論文如何完善我國(guó)法律援助制度之思考分析研究 法學(xué)專業(yè)

?如何完善我國(guó)法律援助制度之思考一、法律援助制度體現(xiàn)平等、公正現(xiàn)代司法理念的內(nèi)涵。法律援助，又稱法律救助、法律扶助制度。它是指國(guó)家為了保證法律賦予公民的各項(xiàng)權(quán)利在現(xiàn)實(shí)生活中切實(shí)得以實(shí)現(xiàn)，對(duì)某些經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人給予減、免費(fèi)用提供法律幫助的一項(xiàng)法律制度。法律援助制度起源于15世紀(jì)的英國(guó)，目前已被在世界上140個(gè)國(guó)家所接受，并作為一項(xiàng)保障公民權(quán)利的原則載入了《世界人權(quán)公約》，法律援助制度已經(jīng)成為現(xiàn)代法治國(guó)家的重要組成部分。近年來(lái)，隨著世界經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和法律建設(shè)的日臻完善，法律援助制度亦更加完備和健全。其內(nèi)容從刑事訴訟擴(kuò)大到民事訴訟和行政訴訟；其對(duì)象從為窮人服務(wù)到為中產(chǎn)階級(jí)服務(wù)；其形式從法庭代理擴(kuò)大到預(yù)防性服務(wù)，法律援助已涵蓋國(guó)家法制運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)的不同層面，成為現(xiàn)代法治國(guó)家對(duì)本國(guó)公民必須承擔(dān)的一項(xiàng)國(guó)家責(zé)任。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)法律援助制度起步較晚。1994年，1995年11月9日，我國(guó)首家政府投資設(shè)立的專門(mén)辦理法律援助業(yè)務(wù)的律師服務(wù)機(jī)構(gòu)——廣州市法律援助中心成立。1996年7月，司法部成立了國(guó)家法律援助中心，同時(shí)中國(guó)法律援助基金會(huì)也獲準(zhǔn)成立。1996年后陸續(xù)頒布的新《刑事訴訟法》、《律師法》和《老年人權(quán)益保障法》，相繼以國(guó)家立法的形式，對(duì)我國(guó)法律援助制度基本原則和框架作出了明文規(guī)定。司法部于1997年5月頒布了《關(guān)于開(kāi)展法律援助工作的通知》，最高法院、司法部1997年5月下發(fā)了《關(guān)于刑事法律援助工作的聯(lián)合通知》，1999年4月下發(fā)了《關(guān)于民事法律援助工作的聯(lián)合通知》，7月，最高法院下發(fā)了《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》。7月，國(guó)務(wù)院頒布了《法律援助條例》，標(biāo)志著我國(guó)法律援助工作走上了法制化軌道。此外北京、武漢、廣州等地方也出臺(tái)了各自的法律援助試行辦法。至上半年，全國(guó)已建立各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)5000多個(gè)。法律援助制度的價(jià)值追求，或者說(shuō)，其體現(xiàn)平等、公正現(xiàn)代司法理念的內(nèi)涵，其理論根據(jù)有如下幾點(diǎn)第一，出于人道主義和慈善的理由，需為社會(huì)中的弱者和窮人提供法律服務(wù)。歷史地看，法律是社會(huì)關(guān)系的調(diào)整器，也是各種社會(huì)集團(tuán)權(quán)力斗爭(zhēng)和利益平衡的產(chǎn)物?，F(xiàn)代法律以權(quán)利為本位，更是集中體現(xiàn)了保護(hù)弱者以對(duì)抗力集團(tuán)，保護(hù)公民社會(huì)利益而限制政治公權(quán)的價(jià)值取向。第二，提供這種服務(wù)，是為保證司法機(jī)器的恰當(dāng)運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)司法公正所必不可少。在法治國(guó)家，公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)皆有賴于司法途徑（即司法救濟(jì)），則司法公正是至為重要的。司法公正的內(nèi)涵是以正當(dāng)程序達(dá)成實(shí)質(zhì)正義，正當(dāng)程序包括了兩個(gè)基本點(diǎn)任何公民都有依其需要向法院起訴的權(quán)利和訴訟中當(dāng)事人地位的實(shí)質(zhì)平等。法律援助制度正可成為支撐正當(dāng)程序的基石，訴訟費(fèi)用的援助消除了阻滯貧困公民向法院起訴的障礙，律師援助創(chuàng)造出當(dāng)事人地位實(shí)質(zhì)平等的結(jié)果。第三，法治國(guó)家里，公民的平等權(quán)首要的和集中的表現(xiàn)為法律面前的平等，即平等的法律服務(wù)和法律保障的權(quán)利。“法律面前人人平等”是當(dāng)今世界各國(guó)憲法普遍遵循的一項(xiàng)基本原則。