基層治理系列

1、基層治理系列目錄 TOC o 1-5 h z HYPERLINK l bookmark7 o Current Document 人民日報評論部：把握一個真實的“微觀中國” 1 HYPERLINK l bookmark10 o Current Document 人民日報評論部：走出“選擇性治理”誤區(qū)2 HYPERLINK l bookmark13 o Current Document 人民日報評論部：筑牢干群關(guān)系的“信任基石” 3 HYPERLINK l bookmark16 o Current Document 人民日報評論部：解好基層治理的“二元方程式” 4 HYPERLINK l book

2、mark19 o Current Document 人民日報評論部：破解基層難題需要改革支點5用制度創(chuàng)新消融社會隔膜一一從“小夢如之痛”看流動時代.6直面“管理”到“服務(wù)”的治理之變一一從“后稅費時代”看農(nóng)村公共服務(wù)挑戰(zhàn)10在實現(xiàn)利益訴求中構(gòu)筑“魚水情誼” 一一從“沐陽壓力”看基層干群關(guān)系 13人民日報評論部：把握一個真實的“微觀中國”“上面千條線，下面一根針”。只有把發(fā)展的目光投向基層，把治理的重心放在基層，使頂層的關(guān)注變 成普遍的關(guān)切，使頂層的設(shè)計變成全民的自覺，我們才能真正保持政令暢通、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。一個人如果只去過北京上海，就斷言中國發(fā)達(dá)，鼓吹“中國責(zé)任論”，肯定會招來質(zhì)疑；同樣，只沉

3、迷 于經(jīng)濟總量、發(fā)展速度，或者只盯著拆遷糾紛、食品安全，也很難了解一個真實而復(fù)雜的中國。這個中國，既有雄心勃勃的集體意志，也有日益多元的個體訴求，既有高屋建瓴的國家戰(zhàn)略，也有具體 而微的基層治理?！翱h治則國治”，在一個縣域國土面積占全國90%以上、人口數(shù)量占全國70%以上的國家，縣 級治理向來是中國政治的“穩(wěn)定器”；而作為自近代以來的“巨大存在”，廣袤的鄉(xiāng)村更一直是中國經(jīng)濟、政 治、文化變遷中的厚重基石。因而，對基層治理的關(guān)注，就成為一個命運攸關(guān)的重大問題，也成為黨和國家施政為民的重心所在?，F(xiàn) 實正在說明這一點：無論是上訪問題，還是群體性事件，矛盾沖突的根源常常在基層；從安徽小崗村的“大 包干

4、”，到四川白廟鄉(xiāng)的“全裸賬單”，改革創(chuàng)新的動力也往往來自基層。改革發(fā)展的主戰(zhàn)場，保持穩(wěn)定的第 一線，服務(wù)群眾的最前沿，這就是基層在黨和國家治理中的作用和位置，這也是為什么中央一直強調(diào)“基層 是一切工作的落腳點”。經(jīng)歷了百余年現(xiàn)代化歷程和30多年改革開放后，中國基層社會正在經(jīng)歷著劇烈而深刻的變化。在單位制 變化、戶籍制松動的語境里，基層治理的結(jié)構(gòu)該有何種變化？社會管理的新抓手是什么？在不斷推進(jìn)城市化 進(jìn)程中，個人權(quán)益與公共利益如何平衡？在取消農(nóng)業(yè)稅的“后稅費”時期，鄉(xiāng)村的公共服務(wù)和管理如何實現(xiàn)？ 在“流動大軍”超過兩億的背景下，“空心村”里的留守人群的權(quán)益怎樣維護(hù)？在利益多元的市場經(jīng)濟條件 下，

5、基層黨組織的吸引力在哪兒？在一個權(quán)利意識日益萌發(fā)的時代，治理思路如何跟上時代步伐？這些年來，不管是學(xué)者對基層政治生態(tài)異化的擔(dān)心，還是有人對“故鄉(xiāng)淪陷”的憂思，無不折射了轉(zhuǎn)型 期基層所蘊積的種種問題。也正是懷著對基層政權(quán)“懸浮”的警惕，著力于對基層治理支撐點的構(gòu)建，近年 來，中央大規(guī)模集中輪訓(xùn)縣委書記、縣級公安局長等基層干部，反復(fù)強調(diào)做好新形勢下的群眾工作，并在提 出加強和創(chuàng)新社會管理時，把基層視為重點、難點和關(guān)鍵點。“九層之臺，起于壘土”。從改革開放30多年的實踐來看，大多成功的制度創(chuàng)新，是由基層群眾在實 踐中創(chuàng)造摸索出來的；諸多發(fā)展成就的取得，也是“頂層設(shè)計”呼應(yīng)了來自基層的發(fā)展意愿。一方面

6、，“頂 層設(shè)計”自上而下，但必須要有自下而上的動力，并與社會各個群體保持良性互動；另一方面，“頂層設(shè)計” 的落地，也需要與“基層意愿”和“基層探索”實現(xiàn)對接。在中國漸進(jìn)改革的邏輯下，只有打通“頂層”與 “基層”的關(guān)系，才能讓改革在基層試點上不斷突破，在先易后難中穩(wěn)步推進(jìn)。也正是在這個意義上，我們在關(guān)注基層治理時，固然要看到一些矛盾激化、政策扭曲和制度空轉(zhuǎn)，是因 為基層片面逐利、違規(guī)操作和能力不足所致。另一方面，也應(yīng)避免“看的指責(zé)干的”，理解一些基層干部的 難處，把握基層發(fā)展的真實意愿和基層治理的復(fù)雜現(xiàn)實：權(quán)力有限而責(zé)任很大，工作對象有限而人們的思想 觀念變化無限，工作時間有限而目標(biāo)任務(wù)繁多?！?/p>

7、土地財政”的背后，有著怎樣的利益格局？上訪堵截，又 是源于怎樣的考核壓力？得過且過的狀態(tài)，是否有升遷的“天花板”困局？只有類似問題得以正視解決，才 能進(jìn)一步解決基層發(fā)展的制度瓶頸，避免國家政策在基層的虛化異化，進(jìn)而優(yōu)化基層的權(quán)力生態(tài)，夯實基 層的治理基礎(chǔ)。一個社會的發(fā)展，最終落腳點是人；一個國家的治理，根本立足點在基層?！吧厦媲l線，下面一根針”。 只有把發(fā)展的目光投向基層，把治理的重心放在基層，使頂層的關(guān)注變成普遍的關(guān)切，使頂層的設(shè)計變成全 民的自覺，我們才能真正把握一個真實的“微觀中國”，進(jìn)而保持政令暢通、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。人民日報評論部：走出“選擇性治理”誤區(qū)關(guān)注基層治理：把握一個真實的“微

8、觀中國”基層“選擇性治理”傾向的存在，既暴露了少數(shù)干部的私利之心，也反映了治理模式的某些欠缺。改革 創(chuàng)新基層治理模式，理順治理格局，優(yōu)化制度設(shè)計，實現(xiàn)基層善治，尤其迫切。一頭連著上級黨委和政府，一頭連著數(shù)以萬計的城鄉(xiāng)大眾，基層作為社會治理的終端，在治理框架中處 于“承上啟下”地位，在治理實踐中承擔(dān)著多種任務(wù)。在當(dāng)代中國廣泛而深刻的變革中，基層干部所面對的 局面日益復(fù)雜，治理“結(jié)構(gòu)之變”帶來的“角色挑戰(zhàn)”尤為嚴(yán)峻。農(nóng)業(yè)稅費改革導(dǎo)致基層財政來源發(fā)生歷史性變化，村民自治興起帶來基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，這一切 無不深刻地改變了傳統(tǒng)格局，塑造著基層社會的全新生態(tài)，使得基層治理模式正從“管制型”向“合作型

