中國公法的崛起與政治變革

1、中國公法的崛起與政治變革 一、公法理論的政治之維 公法，按照牛津法律大辭典的解釋，要緊包括憲法、行政法、行政訴訟法、地點政府法、社會保障法、稅收法、教會法和軍事法等，旨在規(guī)定國家有組織的政治團(tuán)體、政府及其部門與代理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)、行為、權(quán)力和豁免權(quán)、義務(wù)及責(zé)任的規(guī)則和原則，用以調(diào)整國家與一般個人之間的關(guān)系。2我認(rèn)為，假如公法制度不夠完善，權(quán)力/權(quán)力關(guān)系就不可能理性化，權(quán)力/權(quán)利關(guān)系也不可能良性互動；假如公法制度不發(fā)達(dá)，就可不能存在受約束的權(quán)力與有保障的自由，就可不能存在可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展與社會進(jìn)步。也確實是講，國家與社會的現(xiàn)代化，是以公法制度的理性化與現(xiàn)代作為前提的。在龐大的公法體系中，由于憲法權(quán)威

2、毋庸置疑，行政法地位舉足輕重3，因此公法的現(xiàn)代化與理性化，又要緊表現(xiàn)為時俱進(jìn)的、旨在全面及時回應(yīng)國家與社會現(xiàn)代化需要的憲法與行政法制度變革。 各國公法制度進(jìn)展史表明：公法制度結(jié)構(gòu)及其進(jìn)展變革，明顯地具有語境化的特點，它是公法制度的內(nèi)在邏輯制約與外在約束條件共同作用的結(jié)果，因此盡管并不存在完全與眾不同的公法，但也可不能存在普適的公法。在阻礙公法制度結(jié)構(gòu)及其進(jìn)展變遷的諸多因素中，政治因素盡管既不如經(jīng)濟(jì)因素那么全然，也不如文化因素那么寬泛，但卻最為直接；公法與政治通常纏繞在一起，難解難分。之因此如此，不僅是因為公法與政治共同關(guān)注社會資源配置與社會利益分配這一社會主題，還要歸因于二者皆側(cè)重于通過恰當(dāng)?shù)?/p>

3、制度安排來促成權(quán)力/權(quán)力關(guān)系的理性化以及權(quán)力/權(quán)利關(guān)系的良性互動這一方式，以便在最優(yōu)配置社會資源的基礎(chǔ)上最公平地分配社會利益。共同關(guān)注的主題以及相近的演繹主題的方式，使得公法制度與政治制度之間具有既競爭又合作的雙重特點，4二者之間的互動性也因此具有兩面性：一是相反相成。公法以其自治性與保守性來制約多變的政治，政治以其不加遮掩的利益偏好或明或暗地阻礙公法追求公正與公平；公法與政治之間互相制肘。二是相輔相成。公法利用政治優(yōu)勢來弱化制度變革阻力，推動制度進(jìn)步；政治變革依靠公法增進(jìn)其制度安排的理性，以公法制度變革的方式來正當(dāng)?shù)貙崿F(xiàn)政治主張；二者互相支持、彼此強(qiáng)化。假如相反相成在二者關(guān)系中具有主導(dǎo)性，那

4、么公法制度與政治制度不僅無助于人的解放，反而要成為經(jīng)濟(jì)進(jìn)展與社會進(jìn)步的枷鎖；假如二者之間的互關(guān)系要緊基于相輔相成，政治制度安排的合法性與公法制度安排的正當(dāng)性差不多重疊，二者優(yōu)勢互補，那么這種良性互動有助于理順權(quán)力/權(quán)力關(guān)系與權(quán)力/權(quán)利關(guān)系，有助于以較小的成本較優(yōu)地解決資源配置與利益分配這一社會主題，有利于社會在穩(wěn)定中進(jìn)展，有秩序地進(jìn)步。 共同關(guān)注同一主題，以相近方式演繹同一主題，在決定公法進(jìn)展與政治變革具有水乳交融的天然聯(lián)系的同時，也就決定了只有建立起完善、發(fā)達(dá)的政治之維的公法理論，才有助于建構(gòu)起公法與政治之間的良性互動關(guān)系，才有可能全面客觀地描述、解釋公法制度現(xiàn)象，并有效地推動公法的進(jìn)展與完

5、善。相反，任何疏于關(guān)注公法進(jìn)展與政治變革之間天然聯(lián)系、缺乏政治之維的公法理論，或者政治之維特不模糊、脆弱的公法理論，都既不成熟、也不科學(xué)，只是切實際的空中樓閣，這種存在著結(jié)構(gòu)性缺陷的公法理論，不僅會因結(jié)構(gòu)失衡而致公法理論大廈的傾斜、倒塌，更可怕的是它還會誤導(dǎo)公法實踐，將公法進(jìn)展與政治變革從良性互動關(guān)系引向消極對立那個反面，從而有礙于公法的正常進(jìn)展，并因此殃及經(jīng)濟(jì)進(jìn)展與社會進(jìn)步。就此而言，建構(gòu)一種公法理論，的確如同描繪一幅公法地圖，一幅應(yīng)該包含政治之維、推動公法進(jìn)展與政治變革形成良性互動關(guān)系的公法地圖。5 改革開放以來，伴隨著政治體制改革的興起與深化，中國法學(xué)逐漸擺脫忌言公、私法二分的傳統(tǒng)6，法

6、制建設(shè)實踐中按照公、私法二分法進(jìn)行制度變革的趨勢越來越明顯，中國公法健壯成長，逐步走向成熟。就其總體而言，公法崛起與政治體制改革之間相得益彰，良性互動，各得其所。之因此如此，要緊在于二者都以積極推進(jìn)中國特色民主政治建設(shè)為己任，都要服務(wù)于、服從于經(jīng)濟(jì)建設(shè)那個中心任務(wù)。一方面，假如中國公法建設(shè)并未取得現(xiàn)現(xiàn)在的長足進(jìn)展，不能為中國特色民主政治建設(shè)提供強(qiáng)有力的制度保障，那么中國的政治體制改革可能不可能取得舉世矚目的成就。另一方面，我們也同樣難以想象，假如中國的政治體制改革未能逐步走向深化，中國特色民主政治建設(shè)未見成效，但中國的公法卻能夠在新舊體制的夾縫中悄悄崛起、迅速成長。也確實是講，改革開放以來，尤