雖然法律援助待遇在分配上不可能做到絕對(duì)地平均，但各社會(huì)成員在享受這種待遇的機(jī)會(huì)和權(quán)利上呈現(xiàn)著顯著的機(jī)會(huì)均等和利益均享，如任何一位社會(huì)成員，當(dāng)其無(wú)力支付聘請(qǐng)律師費(fèi)用而又需要律師幫助時(shí)，都可以均等地獲得法律援助的機(jī)會(huì)和權(quán)利，而這種將相對(duì)稀缺的律師服務(wù)資源從高收入階層轉(zhuǎn)到貧困者身上的過(guò)程，也就是公平分配社會(huì)權(quán)利資源而實(shí)現(xiàn)“福利國(guó)家”和“生活質(zhì)量提高”的過(guò)程。二、我國(guó)法律援助制度的存在的問(wèn)題。我國(guó)的法律援助制度還只是剛剛起步，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的需求，我國(guó)法律援助制度還存在許多亟待解決的問(wèn)題。1、法律援助主體力量不足，不能滿足社會(huì)對(duì)法律援助的需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市貧困人口有萬(wàn)，農(nóng)村貧困人口有6500萬(wàn)，共8000萬(wàn)。如果按貧困人口中1‰的人需要法律援助計(jì)算，則每年有8.5萬(wàn)件法律援助案件。又據(jù)共青團(tuán)中央有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)0至14周歲的未成年人有3億多，按萬(wàn)分之三需要法律援助計(jì)算，每年有3萬(wàn)多件。另?yè)?jù)中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)調(diào)查結(jié)果，我國(guó)殘疾人6000萬(wàn)，按1‰計(jì)算，每年需要法律援助18萬(wàn)件。另外據(jù)《1999年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)，到1998年底我國(guó)約有65歲以上的老年人口9240萬(wàn)，按1‰計(jì)法律幫助，有9.2萬(wàn)多件案件需要辦理。上述幾項(xiàng)相加，每年大約有38.7萬(wàn)件法律援助案件等待辦理。以上計(jì)算方法有交叉，但仍屬極為保守的數(shù)字。因?yàn)橐陨系挠?jì)算比例可能大大低于世界的比例，絕大多數(shù)的法律援助案件需要律師提供幫助，按每位律師每年無(wú)償辦理1件-2件案件計(jì)，現(xiàn)有10萬(wàn)多名律師只能辦理10萬(wàn)-21萬(wàn)件案件?？梢?jiàn)，法律援助的現(xiàn)實(shí)是供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足需求。根據(jù)《律師法》和司法部《關(guān)于開(kāi)展法律援助的通知》的規(guī)定，提供法律援助的主體主要是律師、公證員和基層法律工作者。目前我國(guó)提供法律援助的幾種組織形式包括政府性質(zhì)的法律援助機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所內(nèi)設(shè)的法律援助中心和民間法律援助機(jī)構(gòu)。無(wú)論采取何種形式，律師無(wú)疑是提供法律援助的主要力量。但是，律師在提供法律援助中存在以下問(wèn)題專職的法律援助律師少；普通律師缺乏提供法律援助的積極性；法律援助案件的服務(wù)質(zhì)量總體上低于有償服務(wù)的質(zhì)量。由于律師力量不足，在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，法律援助工作跟不上，受援率較低，只有65%?？傊?，供需之間的矛盾是當(dāng)前法律援助實(shí)施過(guò)程中最突出的問(wèn)題。2、在司法實(shí)踐中，存在隨意擴(kuò)大和縮小司法救助范圍的傾向。因有關(guān)法律法規(guī)、司法解釋不夠具體明確，加之在審判實(shí)踐中審判人員司法理念不一，司法實(shí)踐中存在兩種不良傾向一是濫用司法救助，對(duì)一些不夠司法救助條件的當(dāng)事人適用司法救助，訴訟費(fèi)實(shí)行減、緩、免的比例過(guò)高。二是限制司法救助，一些符合條件的當(dāng)事人本應(yīng)當(dāng)?shù)玫降珱](méi)有得到司法救助，造成制度的虛置。另一方面，對(duì)于受援助者的條件都有十分嚴(yán)格的限制，實(shí)際上就大大限制了受援者的范圍，使相當(dāng)一部分人的合法權(quán)益無(wú)法得到真正的保障。3、法律援助的經(jīng)費(fèi)短缺，人民法院負(fù)擔(dān)過(guò)重。關(guān)于法律援助的資金來(lái)源，各國(guó)無(wú)一例外地都由政府撥款支持這一事業(yè)。由于我國(guó)的法律援助主要是政府行為，原則上應(yīng)由各級(jí)政府納入年度財(cái)政開(kāi)支預(yù)算，每年撥出專項(xiàng)援助經(jīng)費(fèi)，以體現(xiàn)國(guó)家對(duì)受援者承擔(dān)的責(zé)任。法律援助又是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，可以考慮設(shè)立一項(xiàng)專門(mén)用于法律援助的基金，接受社會(huì)上熱心此項(xiàng)事業(yè)的公民和單位的自愿捐助，包括國(guó)內(nèi)外的捐助。