9、” 轉(zhuǎn)換、從以管理為主向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)型。在這一歷史性轉(zhuǎn)變中，中央對基層政府和干部的“角色設(shè)計”發(fā)生了根本變化：不再是以前身份和任務(wù) 相對單一的行政管理者，而是致富奔小康的帶頭人，公共服務(wù)的提供者，化解糾紛、維護(hù)權(quán)益的調(diào)解者。尤 其是當(dāng)基層組織如雨后春筍般發(fā)展起來以后，一肩挑的“村兩委”，如何既完成好黨委和政府任務(wù)的“代理 人”角色，又擔(dān)當(dāng)起管理本村事務(wù)、為村民提供服務(wù)的“當(dāng)家人”角色，更是基層干部面臨的前所未有挑戰(zhàn)。下有群眾期待，上有上級要求，基層作為行政系統(tǒng)中承受壓力的最末端，扮演著多樣化的角色，角色之 間存在交融和配合，也存在沖突與矛盾，容易產(chǎn)生“角色困境”。當(dāng)各種目標(biāo)、任務(wù)交織而來的時

10、候，大部 分基層政府和干部明確自身定位，善于統(tǒng)籌兼顧，努力做好各項工作。但在一些地方，也存在著“選擇性治 理”傾向。比如，一些干部熱衷于招商引資、大上項目，投入大量人力物力，表現(xiàn)出引人注目的行動能力；而對于 環(huán)境保護(hù)、教育發(fā)展、社會公益等治理選項，或自嘆“能力不夠”，或表示“興趣不足”，其治理意愿之弱， 工作成效之微，較之前者相形見細(xì)。這一方面是因為少數(shù)干部為私利所困，完全囿于自身利益本位看問題辦事情，于己有利的事就去管去做， 于己不利或者吃力不討好的事就盡量不管不問。另一方面，“選擇性治理”的跑偏，也反映了治理模式的某 些欠缺。在任務(wù)層層分解、責(zé)任層層下壓的治理格局下，基層的壓力機制往往也是

11、動力源泉。當(dāng)政績考核、工作 評比等“指揮棒”存在重經(jīng)濟數(shù)據(jù)輕民生指標(biāo)、重項目建設(shè)輕環(huán)保評估、重顯績輕潛績等傾向的時候，就會 在無形中樹立不良發(fā)展導(dǎo)向，誤導(dǎo)一些地方只把經(jīng)濟發(fā)展當(dāng)作剛性任務(wù)，而把公共服務(wù)視為彈性需求。當(dāng)穩(wěn) 定的硬任務(wù)在“一票否決”壓力下被少數(shù)人曲解為“不出事”邏輯，有的地方干部寄望于花錢“擺平，或 是不惜暴力截訪“壓平”，忽視了擔(dān)當(dāng)群眾利益代言人、維護(hù)群眾權(quán)益這一重要職責(zé)，背離了維權(quán)才能維穩(wěn) 這一治本之策?！斑x擇性治理，的存在，其實也在提醒我們，在利益格局分化、利益主體多元的背景下，基層治理更加 需要堅定科學(xué)發(fā)展的理念，遵循“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的路徑

12、，才能避免 在對角色的不當(dāng)取舍中陷入“選擇性治理”誤區(qū)。從實踐層面看，執(zhí)政者理當(dāng)更加注重目光下移，將頂層設(shè)計與基層實施對接起來。這固然有賴于基層自 身的創(chuàng)新和努力，但更為重要和迫切的是，改革創(chuàng)新基層治理模式，理順治理格局，優(yōu)化制度設(shè)計，處理好 管理與服務(wù)、經(jīng)濟與民生、發(fā)展與穩(wěn)定等關(guān)系，構(gòu)建中央提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參 與的社會管理新格局”。只有這樣，才能在公共服務(wù)最優(yōu)化、公共利益最大化的過程中，走出“選擇性治理” 誤區(qū)，實現(xiàn)基層善治。人民日報評論部：筑牢干群關(guān)系的“信任基石”關(guān)注基層治理：把握一個真實的“微觀中國”關(guān)注基層治理：走出“選擇性治理”誤區(qū)人民網(wǎng)北京11月2日電

13、明天出版的人民日報觀點版將刊發(fā)“本報評論部”文章筑牢干群關(guān)系 的“信任基石”。全文如下：歷數(shù)近些年來各地發(fā)生的群體性事件，無論是幾年前的孟連事件、甕安事件，還是今年以來發(fā)生的增城 事件、織里事件，都有著類似特點：原本只涉及相關(guān)部門的單體事件，卻發(fā)展成當(dāng)事人與非利益關(guān)系者共同 參與的群體性對抗。其背后的誘因，往往是群眾對當(dāng)?shù)卣捌涔ぷ魅藛T缺乏信任。這種高度相似的運行邏輯，警示我們必須關(guān)注基層干群關(guān)系中的“信任危機”。誠然，上有千條線，下 面一根針，基層干部在社會治理中，承擔(dān)了巨大的責(zé)任和壓力，對基層經(jīng)濟社會發(fā)展作出了舉足輕重的貢獻(xiàn)。 然而更應(yīng)看到的是，基層干部處于社會治理的最前沿，直接面對群眾

14、，實質(zhì)擔(dān)當(dāng)了黨和政府的形象代言人， 其能力和作風(fēng)，都影響著當(dāng)?shù)厝罕妼?zhí)政黨的評價。基層干群之間的不信任，不僅會令干群關(guān)系趨于緊張， 更可能促使部分群眾逐漸將對個別基層干部的不滿，上升為對基層一級政權(quán)的不滿，導(dǎo)致基層治理陷入“信 任困境”：無論基層干部采取什么樣的應(yīng)對措施，都無法取得認(rèn)可。事實證明，干群之間缺乏信任，會極大地削弱基層政權(quán)的權(quán)威性，不僅表現(xiàn)在應(yīng)對群體性事件的乏力， 更意味著社會控制能力和動員能力的下降，發(fā)展的政策措施得不到群眾認(rèn)可，反倒被誤認(rèn)為是個人謀利的瞎 折騰，由此不信任進(jìn)一步加深，這對基層社會的建設(shè)發(fā)展與和諧穩(wěn)定，影響更為負(fù)面。從歷史層面看，密切聯(lián)系群眾向來是我們黨的最大政治

15、優(yōu)勢。當(dāng)年，正是靠與群眾的魚水深情和血肉聯(lián) 系，我們黨才能在白色恐怖中喚起工農(nóng)百萬，在極為殘酷的斗爭中建立紅色政權(quán)。而今，部分地區(qū)干群間缺 乏信任，其產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)不僅在于當(dāng)?shù)兀谙恼麄€執(zhí)政黨的執(zhí)政資源。在信息高度發(fā)達(dá)的今天，這種 消極影響會因各種傳播渠道突破一時一地，產(chǎn)生持久和放大的后果。作為人民選擇的執(zhí)政黨，放大的“信任 危機”會直接危及我們的執(zhí)政根基。這正是胡錦濤總書記以峻切之言詞，一再強調(diào)“黨執(zhí)政后最大的危險是 脫離群眾”的根本原因。筑牢基層干群關(guān)系的“信任基石”，固然要靠在基層干部中進(jìn)行黨性教育，在思想作風(fēng)上重提群眾觀點、 群眾立場、群眾路線，但更重要的是整肅吏治、協(xié)調(diào)利益。前者

