住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題分析

1、PAGE PAGE 7住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題分析有關(guān)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后續(xù)期問題的討論，不應(yīng)該僅僅局限于民法領(lǐng)域或經(jīng)濟(jì)政策層面，而必須在憲法上予以回答。在憲法層面，憲法保護(hù)公民的基本人權(quán)、住宅權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)利，同時(shí)憲法確定了國家是保障公民實(shí)現(xiàn)以上權(quán)利的義務(wù)人，國民關(guān)系的重點(diǎn)是國家為人民服務(wù)，國家權(quán)力的享有和行使是為了更好的保障公民權(quán)利?；谏鲜隹紤]，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后以規(guī)定無償續(xù)期為宜，但購房者需要按比例交納土地使用稅，以確保國家代為行使的土地所有權(quán)能真正得以落實(shí)，進(jìn)而更好的保障全體公民享有的其他合法權(quán)利。一、問題提出住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后如何續(xù)期問題成為當(dāng)下法學(xué)界與社會(huì)公

2、眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，由于這一問題事關(guān)國計(jì)民生并且法律規(guī)定不明確，進(jìn)而在續(xù)期方案上存在很大爭(zhēng)議。我國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第12條規(guī)定居住用地的最高使用年限為70年，但未涉及續(xù)期方案的具體規(guī)定。物權(quán)法第149條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”。依據(jù)這一規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，在程序上無需公眾申請(qǐng)自動(dòng)續(xù)期，針對(duì)這一點(diǎn)理論界已達(dá)成共識(shí)不存在爭(zhēng)議，但關(guān)于續(xù)期時(shí)是否需要交納相關(guān)費(fèi)用這一問題尚不明確。1原本在物權(quán)法四審稿、五審稿中明確規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)，續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和方法，由國務(wù)院規(guī)定”。但是送審稿公

3、布后引起廣大人民群眾的恐慌和不滿，人們擔(dān)心在有生之年因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)到期而無處可居。鑒于問題的嚴(yán)重性立法者認(rèn)為在沒有萬全之策時(shí)以不作規(guī)定為宜，故取消送審稿中關(guān)于繳納土地使用費(fèi)的規(guī)定，并把該問題留待未來有智慧的后人解決。但使立法者始料未及的是溫州20年國有建設(shè)用地使用權(quán)到期事件提前暴露了續(xù)期問題，“溫州事件”也引發(fā)了法學(xué)界針對(duì)續(xù)期方案的爭(zhēng)論。針對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后如何續(xù)期這一問題，法學(xué)界特別是民法學(xué)界的學(xué)者大都提出了自己的觀點(diǎn)，其中比較有代表性的是以下三種：觀點(diǎn)到期后無條件自動(dòng)續(xù)期，既不需要繳費(fèi)也不需要納稅；觀點(diǎn)到期后自動(dòng)續(xù)期，但是需要交納土地使用費(fèi)；2觀點(diǎn)到期后自動(dòng)無償續(xù)期，但是需要征收土

4、地使用稅。3筆者認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題不僅僅是一個(gè)民法、物權(quán)法問題，也是一個(gè)重要的憲法學(xué)議題，需要運(yùn)用憲法相關(guān)知識(shí)與規(guī)定進(jìn)行論述。故下文將從憲法角度論證上述觀點(diǎn)的合理與不合理之處。二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的憲法性解讀憲法是我國的根本大法，從憲法角度解析住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題更為深刻透徹，憲法的最高效力性也決定了憲法層面的論證更有說服力。從憲法角度論述續(xù)期問題，要從憲法的核心精神與重點(diǎn)內(nèi)容方面入手，通過層層論證找到合理的續(xù)期方案。（一）憲法致力于保護(hù)公民權(quán)利近代以來或者說二戰(zhàn)以來，憲法之所以取得根本大法的地位，不僅僅源于其嚴(yán)格且復(fù)雜的制定與修改程序，更多的是憲法在其實(shí)質(zhì)內(nèi)容上能夠?qū)?/p>

5、人類社會(huì)普遍追求的基本人權(quán)內(nèi)化為自身的根本價(jià)值追求，并提供最為全面且最強(qiáng)有力的支持和保護(hù)，從而擔(dān)當(dāng)起保護(hù)公民基本人權(quán)，保護(hù)社會(huì)健康發(fā)展的重任。4正如列寧同志所說“憲法是一張寫著人民權(quán)利的紙”，我國現(xiàn)行的1982年憲法致力于保護(hù)公民權(quán)利，此處的公民權(quán)利不僅僅包括關(guān)涉人民生存和發(fā)展的基本人權(quán)，更是涵蓋了公民依法享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)?！皣易鹬睾捅Ｕ先藱?quán)”是1982年憲法的核心精神，該內(nèi)容在憲法文本第33條第3款中確定下來。人權(quán)是公民生存發(fā)展所必不可少的權(quán)利，因此保障公民生存所必需的住宅權(quán)也是憲法保障人權(quán)的體現(xiàn)。通過對(duì)憲法第39條第1款“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯”這一條文的解讀也可以得出相同的結(jié)論。