此外，有條件的地方，可以從律師協(xié)會(huì)的會(huì)費(fèi)中提取一定比例作為法律援助基金，以體現(xiàn)律師協(xié)會(huì)對(duì)社會(huì)承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任。但是，由于中國(guó)還處處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力還不夠發(fā)達(dá)，國(guó)家財(cái)政壓力很大，所以不可能為法律援助機(jī)構(gòu)支出大量費(fèi)用。另外，國(guó)內(nèi)還沒(méi)有能夠發(fā)展出一套完善的社會(huì)捐助機(jī)制，社會(huì)捐款助的途徑還不通暢，盡管一些援助機(jī)構(gòu)能夠從國(guó)外基金會(huì)獲得一定的資助，但是國(guó)外資金的不穩(wěn)定和不充足性，使得靠國(guó)外的資金來(lái)源只能是權(quán)宜之計(jì)。因此，各法律援助機(jī)構(gòu)，尤其是民間法律援助機(jī)構(gòu)，大多都面臨著經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的局面。法院收取訴訟費(fèi)用是國(guó)家財(cái)政行為，訴訟費(fèi)用的收取可以彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政為辦理案件而支出的相關(guān)費(fèi)用。目前，法院的各項(xiàng)審判設(shè)施都逐漸進(jìn)入更新?lián)Q代期，司法救助制度的實(shí)施難免導(dǎo)致法院辦公經(jīng)費(fèi)與司法救助之間產(chǎn)生互為消漲的關(guān)系而影響了司法救助制度應(yīng)有作用的發(fā)揮。4、立法滯后，現(xiàn)有制度操作性不強(qiáng)。目前，我國(guó)的法律援助制度主要規(guī)定在國(guó)務(wù)院《法律援助條例》，最高法院、司法部的幾個(gè)通知等，表現(xiàn)為形式分散，不甚集中，較為凌亂，操作性不強(qiáng)，而沒(méi)有制定統(tǒng)一的《法律援助法》。如《法律援助條例》的受援對(duì)象是公民，而最高法院《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》的受援對(duì)象是當(dāng)事人，受援對(duì)象是否包括法人和其他組織，不明確。再如，最高法院《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》第2條要求當(dāng)事人“有充分理由證明自己合法權(quán)益受到侵害”。從實(shí)際情況來(lái)看，當(dāng)事人既然向法院起訴，當(dāng)然認(rèn)為自己的案件符合有關(guān)條件，然而是否如此最終需要立案法官進(jìn)行判斷。可是一般而言，案件事實(shí)情況，只有經(jīng)過(guò)開(kāi)庭審理法官全面掌握了案件證據(jù)情況之后才能確定，要求法官在案件受理環(huán)節(jié)就作出當(dāng)事人是否有“充分理由證明自己合法權(quán)益受到侵害”的判斷，過(guò)于苛刻，缺乏合理依據(jù)。第4條規(guī)定“當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院予以司法救助的，應(yīng)當(dāng)提交書(shū)面申請(qǐng)和足以證明確有經(jīng)濟(jì)困難的證據(jù)材料?！痹趯徟袑?shí)踐中，因?yàn)閷?duì)救助范圍的11種情況，什么樣的情況，應(yīng)提交什么樣的證據(jù)材料，應(yīng)由哪一級(jí)部門(mén)出具證明材料，是民政部門(mén)出具，還是所在地的辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)出具，或是單位出具？沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，所以不好把握。除以上幾點(diǎn)之外，中國(guó)的法律援助制度還面臨著許多外部問(wèn)題，尤其是政府部門(mén)對(duì)法律援助工作缺乏足夠的重視，普通老百姓對(duì)于法律援助服務(wù)的具體內(nèi)容也并不真正了解，甚至社會(huì)輿論對(duì)于提供法律援助的律師仍有偏見(jiàn)。三、完善中國(guó)法律援助制度的理性思考。1999年通過(guò)的中國(guó)憲法修正案，規(guī)定了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的奮斗目標(biāo)，通過(guò)的中國(guó)憲法修正案規(guī)定了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，法律援助制度要體現(xiàn)平等、公正現(xiàn)代司法理念的內(nèi)涵，確保全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平與正義，在實(shí)現(xiàn)法治和保障人權(quán)方面發(fā)揮重要作用。