7、其是最近十多年來，中國公法的迅速崛起與中國的政治體制改革的深入持久之間，息息相關(guān)。 然而，與公法制度和政治制度在中國現(xiàn)代化建設(shè)實踐中通過相互支持、彼此強(qiáng)化、同步進(jìn)行的制度變革所形成的你中有我、我中有你的互相滲透、共促互動的格局極不協(xié)調(diào)的是，中國公法理論的政治之維卻顯得相當(dāng)脆弱。有些公法研究不切實際地強(qiáng)調(diào)法律的自治性卻視而不見來自政治變革的現(xiàn)實的、重要的阻礙；有些公法研究諱言政治，避之惟恐不及；有些公法研究流連忘返于國外“精巧”的公法理論，不屑認(rèn)真對待中國公法制度變革的實際；有些公法研究在探討制度變革時就事論事，并未打算問津公法制度變革的深層次緣故；有些公法研究因方法落后而造成研究視野狹隘，難以

8、將政治變革納入研究視野。凡此種種，造成了政治維度在中國公法理論中，被其他一些有意無意地不恰當(dāng)?shù)胤糯蟮囊蛩亟o遮蔽了；中國政治體制改革關(guān)于公法崛起所產(chǎn)生的實質(zhì)性、甚至是決定性的阻礙，尚未引起學(xué)界應(yīng)有的關(guān)注。那些陶醉于紙上談兵或者迷失于崇洋媚外的不正常公法研究傾向，直接促成中國現(xiàn)有公法理論在描述、解釋中國過去二十多年所發(fā)生的公法制度變革現(xiàn)象時，捉襟見肘、力不從心。與中國公法的崛起與政治體制改革之間存在著千絲萬縷的緊密聯(lián)系相映成趣的是，中國現(xiàn)有的公法理論卻缺失應(yīng)有的政治之維，至少政治之維相當(dāng)脆弱；公法理論未缺乏對公法進(jìn)展與政治變革之間內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)的深入探討。中國的公法理論一定程度上脫離了中國的公法實踐

9、，這就在冷漠的理論與真切的實踐之間、在公法研究的視角單一與公法實踐的生動爽朗之間，形成刺眼的反差。這種不正常的公法研究傾向不僅有礙于公法理論的進(jìn)展與完善；更是阻礙了公法制度變革順的利進(jìn)行，不利于中國特色民主政治建設(shè)進(jìn)程的加速推進(jìn)。 盡管一種公法理論具備健全的政治之維并非必定確實是成熟的、完善的，因為公法理論尚有經(jīng)濟(jì)之維、社會之維、文化之維、甚至宗教之維等，但缺失政治之維，或者政治之維特不脆弱的公法理論無疑是不成熟、不完善的。中國特色的現(xiàn)代化不僅需要獨立于私法的公法理論，更需要立足于中國公法進(jìn)展與政治變革交錯兼容的現(xiàn)實國情之上，能夠?qū)Χ咧g全方位互動關(guān)系加以精當(dāng)描述、解釋的成熟的、中國特色的公

10、法理論。我們認(rèn)為，中國法學(xué)必須得在告不諱言公、私法傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步，改變公法研究不問政治的偏見，同時強(qiáng)化中國公法理論的政治之維與其他理論維度，推動與中國特色公法建設(shè)相適應(yīng)的中國特色公法理論的早日形成。盡管中國特色公法理論的成熟不可能一蹴而就，公法理論政治維度的強(qiáng)化只能依靠于日積月累的點滴進(jìn)步，但這并非意味著公法理論能夠在學(xué)界的寬容等待中自然地成長起來，政治之維的強(qiáng)化需要學(xué)界有意識地努力矯正疏離實踐的公法研究傾向，全面反思中國公法崛起歷程，正視公法制度變革與政治制度結(jié)構(gòu)交互阻礙的生動實踐，不斷地拓展公法研究視野，更新研究方法，學(xué)會多角度地描述、解釋公法制度現(xiàn)象，準(zhǔn)確解讀中國公法進(jìn)展與政治變革

11、之間的全方位互動關(guān)系。只有如此，才有可能構(gòu)建起全面回應(yīng)中國公法實踐需要的多維度、多層次的成熟的中國特色公法理論。 如何強(qiáng)化公法理論的政治之維，這是一道中國公法學(xué)的難題。我們試圖在本文中提供一個探討中國公法崛起與政治體制改革內(nèi)在聯(lián)系的分析框架，確證“中國公法變革與政治變革存在著全方位互動關(guān)系”那個差不多命題。 二、兩種制度變革的殊途同歸 人類文明的發(fā)達(dá)史，差不多上是一部制度進(jìn)化史；是制度而不是什么不的東西，構(gòu)成了人類文明進(jìn)展連續(xù)的脊梁。幾乎不存在可一成不變的制度，與時俱進(jìn)的變革通常是連續(xù)制度生命、維系制度正當(dāng)性的唯一方式。制度變革往往直接導(dǎo)源于知識更新，尤其是制度理論的創(chuàng)新，但真正推動制度變革的

12、卻并非知識或理論，而是利益驅(qū)動；制度變革根源于不同利益主體為了最大化其利益偏好所展開的多方博弈。不管是社會轉(zhuǎn)型，依舊經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌；不管是政治體制改革，依舊經(jīng)濟(jì)體制改革，終歸要表現(xiàn)為以一套新制度代替另一套舊制度，或者從無到有建立起一套制度，從而確立起一種新的社會資源配置與利益分配方案。改革開放之后中國公法的崛起與政治體制改革，也確實是通過一系列相互支持的、旨在推進(jìn)中國特色民主政治建設(shè)的公法制度與政治制度變革，對既有的制度體系加以戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，重新梳理原有的權(quán)力/權(quán)力關(guān)系與權(quán)力/權(quán)利關(guān)系，藉此逐步確立一套更優(yōu)的社會資源配置模式與更公平的社會利益分配方案。 一、公法崛起與政治變革都要訴諸制度變革 改革

13、開放之前，中國盡管也有一些零碎的公法制度，但置于“人治底下的法制”的大背景之下，這些公法制度多半蛻化為純粹的行政治理工具，因此當(dāng)時的中國并不存在真正的、現(xiàn)代意義上的、旨在約束權(quán)力、保障公民自由的公法。由于不管是具體的公法制度依舊整個公法制度體系，都存在著致命的結(jié)構(gòu)性缺陷，故而體制不順在所難免，權(quán)力/權(quán)力關(guān)系非理性化、權(quán)力/權(quán)利關(guān)系變成消極對立的“命令服從”關(guān)系也就不足為怪了。從如此一個落后的起點上動身，改革開放之后中國公法的崛起，差不多上確實是一個通過大規(guī)模的公法制度變革來重建現(xiàn)代公法體系的過程。這場姍姍來遲的、深入持久的“公法再造”憲政運動，標(biāo)明了中國法制建設(shè)立場堅決地與“無法無天”的過去一