16、事關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)，后者事關(guān)利益分配。對于前 者，雖然推進(jìn)基層民主已為共識、村民自治亦實踐多年，但現(xiàn)實當(dāng)中，基層干部的權(quán)力運行機制仍然存有弊 端。一些地方片面唯上，“上情壓倒民情”，導(dǎo)致群眾敬而遠(yuǎn)之，信任難以建立；一些地方監(jiān)督缺位，“獨斷 代替協(xié)商”，造成群眾心生怨懟，矛盾由此催生。對于群眾來說，最直接的訴求往往在于利益。群眾的不滿，往往源于分配不公、利益受損，近年來的群 體性事件，多肇始于此。這也說明對于基層干部而言，只有處理好群眾利益問題，才能從根本上疏解矛盾沖 突、保持基層穩(wěn)定、維護(hù)社會和諧。否則，即便蓋起了高樓大廈、修好了通衢大道，發(fā)展的正面效用也會大 打折扣。樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之

17、憂者，民亦憂其憂。一個執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政地位，從根本上說 都來自人民。作為我們黨治國理政的神經(jīng)末梢，筑牢干群關(guān)系的信任基石，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，方 能為人民謀取福祉、為政黨贏得民心，這是對基層政權(quán)最根本的考驗。（人民觀點關(guān)注基層治理）人民日報評論部：解好基層治理的“二元方程式”如果維權(quán)與維穩(wěn)的“二元方程式”有一個常數(shù)，這個常數(shù)一定是群眾利益。站在群眾利益的角度，基層政府 對于穩(wěn)定就會有更彈性的理解。公眾“法治維權(quán)”，政府“依法維穩(wěn)”，才是基層走向善治的制度起點。一戶人家不愿搬遷，就算是國家重點工程也無法開工；群眾希望把地方經(jīng)濟搞上去，上馬有風(fēng)險的項目 卻又引來抗議；維穩(wěn)是干部考核時一

18、票否決的硬指標(biāo)，少數(shù)人卻抓住這點“一碗水要出一個湖的價。一些 地方干部的苦衷，折射出維權(quán)和維穩(wěn)的“兩難”，這是基層治理必須解答好的“二元方程式”。穩(wěn)定是發(fā)展的前提，“沒有穩(wěn)定的社會局面，就什么事也干不成”。我國縣域國土面積占全國90%以上、 人口數(shù)量占全國70%以上，大量矛盾沖突發(fā)生在基層，也化解在基層?？梢哉f，基層政府是一道壓力的承重 墻，也是穩(wěn)定的防火墻?；鶎诱畬又顝?fù)雜的中國、最廣大的群眾。在日益多元多變的時代，個體利益與集體利益、眼前利 益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益交織，要協(xié)調(diào)好復(fù)雜的利益訴求，殊為不易。一些事情處理不好，就會 成為不穩(wěn)定的火星。維穩(wěn)的根本目的，是為發(fā)展?fàn)I造良好

19、環(huán)境，從而更好地保障群眾的各項權(quán)益。如果把維穩(wěn)與維護(hù)群眾利 益對立起來，就走進(jìn)了認(rèn)識的誤區(qū)。胡錦濤同志諄諄告誡全黨：完成黨的各項任務(wù)與實現(xiàn)人民利益是一致的， 對黨負(fù)責(zé)和對人民負(fù)責(zé)是一致的。正因此，維權(quán)也是維穩(wěn)，維權(quán)才能更好地維穩(wěn)。所謂的“維穩(wěn)”，不是權(quán)力維穩(wěn)，而應(yīng)是權(quán)利維穩(wěn)，是 以保障公眾權(quán)利為基礎(chǔ)的維穩(wěn)；不是靜態(tài)維穩(wěn)，而應(yīng)是動態(tài)維穩(wěn)，是“民有所呼，我有所應(yīng)”的維穩(wěn)；不是 強制維穩(wěn)，而應(yīng)是和諧維穩(wěn)，是圍繞群眾所急所盼、所憂所愿充分協(xié)商的維穩(wěn)。如果維權(quán)與維穩(wěn)的“二元方程式”有一個常數(shù)，這個常數(shù)一定是群眾利益。我們黨歷來強調(diào)，處理人民 內(nèi)部矛盾時，要始終從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度出發(fā)。站在群眾

20、利益的角度，基層政府對于穩(wěn)定就會 有更彈性的理解。并非任何矛盾沖突或訴求表達(dá)，都是影響全局的“穩(wěn)定問題”。越是感情對立，就越不能 接受公眾的利益表達(dá)，利益格局就越會出現(xiàn)傾斜；越是簡單輕率，就越容易只看到眼前的沖突，長久積攢下 來的矛盾就會越多?；鶎又卫韺嵺`中，把握好維權(quán)和維穩(wěn)的平衡點至關(guān)重要。傾聽民意、維護(hù)民權(quán)，我們有好的傳統(tǒng)。中華 蘇維埃時期，就有“來訪接待室”；新中國成立之初，毛澤東每天要看5至10封群眾來信。1951年，信訪制度 正式確立，就是為了聯(lián)系群眾、下情上達(dá)。在矛盾凸顯的社會轉(zhuǎn)型期，如果狹隘維穩(wěn)、忽視維權(quán)，信訪制度 將難以發(fā)揮社會減壓器、穩(wěn)定安全閥的作用。隨著司法救濟渠道不斷暢通

21、，我們也有了保障權(quán)益、化解矛盾 的新資源。從行政訴訟法到“新拆遷條例”，對于基層政府來說，法治既是壓力，也是要求，更是手段。公 眾“法治維權(quán)”，政府“依法維穩(wěn)”，才是基層走向善治的制度起點。治國難，最難在基層。我們應(yīng)該理解“一根針”對“千條線”的艱辛，應(yīng)該體諒基層干部工作的難處。 但即便要面對復(fù)雜而真實的微觀中國，“情況特殊”也不能是損害群眾利益的借口。只有與中央的要求、法 治的原則、人民的利益保持一致，才會有一個和諧穩(wěn)定的基層環(huán)境。人民觀點關(guān)注基層治理人民日報評論部：破解基層難題需要改革支點關(guān)注基層治理：解好基層治理的“二元方程式”關(guān)注基層治理：筑牢干群關(guān)系的信任基石”關(guān)注基層治理：走出“選

22、擇性治理”誤區(qū)關(guān)注基層治理：把握一個真實的“微觀中國”人民網(wǎng)北京11月16日電 明天出版的人民日報觀點版將刊發(fā)評論部文章破解基層難題需要改革支 點。該文是“關(guān)注基層治理”系列評論部文章的收官之作。全文如下：基層是矛盾問題的交匯地，也常常是改革創(chuàng)新的發(fā)源地。一位參加“走轉(zhuǎn)改”活動的記者在采訪手記中 寫道：越走近基層，越能觸摸到現(xiàn)實的堅硬，也越能感受到希望的生長。30多年前，當(dāng)渴望溫飽的小崗村村民按下18個鮮紅的手印時，也把改革創(chuàng)新的主題深深融入了基層發(fā) 展進(jìn)步的壯闊書寫。從聯(lián)產(chǎn)承包到林權(quán)改革，從村民自治的“靜悄悄革命”到社會主義新農(nóng)村建設(shè)的火熱浪 潮，基層的改革律動，不僅帶來了自身面貌的歷史性變

