公共經(jīng)濟(jì)學(xué)-淺議政府職能與財(cái)政政策

PAGEPAGE12淺析近年我國(guó)財(cái)政政策變化與政府目標(biāo)07級(jí)MPA劉椰斐摘要：由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)仍在不斷蔓延和深化，市場(chǎng)流動(dòng)性嚴(yán)重短缺，投資和消費(fèi)信心遭受重創(chuàng)，世界經(jīng)濟(jì)下行的趨勢(shì)更加明顯，國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的不確定不穩(wěn)定因素增多，對(duì)我國(guó)出口的影響日益明顯。當(dāng)前財(cái)政政策已由過去穩(wěn)健再度轉(zhuǎn)向積極，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)陷入衰退的情況下中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、平穩(wěn)、高效、較快發(fā)展。關(guān)鍵詞：財(cái)政政策政府目標(biāo)一、穩(wěn)健的財(cái)政政策出臺(tái)的背景和作用（一）穩(wěn)健財(cái)政政策出臺(tái)背景。2004年5月26日，全球扶貧大會(huì)在上海舉行，在會(huì)議閉幕后的新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部長(zhǎng)金人慶首次披露我國(guó)將實(shí)施“中性”財(cái)政政策。隨后召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，正式?jīng)Q定從2005年開始實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策。（二）穩(wěn)健財(cái)政政策基本內(nèi)涵。包括四個(gè)方面：(1)基本維持現(xiàn)有規(guī)模的水平,保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性；(2)合理調(diào)整財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度,增強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)作用；(3)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),加強(qiáng)管理,提高效率；(4)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向集約型轉(zhuǎn)變。穩(wěn)健財(cái)政政策就是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“中性”財(cái)政政策，也就是財(cái)政收支保持平衡，不對(duì)社會(huì)總需求產(chǎn)生擴(kuò)張或緊縮的影響。我國(guó)實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策是基于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)的科學(xué)判斷和準(zhǔn)確把握，是加強(qiáng)和改善宏現(xiàn)調(diào)控的現(xiàn)實(shí)選擇，是新形勢(shì)下的新舉措。穩(wěn)健財(cái)政政策不僅是財(cái)政政策名稱和赤字規(guī)模的調(diào)整變化，更是財(cái)政政策性質(zhì)和導(dǎo)向的根本轉(zhuǎn)化。其科學(xué)內(nèi)涵概括來(lái)說(shuō)就是“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支”。（三）穩(wěn)健財(cái)政政策主要措施與作用。實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策，絕不意味著財(cái)政政策在加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控中不作為或無(wú)所作為。相反，財(cái)政政策要在消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不健康和不穩(wěn)定因素、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面發(fā)揮更重要更積極的作用。充分發(fā)揮穩(wěn)健財(cái)政的政策效應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)政府職能與目標(biāo)。1、適當(dāng)調(diào)整國(guó)債投資的規(guī)模和方向。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)逐步減少長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債規(guī)模，優(yōu)化國(guó)債和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)?？紤]到政策要保持相對(duì)的連續(xù)性，國(guó)債投資項(xiàng)目需要后續(xù)資金來(lái)完成，所以減赤字、壓國(guó)債都要有一個(gè)逐漸的過程。在國(guó)債投資和使用的方向上，要做到“有保有控”。所謂“?！笔侵刚Y金使用的重點(diǎn)將集中于國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)林水、生態(tài)保護(hù)與國(guó)土整治、西部開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興的重點(diǎn)項(xiàng)目，以及與公共衛(wèi)生體系、教育、科技進(jìn)步、社會(huì)保障關(guān)系密切的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套條件建設(shè)。所謂“控”是指政府首要考慮的應(yīng)是市場(chǎng)不能有效提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，政府資金將退出一般競(jìng)爭(zhēng)性、營(yíng)利性的投資項(xiàng)目。因此，國(guó)債資金應(yīng)重點(diǎn)向完善社會(huì)保障系統(tǒng)、解決三農(nóng)問題、加快西部開發(fā)和振興東北等老工業(yè)基地等方面傾斜。