14、刀兩斷，通過循序漸進(jìn)的公法制度變革來依次推進(jìn)政治民主化的進(jìn)程。 我們認(rèn)為，八二憲法的出臺，標(biāo)志著中國公法的正式崛起；而其后近二十年的三次修憲以及圍繞著修憲而展開的一系列波瀾壯闊的公法創(chuàng)制，尤其是從無到有地創(chuàng)制了一批體現(xiàn)中國特色的差不多公法制度，使得中國公法大廈初具規(guī)模。中國公法的迅速崛起，為推動民主政治進(jìn)程，推動權(quán)力/權(quán)力關(guān)系與權(quán)力/權(quán)利關(guān)系的理性化與正常化，提供了堅實的規(guī)范基礎(chǔ)。要緊的公法制度變革包括制定或修改了全國人民代表大會組織法、國務(wù)院組織法、各級人民代表大會和地點各級人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、代表法、選舉法、民族區(qū)域自治法、香港特不行政區(qū)差不多法、澳門特不行政

15、區(qū)差不多法、法官法、檢察官法、警察法、國家公務(wù)員暫行條例、行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)訴法、行政監(jiān)察法等差不多公法制度。 與公法崛起要天經(jīng)地義地訴諸制度變革有些不同的是，通過制度變革的方式來推進(jìn)中國政治體制改革，可謂是政治領(lǐng)域內(nèi)的一場“范式革命”從以人治方式轉(zhuǎn)向法治方式來解決建設(shè)中國特色民主政治那個核心難題。這就意味著，政治體制改革首先表現(xiàn)為以制度化選擇取代過去的精英決策與/或群眾運動式“大民主”來推進(jìn)政治民主化。鄧小平盡管早于1962年就曾指出：“這幾年，我們搞了許多大運動，差不多是把大運動當(dāng)作我們?nèi)罕娐肪€的唯一形式，天天運動，這是不行的?！?然而，真正告不這種大民主群眾運動的

16、，卻是近二十年之后的事。在1978年，鄧小平又明確指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！?之因此如此，乃是因為“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度更帶有全然性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！?“我們過去發(fā)生的各種錯誤，當(dāng)然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，然而組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好能夠使壞人無法任意橫行，制度不行能夠使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！?在確立制度化的變革方式的基礎(chǔ)上，政治體制改革表現(xiàn)為一個新政治制度完全替代舊政治制度的具體制度變革問題。之因此需要完全改革政治制度，是因為“假如堅決改革現(xiàn)行制度

17、中的弊端，過去出現(xiàn)的一些嚴(yán)峻問題今后就有可能重新出現(xiàn)?！?0而通過政治制度變革的方式來推進(jìn)政治體制改革，確實是要實現(xiàn)社會主義民主的制度化與法律化。11這種政治體制改革思路自十一屆三中全會直至十六大，得以一以貫之，十六大報告明確指出：“要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。” 由于公法與政治都重在關(guān)注權(quán)力/權(quán)力關(guān)系與權(quán)力/權(quán)利關(guān)系，而且公法崛起與政治變革都要訴諸制度變革，這就使得政治變革與公法崛起二者之間有可能通過重新配置權(quán)力與權(quán)利的制度變革那個中介而建立起普遍聯(lián)系。只是，公法崛起與政治變革之間的全面而深刻的聯(lián)系，不僅僅體現(xiàn)為制度變革這種載體，更要體現(xiàn)為兩種制度變革在

18、目標(biāo)與內(nèi)容上的殊途同歸。 二、兩種制度變革的目標(biāo)與內(nèi)容的相近性 公法制度變革的動身點與目標(biāo)究竟是什么？可能并不存在一個普適于不同歷史時期、不同地域的標(biāo)準(zhǔn)答案，即使直接或間接地對法國、德國、日本以及其他國家的公法制度變革產(chǎn)生重大阻礙的公共權(quán)力學(xué)講與公務(wù)學(xué)講也不例外。盡管法國的公共權(quán)力學(xué)講依據(jù)人權(quán)宣言第2條所規(guī)定的“所有政治組織的目的差不多上為了保障個人所享有的天賦的、不可剝奪的權(quán)利?！倍蟾攀遣蛔C自明的權(quán)威理論，然而萊昂狄驥卻不以為然，他認(rèn)為“現(xiàn)代公法制度背后所隱含的原則，能夠用如此一個命題來加以概括：即那些事實上掌握著權(quán)力的人并不享有行使權(quán)力的某種主觀權(quán)利；而恰恰相反，他們負(fù)有使用其手中的權(quán)力

19、來組織公共服務(wù)，并保障和支配公共服務(wù)的進(jìn)行的義務(wù)。除非他們致力于實現(xiàn)上述目的，否則他們的任何行為都不具有拘束力，或者具有政治上的價值?！?2因此盡力倡導(dǎo)要用具有實證基礎(chǔ)的公共服務(wù)學(xué)講取代形而上的公共權(quán)力學(xué)講。盡管這兩種經(jīng)典的公法理論，以及其他一些外國公法理論在相當(dāng)大的程度上的確有助于中國公法學(xué)去描述、解釋中國公法制度現(xiàn)象，但我們既無法據(jù)此解讀中國公法制度變革的全貌，更不足以據(jù)此確立中國公法制度變革的目標(biāo)。 中國公法制度的動身點與制度目標(biāo)要來源于、立足于中國實際，制度安排要有助于解決中國公法實踐中普遍存在的問題。我們認(rèn)為，在中國現(xiàn)代化歷程中，中國公法要立足中國傳統(tǒng)公法制度因權(quán)力與權(quán)利配置不合理所

20、致的結(jié)構(gòu)性失衡這一實際，通過適當(dāng)?shù)闹贫茸兏飦硗七M(jìn)權(quán)力/權(quán)利結(jié)構(gòu)的均衡化，在嚴(yán)格制約權(quán)力與/或權(quán)利濫用的同時，有效激勵權(quán)力與/或權(quán)力的正當(dāng)行使，促成權(quán)力之間、權(quán)力與權(quán)利之間關(guān)系的良性互動，以便在最優(yōu)配置社會資源的基礎(chǔ)上最公平地分配社會利益，從而最大限度地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展與社會進(jìn)步，最大限度地發(fā)揮人的潛能，最大限度地提升人的價值并拓展人的自由空間。因此，這是就公法制度變革的總體目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)而言的，它盡管要求每一個具體的時期性與局部性的制度變革都要服從于這種整體性的安排，但并不苛求每一種具體的公法制度變革都要與這種制度目標(biāo)建立起全面而直接的聯(lián)系。反思改革開放以來二十多年的公法制度變革，不難看出其目標(biāo)要