23、化，更為中國的改革開放進(jìn)程提供著重要源動力。 今天，在日益紛繁復(fù)雜的挑戰(zhàn)面前，優(yōu)化基層治理，實現(xiàn)基層善治，需要更加有力的改革支點。已經(jīng)步入“深 水區(qū)”的基層治理者，與“摸著石頭過河”階段相比，面臨著更為復(fù)雜的環(huán)境，也需要付出更為艱辛的努力。在基層的社會生態(tài)中，改革者既要打破思想藩籬，也要理順利益格局；既要解決一般性問題，更要在攻 堅克難上取得突破；既要符合整體的布局，也要滿足下面的期待；既要接受當(dāng)?shù)厝罕姷脑u判，也要面對大眾 傳媒的審視。因此，對基層干部來說，改革創(chuàng)新不僅需要勇氣，更需要實踐的理性與能力，這樣才能找準(zhǔn)破 解難題的現(xiàn)實支點。截取近年來幾個基層改革的橫切面：村民的民主訴求，在浙江溫嶺

24、干部群眾圍坐懇談的場景中得到詮釋； 信息公開的社會需求，在四川巴中市白廟鄉(xiāng)的一張張“全裸賬單”上得到回應(yīng)；經(jīng)濟發(fā)展與民生改善的關(guān)系， 在陜西寧陜15年免費教育方案中有了新定位；新形勢下群眾工作如何開展，在“孟連事件”到“孟連經(jīng)驗” 的轉(zhuǎn)變中進(jìn)行了新探索。這些案例的意義，遠(yuǎn)不只是轟動一時的新聞話題，也不只是一時一地的創(chuàng)新個案，它們的思考折射出當(dāng) 前基層治理的普遍性問題，它們的成效給了人們“辦法總比困難多”的信心，也在方法論上啟示著改革的突 破口、創(chuàng)新的著力點、實施的路線圖。惟其如此，在當(dāng)前基層普遍面臨“土地財政”利益格局、公共服務(wù)與 管理、維權(quán)與維穩(wěn)、農(nóng)村“空心化”等治理難題的背景下，通過改革突

25、圍、依靠創(chuàng)新開路，已經(jīng)成為基層政 府和干部繞不過去的現(xiàn)實選擇。而這些案例背后的曲折故事，也像一個個意味深長的注解，既表明改革何等 迫切，也說明創(chuàng)新何其不易?！巴鈫挝粊砣?，你買包煙買瓶酒都寫那么細(xì)，人家能高興嗎？ ”“一應(yīng)開支全曬在網(wǎng)上，以后怎么向上 面爭取項目？ ”一些在財務(wù)公開方面敢于“吃螃蟹”的基層干部曾發(fā)出這樣的感慨。從改革者的類似喟嘆中， 我們不難發(fā)現(xiàn)，一些基層的改革面臨“動力不足、壓力很大、風(fēng)險不小、麻煩太多”等困境，處于“熱鬧三 兩年”、“個人發(fā)力、制度乏力”、人走政息等窘境，改革支點的確立還需更為豐厚的現(xiàn)實土壤。這一方面離不開基層干部自身的不懈努力，在意識和能力上主動與時代發(fā)展、

26、改革創(chuàng)新對表，以更加積 極的姿態(tài)擔(dān)當(dāng)起改革發(fā)展的重任。另一方面，迫切需要把頂層設(shè)計與基層探索對接起來，提供宏觀層面的制 度供給，為基層所付出的合理改革成本埋單，對基層治理成果及時進(jìn)行制度化總結(jié)，最大程度創(chuàng)造改革環(huán)境 和氛圍，讓改革者能夠輕裝上陣，敢于沖鋒陷陣。只有這樣，才能將基層探索的小氣候，放大為全社會的改 革創(chuàng)新大氣候；將基層治理的有益經(jīng)驗，升華為治國理政的科學(xué)方略。（人民觀點特別策劃基層治理系列訪談）用制度創(chuàng)新消融社會隔膜一一從“小夢如之痛”看流動時代編者按：從10月20日起，觀點版連續(xù)推出五期“本報評論部”文章一一“關(guān)注基層治理”，分別以把握 一個真實的“微觀中國”、走出“選擇性治理”

27、誤區(qū)、筑牢干群關(guān)系的“信任基石”、解好基層 治理的“二元方程式”、破解基層難題需要改革支點，關(guān)注基層執(zhí)政現(xiàn)實?！氨緢笤u論部”文章發(fā)表后， 引起不少基層干部與研究學(xué)者的濃厚興趣，尤其對當(dāng)前基層的治理模式改革、管理方式創(chuàng)新產(chǎn)生了極大共鳴。為此，我們繼續(xù)推出“關(guān)注基層治理”特別策劃，擬以系列訪談形式，約請近期引發(fā)熱點關(guān)注的部分縣 鄉(xiāng)干部和研究學(xué)者，圍繞“頂層設(shè)計如何對接基層痛點”話題，針對當(dāng)前社會關(guān)注的一些基層治理難點、痛 點，傳遞聲音，還原民情，分享體會，尋找對策。今天，我們邀請“小夢如事件”所在地一一湖南雙峰縣縣長吳德華，以及國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員趙 樹凱，就“社會流動和融合”相關(guān)問題展開探討

28、。流動著的農(nóng)民，他們的生活困頓和情感煎熬，不僅牽動著人們的良知關(guān)切，而且敲打著這個社會有些 脆弱的公共秩序文化隔膜和制度缺失是當(dāng)前限制社會融合的兩大問題努力將社會保障制度覆蓋到包括流動人口在內(nèi)的所有人，才可能實現(xiàn)“共享成果”的和諧社會目標(biāo)“流動”成為基層一大管理挑戰(zhàn)本報評論部：今天，因“流動”引發(fā)的基層治理問題日漸增多，成為基層治理的一個重點、難點。以今 年為例，廣東的“增城風(fēng)波”，是在增城打工的外地務(wù)工人員與當(dāng)?shù)鼐用褚约盎鶎庸芾碚咧g的群體性矛盾 沖突；北京關(guān)閉打工子弟學(xué)校事件，又從另一個側(cè)面折射了流動人口對城市管理提出的挑戰(zhàn)。而因為父母雙 雙在外打工，兩歲留守女童小夢如獨守奶奶尸體7天后才

29、被人發(fā)現(xiàn)。作為“小夢如事件”發(fā)生地湖南雙峰縣的治理者，吳縣長，你能否告訴我們，“流動”問題在基層到底 是什么狀況？吳德華：“流動”量有多大，我舉幾個數(shù)字。在雙峰，全縣戶籍人口94萬，每年外出務(wù)工經(jīng)商人數(shù)在14 萬人以上，占到15%；留守兒童就有1萬多名。且基本上是農(nóng)村人口外流，有的村幾乎沒有幾個勞動力在家， 留守在家的孩子們和老人，無人照顧。坦率地說，像小夢如這樣的家庭狀況，比比皆是。我跟省內(nèi)省外一些 農(nóng)業(yè)縣也溝通過，這種情況很普遍，對全縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)狀況、社會發(fā)展也產(chǎn)生了相應(yīng)的影響。在小夢如事件發(fā)生后，我們展開了相應(yīng)的摸底調(diào)查和反思。得出一個結(jié)論，“留守兒童”、“空心村”、“空 巢老人”

30、，這類現(xiàn)象還會繼續(xù)存在并進(jìn)一步擴大。人口的加速流動是社會發(fā)展的一種必然趨勢，并將延續(xù)相 當(dāng)長一個時期。因此，必須調(diào)整基層管理和發(fā)展的思路，否則，不僅對農(nóng)村治理有很大影響，也會進(jìn)一步擴 大城鄉(xiāng)、社會群體間的裂痕，影響整個社會治理結(jié)構(gòu)。趙樹凱：農(nóng)村人口流動作為改革的伴生物，起初引起關(guān)注的僅僅是流動者群體本身。隨著情勢發(fā)展，先 是流動進(jìn)城的兒童引起重視。這是上世紀(jì)90年代中后期的事情。進(jìn)入新世紀(jì)以來，留守兒童問題開始突出， 現(xiàn)在成為全社會的熱門話題?？梢哉f，流動著的農(nóng)民，連同跟隨他們進(jìn)城的孩子，還有那些被他們留在家里 的孩子，他們的生活困頓和情感煎熬，不僅牽動著人們的良知關(guān)切，而且敲打、撕裂著這個社

