國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督具有國家強(qiáng)制性，對企業(yè)經(jīng)營管理者的約束力度最大。但又具有普遍適用性，不管是國有企業(yè)、私營企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)還是合資企業(yè)、外資企業(yè)，都是國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)

5、督的對象。我國目前還沒有一部專門針對國有資產(chǎn)監(jiān)督和管理的立法，因此監(jiān)督的針對性較弱。 國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督具有事后性特點(diǎn)，往往立足于對既成違法事實(shí)的事后懲戒和追究，基本不涉及過程和源頭，警示性較強(qiáng)但預(yù)防性較差，并且不能解決經(jīng)營效益和效率問題。 國家機(jī)關(guān)從事執(zhí)法監(jiān)督的工作人員往往缺乏生產(chǎn)一線的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，在對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督時往往不能抓住“關(guān)鍵”和“要害”，客觀上影響了監(jiān)督工作的質(zhì)量。少數(shù)地方的執(zhí)法部門及其工作人員熱衷于搞“地方保護(hù)”、“權(quán)錢交易”，使得監(jiān)督流于形式甚至成為非法活動的幌子。 3 多重代理關(guān)系帶來的問題。盡管國資委成立以后大力推進(jìn)縮短管理鏈條和消滅“殼公司”、存續(xù)企業(yè)的行動，但國有

6、資本布局結(jié)構(gòu)不合理、國有資本集中度水平較低的問題依然存在。以重慶市為例，全市1960戶國有企業(yè)中市區(qū)兩級國資委監(jiān)管的企業(yè)僅為931戶，數(shù)量上占，但資產(chǎn)總量卻占，相當(dāng)一部分實(shí)力不強(qiáng)、遺留問題多的企業(yè)游離在國資監(jiān)管體制之外，形成了大量的不良資產(chǎn)和無效資產(chǎn)。在重慶市國資委作為出資人直接監(jiān)管的34戶重點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)下面，還有800多個獨(dú)立法人單位，散布在全市、全國各地甚至是國外。管理鏈條長帶來的多重委托代理關(guān)系問題是目前國企監(jiān)督?jīng)]有跳出自我監(jiān)督怪圈的重要原因。 企業(yè)最有效的監(jiān)督是來自所有者的終極監(jiān)督，但現(xiàn)實(shí)是無論財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督還是產(chǎn)權(quán)監(jiān)督和業(yè)績評價，都還在沿用傳統(tǒng)的層層負(fù)責(zé)模式，國有資本的出資人代表往往同時

7、兼具委托人和代理人的身份，既不是所代表資產(chǎn)的所有者，其個人經(jīng)濟(jì)利益也與所代表資產(chǎn)的保值增值和安全沒有直接聯(lián)系，體制上的缺陷使得大量的國有資產(chǎn)流失。 4 內(nèi)部黨組織監(jiān)督存在的問題。黨組織在國有企業(yè)監(jiān)督管理工作中的制度安排和作用發(fā)揮，具有十分顯著的中國特色。在建國后相當(dāng)長的一個時期里，黨組織對國有企業(yè)經(jīng)營管理者的監(jiān)督十分有力。從20世紀(jì)90年代開始，伴隨著國有企業(yè)改革改制進(jìn)程，企業(yè)黨組織的地位事實(shí)上不斷被邊緣化，監(jiān)督作用也因此出現(xiàn)軟化、弱化的趨勢。 由于當(dāng)前國有及國有控股企業(yè)的黨委班子與經(jīng)營管理者高度重疊，大部分黨委書記是由董事長或總經(jīng)理兼任，黨務(wù)工作包括紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)際上成為專職副書記或紀(jì)委書記