21、緊旨在通過簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，理順行政關(guān)系與監(jiān)督行政關(guān)系，加強(qiáng)對公民權(quán)利的救濟(jì)與行政權(quán)監(jiān)督，來漸進(jìn)地矯正傳統(tǒng)公法制度所遺留下來的權(quán)力/權(quán)利結(jié)構(gòu)失衡問題，重建精簡、統(tǒng)一、效能政府，全面推進(jìn)行政機(jī)關(guān)的依法行政，并在保障相對方合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，全方位拓展民主，增進(jìn)公民自由。一言以蔽之，中國公法制度的動身點與制度目標(biāo)確實是通過系統(tǒng)的制度變革來推進(jìn)中國特色社會主義民主政治進(jìn)程，通過推動社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌來全面實現(xiàn)現(xiàn)代化。 盡管中國公法制度變革的時期性目標(biāo)，并無集中、具體的法律規(guī)定，而是散見于相關(guān)的法律規(guī)定以及立法實踐當(dāng)中，然而中國公法建設(shè)在社會主義初級時期的總體目標(biāo)卻能夠從憲法以及一些差不多公法制度

22、中找到依據(jù)，它們?yōu)橹袊ㄖ贫茸兏锾峁┝俗鴺?biāo)平面。例如，現(xiàn)行憲法的序言部分曾規(guī)定：今后國家的全然任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，堅持四項差不多原則，“不斷完善社會主義主義的各項制度，進(jìn)展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，困難奮斗，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，把我國建設(shè)成為高度民主、高度文明的社會主義國家。”13再如，立法法（2000年）第1條規(guī)定：“為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，建立和完善有中國特色社會主義法律體系，保障和進(jìn)展社會主義民主，推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，依照憲法，制定本法?！?相形之下，中國政治體制改革的目標(biāo)與內(nèi)容就顯得更加明確、具體。

23、鄧小平早于1986年就曾指出：政治體制改革的內(nèi)容，首先是黨政分開，第二個內(nèi)容是權(quán)力下放，第三個內(nèi)容是精簡機(jī)構(gòu)，“進(jìn)行政治體制改革的目的，總的來講是要清除官僚主義，進(jìn)展社會主義民主，調(diào)動人民和基層單位的積極性。要通過改革，處理好法治和人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系?！?4概而言之，我國政治體制改革的總方向和長遠(yuǎn)目標(biāo)確實是建設(shè)中國特色的社會主義民主政治。圍繞著那個差不多目標(biāo)，不同歷史時期的政治體制改革的制度變革各有側(cè)重，不斷深化這一主題。十三大報告在首次將“建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治”概括為政治體制改革的方向、長遠(yuǎn)目標(biāo)和差不多內(nèi)容的同時，將政治體制改革的近期目標(biāo)概括為建立有利于提高效率、增

24、強(qiáng)活力和調(diào)動各方面積極性的領(lǐng)導(dǎo)體制。該報告提出近期政治體制改革的要緊內(nèi)容是實行黨政分開，進(jìn)一步下放權(quán)力，改革政府工作機(jī)構(gòu)，改革干部人事制度，建立社會主義協(xié)商對話制度，完善社會主義民主政治的若干制度，加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)。要求積極推進(jìn)政治體制改革的十四大報告，不僅接著強(qiáng)調(diào)建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治政治體制改革這一目標(biāo)，將其作為建設(shè)有中國特色的社會主義的一項重要內(nèi)容加以論述，而且要求其與建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制那個經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)相適應(yīng)、相一致，與把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家的奮斗目標(biāo)相適應(yīng)、相一致。此外，十四大報告還特不強(qiáng)調(diào)要求社會主義民主和法制建設(shè)要有一個較大進(jìn)展，

25、并將“下決心進(jìn)行行政治理體制和機(jī)構(gòu)改革，切實做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率”作為政治體制改革的一項緊迫任務(wù)。十五大報告接著圍繞著進(jìn)展社會主義民主政治這一政治體制改革的差不多目標(biāo)，規(guī)定了“當(dāng)前和今后一段時刻，政治體制改革的要緊任務(wù)是：進(jìn)展民主，加強(qiáng)法制，實行政企分開、精簡機(jī)構(gòu)，完善民主監(jiān)督制度，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)?！笔髨蟾娌粌H一如既往地強(qiáng)調(diào)要通過政治體制改革來推進(jìn)社會主義民主政治目標(biāo)的實現(xiàn)，還將進(jìn)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明規(guī)定為全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)，并明確指出：“要加強(qiáng)制度建設(shè)，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化?！本唧w而言，政治建設(shè)與政治體制改革要緊包括

26、九個方面：堅持和完善社會主義民主制度；加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)；改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式；改革和完善決策機(jī)制；深化行政治理體制改革；推進(jìn)司法體制改革；深化干部人事制度改革；加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督；維護(hù)社會穩(wěn)定。 比較中國公法制度變革的目標(biāo)和內(nèi)容與政治制度變革的目標(biāo)和內(nèi)容，不難發(fā)覺，二者之間的差異要緊體現(xiàn)在表達(dá)方式與使用概念方面，究事實上質(zhì)而言，的確殊途同歸。二者都將實現(xiàn)中國特色社會主義民主政治視作制度變革的差不多目標(biāo)；都將監(jiān)督、制約權(quán)力與保障公民自由作為制度變革的重心，都將簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能作為制度變革的關(guān)鍵，都要求制度變革應(yīng)與建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、相一致，都旨在推動經(jīng)濟(jì)進(jìn)展

27、與社會進(jìn)步，以便將我國建設(shè)成為憲法所規(guī)定的“富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家”；而與時俱進(jìn)、不斷促進(jìn)人的自由與人的全面進(jìn)展，則是二者所共同努力的終極目標(biāo)。15 三、兩種制度變革的優(yōu)勢互補 盡管公法崛起與政治體制改革分享著共同的制度變革目標(biāo)與內(nèi)容，共同致力于推進(jìn)社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，順應(yīng)中國現(xiàn)代化建設(shè)的需要。然而這既不意味著這兩種制度變革完全能夠相互替代，也不意味著兩種制度只能各自為陣。改革開放以來中國二十多年的制度變革實踐表明，這兩種制度變革有可能形成優(yōu)勢互補、良性互動的關(guān)系。 不可否認(rèn)，公法崛起與政治體制改革盡管齊頭并進(jìn)，但這無法抹平兩種制度變革在運作機(jī)制與價值偏好等方面所表現(xiàn)出的明顯差異。首先

28、，公法制度變革是由立法主體遵循法定權(quán)限與法定程序所進(jìn)行的公法規(guī)范創(chuàng)制，而政治制度變革則要緊由政治組織按照黨章以及有關(guān)政治決策程序的規(guī)定，在不違背法律規(guī)定的前提下進(jìn)行的。其次，這兩種制度變遷所涉及的利益主體的范圍大小不同，阻礙制度革的動力與阻力不同，有資格參與制度變革的主體的范圍大小也存在著明顯的差異。再次，盡管公法制度與政治制度都不可能做到價值中立，都要追求實現(xiàn)最大多數(shù)人的最大利益，然而公法制度變革通常是以理順公、私益關(guān)系的名義來張揚或者壓制特定利益群體或者特定階級的利益訴求，與之形成對比的是，政治制度變革通常以最大化特定的階級利益的方式在事實上緩解公、私益之間的沖突。此外，公法制度變革較政治