同時(shí)，對(duì)有利于技術(shù)升級(jí)和優(yōu)化部門結(jié)構(gòu)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及對(duì)于社會(huì)總體發(fā)展需要的公共產(chǎn)品和部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品中形成瓶頸制約的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如港口、鐵路、電力、資源勘探等依靠地方財(cái)政難以解決的項(xiàng)目繼續(xù)提供支持。2、注重發(fā)揮消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。實(shí)行穩(wěn)健財(cái)政政策，預(yù)示著消費(fèi)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中將發(fā)揮更為重要的作用。在近七年的擴(kuò)大內(nèi)需政策下，“三駕馬車”中的投資需求和消費(fèi)需求都十分強(qiáng)勁，但消費(fèi)需求一直是塊“短板”，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。2003年，中國(guó)消費(fèi)占GDP的比重僅為55％，比世界平均水平低近15個(gè)百分點(diǎn)。2004年1—9月份全國(guó)社會(huì)消費(fèi)品零售總額同比增長(zhǎng)13%，扣除物價(jià)因素實(shí)際增長(zhǎng)9.7%。這一速度與投資增長(zhǎng)27.7%、出口增長(zhǎng)35％以上相比，明顯相去甚遠(yuǎn)。因此，必須采取有效措施提高老百姓的消費(fèi)水平，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用。一是創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高人民收入水平。就業(yè)為民生之本，只有人人都有工作，有穩(wěn)定的收入，才能有效帶動(dòng)消費(fèi)。二是在嚴(yán)格抑制大城市住房?jī)r(jià)格的上漲與房地產(chǎn)的投機(jī)“炒作”的同時(shí)，支持和滿足住宅大眾消費(fèi)增長(zhǎng)，降低汽車消費(fèi)稅費(fèi)率、規(guī)范和促進(jìn)汽車消費(fèi)信貸發(fā)展、鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)型轎車消費(fèi)。三是繼續(xù)實(shí)行有利于農(nóng)民增收的政策，增強(qiáng)農(nóng)民的購(gòu)買力。我國(guó)現(xiàn)在總體上己到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。應(yīng)逐步加大支農(nóng)力度，從提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力出發(fā)，采取更加有力的措施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。四是改革分配制度，改善社會(huì)預(yù)期，完善社會(huì)保障體系，縮小貧富差距，從而提高那些想消費(fèi)卻沒錢的人的購(gòu)買力。3、推進(jìn)稅制改革，加強(qiáng)稅收征管。通過進(jìn)一步完善稅制，不斷增強(qiáng)企業(yè)自我發(fā)展的能力，有利于鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大投資，加快技術(shù)改造，建立經(jīng)濟(jì)自主穩(wěn)定增長(zhǎng)的內(nèi)在機(jī)制。為此，第一，推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革。推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革雖然短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致稅收減少，但有利于培植稅源，把“蛋糕”做大，有利于推動(dòng)企業(yè)的發(fā)展。第二，推進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌。內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌要設(shè)置合理的過渡期，使外資企業(yè)的宏觀稅負(fù)水平總體不出現(xiàn)大的變化，為企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境。第三，改革和完善農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度。繼續(xù)推進(jìn)減免農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)工作，深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收打造堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第四，完善地方稅制度，結(jié)合稅費(fèi)改革對(duì)現(xiàn)有稅種進(jìn)行改革，并開征和停征一些稅種。在統(tǒng)一稅收的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)。第五，進(jìn)一步完善出口退稅制度。一般說(shuō)來(lái)，加強(qiáng)稅收征管能夠帶來(lái)稅收實(shí)際征收率的迅速提升，從而大大拉近了制度稅負(fù)和實(shí)際稅負(fù)之間的距離。但對(duì)于實(shí)行“穩(wěn)鍵”財(cái)政政策而言，加強(qiáng)稅收征管可以壓低非政府部門的可支配收入，減少經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的擴(kuò)張因素，這是同穩(wěn)健財(cái)政政策目標(biāo)相一致的重要舉措。具體來(lái)說(shuō)：一要依法加強(qiáng)稅收征管，堵塞各種漏洞，切實(shí)做到應(yīng)收盡收。依法清理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，嚴(yán)格控制減免稅。