8、一個人的“業(yè)務(wù)”，這樣的內(nèi)部監(jiān)督力度和效果往往受制于人，比較被動。而不少企業(yè)的黨委工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門在信息掌握程度、業(yè)務(wù)介入深度、人員配備情況等方面也存在不少問題，既沒有融入到企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營活動中，也沒有跟上企業(yè)改革發(fā)展中心工作的節(jié)奏，難以勝任對本企業(yè)經(jīng)營管理者的監(jiān)督任務(wù)。 5 職工監(jiān)督的不足。由于部分國有企業(yè)的董事長、總經(jīng)理“官本位”思想嚴(yán)重，要么認(rèn)為上級決定位置、群眾不起作用；要么認(rèn)為自己甚為了得、代表素質(zhì)不高；要么認(rèn)為自己業(yè)績顯赫、職工監(jiān)督找事。其結(jié)果就是職代會報(bào)告只談產(chǎn)值不談費(fèi)用、只談計(jì)劃不談結(jié)果、只談生產(chǎn)不談福利，形成“你搭臺子我唱戲、你提意見我放氣”的局面，使熱熱鬧鬧的職代會

9、被“形式123下一頁 化”，實(shí)際上起不到對經(jīng)營者的監(jiān)督約束作用。 因此，在當(dāng)前我國國資監(jiān)管體制的特定背景下，國有企業(yè)的監(jiān)督機(jī)制顯然應(yīng)當(dāng)具有與其他國家和其他企業(yè)不同的設(shè)計(jì)和安排，立足國資監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)去審視并切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)營管理者監(jiān)督機(jī)制更具現(xiàn)實(shí)意義。 二、國有企業(yè)經(jīng)營管理者監(jiān)督機(jī)制改革與創(chuàng)新策略 前述國有企業(yè)經(jīng)營管理者監(jiān)督機(jī)制的各種問題，基本上可以歸結(jié)到制度安排、監(jiān)督手段等幾個方面，因此，提高國資監(jiān)管體制下國有企業(yè)經(jīng)營管理者監(jiān)督機(jī)制的有效性，需要在相關(guān)理論支撐下，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，提出有針對性的改進(jìn)和創(chuàng)新策略。 (一)制度建設(shè)上的改革與創(chuàng)新。依據(jù)公司治理理論，公司治理既

10、是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系、契約關(guān)系，又是一種權(quán)力的制衡機(jī)制。所謂公司治理結(jié)構(gòu)就是建立在出資者所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離的基礎(chǔ)上，企業(yè)內(nèi)外部的股東會、董事會、監(jiān)事會及經(jīng)理層及其他利益相關(guān)者之間的權(quán)力制衡機(jī)制、激勵約束機(jī)制及市場機(jī)制的一種制度安排。制度建設(shè)在企業(yè)權(quán)力的制衡與監(jiān)督中具有十分重要的作用。因此，首先要從制度建設(shè)人手，健全立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，減少違規(guī)機(jī)會。 1 改革和完善出資人對國有企業(yè)的監(jiān)管制度。要依法履行好國有資本出資人職責(zé)，必須以深化國有企業(yè)改革、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)，進(jìn)一步加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度的建設(shè)。從國資監(jiān)管工作的實(shí)踐來看，主要是適應(yīng)形勢的發(fā)展變化，進(jìn)一步健全和完善有關(guān)制度，加強(qiáng)對出資人代

11、表、企業(yè)財(cái)務(wù)活動、企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理、企業(yè)薪酬分配、企業(yè)投融資活動、企業(yè)涉訟行為和中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。要逐步健全國有企業(yè)董事會中內(nèi)部執(zhí)行董事和外派董事、獨(dú)立董事等不同類別成員的選拔、管理和監(jiān)督制度，培養(yǎng)和掌握一批忠實(shí)于國有資本的合格產(chǎn)權(quán)代表，形成較為科學(xué)和完善的國有產(chǎn)權(quán)代表的監(jiān)督約束機(jī)制。加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督，必須建立健全以財(cái)務(wù)管理為核心的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、預(yù)警體系和防范機(jī)制，加強(qiáng)對企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)情況的動態(tài)測評、分析和監(jiān)督，對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不穩(wěn)定、主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)出現(xiàn)異動、企業(yè)投融資活動存在較大風(fēng)險(xiǎn)等情況及時出具監(jiān)管提示書或警示書。 2 改進(jìn)和規(guī)范國有企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程。用完善的制度規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，用嚴(yán)格的程序規(guī)范從業(yè)行為，是