29、制度變革而言，通常更加具體、更具有操作性，公法制度需要規(guī)定一個比較明確的行為模式來規(guī)范權(quán)力/權(quán)力關(guān)系與/或權(quán)力/權(quán)利關(guān)系；而政治制度變革通常只是一種政治宣言，比較原則，幾乎可不能規(guī)定確定的行為模式。 盡管如此，這兩種制度變革并未因此產(chǎn)生抵牾，而是并行不悖、優(yōu)勢互補。一方面，政治體制改革有力地支持了公法的崛起。一則由于政治制度變革目標(biāo)明確，內(nèi)容具體，這就在相當(dāng)程度上為公法制度變革提供了導(dǎo)向。二則政治體制改革往往要先行一步，這就為公法制度變革提供了輿論支持與經(jīng)驗支持。三則政治體制改革直接推動了黨政分開、政企分開與政社分開等，這就為公法制度改革開發(fā)了必要的制度空間。四則政治體制改革能夠發(fā)揮政治優(yōu)勢，

30、以其特有方式高效率地調(diào)動社會資源，這顯然有助于全面支持公法制度變革。另一方面，公法制度變革也有力地支持了政治制度變革。一則專門大一部分的政治制度都通過法定程序轉(zhuǎn)化為公法制度，實現(xiàn)了政治合法性與法律正當(dāng)性的高度重疊，政治制度借助公法制度的強(qiáng)制實施來確保其政治主張得到一體遵行，這種法律轉(zhuǎn)化拓展并鞏固了政治制度的適用范圍。二則政治制度變革通過轉(zhuǎn)化為公法制度的方式，能夠據(jù)此步步為營，循序漸進(jìn)，依次推進(jìn)，這有助于提供政治制度變革過程的連續(xù)性與變革結(jié)果的確定性。三則公法制度變革直接推動著政治制度趨于規(guī)范化與程序化，政治制度變革的“法律”味道越來越濃，變革過程變得越來越透明，參與主體也越來越普遍，例如十六大

31、報告的產(chǎn)生過程確實是最近的一個典型。 因此，并不能因為公法崛起與政治體制改革之間相互滲透、彼此強(qiáng)化與良性互動，就能夠?qū)⒐ㄖ贫扰c政治制度混為一談。事實上，作為兩種類型的制度安排，二者之間仍然存在著比較清晰的界線。歷史地看，這兩種制度的關(guān)系經(jīng)歷了一個由合到分、由分到合的進(jìn)展歷程。第一時期是改革開放初期的合二為一：在那個時期，公法制度不成體系極其落后，尚未形成獨立的公法制度變革機(jī)制，其制度變革嚴(yán)峻依靠于政治制度變革的拉動，政治制度變革在這一時期的制度變革中居于主導(dǎo)地位。這一時期，政治制度變革與公法制度變革高度重合，政治體制改革不僅是推動公法制度變革的“發(fā)動機(jī)”，而且還成功地孕育出后來公法制度變革獨

32、立運作的萌芽。第二時期始于八二憲法誕生之后，政治制度變革與公法制度變革開始一為分二，公法制度在政治制度變革的支持下不僅迅速成長起來并開始獨立運作，而且還反過來以合法性標(biāo)準(zhǔn)要求不斷推動政治制度變革品味的提高16；與此同時，政治制度變革也適應(yīng)于自我要求服從法律，通過其示范性宣傳從而卓有成效地推動著法律至上的法律權(quán)威在全社會的迅速普遍確立，并最終推動了依法治國方略的正式確立，從而為實現(xiàn)從人治向法治的全然性轉(zhuǎn)變作出重大貢獻(xiàn)。第三時期始于十五大將依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的差不多方略之后，17政治制度變革與公法制度變革之間的關(guān)系日益趨于辯證統(tǒng)一，共同推動著民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。在此基礎(chǔ)

33、上，十六大報告進(jìn)一步深化了這種理解、明晰了二者之間的關(guān)系：“進(jìn)展社會主義民主政治，最全然的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的全然保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的差不多方略?！边@不僅為政治體制改革設(shè)立了奮斗目標(biāo)，也同時為今后公法制度變革明確了方向。 回憶二十多年來兩種制度變革關(guān)系的演化歷程，能夠看出，兩種制度變革關(guān)系在變得越來越默契、越來越成熟的同時，民主政治與依法治國關(guān)于二者的個性化要求也變得越來越高，這就推動著二者關(guān)系朝著理性化方向進(jìn)展，兩種制度變革的要緊領(lǐng)域也日漸明晰起來。18 三、兩種制

34、度變革所共同遵循的差不多原則 不管是公法依舊政治，其制度變革都要遵循一些原則，否則便無章可循。一方面，盡管這兩種制度變革關(guān)系緊密，但不可能支配這兩種制度變革的所有原則都因此完全相同。之因此如此，是因為這兩種制度變革之間的本質(zhì)差異要求二者各行其道，而不能越位、錯位。尤其是公法制度變革，只有在保持必要的法律自治的基礎(chǔ)上才能去爭取政治支持，并反過來支持有助于民主政治建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)的政治制度變革，而不能盲從于政治之后，失去自我，降格為政治附庸。但另一方面，由于這兩種相輔相成的制度變革共居于同一社會結(jié)構(gòu)之中，其制度安排只有協(xié)調(diào)一致，以互相補充而非互相拆臺的方式才能全面回應(yīng)社會變革的需要，這自然就要求二者必

35、須共同遵循一些求同存異的差不多原則。 只是，這并非意味著會存在一種普適的約束這兩種制度變革的差不多原則。之因此如此，是因為差不多原則的確立，要視制度變革所試圖解決的社會問題是什么、制度變革所依存的外在社會結(jié)構(gòu)是什么、以及制度變革的目標(biāo)與內(nèi)容而定，因此這些共同原則也仍然只能是一種地點性知識一種切合實際地將歷史上或者其他地點的調(diào)整政治與公法關(guān)系，規(guī)范權(quán)力之間以及權(quán)力/權(quán)利之間關(guān)系的一些規(guī)律性共同知識語境化、具體化的一種地點性知識。中國的問題要緊通過中國方式解決。鄧小平曾指出：“我們查找自己的應(yīng)該走的道路。這涉及政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域等所有方面的問題?！?9在建設(shè)中國特色社會主義的大背景下20