31、會有些脆弱的 公共秩序。本報評論部：在小夢如事件發(fā)生后不久，我們寫了一篇新聞評論:“流動時代”怎樣呵護(hù)“留守未來 發(fā)表于本報10月12日第九版。文章發(fā)表后，中央領(lǐng)導(dǎo)批示，希望大家“帶著深情加快解決流動 留守 帶來的問題”，“這是當(dāng)前加強和創(chuàng)新社會管理的首要任務(wù)”。這從一個方面說明，流動、留守，已經(jīng)絕不僅僅是一個基層問題，還始終在中央視野中，并成為今后的一個關(guān)注重點。趙樹凱：可以設(shè)想，如果一個占人口比重很大的社會群體，生活在焦慮、流離之中，這個社會的氛圍難 以祥和。不論從人文關(guān)懷出發(fā)，還是從社會和諧大局出發(fā)，特別是從以人為本的執(zhí)政理念出發(fā)，都不能不重 視這個問題。吳德華：從雙峰情況看，現(xiàn)在對留守

32、兒童和老人的管理，既涉及社會保障機制缺失的問題，也與社會管 理服務(wù)缺失有直接關(guān)系。應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型的“鑰匙”在城市本報評論部：有幾個數(shù)字。全國流動人口估算數(shù)為2.21億人，務(wù)工經(jīng)商者約為1.51億人。而目前全國 大約有8700萬留守人口，其中留守兒童為2000萬，留守老人2000萬，留守婦女4700萬。這種流動對于整 個社會結(jié)構(gòu)帶來了什么樣的影響？如何應(yīng)對這種流動帶來的社會轉(zhuǎn)型？吳德華：縣一級地方政府應(yīng)對這種人口流動帶來的社會轉(zhuǎn)型，最主要的還是加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，推進(jìn)城 鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化進(jìn)程，為農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)打造平臺、創(chuàng)造條件，同時，加大城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強城 市的人口承載能力；加快城區(qū)學(xué)校建設(shè)

33、，解決進(jìn)城農(nóng)民工子女就學(xué)問題；加快保障性住房建設(shè)，解決農(nóng)民工 的住房問題，等等。應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型，我們固然要關(guān)注農(nóng)村，但解決問題的鑰匙在城市，關(guān)鍵問題是從農(nóng)民工到城市市民的身 份認(rèn)同和轉(zhuǎn)變。城市獲取了農(nóng)民工的勞動力所帶來的財富累積與服務(wù)貢獻(xiàn)，但沒有從社會結(jié)構(gòu)上給予農(nóng)民工 相應(yīng)的價值肯定。如果不通過對現(xiàn)有的社會身份制度和社會福利保障制度進(jìn)行改革，從戶籍、住房、就業(yè)、 就學(xué)、醫(yī)療等方面消除農(nóng)民工進(jìn)城安身落戶的障礙，人口大規(guī)模流動帶來的社會轉(zhuǎn)型就難以真正實現(xiàn)。趙樹凱：從流出地來看，既然有成批兒童留守，政府就應(yīng)該為他們提供好的服務(wù)，減少留守生活對于他 們成長造成的傷害。湖南雙峰在這個方面創(chuàng)造了富有啟發(fā)性的

34、經(jīng)驗。這個經(jīng)驗的核心點，就是基層政府高度 重視留守兒童問題，努力探索新的工作機制，不斷提升服務(wù)管理水平，建立了留守兒童的社會化服務(wù)體系。而流入地的工作更具根本性。努力減少農(nóng)村里的留守兒童，讓這些兒童與父母一起進(jìn)城生活，應(yīng)成為政 府工作的大方向。這是社會管理體制的問題。城市只接納農(nóng)村人的勞動和貢獻(xiàn)，不接納他們的孩子，這種社 會管理體制本身是不合理的。文化隔膜和制度缺失阻礙了社會融合本報評論部：二位的觀點中，都包含了一個相同的關(guān)鍵詞一一“融合”。但“融合”知易行難。就你們 的基層實踐和調(diào)查研究來看，“融合”的難點在何處？出路又在哪里？吳德華：流動人口的“融合”，大概有三種，一種是制度，比如就業(yè)制度

35、、社會福利制度、子女就學(xué)制 度，但這些問題不是基層政府本身可以解決的；一種是局部的管理服務(wù)，如為流動人口舉辦一些社會服務(wù)活 動、建設(shè)一批文化設(shè)施等，這些是基層政府或者其他社會組織可以做的；一種是文化，這是大文化的概念， 比如本地人對于外地人心理上的偏見排斥，這個問題的解決是一個長期過程。我感覺，流動人口的社會融合，最重要的是推進(jìn)制度融合，破除制度性障礙。我非常贊同你們的“本報 評論部”文章破解基層難題需要改革支點，現(xiàn)在的關(guān)鍵，就是需要不斷通過改革，尋找破解難題的現(xiàn)實 支點。趙樹凱：文化隔膜和制度缺失是當(dāng)前限制社會融合的兩大問題。就文化隔膜來說，這一問題的解決，屬 于文化變遷過程，也是一個長期的

36、過程。讓不同的社會群體增加溝通，相互理解，相互幫助，是解決此類問 題的通常辦法。比如城市里社區(qū)組織本地人和外地人的聯(lián)誼會，也是促進(jìn)社會融合的重要途徑。我同樣認(rèn)為，更關(guān)鍵還在于制度安排，農(nóng)村的孩子隨同父母進(jìn)城，很多無法進(jìn)入城市公辦學(xué)校就讀，即 便就讀也不能在城市參加中考高考，這就是典型的制度壁壘。許多時候，文化上的隔閡往往以制度隔閡為基 礎(chǔ)，或者說，制度障礙會強化文化隔閡。對于政府來說，在宣傳輿論上倡導(dǎo)平等對待農(nóng)民工，號召全社會關(guān)心幫助農(nóng)民工，固然重要，但是，更 重要的是，應(yīng)該著力于打破制度安排的藩籬，從制度上促進(jìn)融合。“融合”需要宏觀層面的制度供給本報評論部：人口流動問題絕不是某一個地方就能單

37、獨解決的。在中央日益重視“頂層設(shè)計”的背景下， 二位認(rèn)為什么樣的“頂層設(shè)計”，才能從宏觀層面化解這一難題？吳德華：作為基層政府，面臨的最突出問題是流動人口的權(quán)益保障問題。如農(nóng)民工的工資被拖欠、勞動 時間被延長、缺乏必要的勞動保護(hù)、沒有社會保險，甚至也不能享受當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ?，其子女不能平?享受當(dāng)?shù)鼐用褡优粯拥慕逃龣C會，等等。作為勞務(wù)輸出大縣，我們經(jīng)常要面對許多關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障的 問題，而作為縣一級政府，往往很難從根本上解決問題。解決流動人口權(quán)益保障問題，總的思路是要落實公平、共享原則，促進(jìn)社會公平正義，只有將社會保障 制度覆蓋到包括流動人口在內(nèi)的所有人，才可能實現(xiàn)讓全體國民共享經(jīng)濟發(fā)展