6、住宅權(quán)是公民享有的基本權(quán)利、憲法權(quán)利，國家應(yīng)當(dāng)予以保障。而住宅權(quán)的基礎(chǔ)是住宅建設(shè)用地使用權(quán)，沒有住宅建設(shè)用地使用權(quán)公民的住宅權(quán)無所依附，住宅權(quán)就無從談起更無法保障，因此賦予公民住宅建設(shè)用地使用權(quán)是保障公民依憲法享有的住宅權(quán)的關(guān)鍵，也是憲法保障人權(quán)的要求。住宅建設(shè)用地使用權(quán)是涉及公民生存權(quán)的問題，從這個(gè)角度觀察國家或者說政府應(yīng)該積極的制定良好的政策，保障公民享有長(zhǎng)久而穩(wěn)定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，在續(xù)期時(shí)不應(yīng)該再次向人民收取土地使用費(fèi)。此外，土地權(quán)利在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)權(quán)是我國憲法承認(rèn)和保護(hù)的基本權(quán)利。我國憲法第13條第3款明文規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。財(cái)產(chǎn)權(quán)是指財(cái)產(chǎn)上的私權(quán)，主要是所有財(cái)產(chǎn)價(jià)值

7、的權(quán)利，包括具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的公物使用權(quán)，如集體所有土地的使用權(quán)，也包括物權(quán)，還包括私法上的權(quán)利。住宅建設(shè)用地使用權(quán)是設(shè)立于國家土地所有權(quán)之上的用益物權(quán)，因此，住宅及其土地使用權(quán)都是公民的合法財(cái)產(chǎn)，必須予以保護(hù)。此外，我們必須注意到的一點(diǎn)是，在以前城市私有房屋業(yè)主是享有土地所有權(quán)的，盡管當(dāng)時(shí)城市居民大多是租住公房沒有私有房屋，但是擁有私有房屋的城市居民是享有土地所有權(quán)的，作為土地所有權(quán)人，他們負(fù)有依法納稅的義務(wù)。在當(dāng)時(shí)特殊的歷史背景下，1982憲法實(shí)施時(shí)將土地所有權(quán)無償收為國有，這無疑是順應(yīng)了我國國情和發(fā)展的需要，是值得肯定的決策。對(duì)于城市居民個(gè)人來說，在實(shí)質(zhì)上沒有影響他們實(shí)際使用土地的功能，但

8、考慮到國家未給與任何補(bǔ)償將城市居民享有的土地所有權(quán)變成了土地使用權(quán)，在權(quán)利的性質(zhì)上發(fā)生了質(zhì)的變化，國家在新的歷史時(shí)期又堅(jiān)持保障人民住房，堅(jiān)持“房子是用來住的而不是用來炒的”觀念，國家在新的時(shí)期必然會(huì)讓利于民。而且改革開放以來，城市居民購買住宅建設(shè)用地使用權(quán)是支付了高額的土地出讓金的。鑒于如此種種，國家也應(yīng)該主動(dòng)保障住宅建設(shè)用地使用權(quán)的永久性和穩(wěn)定性，作為對(duì)歷史上無償征收公民財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償。（二）保障民權(quán)是憲法確定的國民關(guān)系的重點(diǎn)縱觀各國的憲法文本，公民享有憲法規(guī)定的一系列基本權(quán)利，而國家是保障基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)人。當(dāng)然，公民也應(yīng)該履行基本義務(wù)，服從國家的管理。鑒于國家和公民之間這種管理與被管理、服

9、務(wù)與被服務(wù)或保障與被保障的關(guān)系，我們有必要厘清國民關(guān)系的重點(diǎn)。一直以來我國憲法形成的理念都是國家或政府權(quán)力的享有是為了更好的保障公民的權(quán)利，公民權(quán)利構(gòu)成對(duì)國家公權(quán)力的制約和監(jiān)督。由此觀之，國家權(quán)力的行使或者說國家對(duì)公民的管理根本目的是確保全體社會(huì)公民權(quán)利更好的實(shí)現(xiàn)，故應(yīng)該把保障與被保障的關(guān)系作為國民關(guān)系的核心。在保障公民依法享有的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的問題上更是如此，住宅權(quán)是公民衣食住行的基本需要，關(guān)涉公民基本生存問題，國家作為義務(wù)人應(yīng)該予以重點(diǎn)保障。不可過度強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，更不應(yīng)該以住宅建設(shè)用地使用權(quán)一次又一次的換取利益。目前我國城市居民解決居住問題的主要方式是購買商品房，房?jī)r(jià)之

10、高令多數(shù)普通工薪階層無法承受，他們可能需要背負(fù)幾十年的房貸才能擁有一套屬于自己的房產(chǎn)。若是在這樣的情況下續(xù)期時(shí)還要征收土地使用費(fèi)的話，極易引發(fā)不可調(diào)和的社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，在住房問題上，國家應(yīng)該本著“國不與民爭(zhēng)利，國不與民爭(zhēng)地”的原則，保障城市居民的住宅權(quán)。此外，依據(jù)我國憲法住宅建設(shè)用地作為國有建設(shè)用地的一種，其所有權(quán)由國家享有。四、結(jié)語住宅建設(shè)用地使用權(quán)是公民享有憲法規(guī)定的住宅權(quán)的基礎(chǔ)，也是城市居民安居樂業(yè)的前提，在公法上國家有義務(wù)保障該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后無償續(xù)期，但征收土地使用稅的做法是平衡國家保障公民住宅權(quán)與國家行使土地所有權(quán)兩者關(guān)系的優(yōu)選方式，符合長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。并且在近期公布的中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見中涉及住宅建設(shè)用地等