二要嚴(yán)格控制一般性支出，保證重點(diǎn)支出需要，各項(xiàng)財(cái)政支出都要精打細(xì)算。三要積極探索建立財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)格管理，堅(jiān)決制止鋪張浪費(fèi)、花錢大手大腳的行為，切實(shí)提高財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。四要科學(xué)使用預(yù)算執(zhí)行中的超收，一般不能做剛性支出和投資安排。4、不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，完善公共財(cái)政體制。按照公共財(cái)政體制要求，政府首要考慮的應(yīng)是市場(chǎng)不能有效提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性的投資項(xiàng)目，政府資金應(yīng)退出，以盡可能充分地發(fā)揮市場(chǎng)在這些領(lǐng)域中配置資源的優(yōu)勢(shì)。而那些市場(chǎng)不能做或做不好的領(lǐng)域，政府就要去做。政府應(yīng)通過各種手段的有效實(shí)施，為市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰提供良好的外部環(huán)境。首先，要準(zhǔn)確界定政府職能，政府應(yīng)將自身職能由發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開辟財(cái)源轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，公共財(cái)政進(jìn)入應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域，消除“錯(cuò)位”、“越位”和“缺位”現(xiàn)象。其次，科學(xué)處理各級(jí)政府之間的關(guān)系，正確劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)，依法規(guī)范和科學(xué)核定收支基礎(chǔ)，使政府分配關(guān)系建立在責(zé)權(quán)利相結(jié)合的基礎(chǔ)之上。進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分關(guān)系，改革和完善省級(jí)財(cái)政體制。加大對(duì)縣以下基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。再次，按照社會(huì)公共需要確定政府公共支出范圍。政府改革支出應(yīng)集中在三方面，即維持性支出、轉(zhuǎn)移性支出和公共工程性支出。最后，要不斷深化政府機(jī)構(gòu)改革。公共財(cái)政理念的實(shí)質(zhì)就是服務(wù)性財(cái)政，按照這一理念要求，建立起一個(gè)適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的、實(shí)行新公共管理的行政管理機(jī)構(gòu)，不斷提高政府服務(wù)水平。二、財(cái)政政策的調(diào)整與政府目標(biāo)（一）1998年積極的財(cái)政政策。1998年實(shí)施的積極財(cái)政政策是一次科學(xué)的相機(jī)抉策。積極財(cái)政政策有效地抵御了亞洲金融危機(jī)的沖擊，每年拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)1.5—2個(gè)百分點(diǎn)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展，功不可沒。但積極財(cái)政政策的實(shí)質(zhì)是擴(kuò)張性的財(cái)政政策，當(dāng)通貨膨脹逐漸成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力時(shí)，繼續(xù)實(shí)施這一政策，不僅不利于控制固定資產(chǎn)投資的過快增長(zhǎng)，而且易于形成逆向調(diào)節(jié)；不僅不利于減緩?fù)ㄘ浥蛎浀内厔?shì)，而且易于加劇投資與消費(fèi)比例失調(diào)程度，加大經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)和阻力。因此，積極財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)適時(shí)轉(zhuǎn)向。（二）2005年穩(wěn)健的財(cái)政政策。2003年下半年以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)較好發(fā)展的態(tài)勢(shì)，但國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中也出現(xiàn)了通貨膨脹壓力加大、部分地區(qū)和行業(yè)投資增長(zhǎng)過快等問題。也就是說(shuō)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又面臨著一個(gè)不同于1998年實(shí)施積極財(cái)政政策背景環(huán)境的新形勢(shì)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)外部條件朝著比較好的方向發(fā)展，已基本擺脫通貨緊縮、有效需求不足的困擾，轉(zhuǎn)向供求總量大體平衡、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放問題及結(jié)構(gòu)性問題和體制性機(jī)制性問題日益突出的新階段。有鑒于此，我國(guó)政府從2004年開始逐步調(diào)整財(cái)政政策的作用方向和力度，并對(duì)政策內(nèi)容、實(shí)施方式等進(jìn)行相應(yīng)完善。既要防止通貨膨脹，又要防止通貨緊縮；既要治“冷”，又要治“熱”；既要鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好的勢(shì)頭，保持財(cái)政政策的連續(xù)性，又要作出適當(dāng)調(diào)整，調(diào)減長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債規(guī)模和優(yōu)化國(guó)債項(xiàng)目資金使用結(jié)構(gòu)，向社會(huì)傳遞政府合理控制投資的政策信號(hào)。