12、國有企業(yè)減少違規(guī)機(jī)會的重要保證。國有企業(yè)必須重視內(nèi)控制度的建設(shè)，發(fā)揮制度管理的優(yōu)勢，通過規(guī)范業(yè)務(wù)流程和工作制度加強(qiáng)權(quán)力制約，力求在國有企業(yè)內(nèi)部建立科學(xué)的權(quán)力配置和確定的運(yùn)行程序，防止企業(yè)經(jīng)營管理活動中的權(quán)力失控、決策失誤與行為失范。 國有企業(yè)要圍繞企業(yè)的人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)和物權(quán)，在權(quán)力分配的制度設(shè)計(jì)上實(shí)行適度集權(quán)、合理分權(quán)和分級管理。企業(yè)應(yīng)根據(jù)具體內(nèi)容相應(yīng)選擇黨委(擴(kuò)大)會、董事會、總經(jīng)理辦公會、預(yù)算管理委員會議、職工代表大會等決策方式，決策時必須遵循依法決策、依權(quán)限決策和民主決策的原則。國有企業(yè)要建立健全經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析、財(cái)務(wù)決算審計(jì)、資產(chǎn)損失認(rèn)定、清產(chǎn)核資、資金核實(shí)及經(jīng)濟(jì)鑒證等基礎(chǔ)工作制度，加強(qiáng)

13、企業(yè)資金管理，控制委托理財(cái)、對外擔(dān)保、資金往來和票據(jù)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國有企業(yè)監(jiān)事會要按照有關(guān)法律法規(guī)和出資人的要求，切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，對出資人關(guān)注的重大事項(xiàng)和企業(yè)執(zhí)行國資監(jiān)管政策規(guī)定的情況，重點(diǎn)是企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、改制企業(yè)資產(chǎn)處置、重大投融資決策和經(jīng)營績效真實(shí)性等四個方面的情況，及時進(jìn)行監(jiān)督檢查。國有企業(yè)黨組織要充分發(fā)揮監(jiān)督保障作用，修訂完善并嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)黨組織參與重大決策的實(shí)施細(xì)則、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會的管理辦法、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)規(guī)定的實(shí)施辦法、企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的考核辦法、黨員董事(總經(jīng)理)向黨組織報(bào)告工作制度等基本制度，并把執(zhí)行情況作為企業(yè)實(shí)施目標(biāo)管理和考核的重要內(nèi)容。要落實(shí)職工董事和職

14、工監(jiān)事制度，規(guī)范企業(yè)改制重組和關(guān)閉破產(chǎn)中涉及國有資產(chǎn)安全、職工合法權(quán)益維護(hù)的有關(guān)事項(xiàng)，增加企業(yè)權(quán)力運(yùn)行的透明度。 (二)監(jiān)督手段上的改進(jìn)與創(chuàng)新。從手段改進(jìn)人手，推動體制機(jī)制創(chuàng)新，提高監(jiān)督效率。 1 改革和推進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)政府授權(quán)，以國有資產(chǎn)出資人身分依法取得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的專門預(yù)算的制度。實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的主要目的包括：加強(qiáng)對國有資本的整體規(guī)劃和調(diào)控，進(jìn)一步規(guī)范國有資本管理、監(jiān)督、營運(yùn)主體之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國有資本收益的最大化；強(qiáng)化國有資本營運(yùn)的過程監(jiān)控，反映國有資本經(jīng)營過程、結(jié)果以及經(jīng)營效率的財(cái)務(wù)信息