36、，中國改革開放以來的公法制度變革與政治體制改革所共同遵循的差不多原則，也表現(xiàn)出明顯的中國特色，差不多上走的是中國特色的制度變革之路。正如十六大報告所總結(jié)并接著要求的那樣，我國的公法制度變革與政治體制改革仍然“要堅持從我國國情動身，總結(jié)自己的實踐經(jīng)驗，同時借鑒人類政治文明的有益成果，絕不照搬西方政治制度的模式?！?那么，指導(dǎo)中國公法崛起與政治體制改革的差不多原則究竟有哪些？這能夠從權(quán)威的法律規(guī)定與經(jīng)典的政治論述中查找答案?，F(xiàn)行憲法在序言部分曾規(guī)定我國法制建設(shè)（因此包括公法建設(shè)）所要遵循的差不多原則：“中國各族人民將接著在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅持人民民主專政，堅持

37、社會主義道路，不斷完善社會主義的各項制度，進(jìn)展社會主義民主，健全社會主義法制，”（該規(guī)定后被兩次修正）。立法法第3條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的差不多原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放?！?鄧小平曾強(qiáng)調(diào)指出：“我們的政治體制改革是有前提的，即必須堅持四項差不多原則。”21江澤民也于1998年指出：“依法治國，要貫徹兩個原則：一是必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義方向，二是必須保證寬敞人民群眾充分行使民主權(quán)利。”22據(jù)此，我們將最近二十多年中國公法的崛起與政治體制改革所共同遵循的差不多原則歸納為以下四個

38、：堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則，堅持社會主義原則，堅持人民民主原則，堅持“三個有利于”原則。 一、堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則 改革開放以來的政治體制改革實踐表明，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行政治體制改革，這是一以貫之、毫不動搖的最差不多原則。所謂堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確實是政治體制改革要在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依照統(tǒng)一部署，積極而穩(wěn)步地進(jìn)行，不同意各行其是。23鄧小平早于1980年就指出：“從全然上講，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就沒有現(xiàn)代中國的一切?！?4半年之后，他進(jìn)一步指出：“堅持四項差不多原則的核心，是堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！?5到了1989年，鄧小平又指出：“假如沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不搞社會主義，不搞改革開放，就嗚呼哀哉了，哪里能有現(xiàn)在的

39、中國？”26江澤民在1995年指出：“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實行人民民主，充分保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，是我國政權(quán)和政治體制改革的全然動身點和歸宿?！?7江澤民后又于2001年在全國治安會議讓的講話中指出：“我們推進(jìn)政治體制改革，必須堅持以下原則：（一）改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是為了加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。要有利于鞏固社會主義制度，有利于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于在黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度下進(jìn)展生產(chǎn)力?！?8最近，十六大報告明確指出：“我們黨歷來以實現(xiàn)和進(jìn)展人民民主為己任。改革開放以來，我們堅決不移地推進(jìn)政治體制改革，有力地促進(jìn)了社會主義民主政治建設(shè)。進(jìn)展社會主義民主政治，最全然的是

40、要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心?！笔笏薷牡闹袊伯a(chǎn)黨章程更是明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明?！?現(xiàn)行憲法明確規(guī)定共產(chǎn)黨在社會主義法制建設(shè)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，這就決定了堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，不僅是政治體制改革所遵循的差不多原則，也是中國公法制度變革必須遵循的一條差不多原則。實踐證明，由于“黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，最本質(zhì)的內(nèi)容確實是組織和支持人民當(dāng)家作主?！?9因此堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，正確地引導(dǎo)著中國公法的崛起，始終貫穿于過去二十多年的公法制度變革之中。不管是八二憲法的誕生，依舊后來的三次修憲；不

41、管是全國人大及其常委會的立法實踐，依舊地點各級人大立法，以及各種行政立法，都無不體現(xiàn)出公法制度變革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。十五大報告曾指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政確實是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握治理國家的權(quán)力，實行民主選舉、民主決策、民主治理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)?！?需要注意的是，在公法制度建設(shè)中遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)的差不多原則，既不是搞鄧小平所反對的“以黨治國”，也不是搞“以黨代法”，而是要十六大報告所要求的“依法執(zhí)政”。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，在公法制度建設(shè)與政治體制改革中，具有不同的含義。在政治體制改革中，黨能夠直接決策制定政治制度；但在公法制度建設(shè)中，黨組織不能代替立法機(jī)關(guān)直接制定

42、或修改憲法、法律，而只能領(lǐng)導(dǎo)立法機(jī)關(guān)立法，通過提出修憲建議或者立法建設(shè)等方式阻礙立法決策，藉此體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)意志。正如十六大報告所總結(jié)和要求的那樣：“黨的領(lǐng)導(dǎo)要緊是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推舉重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，通過法定程序，使黨的主張成為國家意志”。因此，由于共產(chǎn)黨要求自身始終代表中國先進(jìn)生產(chǎn)力的進(jìn)展要求，代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國最寬敞人民的全然利益，這就

43、決定了堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，有可能實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一，有助于確保公法制度變革始終堅持保持推進(jìn)中國特色民主政治的方向。 二、堅持社會主義原則 毛澤東曾指出：“只有社會主義能夠救中國?！?0鄧小平也講過：“只有社會主義才能進(jìn)展中國?！?1鄧小平還反復(fù)闡明：“我們建立的社會主義制度是個好制度，必須堅持”32；改革是為了興利除弊，是為了完善和進(jìn)展社會主義制度，“一旦中國拋棄社會主義，就要回到半殖民地半封建社會，不要講實現(xiàn)小康，就連溫飽也沒有保證?！?3十六大報告也一如既往地旗幟鮮亮地指出：“政治體制改革是社會主義政治制度的自我完善和進(jìn)展?！?不管是政治體制改革依舊公法制度變

44、革，都要堅持社會主義原則，這不僅是一種政治主張，也是為現(xiàn)行憲法與中國共產(chǎn)黨章程34所確立的一項差不多原則。憲法第1條第1款規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的全然制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度?！睉椃ǖ?2條修正案規(guī)定：“中國各族人民將接著在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度”正因為如此，改革開放以來的公法崛起與政治體制改革，都一直堅持社會主義原則，在此基礎(chǔ)上通過制度變革來推動社會主義差不多制度的

45、自我完善。 只是，中國改革開放以來的制度變革所堅持的社會主義原則，并未拘泥于僵化的教條，而是堅持走中國特色的社會主義道路，要求各項制度安排都得與我國將長期處于社會主義初級時期的進(jìn)展水平相適應(yīng)。由于社會主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，進(jìn)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕，因此堅持社會主義原則就必定要在確保差不多的社會主義制度不動搖的前提下，通過全面推進(jìn)政治制度、公法制度以及其他的各項制度變革來推動經(jīng)濟(jì)體制改革，推動社會資源配置模式與社會利益分配模式的理性化，在最優(yōu)配置社會資源的基礎(chǔ)上最公平地分配社會利益，通過推動這些目標(biāo)的全面實現(xiàn)來體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性。而且，由于中國尚處于社會主義初級時