這是符合我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化和宏觀調(diào)控的客觀需要的，是又一次科學(xué)的相機(jī)抉擇。2005年開始實(shí)施的穩(wěn)健財(cái)政政策，被概括為四句話、十六個(gè)字，即“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支”。當(dāng)年的政策著力點(diǎn)放在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、突出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、推進(jìn)體制改革、實(shí)現(xiàn)增收節(jié)支。采取的主要政策措施包括：合理把握總量調(diào)控的政策力度，中央財(cái)政赤字比上年減少192億元左右，長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債發(fā)行規(guī)模由上年的1100億元調(diào)減為800億元；突出優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)政策，財(cái)政加大了支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的政策力度，加大了生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度，加大了教育、科技、文化、衛(wèi)生和社會(huì)保障等領(lǐng)域的財(cái)政投入；積極完善稅收政策，推進(jìn)創(chuàng)建公平、有效的市場(chǎng)環(huán)境；大力推進(jìn)改革，重點(diǎn)是推動(dòng)國(guó)有企業(yè)、金融體制以及投融資體制改革，不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。（三）2009年積極的財(cái)政政策。由于金融危機(jī)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的影響，特別是延緩世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)也必將造成影響。中國(guó)2008年前三季度的GDP是9.9%，這是近六年來(lái)第一次回落到1位數(shù)。雖然有主觀調(diào)控的因素，但是不能否認(rèn)世界經(jīng)濟(jì)的變化，特別是外部需求的減少對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)產(chǎn)生了影響。中國(guó)在2008年6月份已經(jīng)調(diào)整了宏觀經(jīng)濟(jì)政策，與此同時(shí)，中國(guó)政府還兼顧抑制通貨膨脹和保持國(guó)際收支平衡，已經(jīng)采取了一系列措施，這些措施有的已經(jīng)見到效果，有的可能還會(huì)等待一段時(shí)間。中國(guó)有廣大的農(nóng)村，有廣大的西部地區(qū)，城鄉(xiāng)的發(fā)展差距和地區(qū)發(fā)展的差距比較大，因此內(nèi)需還有很大的潛力，市場(chǎng)還有很大的空間。隨著金融危機(jī)不斷加深，金融危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響逐步顯現(xiàn)。1、2008年下半年的宏觀調(diào)控。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，2008年7月25日召開的中央政治局會(huì)議把保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、控制物價(jià)過快上漲作為當(dāng)前宏觀調(diào)控的首要任務(wù)。中央和有關(guān)部門又出臺(tái)了一系列促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策。在稅收政策方面，為緩解紡織企業(yè)的困難，穩(wěn)定出口，保障就業(yè)，7月31日，財(cái)政部等部門宣布自今年8月1日起將部分紡織品、服裝的出口退稅率由11%提高到13%，部分竹制品的出口退稅率提高到11%。10月21日，財(cái)政部和稅務(wù)總局又宣布，從11月1日起上調(diào)3486項(xiàng)商品的出口退稅率，約占中國(guó)海關(guān)稅則中全部商品總數(shù)的25．8%，這也是自2004年以來(lái)中國(guó)調(diào)整出口退稅政策涉及稅則號(hào)最多、力度最大的一次。在信貸政策方面，8月初，央行調(diào)增了全國(guó)商業(yè)銀行信貸規(guī)模，以緩解中小企業(yè)融資難和擔(dān)保難問題。8月中旬，央行又將勞動(dòng)密集型中小企業(yè)小額貸款的最高額度從100萬(wàn)元提高到200萬(wàn)元。9月中旬，央行決定從9月16日起下調(diào)人民幣貸款基準(zhǔn)利率和中小金融機(jī)構(gòu)人民幣存款準(zhǔn)備金率，以解決中小企業(yè)流動(dòng)資金短缺問題。10月，央行又兩次下調(diào)金融機(jī)構(gòu)人民幣存貸款基準(zhǔn)利率，釋放出增加流動(dòng)性、保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期的信號(hào)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇指出，通過下調(diào)利率，一方面可有效降低企業(yè)用資成本，另一方面保證銀行體系有充分的流動(dòng)性，能夠給全社會(huì)提供寬松的貨幣環(huán)境，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。央行目前已對(duì)商業(yè)銀行信貸規(guī)劃不再加以硬約束，此舉可有效釋放銀行資金活力，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新動(dòng)力。在財(cái)政政策方面，為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，今年中央財(cái)政大幅度增加了用于支持中小企業(yè)信用擔(dān)保的資金，總額達(dá)到18億元；安排資金19億元，專項(xiàng)用于支持中小企業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步；安排資金12億元，支持中小企業(yè)“走出去”，開展國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作。