全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)制定法律援助法，筆者提出以下建議，以期對(duì)制定法律援助法有所裨益。1、法人和其他組織、外國(guó)人應(yīng)列入法律援助的對(duì)象，拓寬法律援助的對(duì)象范圍。法律援助的對(duì)象，作為有權(quán)申請(qǐng)法律援助和實(shí)際享受援助受援主體，在整個(gè)法律援助活動(dòng)中居于十分重要的位置。對(duì)于援助對(duì)象包括哪些人的問(wèn)題，西方社會(huì)不論采用哪一種法律援助制度模式的國(guó)家，幾乎都將援助對(duì)象限制在公民或自然人的范圍內(nèi)，法人和社會(huì)組織一般不能成為法律援助的對(duì)象。對(duì)于法人能否成為受援對(duì)象的問(wèn)題，立法不是十分明確，而我國(guó)理論界存在兩種截然不同的觀點(diǎn)。有人主張?jiān)鷮?duì)象只限制在自然人的范圍；有人主張?jiān)鷮?duì)象不僅包括自然人，而且包括法人和其他組織。筆者贊成第二種觀點(diǎn)，其理由是第一、從完善訴訟民主機(jī)制，確保司法公正，以及化解利益糾紛和社會(huì)矛盾角度看，有關(guān)問(wèn)題所涉及對(duì)象主要還是法人和其他組織，第二、現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，既存在嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)困難，又急需法律援助的法人和其他組織并不鮮見(jiàn)，其數(shù)量和困難程度也不低于自然人。第三、從審判工作實(shí)踐來(lái)看，法人作為司法救助的對(duì)象，有先例可循。最高人民法院曾在一定階段針對(duì)特殊的案件，做出過(guò)司法救助的規(guī)定。如最高人民法院3月17日法函（）20號(hào)《關(guān)于海南省高級(jí)人民法院〈關(guān)于減收積壓房地產(chǎn)案件受理費(fèi)申請(qǐng)執(zhí)行費(fèi)的請(qǐng)示〉的函》，同意到12月31日止，對(duì)海南的積壓房地產(chǎn)案件按50%減收案件受理費(fèi)和申請(qǐng)執(zhí)行費(fèi)。這類案件的司法救助對(duì)象大都為各商業(yè)銀行等法人。對(duì)于外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人能否成為法律援助對(duì)象的問(wèn)題，學(xué)者也有不少爭(zhēng)論。有的學(xué)者認(rèn)為，只要是自然人，不論其是何國(guó)度的，只要在居住國(guó)遇到法律問(wèn)題需要幫助，并符合獲得法律援助的條件，都應(yīng)當(dāng)成為被援助的對(duì)象；然而有的學(xué)者認(rèn)為，就共同的法律援助制度來(lái)說(shuō)，只有某一國(guó)家自己的法律，才能承擔(dān)對(duì)本國(guó)公民所承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)。因此，外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人不應(yīng)不分條件、不加區(qū)別地一律成為某國(guó)家法律援助的對(duì)象。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，筆者很贊成這樣的觀點(diǎn)，即“對(duì)于外國(guó)人是否可作為中國(guó)法律援助的對(duì)象，這一問(wèn)題比較復(fù)雜。我們認(rèn)為，可以考慮對(duì)刑事案件被告人中經(jīng)濟(jì)困難的外國(guó)人給予法律援助，因?yàn)檫@涉及到我國(guó)刑法的公正實(shí)施問(wèn)題；對(duì)于民事訴訟和行政訴訟的外國(guó)當(dāng)事人，如系經(jīng)濟(jì)困難的，則應(yīng)由其所屬國(guó)籍的國(guó)家提供法律援助費(fèi)用，或者由兩國(guó)簽訂了法律援助的司法協(xié)助協(xié)議相互減免有關(guān)費(fèi)用?！雹吖P者認(rèn)為，對(duì)于無(wú)國(guó)籍人，從人道主義出發(fā)，只要他居住在我國(guó)，符合我國(guó)法律援助的條件，應(yīng)視其為我國(guó)法律援助的對(duì)象。2、采用屬地主義標(biāo)準(zhǔn)，完善法律援助的適用條件。法律援助的適用條件，即對(duì)于如何確認(rèn)援助對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，世界各國(guó)由于經(jīng)濟(jì)狀況、政治制度和法律援助立法上的差異，對(duì)法律援助對(duì)象的確定標(biāo)準(zhǔn)有所差異。但共同的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)一是經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，即獲得法律援助的當(dāng)事人，必須達(dá)到法律所規(guī)定的貧困線（即低于該國(guó)或當(dāng)?shù)卣_定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)）；二是案情標(biāo)準(zhǔn)，即申請(qǐng)人確實(shí)有提出訴訟的理由，而且有充分的事實(shí)和證據(jù)證明自己的合法權(quán)利已經(jīng)受到侵害或者正在受到侵害在對(duì)第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查時(shí)，各國(guó)均趨向于不能過(guò)分嚴(yán)格，不能要求法律援助申請(qǐng)人須有絕對(duì)勝訴的把握。