46、期，因此制度變革不能好高騖遠(yuǎn)，而要腳踏實地，各種制度安排要有利于解決現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的實際問題，35有助于理順江澤民在正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系（1995年9月）中所論及的各種要緊關(guān)系，例如改革、進(jìn)展與穩(wěn)定的關(guān)系，速度與效益的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，三大產(chǎn)業(yè)間的關(guān)系，東部地區(qū)與中西部地區(qū)的關(guān)系，市場機(jī)制與宏觀調(diào)控的關(guān)系，公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，收入分配中國家、企業(yè)和個人的關(guān)系，中央和地點的關(guān)系等。尤其是公法制度變革，更要通過持續(xù)不斷的制度創(chuàng)新來有效規(guī)范、調(diào)整權(quán)力之間的關(guān)系與權(quán)力/權(quán)利之間的關(guān)系，推動這些關(guān)系的理性化，為各種法律主體形成良性互動的法律關(guān)系提

47、供制度框架，令人中意地解決好公益與私益關(guān)系，公平與效率關(guān)系，秩序與自由關(guān)系，政府與市場關(guān)系，國家與社會關(guān)系等，從而實現(xiàn)憲法所規(guī)定的“建設(shè)社會主義法治國家”的制度建設(shè)目標(biāo)。 三、堅持人民民主原則 堅持人民民主原則，事實上確實是確保人民能夠當(dāng)家作主。這條原則是最近二十多年的制度變革所共同遵循的第三條差不多原則。之因此要堅持這條差不多原則，不僅在于制度變革要服從現(xiàn)代化的需要，而“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化?！?6還在于這是憲法與立法法所明確規(guī)定的，憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地點各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過

48、各種途徑和形式，治理國家事務(wù)，治理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，治理社會事務(wù)?！贝送?，立法法第5條也將發(fā)揚人民民主確立為中國立法所要遵循的差不多原則之一。除以上這兩個理由之外，公法的崛起與政治體制改革之因此要堅持人民民主原則，還有以下幾個要緊緣故： 其一，人民民主本身確實是制度變革的重要目標(biāo)。由于政治體制改革與公法制度變革的共同目標(biāo)都旨在建設(shè)中國特色的社會主義的民主政治，因此具有高度的民主性，也是社會主義區(qū)不于資本主義的最重要特征之一。鄧小平曾明確指出：進(jìn)展社會主義民主，健全社會主義法制，“這是三中全會以來中央堅決不移的差不多方針?！?7通過制度變革來推動現(xiàn)代化的實現(xiàn)，進(jìn)展人民民主本身確實是一個重要目標(biāo)，這

49、一點早在1979年十一屆三中全會中就得到明確：現(xiàn)代不限于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)和國防四個方面，高度的社會主義民主，完備的社會主義法制和高度的社會主義精神文明，也是社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)和重要保障。 其二，堅持中國特色的人民民主?！笆澜缟系拿裰?，差不多上具體的、相對的，而不是抽象的、絕對的。任何一種民主的本質(zhì)、內(nèi)容和形式，差不多上由本國的社會制度所決定的，同時差不多上隨著本國經(jīng)濟(jì)文化的進(jìn)展而進(jìn)展的。”38我國改革開放以來所堅持的民主之因此是人民民主，是因為“中國人民今天所需要的民主，只能是社會主義民主或稱人民民主，而不是資產(chǎn)階級的個人主義的民主?！?9所謂人民民主，確實是全體人民共同享有的民主，

50、其本質(zhì)確實是確立和保障人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利。最近二十多年的制度變革所不斷進(jìn)展的人民民主，具有明顯的中國特色，它是一種為現(xiàn)行憲法與中國共產(chǎn)黨章程所共同規(guī)定的、與集中辯證統(tǒng)一的民主。40這種集中指導(dǎo)下的民主是中國歷史形成的，是與中國國情相符的，是對歷史經(jīng)驗的總結(jié)；它嚴(yán)格區(qū)不于資本主義的形式民主。41 其三，人民民主原則是依法治國所要貫徹的一項差不多原則，依法治國旨在實行人民民主的制度化與法律化。中國由于缺乏法制傳統(tǒng)，行政權(quán)素來強(qiáng)大，權(quán)力/權(quán)力關(guān)系與權(quán)力/權(quán)利關(guān)系長期以來一直處于明顯的失衡狀態(tài)。如何切實有效地解決這種失衡問題，就成了依法治國的重點。這不僅需要大力進(jìn)展、完善公法制度，而且還需要在共產(chǎn)

51、黨的領(lǐng)導(dǎo)下接著全面推進(jìn)政治體制改革，不斷地為公法制度結(jié)構(gòu)的均衡化拓展新的制度空間。正是在那個意義上，如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與依法治國之間的有關(guān)系，在專門大程度上也確實是公法制度變革以及政治體制改革與人民民主之間的關(guān)系。三者關(guān)系究竟如何？十五大報告的回答是：“依法治國，確實是寬敞人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式治理國家事務(wù)，治理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，治理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實行社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改革?！逼浜?，江澤民又在黨的十五屆二中全會上的講話中將“必須保證寬敞人民群眾

52、充分行使民主權(quán)利”強(qiáng)調(diào)為依法治國所貫徹的兩個差不多原則之一。42十六大報告在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，更加科學(xué)地闡明了三者之間的緊密關(guān)系：“我們黨歷來以實現(xiàn)和進(jìn)展人民民主為己任。進(jìn)展社會主義民主政治，最全然的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的全然保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的差不多方略?！?其四，制度變革的實質(zhì)是對人民民主制度的自我完善。改革開放以來的公法制度變革與政治體制改革，盡管并未排斥大膽、充分借鑒西方民主制度建設(shè)中處理權(quán)力之間、權(quán)力與權(quán)利之間關(guān)系的成功經(jīng)驗，然而經(jīng)驗借鑒只是為我所用，其目的在于完

53、善符合我國國情的人民民主制度，絕非取而代之，這是制度變革始終堅持、毫不動搖的差不多原則。鄧小平曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“我們的制度是人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，不能搞西方那一套?！?3“西方的民主確實是三權(quán)分立，多黨競選，等等。我們不反對西方國家如此搞，然而我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實行的確實是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際?！?4十五大報告也明確指出：“社會主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。國家一切權(quán)力屬于人民。我國實行的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體是人民奮斗的成果和歷史的選擇，必須堅持和完善那個全然政治制度，不照搬西方政治制度的模式，這關(guān)