同時(shí)，加大對(duì)各種收費(fèi)的清理力度，進(jìn)一步減輕中小企業(yè)負(fù)擔(dān)。為拉動(dòng)內(nèi)需，10月下旬，財(cái)政部和商務(wù)部聯(lián)合下發(fā)通知，決定將“家電下鄉(xiāng)”試點(diǎn)范圍從山東、河南、四川三省進(jìn)一步擴(kuò)大至12個(gè)省份，對(duì)實(shí)施地區(qū)農(nóng)民購(gòu)買財(cái)政補(bǔ)貼家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品，國(guó)家財(cái)政比照出口退稅率，直接補(bǔ)貼農(nóng)民消費(fèi)者。根據(jù)預(yù)測(cè)，家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品的銷售收入有望達(dá)到300億元以上。在家電產(chǎn)品出口今年出現(xiàn)停滯的情況下，通過幾十億元的財(cái)政補(bǔ)貼就可以帶動(dòng)幾百億元的內(nèi)需，這將有利于國(guó)內(nèi)家電企業(yè)度過金融危機(jī)，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展。2、2009年積極的財(cái)政政策的內(nèi)容。當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)尚未見底，其影響仍在蔓延，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速的嚴(yán)重影響與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期性調(diào)整因素疊加在一起，短期困難與長(zhǎng)期矛盾相互交織，我們正面臨嚴(yán)峻的困難和挑戰(zhàn)。2009年，中央提出要把保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)，圍繞擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)，調(diào)結(jié)構(gòu)、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和諧的要求，實(shí)施積極的財(cái)政政策。一是擴(kuò)大政府公共投資，著力加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)。在2008年末增加安排保障性住房、災(zāi)后恢復(fù)重建等中央政府公共投資1040億元的基礎(chǔ)上，2009年中央政府公共投資安排9080億元，增加4875億元。二是推進(jìn)稅費(fèi)改革，實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅。結(jié)合改革和優(yōu)化稅制，實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，減輕企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大企業(yè)投資，增強(qiáng)居民消費(fèi)能力。預(yù)計(jì)2009年將減輕企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)約5000億元。三是提高低收入群體收入，大力促進(jìn)消費(fèi)需求。調(diào)整國(guó)民收入分配格局，提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重和勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，增強(qiáng)居民消費(fèi)能力，擴(kuò)大消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)效應(yīng)。充分發(fā)揮財(cái)稅政策作用，增加財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模，重點(diǎn)增加中低收入者收入。四是進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保障和改善民生。中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出和民生支出安排分別達(dá)到7161.4億元和7284.63億元。嚴(yán)格控制一般性支出，進(jìn)一步降低行政成本。五是大力支持科技創(chuàng)新和節(jié)能減排，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。加大科技投入，促進(jìn)企業(yè)加快技術(shù)改造和技術(shù)進(jìn)步。增加節(jié)能減排投入，穩(wěn)步推進(jìn)資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制改革。改革完善資源稅制度，促進(jìn)資源合理利用。3、積極財(cái)政政策的特點(diǎn)。這次積極財(cái)政政策有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是“思路新”。此次實(shí)施的積極財(cái)政政策立足于應(yīng)對(duì)危機(jī)、化解危機(jī)，著眼于抓住機(jī)遇、創(chuàng)造機(jī)遇，較好地貫徹落實(shí)了科學(xué)發(fā)展觀。二是“導(dǎo)向明”。就是重民生、保增長(zhǎng)、促消費(fèi)、活市場(chǎng)、統(tǒng)內(nèi)外、利長(zhǎng)遠(yuǎn)。三是“力度大”。今年全國(guó)財(cái)政赤字9500億元，各項(xiàng)稅費(fèi)減免政策預(yù)計(jì)減輕企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)約5000億元。四是“工具多”。將預(yù)算、稅收、貼息、減費(fèi)、增支、投資、國(guó)債、轉(zhuǎn)移支付等若干財(cái)政政策工具組合起來(lái)一起使用。三、實(shí)施積極財(cái)政政策必須防止負(fù)面效應(yīng)我國(guó)自1998年開始實(shí)施積極的財(cái)政政策，當(dāng)初的預(yù)期是3年時(shí)間，但在實(shí)施過程中，這卻出現(xiàn)了長(zhǎng)期化的趨勢(shì)，直到2005年初，才調(diào)整為穩(wěn)健的財(cái)政政策。