即使也有敗訴的可能，也就提供法律援助。在美國(guó)，凡是收入在貧困線的125%以下，均可申請(qǐng)法律服務(wù)公司給予民事法律援助。對(duì)刑事被告，所有可能被判刑的，未聘請(qǐng)律師，公設(shè)辯護(hù)機(jī)構(gòu)都要向其提供法律援助。在英國(guó)，民事法律援助比刑事法律援助的審查標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格。民事法律援助的申請(qǐng)者必須經(jīng)過(guò)資力調(diào)查和案情調(diào)查。資力調(diào)查中，申請(qǐng)者必須證明他們“扣除所得稅后的”收入和“可自由動(dòng)用的”資本低于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。案情調(diào)查中，申請(qǐng)者必須“基于合理的理由參與訴訟程序”，并且不能“在該案的特定情形下不合理地接受法律援助”。我國(guó)沒(méi)有法律援助的統(tǒng)一立法，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，各地方確定法律援助對(duì)象，所遵循的原則和標(biāo)準(zhǔn)有較大差異。從廣州、上海、武漢、北京這四個(gè)法律援助工作起步較早，成績(jī)較大的大城市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各地確定法律援助對(duì)象也主要遵循兩個(gè)原則，一是要求申請(qǐng)人須為經(jīng)濟(jì)困難的公民，二是要求申請(qǐng)人須為已經(jīng)立案的案件當(dāng)事人（非訴訟案件除外）。對(duì)于法律援助機(jī)構(gòu)如何來(lái)確定具體的援助對(duì)象，實(shí)踐中主要存在兩種認(rèn)定援助標(biāo)準(zhǔn)的沖突。一種是“屬人原則”，以廣州市為代表。即以公民的戶口所在地和居住地為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定援助對(duì)象。另一種是所謂的“屬地原則”，以武漢市為代表。即以訴訟或非訴訟法律事務(wù)的發(fā)生地為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定援助對(duì)象。筆者將二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，認(rèn)為屬地主義更符合中國(guó)的國(guó)情，屬人主義有其局限性。第一，屬人主義具有濃厚的地方本位色彩，而這種地方本位色彩所表現(xiàn)出來(lái)的狹隘性，與法律援助的公益性，以及保障公民法律服務(wù)權(quán)利的平等，消除公民由于經(jīng)濟(jì)困難而導(dǎo)致的法律服務(wù)權(quán)事實(shí)上的不平等的基本宗旨是相違背的。不僅如此，這種標(biāo)準(zhǔn)確立的結(jié)果，必然導(dǎo)致法律的地方保護(hù)主義傾向。第二，屬人主義的標(biāo)準(zhǔn)與目前異地交往增多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和客觀情況也不相吻合。隨著人員流動(dòng)的增大，訴訟和非訴訟事務(wù)的發(fā)生，往往都不在當(dāng)事人的戶口所在地。以屬人原則為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定援助對(duì)象，必然使大量急需法律援助的非本地居民得不到應(yīng)有的法律援助。第三，屬人原則將造成較大的浪費(fèi)。因?yàn)橐詫偃嗽瓌t來(lái)確定援助對(duì)象，如果涉及本地居民在外地訴訟或非訴訟法律事務(wù)的援助，異地辦案必然造成較大的經(jīng)濟(jì)花費(fèi)，這也不利于有效地節(jié)約援助資金。實(shí)行屬地原則，有利于國(guó)家節(jié)省人和力、物力。第四，當(dāng)前由于人口是由農(nóng)村流向城市，流向比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，總的說(shuō)來(lái)，實(shí)行屬地原則，城市和沿海比較發(fā)達(dá)的地區(qū)對(duì)非本地人的援助要多些，這是扶貧的一種方式，有利于形成良性循環(huán)。第五，外地人員到本地來(lái)務(wù)工，是對(duì)本地的發(fā)展作貢獻(xiàn)，他們遇有需要法律援助的情形，理應(yīng)依法為他們提供好的法律服務(wù)，優(yōu)化務(wù)工環(huán)境。