15、，加強(qiáng)國有資本經(jīng)營收益的管理，提高資本營運(yùn)質(zhì)量；形成一套既符合國有資本管理需要，又能體現(xiàn)國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)范化運(yùn)作的制度及程序。 在制訂相關(guān)管理辦法時，必須高度重視資金使用的規(guī)范和監(jiān)督問題，制訂嚴(yán)格的制度和程序，防止出現(xiàn)重大問題；必須建立對國有資本決策運(yùn)營的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和追蹤問效機(jī)制，對投入的資金進(jìn)行監(jiān)督檢查，提高預(yù)算資金的使用效益。在編制國有資本經(jīng)營預(yù)算時，必須以中共中央的有關(guān)政策決定及公司法、預(yù)算法及實(shí)施條例、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例等法律、法規(guī)為依據(jù)，從資本預(yù)算收支的規(guī)模確定到結(jié)構(gòu)安排都要做到有法必依、違法必究，以確保國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的合法性和科學(xué)性。 2 推進(jìn)國有企業(yè)整體上市。

16、從我國的實(shí)踐看，上市公司由于有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指引和投資者、公眾、市場的監(jiān)督，總體上監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行最為有效，而國企集團(tuán)的整體上市有助于解決國企監(jiān)管中“既不越位、又不缺位”的難題。國企集團(tuán)整體上市后，將在原來傳統(tǒng)的監(jiān)管環(huán)境中引人證監(jiān)會監(jiān)管、中介機(jī)構(gòu)督導(dǎo)、中小投資者的票決、媒體輿論的監(jiān)督等新的監(jiān)督機(jī)制，處于一個更加透明的內(nèi)外監(jiān)督環(huán)境中，公司治理機(jī)制特別是監(jiān)事會的作用發(fā)揮將更加有效，代理人的風(fēng)險(xiǎn)防范將更加有效，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和錯誤的概率將大大降低。實(shí)踐證明，僅靠國資委監(jiān)管包打天下的做法既不科學(xué)也不現(xiàn)實(shí)，充分調(diào)動和發(fā)揮各種監(jiān)管主體的積極性為國資監(jiān)管服務(wù)，才是現(xiàn)代化國資監(jiān)管的科學(xué)選擇和必由之路。將部分監(jiān)管職能“外包”

17、給利益相關(guān)者，實(shí)現(xiàn)國資監(jiān)管的社會化分工與協(xié)作，是突破國資封閉式監(jiān)管和降低監(jiān)督成本的有效途徑。 為此，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)具備條件的國企集團(tuán)整體改制上市或主營業(yè)務(wù)整體上市。重點(diǎn)是：繼續(xù)做好股權(quán)分置改革，鼓勵、支持不具備整體上市條件的國企集團(tuán)，把優(yōu)良主營業(yè)務(wù)資產(chǎn)逐步注入上市公司，做優(yōu)做強(qiáng)上市公司；按照上市公司的“游戲規(guī)則”，規(guī)范國有企業(yè)的經(jīng)營管理特別是財(cái)務(wù)管理，通過必要的信息公開接受社會公眾的廣泛監(jiān)督；借助證券市場監(jiān)管部門強(qiáng)大的監(jiān)管力量和非國有股東等利益相關(guān)者實(shí)施監(jiān)督的內(nèi)在動力，強(qiáng)化對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)營管理者的監(jiān)督。 3 改革與推進(jìn)監(jiān)事會工作體制改革。根據(jù)公司法對企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)，監(jiān)事會是公司內(nèi)部專司監(jiān)督職責(zé)的法定機(jī)構(gòu)。隨著越來越多的國有企業(yè)完成投資主體多元化改造和上市工作，對企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營和加強(qiáng)內(nèi)部控制能力的要求越來越高，僅僅通過股份制改造和建立法人治理結(jié)構(gòu)本身顯然并不能滿足這種強(qiáng)烈需要。 為了解決好監(jiān)事會監(jiān)督功能有效發(fā)揮的問題，各地國資委和國有控股集團(tuán)進(jìn)行了大量的探索