38、成果的和諧社會目標(biāo)。在考慮 解決流動人口的社會保障問題時，需要看是否有利于解除流動人口的后顧之憂、是否有利于縮小收入分配差 距、是否有利于化解流動人口與當(dāng)?shù)毓潭☉艏丝诘睦鏇_突、是否有利于促進(jìn)流動人口真正融入當(dāng)?shù)厣鐣?同時，客觀上還需要有相關(guān)的配套改革與政策措施，通過政府的引導(dǎo)與必要的扶持，推進(jìn)人口有序流動和就 業(yè)向正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)化；強化勞動監(jiān)察與工會維權(quán)，促進(jìn)流動人口社會保障權(quán)益的維護(hù)，等等。趙樹凱：從根本上說，在人口流動的問題上，不是“流出地”或“流入地”一方能全部承擔(dān)的，這是整個社會管理體制 的改革問題。農(nóng)民流動引發(fā)的社會融合問題，事關(guān)社會管理的整體改革，不僅需要流出地政府做好工作，而

39、且需要流入地政府做好工作，不僅需要基層努力，而且需要高層設(shè)計，需要社會管理體制改革的整體推進(jìn)。 就此而言，我十分贊同“本報評論部”文章的觀點：“把頂層設(shè)計與基層探索對接起來”，為解決流動人口問 題“提供宏觀層面的制度供給”。也只有這樣，類似“小夢如之痛”的悲劇就能避免，流動時代的融合才能 更好促進(jìn)實現(xiàn)。流動數(shù)字流動人口數(shù)截至2010年10月1日，全國流動人口估算數(shù)為2.21億人，其中男性約1.11億人，女性約1.10億人。 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)一項針對農(nóng)村留守人員狀況的調(diào)查顯示，目前全國有8700萬農(nóng)村留守人口，其中包括2000萬 留守兒童、2000萬留守老人和4700萬留守婦女。流向分布跨省流入人口

40、中，廣東、浙江、江蘇、上海、北京、福建?。ㄊ校┛缡×魅肴丝谡既珖倲?shù)的86.80%。 跨省流出人口中，安徽、四川、湖南、河南、湖北、貴州6省跨省流出人口占全國總數(shù)的64.91%。流動原因以務(wù)工經(jīng)商為目的的流動人口約為1.51億人，因其他原因流動的人口約為7021萬人。相關(guān)政策“進(jìn)一步加強和完善流動人口和特殊人群管理和服務(wù)，建立覆蓋全國人口的國家人口基礎(chǔ)信息庫，建立 健全實有人口動態(tài)管理機制，完善特殊人群管理和服務(wù)政策?！?011年2月胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話“加強流動人口計劃生育服務(wù)管理”；“加強流動人口服務(wù)管理”。中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十

41、二個五年規(guī)劃綱要“因地制宜，分步推進(jìn)，把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對暫 不具備落戶條件的農(nóng)民工，要解決好他們在勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租賃、社會保障等方面的 實際問題?！?011年政府工作報告人民觀點特別策劃基層治理系列訪談直面“管理，到“服務(wù)，的治理之變從“后稅費時代”看農(nóng)村公共服務(wù)挑戰(zhàn)編者按：在前幾期“關(guān)注基層治理”的本報評論員系列文章發(fā)表后，關(guān)于評論中指出的當(dāng)前基層工作中 存在的只熱衷于招商引資、大上項目，而對環(huán)境保護(hù)、教育發(fā)展、社會公益等公共服務(wù)不熱心的“選擇性治 理現(xiàn)象，引起了強烈反響。許多來自基層一線的干部和相關(guān)學(xué)者紛紛反映，這是當(dāng)前基

42、層治理的一個普遍 問題，也是農(nóng)業(yè)稅取消、基層權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整后，農(nóng)村治理模式在從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變中亟待解決 的重要課題。為此，本期訪談特別邀請兩位基層一線的干部一一來自東部的財政強鎮(zhèn)、浙江諸暨市店口鎮(zhèn)的黨委書記 張壯雄，以及來自中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、四川仁壽縣珠嘉鄉(xiāng)的黨委書記彭安全，前者以創(chuàng)建外來建設(shè)者新型公 共服務(wù)的“店口模式”而聞名，后者則因“15元公務(wù)餐”的“珠嘉式接待”備受關(guān)注。同時，我們約請長期 研究農(nóng)村基層治理的中國人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田，一起探討“后稅費時代”基層公共服務(wù)管理。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能從過去的“收糧、收款、刮宮引產(chǎn)”變成了 “服務(wù)農(nóng)民、發(fā)展經(jīng)濟” “給老百姓少掏錢的實

43、惠感”應(yīng)成為當(dāng)前基層公共服務(wù)的著力點發(fā)展和服務(wù)，不要圍著樓轉(zhuǎn)，而要盯著人走，沉下來做實事“收錢”變發(fā)錢”，稅改引發(fā)基層轉(zhuǎn)型本報評論部：取消農(nóng)業(yè)稅至今，基層正在發(fā)生兩個變化：一方面，鄉(xiāng)村一級的財力比過去減少，財權(quán)進(jìn) 一步向上收回；另一方面，在推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、縮小貧富差距、城鄉(xiāng)差距的中央政策導(dǎo)向下，長期 供給不足、配置不均的農(nóng)村地區(qū)，受到格外重視。在這種“財權(quán)向上集中，事權(quán)基本下移”的“后稅費時代” 里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生了什么改變？彭安全（四川仁壽珠嘉鄉(xiāng)黨委書記）：2006年之前，實行的是“村提留，鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，縣鄉(xiāng)財政也比較吃力， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債更是中西部欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普遍狀況，這是因為，當(dāng)時的農(nóng)業(yè)稅費

44、按登記人口來征計，但鄉(xiāng)里外 出打工的人增多，收稅收款難以找到人，上繳又一分不能少，于是東借西湊，從而產(chǎn)生了 “赤字”取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能從過去的“收糧、收款、刮宮引產(chǎn)”變成了 “服務(wù)農(nóng)民、發(fā)展經(jīng)濟”簡單說， 過去鄉(xiāng)里主要工作是“收錢”，現(xiàn)在則變成了 “發(fā)錢”，把上級撥款用好發(fā)好。張壯雄（浙江諸暨店口鎮(zhèn)黨委書記）：店口鎮(zhèn)集體經(jīng)濟起步早，村里經(jīng)濟實力不錯，常常集體代繳了那 些稅費。因此，停止征收農(nóng)業(yè)稅對群眾支出來說沒啥影響，我認(rèn)為，更多體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和職能轉(zhuǎn)變方面， 從管制型向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。本報評論部：從“收錢”變“發(fā)錢”，從過去的“吃飯型財政”變成了 “討飯型財政”，“小財政”要頂 著“大建

45、設(shè)”，對你們而言，是松綁了還是壓力更大了？有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在國家政權(quán)體系中居于末梢 地位，作為國家公共服務(wù)供給鏈條的終端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給體制帶有明顯的垂直性、依附性和凝固性，形 成了一種“壓力型體制”，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前的治理困境。實際情況如何？彭安全：與稅費改革之前相比，工資現(xiàn)在由上級財政包干，醫(yī)療、教育也有各級政府劃撥經(jīng)費，收錢的 壓力沒有了。不過要做的事并沒有少，提供的服務(wù)比以前甚至更多，更重要的是要支持地方經(jīng)濟發(fā)展。珠嘉 是一個農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)，沒啥子工業(yè)，讓農(nóng)民脫貧致富是當(dāng)前我們的最大服務(wù)內(nèi)容。也只有發(fā)展搞上去了，才能在教 育、醫(yī)療、文化生活等公共產(chǎn)品服務(wù)方面創(chuàng)造更好條件?，F(xiàn)在我們正在高