在實(shí)行屬地主義原則中，如何確定“經(jīng)濟(jì)困難”的標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，凡當(dāng)事人有家庭負(fù)擔(dān)的，按其家庭成員經(jīng)濟(jì)居住地的標(biāo)準(zhǔn)，如果沒(méi)有家庭負(fù)擔(dān)的，按其家庭成員經(jīng)濟(jì)居住的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定是否無(wú)力支付律師費(fèi)用。實(shí)行屬地原則，不應(yīng)當(dāng)以本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平去衡量外地當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)是否困難。3、規(guī)定法律援助的機(jī)構(gòu)為法律援助的管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確法律援助的機(jī)構(gòu)的性質(zhì)?！斗稍鷹l例》第5條規(guī)定“直轄市、設(shè)區(qū)的市或縣級(jí)人民政府司法行政管理部門(mén)根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)”并規(guī)定了其主要職責(zé)。但對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和組織結(jié)構(gòu)沒(méi)有明確規(guī)定，立法的不完善，導(dǎo)致法律援助機(jī)構(gòu)在設(shè)置及運(yùn)作過(guò)程中缺乏法律依據(jù)，性質(zhì)不同，模式不一的法律援助機(jī)構(gòu)存在。我國(guó)目前的法律援助機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中存在三種模式。一是代表各級(jí)政府的法律援助管理型機(jī)構(gòu)，如1997年5月26日成立的司法部法律援助中心及各地司法局下屬的法律援助中心。司法部法律援助中心的職責(zé)包括對(duì)全國(guó)法律援助工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，制定全國(guó)性的法律援助規(guī)章制度、中長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃和年度工作方案，協(xié)調(diào)全國(guó)法律援助工作事宜等。江蘇、廣西等將法律援助機(jī)構(gòu)確定為司法行政機(jī)關(guān)的職能部門(mén)；二是法律援助的管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)，如廣州市成立的廣州市法律援助中心（隸屬司法局，全額撥款的事業(yè)單位），負(fù)責(zé)組織實(shí)施廣州市的法律援助工作。該機(jī)構(gòu)既為廣州市法律援助工作管理機(jī)構(gòu)，又是法律援助工作的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)。三是各地律師協(xié)會(huì)成立的法律援助管理機(jī)構(gòu)，如武漢市律師事務(wù)所的法律援助工作，主要是法律援助工作管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施法律援助的具體機(jī)構(gòu)是各律師事務(wù)所。此外，司法部還規(guī)定法律援助機(jī)構(gòu)可以與“12348”法律咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)合署辦公。筆者認(rèn)為第二種觀點(diǎn)比較符合中國(guó)國(guó)情，也比較可行。(1)為保證那些影響較大、案情復(fù)雜，耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)的法律援助案件能夠得到及時(shí)的幫助，須由政府的法律援助機(jī)構(gòu)直接辦理。因此，政府法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)年月有一批不但業(yè)務(wù)精，而且沒(méi)有后顧之憂的公職專家隊(duì)伍來(lái)承辦這些案件；(2)各地原來(lái)占國(guó)家編制的律師事務(wù)所中，已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椴徽紘?guó)家編制的律師事務(wù)所，空下來(lái)不少編制，在這一基礎(chǔ)上建立政府法律援助機(jī)構(gòu)和公職律師隊(duì)伍不需另外再增加編制，不會(huì)向國(guó)家精簡(jiǎn)人員的精神矛盾；(3)近幾年，我國(guó)律師等法律服務(wù)隊(duì)伍增長(zhǎng)較快，涌現(xiàn)出一大批愿意拿國(guó)家薪水專職從事法律援助工作的法律專業(yè)人員，從而使建立公職法律援助隊(duì)伍和政府法律援助機(jī)構(gòu)直接辦理部分法律援助案件成為可能；(4)法律援助機(jī)構(gòu)擁有一批公職律師并直接辦理部分法律援助業(yè)務(wù)是許多國(guó)家和地區(qū)的共同做法，如我國(guó)香港地區(qū)的法律援助署，美國(guó)的聯(lián)邦法律服務(wù)團(tuán)及聯(lián)邦和各州的公設(shè)辯護(hù)機(jī)構(gòu)。