54、于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度，實現(xiàn)人民民主具有決定意義。”十六大接著強(qiáng)調(diào)要從堅持和完善人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、全面貫徹黨的民族政策與宗教信仰自由政策、擴(kuò)大基層民主等方面來堅持和完善社會主義民主制度。 由此可見，政治體制改革與公法制度變革所要堅持的人民民主原則，既表現(xiàn)為制度變革的目的是要漸次地健全和完善人民民主制度；還表現(xiàn)為制度變革的過程中發(fā)揚民主，為公眾提供各種參與制度變革的機(jī)會，廣泛聽取公眾意見45；更表現(xiàn)為新的制度安排有助于整體提高人民當(dāng)家作主的水平，有助于全面推進(jìn)民主政治的制度化、規(guī)范化與程序化進(jìn)程。 四、堅持“三個有利于”原則 沒有無緣無故的制度變革，任何

55、制度變革差不多上利益較量的結(jié)果。由于公法制度變革與政治體制改革勢必帶來資源配置方式與利益分配格格局的重大調(diào)整，因此制度變革就必定是大規(guī)模的既得利益者的反對與更大規(guī)模的潛在受益者的支持二者之間反復(fù)博弈的結(jié)果。由于不同主體對同一種制度變革的評價有可能截然相反，這大概意味著制度變革具有任意性與偶然性，并不存在一個權(quán)威的評價制度變革績效的標(biāo)準(zhǔn)。 事實上不然，由于這兩種制度變革既不能無視歷史，也不能脫離實際；既不能逆現(xiàn)代化的時代潮流，也不能不立足現(xiàn)實，因此制度變革必定要表現(xiàn)出一定的規(guī)律性，而違背規(guī)律的制度變革無疑于走進(jìn)死胡同。而且，由于這兩種制度不是私人物品，而是一種公共物品，制度變革是以一種公共物品替

56、代另一種公共物品，以便從整體上改善公眾的利益現(xiàn)狀，故而不能通過犧牲大多數(shù)人的正當(dāng)利益去迎合少數(shù)人的不正當(dāng)利益需求。否則，制度變革就因得不到社會的普遍認(rèn)同而失去正當(dāng)性，難以切實有效地付諸實踐。以上這兩點就決定了為制度變革設(shè)立原則性的評價標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)有助于確保制度變革正當(dāng)?shù)亍⒄５匕l(fā)生。 在我們看來，改革開放二十多年的公法制度變革與政治體制改革之因此能正當(dāng)?shù)?、正常地進(jìn)行，一個重要原則即是制度變革過程中自始至終地堅持“三個有利于”原則。 早在1983年初，鄧小平就曾強(qiáng)調(diào)指出：“各項工作都要有助于建設(shè)有中國特色的社會主義，都要以是否有助于人民的富裕幸福，是否有助于國家的興盛發(fā)達(dá)，作為衡量做得對或不對的標(biāo)準(zhǔn)

57、?！?6四年之后，鄧小平在如何樣評價一個國家的政治體制中正式提出“三個有利于”的評價標(biāo)準(zhǔn)：“我們評價一個國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)，改善人民的生活；第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)進(jìn)展?！?7后來，江澤民豐富進(jìn)展了“三個有利于”的評價標(biāo)準(zhǔn)，明確要求政治體制改革的目標(biāo)要始終保持黨和國家的活力，克服官僚主義，提高工作效率，擴(kuò)大基層民主，調(diào)動基層和工人、農(nóng)民、知識分子的積極性；改革要有利于鞏固社會主義制度，有利于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于在黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度下進(jìn)展生產(chǎn)力；改革是否成功，關(guān)鍵看國家的政局是否穩(wěn)定，看能否增進(jìn)各族人民

58、的團(tuán)結(jié)，改善寬敞人民的生活，看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)進(jìn)展。48 “三個有利于”原則不僅支配著政治體制改革，也同樣是二十多年來中國公法崛起過程所遵循的一條差不多原則。毫無疑問，公法制度變革應(yīng)追求公平、公正、公開等法律價值，應(yīng)通過恰當(dāng)?shù)闹贫劝才艁矸乐箼?quán)力的專斷濫用，以維護(hù)公民自由；與此同時，還要引導(dǎo)、激發(fā)權(quán)力正面功能的發(fā)揮，以便為不斷拓展公民自由制造條件。只是，公法制度變革從來就不應(yīng)追求抽象的、空洞的民主與自由。中國公法制度變革勢必要與社會主義初級時期的具體國情相適應(yīng)，服從于、服務(wù)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，致力于提高綜合國力、增進(jìn)團(tuán)結(jié)與改善寬敞人民的生活，就此而言，中國公法制度變革也就因此要遵循“三個有利

59、于”原則。這要緊體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，憲法將國家的全然任務(wù)規(guī)定為沿著建設(shè)有中國特色的社會主義道路，集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，并明確要求中國各族人民堅持四項差不多原則，堅持改革開放，最終把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家。憲法關(guān)于權(quán)力關(guān)系、權(quán)力/權(quán)利關(guān)系的具體規(guī)定，明顯地體現(xiàn)出確保國家政局穩(wěn)定、增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)、改善人民生活，推動生產(chǎn)力持續(xù)進(jìn)展的立法精神。其二，憲法制度變革積極穩(wěn)妥、與時俱進(jìn)，為適應(yīng)中國現(xiàn)代化建設(shè)的新情況、開創(chuàng)現(xiàn)代化建設(shè)的新局面，先后三次修改頒布了17條修正案，這種制度變革大大拓展了公法制度變革空間，有力地推進(jìn)了中國現(xiàn)代化的進(jìn)程。其三，它還體現(xiàn)為行政法制度變革在路

60、徑選擇上的循序漸進(jìn)，兼顧穩(wěn)定與進(jìn)展；在制度安排上充分尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律與社會規(guī)律，走可持續(xù)性進(jìn)展道路；充分發(fā)揮人的主體性，通過構(gòu)建制約與激勵相容的行政法機(jī)制來激發(fā)并引導(dǎo)行政法主體的創(chuàng)新性與活力的勃興，確保充分發(fā)掘主體潛能；通過科技、教育、文化等等制度建設(shè)來推動人的素養(yǎng)的全面提高，推動科技進(jìn)步，從而大大地解放與進(jìn)展了生產(chǎn)力，為民富國強(qiáng)作出了重大貢獻(xiàn)。 我們認(rèn)為，堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則、堅持社會主義原則、堅持人民民主原則、堅持“三個有利于”原則，這四個有機(jī)統(tǒng)一的差不多原則自始至終地貫穿于上個世紀(jì)最后二十年中國所發(fā)生的持久、深入的大規(guī)模制度變革之中。一方面，這些差不多原則共同塑造了中國現(xiàn)行的政治體制與政治制度