46、效農(nóng)業(yè)示范產(chǎn)業(yè)區(qū)、鄉(xiāng)村旅游、新 村建設(shè)等方面積極努力，組織動員、規(guī)劃協(xié)調(diào)、通過項目服務(wù)提高農(nóng)民的收入和生活水平。張壯雄：店口是浙江省首批27個小城市培育試點鎮(zhèn)之一，經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的資金需求是比較大的， 土地資源也十分緊張，這都需要上級的政策支持和傾斜。而教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)方面，我們不僅完 成市里的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而且還有提高。另外，考核的壓力比較大，店口經(jīng)濟長期在相對高位上運行，經(jīng)濟指標(biāo) 的增幅很難有大幅提高。建設(shè)要是搞不上去，有時就無法獲得支持和資源?！斑x擇性治理”，民生何以優(yōu)先本報評論部：壓力型體制下，會使基層治理工作中出現(xiàn)一些“治理承包制”或“指標(biāo)連坐制”現(xiàn)象，導(dǎo) 致“選擇性治理”

47、?，F(xiàn)在的問題是，如果“選擇性治理”無可避免，如何讓這種“選擇”向民生需求傾斜？張壯雄：總的來說，教育、醫(yī)療等民生保障服務(wù)是群眾最為看重的。在浙江，我們鎮(zhèn)是比較早實施12 年免費教育的，我們算了一下，一個高中生，一年需要補貼2500塊錢，對于一些低收入家庭來說還是一筆 不少的錢，從自己掏變成政府補，一來一去就是5000塊錢。而醫(yī)療方面，全市規(guī)定的門診報銷比例是20%， 我們提高到了 40%。這兩項措施，花的錢并不是很多，但很受群眾歡迎。這也給了我們很多啟示。對老百姓來說，上得起學(xué)、 看得好病，所獲得的實惠，所擁有的幸福感受，大大高于建起的棟棟高樓、修建的寬敞馬路。也因此，我們 把提供服務(wù)的著力點

48、放在了 “要給老百姓少掏錢的實惠感”彭安全：在珠嘉，群眾對農(nóng)業(yè)服務(wù)看得較重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，原來的七站八所整合為農(nóng)業(yè)服務(wù)中心， 農(nóng)機服務(wù)、農(nóng)技推廣、水務(wù)建設(shè)等方面的服務(wù)，都是農(nóng)民迫切需要的。這方面的保障，就非常重要。張壯雄：公共服務(wù)也要與時俱進(jìn)。政治上的“維穩(wěn)”與管理上的“維權(quán)”，本質(zhì)一致。在東部地區(qū)，外 來務(wù)工人員增多，各種沖突也較多，分析原因，其共同點是：感到?jīng)]有分享到發(fā)展的成果。店口的體會是： 當(dāng)我們解決好外來務(wù)工人員的“同城待遇”問題，為“新店口人”提供一個能發(fā)展、留得住、有歸屬感的良 好環(huán)境，就能化解許多矛盾，形成發(fā)展活力。因此，公共服務(wù)問題，既是社會問題，也是民生問題，同樣 也是政

49、治問題。提高“服務(wù)供給”，需要拓寬思路本報評論部：政府的力量是有限的，特別是在當(dāng)下社會快速發(fā)展、利益主體日趨多元的背景下，改革創(chuàng) 新基層服務(wù)管理模式，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局”已為共識，對 于基層來說，該如何提高公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給能力？張壯雄：全靠政府大包大攬，財政顯然承受不起。不妨發(fā)動整合社會資本和社會力量。像以BOT方式吸 引企業(yè)參與公共服務(wù)，就是一個好模式。在店口像垃圾焚燒項目、污水處理項目，以及電影院、書店這類公 共文化設(shè)施，對資本有吸引力，我們交給社會資本去做。教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)民生保障，則政府來主導(dǎo)。市場 無法滿足的服務(wù)由政府來做，應(yīng)是基層政

50、府治理模式改革的方向。彭安全：讓企業(yè)參與到新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中，這樣既可以幫助政府實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，也給農(nóng)民提供了新的收入 來源和更好的居住環(huán)境。對經(jīng)濟實力普遍不強的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說比較適合本報評論部：針對困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)快速發(fā)展的主要因素，有什么改革建議嗎？張壯雄：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過去沒有太多自主權(quán)，審批項目都需要去市里，現(xiàn)在推行強鎮(zhèn)擴權(quán)，依法下放、能放 就放，應(yīng)是一個破題思路。像諸暨，從市里下放到店口的權(quán)力就涉及發(fā)改、建設(shè)、國土、環(huán)保、安監(jiān)等30 個部門96項，我們的自主權(quán)增強了，加上財政傾斜力度加大、分稅機制調(diào)整、可支配資金的增多，對提升 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)能力和水平大有裨益。需要注意的是，權(quán)力下放、資金增多的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的

51、機構(gòu)改革也得隨之跟上，防止出現(xiàn)“人小衣服大” 現(xiàn)象。彭安全：與人、財、物相比，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，最需要的還是上級給政策。土地審批、財政支配等方面如 果有政策，基層干部有了自主權(quán)，就會更有干勁。仁壽縣從去年開始試點推行強鎮(zhèn)擴權(quán)，我們能夠深刻感受 出其中的變化。當(dāng)然，對于賦予基層的權(quán)力，還要加強監(jiān)督，以防止權(quán)力濫用的行為。本報評論部：如果用一句話概括，你們覺得，加強基層公共服務(wù)管理的最重要抓手是什么？彭安全：靠干部理思路找出路，靠黨員贏信任獲支持，靠村民強監(jiān)督促改革。張壯雄：發(fā)展和服務(wù)，不要圍著樓轉(zhuǎn)，而要盯著人走，沉下來做實事。強化“農(nóng)民本位”意識走出“選擇性治理”誤區(qū)中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教

52、授鄭風(fēng)田取消農(nóng)業(yè)稅之后，尤其是新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略全面實施以后，國家加大了對農(nóng)村的投入，目前我國每年涉農(nóng) 資金投入已達(dá)近萬億。在這樣一個大背景下，我國農(nóng)村基層治理工作也發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，治理模式從過 去的“管制型”角色向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)換。這種變化對農(nóng)村基層工作者提出了更高的要求，他們既要完成上級 有關(guān)部門交給的政府“代理人”角色，又要具體承擔(dān)搞好本村事務(wù)、為村民提供服務(wù)的“當(dāng)家人”角色。這 種角色的轉(zhuǎn)變對基層工作者要求高，挑戰(zhàn)也很大。由于過去多年來形成的慣性思維以及上級有關(guān)部門的考核機制還未根本性轉(zhuǎn)變，一些基層政府走入了選 擇性治理的誤區(qū)，還熱衷于過去的招商引資、大上項目、上大項目，對基層公共服務(wù)工

53、作并不熱心。如何才 能扭轉(zhuǎn)目前這種基層治理困境，建立完善的服務(wù)型政府呢？以下三點轉(zhuǎn)變非常重要：其一，要以“農(nóng)民本位”視角重塑我國基層治理框架。中央提出的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，其根本任務(wù)還是服 務(wù)好農(nóng)民，讓農(nóng)民滿意。所以應(yīng)該把“以農(nóng)民為本位”作為我國農(nóng)村基層治理的核心，各地新農(nóng)村建設(shè)的目 標(biāo)、任務(wù)都應(yīng)該充分尊重農(nóng)民意愿，反映農(nóng)民要求，過程讓農(nóng)民充分參與，建設(shè)成果也要讓農(nóng)民來評判。只 有這樣，才能避免唯上不唯實的治理性偏差，提高農(nóng)民的滿意度。其二，建立農(nóng)民意愿的需求表達(dá)機制，涉農(nóng)項目設(shè)置應(yīng)該變“自上而下”為“自下而上”。韓國在新村 建設(shè)中很注重農(nóng)民意愿表達(dá)，不少公共項目往往先由農(nóng)民提出，政府派出專門調(diào)研