4、擴(kuò)大法律援助的實(shí)施主體，規(guī)定法律援助的實(shí)施主體的責(zé)任形式。關(guān)于法律援助主體的界定問(wèn)題，國(guó)外有兩種基本做法一類是只有律師或?qū)ｉT(mén)的法律援助機(jī)關(guān)從事法律援助。又可細(xì)分為所有的律師均有義務(wù)，如德國(guó)；只有專門(mén)從事法律援助的機(jī)關(guān)才有義務(wù)，而其他律師只憑自愿參加，如日本、英國(guó)及瑞典等北歐國(guó)家。另一類則除了專門(mén)的法律援助組織外，還包括其他非營(yíng)利組織，兼職律師事務(wù)所（即正常營(yíng)業(yè)外也從事法律援助）、志愿者等，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞等。比較而言，第一類有利國(guó)家調(diào)控，但對(duì)國(guó)家撥款依賴相對(duì)較大；第二類則能廣泛利用社會(huì)力量進(jìn)行法律援助，缺點(diǎn)是國(guó)家的調(diào)控能力不如第一類國(guó)家。而從我國(guó)法律援助的實(shí)踐來(lái)看，各地法律援助主體皆有各自特點(diǎn)，如廣州成立由市政府財(cái)政撥款并由專職律師組織的法律援助中心；上海浦東規(guī)定所有律師每年至少承辦1件法律援助案，費(fèi)用由律師事務(wù)所自行承擔(dān)；鄭州由各律師事務(wù)所自行制定并實(shí)施法律援助計(jì)劃；武漢大學(xué)成立社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)中心等等。這些援助主體都有著各自鮮明優(yōu)勢(shì)和特色，在我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，國(guó)家財(cái)政難以承擔(dān)一切法律援助費(fèi)用的情況下，走援助主體多元化道路顯然具有重要意義。司法部《關(guān)于開(kāi)展法律援助工作的通知》中，也將法律援助主體的范圍界定為律師事務(wù)所律師，公證處、基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員，其他團(tuán)體、組織、學(xué)校的志愿者等。但《通知》對(duì)具體形式、權(quán)利、義務(wù)等缺乏相關(guān)規(guī)定。我國(guó)目前法律援助的巨大需求和律師和現(xiàn)狀也決定了法律援助的主體不能局限于執(zhí)業(yè)律師。對(duì)于全國(guó)13億人而言，我國(guó)現(xiàn)有的10多萬(wàn)律師，僅折合10多萬(wàn)人中擁有一個(gè)律師，再加上律師分布與法律援助需求并不呈正比相關(guān)分布，更加劇了供求矛盾。綜上所述，我認(rèn)為實(shí)施法律援助的主體及責(zé)任形式應(yīng)為（1）、法律援助機(jī)構(gòu)的公職律師，由國(guó)家財(cái)政支付其工資，專門(mén)辦理法律援助案件，法律援助費(fèi)用皆由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)；（2）、合作、合伙開(kāi)業(yè)的執(zhí)業(yè)律師，規(guī)定律師事務(wù)所每年應(yīng)承擔(dān)法律援助案件的法定最低數(shù)量，法律援助中心補(bǔ)貼其適當(dāng)比例的費(fèi)用（3）、從事法律援助的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)及志愿者，應(yīng)由法律援助中心核準(zhǔn)成立，工作人員可以從當(dāng)?shù)芈曌u(yù)好的退休司法官員、法律院校師生、其他志愿者中選取，法律援助中心可以解決其適當(dāng)比例的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支；（4）、加快高校法律援助組織的建設(shè)，目前北大、武大、復(fù)旦、華政、中南等院校都成立了學(xué)生法律援助組織，但均有待進(jìn)一步引導(dǎo)規(guī)范。高校的法律援助組織應(yīng)在法律援助中心登記，并接受法律援助中心的指導(dǎo)監(jiān)管。5、多渠道籌集法律援助的資金，建立法律援助經(jīng)費(fèi)保障體系。法律援助是從經(jīng)濟(jì)上的幫助入手，以達(dá)到保護(hù)公民的訴權(quán)，使其能夠公平地得到司法救濟(jì)之目的的一種法律制度。這一制度能否生存的關(guān)鍵因素是經(jīng)濟(jì)來(lái)源——即資金。法律援助制度既然是關(guān)系到全國(guó)每位公民的基本權(quán)利能夠平等地、切實(shí)地得以實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)廣泛的社會(huì)法制保障建設(shè)工程，某經(jīng)費(fèi)來(lái)源就應(yīng)當(dāng)多渠道、多層次籌措，僅由某一方或某一層次來(lái)解決，不僅不現(xiàn)實(shí)，而且只能是杯水車薪。因此，從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)外適合我國(guó)實(shí)際的一些成功作法，解決我國(guó)法律援助的資金問(wèn)題應(yīng)主要通過(guò)以下途徑（1）、政府財(cái)政支持。