從積極財(cái)政政策的實(shí)施效果來(lái)看，它對(duì)我國(guó)有效地抵御亞洲金融危機(jī)和保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面確實(shí)起到了明顯的積極作用，在實(shí)現(xiàn)發(fā)展穩(wěn)定、就業(yè)穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定方面也是功不可沒。但是，這一政策的長(zhǎng)時(shí)期延續(xù)也相應(yīng)地產(chǎn)生了負(fù)作用，在發(fā)展與改革兩個(gè)方面都出現(xiàn)了比較明顯的負(fù)面效應(yīng)，必須在當(dāng)前抵御金融危機(jī)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的過程中引起重視。（一）防止擠出效應(yīng)。積極財(cái)政政策的長(zhǎng)期化產(chǎn)生了直接的與間接的擠出效應(yīng)。從直接方面來(lái)說(shuō)，政府的投資規(guī)模過大對(duì)社會(huì)投資產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，近年來(lái)社會(huì)投資增長(zhǎng)乏力和居民儲(chǔ)蓄存款暴增就是這種擠出效應(yīng)的直接反映。同時(shí)，政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用過強(qiáng)就必然導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制的作用趨弱，使得市場(chǎng)和市場(chǎng)機(jī)制不能對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生全面的和有效的調(diào)節(jié)作用。從間接方面來(lái)看，目前，我國(guó)財(cái)政的基本職能還沒有從行政型財(cái)政轉(zhuǎn)向公共型財(cái)政，在吃飯與建設(shè)兩個(gè)方面中，用于建設(shè)的資金的擴(kuò)大就必然導(dǎo)致用于吃飯即消費(fèi)的資金的減少，從而也就必然間接地減弱消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。由于積極財(cái)政政策的實(shí)施是以財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)為前提的，因而稅賦過重所導(dǎo)致的民間收入進(jìn)而民間投資與消費(fèi)的減少就是一個(gè)不可避免的過程。因此，積極財(cái)政政策實(shí)際上是一把雙刃劍：在擴(kuò)大了政府投資的同時(shí)也擠縮了社會(huì)投資，在增加了政府收入的同時(shí)也限制了民間消費(fèi)。怎樣解決政策實(shí)施過程中的這種矛盾，是擺在我們面前的一個(gè)緊迫課題。（二）防止遞減效應(yīng)。這種遞減效應(yīng)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：1、對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效應(yīng)的遞減。近年來(lái)，我國(guó)的國(guó)債發(fā)行和投資都呈現(xiàn)出日益擴(kuò)大的趨勢(shì)，但對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用卻在遞減。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，國(guó)債投資對(duì)GDP的拉動(dòng)作用，1998年為1.5個(gè)百分點(diǎn)，1999年為2個(gè)百分點(diǎn)，2000年為1.7個(gè)百分點(diǎn)，而2001年則約為1.67個(gè)百分點(diǎn)。2、投資與消費(fèi)傳導(dǎo)效應(yīng)的遞減。從1998—2000年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均純收入的提高幅度分別為5.13%、7.91%和7.28%，但農(nóng)村居民人均純收入的提高幅度卻分別只有3.44%、2.23%和1.95%，呈絕對(duì)的遞減趨勢(shì)。投資對(duì)居民收入特別是對(duì)占我國(guó)人口絕大部分比重的農(nóng)村人口的收入不能形成有效的拉動(dòng)作用，就無(wú)法在投資與消費(fèi)之間建立起有效的傳導(dǎo)橋梁，從而也就不能對(duì)消費(fèi)市場(chǎng)的擴(kuò)大起到有效的刺激作用。3、國(guó)債投資收益的遞減。由于國(guó)債投資大都是政府投資，建設(shè)項(xiàng)目大都為國(guó)有項(xiàng)目，形成的企業(yè)也大都是國(guó)有企業(yè)，因而在沒有強(qiáng)有力的財(cái)產(chǎn)約束機(jī)制與利益激勵(lì)機(jī)制的情況下，這種投資的收益率是很難保證的。根據(jù)有關(guān)專家的測(cè)算，在國(guó)債投資中，只有30%是有效益的。這樣低的盈利狀況和這樣大規(guī)模的連續(xù)投資，將很可能給我國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)重大隱患，甚至可能會(huì)引發(fā)財(cái)政危機(jī)與金融危機(jī)。（三）防止稀釋效應(yīng)。國(guó)債投資的方式是集中性的而不是社會(huì)化的，投資的機(jī)制是行政性的而不是市場(chǎng)化的，因而這種投資規(guī)模再大，在分散到各個(gè)地區(qū)和部門以后，也不過是杯水車薪，不足以對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生持續(xù)的和有效的拉動(dòng)作用。特別是目前國(guó)債投資的方向大都為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條上的前項(xiàng)關(guān)聯(lián)與后項(xiàng)關(guān)聯(lián)都相對(duì)較弱，再加上我國(guó)生產(chǎn)資料市場(chǎng)已處于典型的買方市場(chǎng)格局，因而以基礎(chǔ)設(shè)施為主要投向的國(guó)債投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用也就不能不具有比較明顯的局限性。（四）防止依存效