54、人員到農(nóng)村進(jìn)行實地調(diào)查 訪問，吸收農(nóng)民意愿，最后匯總反饋到政策制定部門，再由政策制定部門召集農(nóng)民代表、農(nóng)業(yè)專家、社團代 表對這些意見進(jìn)行整理分析，以作為農(nóng)業(yè)預(yù)算和農(nóng)村發(fā)展政策制定的原始依據(jù)。這樣選拔出來的項目才能真 正急農(nóng)民所急，反映農(nóng)民的真實需求，避免面子工程等不正常現(xiàn)象。我國地區(qū)差別很大，農(nóng)民的需求差異也 很不同，涉農(nóng)項目安排要充分考慮項目所在村的需求意愿，避免一刀切現(xiàn)象。其三，基層工作考核應(yīng)該增加所在社區(qū)民眾滿意度調(diào)查。目前不少對基層政府的考核指標(biāo)基本上是政績 考核、工作評比等“指揮棒”，而對反映民生的指標(biāo)，如教育投資、環(huán)境污染治理、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、道路建 設(shè)等指標(biāo)反映不足，尤其是考核機制

55、還存在不少問題。良好的服務(wù)型政府必須反映轄區(qū)百姓的聲音，應(yīng)該增 加村莊居民的滿意度考核指標(biāo)，可以通過第三方的隨機抽樣，來考核基層治理質(zhì)量。（人民觀點特別策劃基層治理系列訪談）在實現(xiàn)利益訴求中構(gòu)筑“魚水情誼”一一從“沐陽壓力”看基層干群關(guān)系“上面千條線，下面一根針”，基層干部在做好群眾工作、和諧干群關(guān)系上，至關(guān)重要?！爸鬯P(guān)系”、“魚水 關(guān)系”，是我們在群眾工作中的堅定共識。但也有少數(shù)地方，干群之間呈現(xiàn)“油水關(guān)系”甚至對立狀況。面 對復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境和利益考驗，基層干部如何擺正自己的位置、定位自己的角色？面對深刻變化的時代和社 會，如何從“魚水關(guān)系”再出發(fā)，找到新形勢下基層干群工作的普遍規(guī)律？本期

56、訪談邀請的兩位嘉賓，一位是江蘇沐陽縣委書記蔣建明，一位是中國社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員單 光鼐。前者曾因嚴(yán)格的招商引資舉措、聯(lián)系群眾的“網(wǎng)上會客廳”等備受關(guān)注；后者長期從事群體性事件研 究，對于基層干群關(guān)系有深入獨到的見解。此篇訪談也是本次特別策劃的最后一篇，但聚焦基層治理、加強創(chuàng)新管理，將是我們長期關(guān)注的重點話 題。編者基層干部如何對待“少數(shù)人”？群眾工作的壓力情境需要克服“絕大多數(shù)”的思想誤區(qū)，不讓1%的疏忽破壞99%的努力面對具體矛盾沖突時，基層干部不能“站在GDP 一方”本報評論部：很多像沐陽這樣的縣市，都正在經(jīng)歷著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。在這一過程中，個體利益、 公共利益交織，短期利益、長

57、期利益并存，基層干部協(xié)調(diào)利益的壓力更大了。比如，一戶人家不愿搬遷，就 算是國家重點工程也沒法開工?；鶎痈刹吭诠ぷ髦校鎸Φ牟皇浅橄蟮娜罕?，而是有思想、有感情、有訴求 的個人。應(yīng)該如何把握這種抽象與具體、多數(shù)與少數(shù)的關(guān)系？蔣建明：的確，人的工作最難做。要看到，群眾訴求的表達(dá)，大部分時候是合理的。有時候為了引起重 視而有所夸大，也可以理解。實踐中，需要克服的是“絕大多數(shù)”的思想誤區(qū)。沐陽有183萬人口，1%也有 1.8萬。我們既要讓99%的群眾滿意，也要讓1%的群眾滿意，決不讓1%的疏忽破壞了 99%的努力。少數(shù)提出過分要求的群眾，也是理性人、經(jīng)濟人和可以團結(jié)教育的對象，用說服教育、耐心疏導(dǎo)的辦法

58、 解決人民群眾內(nèi)部矛盾，杜絕簡單粗暴、動輒強攻，才能最大限度減少不和諧、不穩(wěn)定的因素，也才能讓群 眾切實感受到權(quán)益被保障、心情更舒暢，從而自覺接受管理、主動配合管理、積極參與管理。單光鼐：少數(shù)人的訴求確實不能忽視。少數(shù)和多數(shù)是相對的。一個群體在總?cè)丝谥谢蛟S并不是多數(shù)，但 因背景、遭遇相似，很有可能就成為“命運共同體”，產(chǎn)生共同的訴求，聚集起來，就變成了多數(shù)。比如拆 遷戶、代課教師、復(fù)員軍人等。如果轄區(qū)內(nèi)存在這樣一個同質(zhì)性群體，更應(yīng)謹(jǐn)慎從事。比如，浙江織里全鎮(zhèn) 人口約30萬，其中外來人口就有20萬人，形成了一個“大比例人群”，這就需要通過對話、協(xié)商等多種方式， 了解他們的訴求，制定相應(yīng)政策。本報

59、評論部：沐陽大力招商引資的各種舉措，曾引來輿論的廣泛關(guān)注，比如完不成招商引資任務(wù)就變成 “代理干部”等。應(yīng)該說，這也給了各級干部以巨大的壓力。在這樣的壓力下，我們的基層干部如何處理好 經(jīng)濟發(fā)展與群眾利益之間的關(guān)系？蔣建明：基層干部最大的壓力，是發(fā)展的壓力。就我個人而言，覺得最急迫也最困難的，就是經(jīng)濟如何 又好又快發(fā)展的問題。有壓力是好事，有壓力才有動力。在這樣的壓力下，要處理好“收緊”和“松綁”的關(guān)系。對領(lǐng)導(dǎo)干部的要求要收緊，否則就可能產(chǎn)生“簡 單粗暴”。另一方面，在嚴(yán)守黨紀(jì)法規(guī)的基礎(chǔ)上，對于地方的發(fā)展，也要松綁。多給地方創(chuàng)新的空間，形成 創(chuàng)新的氛圍。應(yīng)該要求領(lǐng)導(dǎo)干部“不能干什么”，但盡量不要

60、規(guī)定“只能干什么”。單光鼐：在發(fā)展的問題上，干部和群眾是有共識的，問題在于怎么發(fā)展，發(fā)展起來的成果如何更好地分 配和共享。1994年分稅制改革之后，財權(quán)上移、事權(quán)下移，“分級包干、分灶吃飯”。一些縣，尤其是中西部 縣財政緊張，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債較多。有句順口溜，用“富麗堂皇”、“喜氣洋洋”、“勉勉強強”、“哭爹喊娘”等 詞形容各級財政的境況，雖然極端，也從某個側(cè)面反映出這一問題的嚴(yán)重性。地方干部發(fā)展壓力大，也源于這種財權(quán)事權(quán)的不一致。因此，很多基層政府一心抓經(jīng)濟、抓發(fā)展，把公 共服務(wù)、改善民生放在次要地位，或者認(rèn)為只要發(fā)展了這些問題自然能解決。所以，面對具體矛盾沖突時， 少數(shù)基層干部往往會“站在GD