政府的財(cái)政投入都是其中資金的主要來(lái)源渠道，是我國(guó)法律援助制度得以實(shí)施的根本保證。原因是法律援助作為對(duì)社會(huì)弱者維護(hù)自身合法權(quán)益的扶持，本質(zhì)上是現(xiàn)代法治國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的一種國(guó)家義務(wù)，況且財(cái)政投入撥款列入國(guó)家預(yù)算，受法律保障和財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，其投入和運(yùn)作具有穩(wěn)定性、可靠性等其他資金來(lái)源無(wú)法比擬定之優(yōu)點(diǎn)。國(guó)務(wù)院《法律援助條例》將政府撥款列為主要資金來(lái)源，但未作具體規(guī)定。因此我國(guó)應(yīng)考慮有關(guān)法律援助中政府財(cái)政支持的具體方式和途徑。筆者認(rèn)為政府給予經(jīng)費(fèi)支持可以有多種方式第一，財(cái)政撥款。中央財(cái)政和各級(jí)地方財(cái)政撥款應(yīng)撥付法律援助?？睿饕糜诜龀重毨У貐^(qū)的法律援助工作，以保證全體公民平等地享有最低標(biāo)準(zhǔn)的法律援助。第二，政策上的支持。規(guī)定律師交納的稅收的一定比例用于法律援助（加拿大規(guī)定的比例為75%）；對(duì)社會(huì)各界用于法律援助的捐款給予免稅的優(yōu)惠及其他相關(guān)的鼓勵(lì)政策，如特許發(fā)行法律援助的彩票等；制定相應(yīng)政策，允許法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)有一定支付能力的受援人收取一定數(shù)額的費(fèi)用等。（2）、受援人分擔(dān)費(fèi)用和非受援的敗訴方承擔(dān)費(fèi)用。第一，受援人分擔(dān)費(fèi)用。這一措施的實(shí)質(zhì)是，就涉及經(jīng)濟(jì)方面的援助案件而言，國(guó)家通過(guò)法律援助的方式，幫助某些當(dāng)事人“討回了公道”。當(dāng)事人也據(jù)此獲得了一筆可觀的經(jīng)濟(jì)收益。收益人應(yīng)當(dāng)從自己所獲得的錢(qián)財(cái)中拿出一部分，以償還部分法律援助費(fèi)用。根據(jù)受援人經(jīng)濟(jì)狀況，采取受援人分擔(dān)費(fèi)用提供法律援助是各國(guó)的通行做法。但受援人因敗訴、或勝訴但未因此而獲得經(jīng)濟(jì)收益時(shí)而免于分擔(dān)費(fèi)用，我國(guó)也應(yīng)由財(cái)政部門(mén)、物價(jià)管理部門(mén)制定有關(guān)政策，讓有一定支付能力的受援人根據(jù)自身能力分擔(dān)費(fèi)用。該費(fèi)用享受有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，納入整體法律援助的經(jīng)費(fèi)管理中，專用于辦案。第二，非受援的敗訴方承擔(dān)費(fèi)用。在香港地區(qū)，受援人若在民事訴訟中勝訴，敗訴的對(duì)方當(dāng)事人被法院裁定必須支付受援人的費(fèi)用，并且將賠償金繳到法律援助署中，受援人已經(jīng)支付的分擔(dān)費(fèi)用就可以被發(fā)還。在瑞典，當(dāng)受援人勝訴時(shí)，對(duì)方當(dāng)事人通常有責(zé)任償還其全部的法律援助費(fèi)用，其中包括依照法律規(guī)定應(yīng)由受援人承擔(dān)的費(fèi)用分擔(dān)。最高法院、司法部下發(fā)《關(guān)于民事法律援助工作若干問(wèn)題的聯(lián)合通知》規(guī)定法律援助人員辦理法律援助案件所需差旅費(fèi)、文印費(fèi)、交通通訊費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)等辦案必要開(kāi)支，受援方列為訴訟請(qǐng)求的，人民法院可根據(jù)具體情況判決由非受援的敗訴方承擔(dān)。此項(xiàng)規(guī)定的落實(shí)，將大大減少法律援助機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)壓力。（3）法律服務(wù)行業(yè)的奉獻(xiàn)。在建立和實(shí)施法律援助制度過(guò)程中，法律服務(wù)業(yè)負(fù)有特殊使命。表現(xiàn)為要求法律服務(wù)者個(gè)人提供一定量的無(wú)償法律援助義務(wù)，也可準(zhǔn)許法律服務(wù)者用捐贈(zèng)資金的方式來(lái)代替免費(fèi)服務(wù)；法律服務(wù)機(jī)構(gòu)組織給予一定的經(jīng)費(fèi)支持等等。（4）社會(huì)支持。社會(huì)力量支持法律援助工作有多種方式第一，建立法律援助的專項(xiàng)基金，個(gè)人、組織、團(tuán)體直接向法律援助基金會(huì)捐款。中國(guó)法律援助基金會(huì)已于1997年5月26日正式成立。各省、市、自治區(qū)也可根據(jù)本地區(qū)條件依法設(shè)立