行政學課件第三章-行政職能

行政職能公共行政學教學課件第三章行政職能公共行政學教學課件第三章1教學目的理解行政職能的涵義、特性了解行政職能的作用及其發(fā)展趨勢把握行政職能的構成認識行政職能轉變的必然性對行政職能進行準確定位教學目的理解行政職能的涵義、特性2第一節(jié)國家職能與行政職能概述第二節(jié)西方國家行政職能的演變第三節(jié)轉軌時期我國行政職能的轉變主要內容第一節(jié)國家職能與行政職能概述主要內容3第一節(jié)國家職能與行政職能概述一、國家職能的含義和本質二、行政職能的含義和特性三、行政職能體系

第一節(jié)國家職能與行政職能概述一、國家職能的含義和本質4國家職能的含義和本質國家職能，是指國家機器活動的總方向、總任務及其基本使命和基本目的，是國家在實施其階級統(tǒng)治和社會管理活動過程中擔負的職責和功能。國家職能的本質體現為階級性與公共性。國家職能的含義和本質國家職能，是指國家機器活動的總方向、總任5行政職能的含義和特性行政職能是行政機關在管理活動中的基本職責和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。行政職能的特點：

普遍性強制性系統(tǒng)性不可替代性服務性行政職能的含義和特性行政職能是行政機關在管理活動中的基本職責6小資料：

行政職能與國家職能國家組織是一個結構十分復雜的組織，是由具有不同職能的各種國家機關為實現共同使命而連接起來的統(tǒng)一整體。國家這個統(tǒng)一整體的活動的總方向就是國家職能，即國家在實現統(tǒng)治階級任務過程中所起的基本作用。國家職能包括行政職能、司法職能、立法職能。行政職能也稱為政府職能，它在性質上不同于立法職能和司法職能。與立法職能相比較，行政職能具有更強的實踐性、操作性、技術性、具體性和經常性；與司法職能相比較，行政職能則更具有創(chuàng)造性、主動性、靈活性、積極性和變化性。另外，在現代國家中，政府的行政職能較之傳統(tǒng)行政職能得到了大大的擴展，由于獲得委托權，事實上已經涉足于相當多的立法職能、司法職能，即行政立法和行政司法。行政職能作為國家基本職能的一個組成部分，與國家其他職能有機地聯系著。行政職能的行使受立法機關的監(jiān)督，以司法等國家強制力為后盾；反過來，行政職能的發(fā)揮程度又制約和影響國家其他職能的實現程度。行政職能的行使具有相對的獨立性，在法律所賦予的職權范圍內，根據不同的對象和管理任務靈活地開展活動，自主地確定自己的具體目標、活動方式，創(chuàng)造性地開展其職能活動，推動國家和社會的發(fā)展。小資料：

行政職能與國家職能7從理論上正確理解國家職能和政府職能的基本含義以及兩者的相互關系,具有一定的現實意義:其一,有助于正確把握轉變政府職能的真正內涵。其二,有助于理順政府與其它國家機關的關系。從理論上正確理解國家職能和政府職能的基本含義以及兩者8小資料：

行政管理的基本職能與行政管理的運行職能

政府行政職能種類很多，形成一個結構嚴密的職能體系，可以從多個角度進行分類。最常用的分類主要是兩種：即行政管理的基本職能和行政管理的運行職能。行政管理的基本職能是從政府的基本職責角度進行的分類，包括政治統(tǒng)治和社會管理二項基本職能。行政管理是政府對整個國家和社會公共事務的管理，其作用范圍廣泛涉及政治領域、經濟領域、文化領域和社會生活領域。但從政治與社會的關系來看，又可將經濟職能、文化職能和社會服務職能統(tǒng)一劃歸社會職能。政治職能因國家的階級性質而有差異，社會職能則是不同的國家所共有的職能。行政管理的運行職能，也稱政府管理的程序性職能。這是從行政過程角度對行政職能的分類。行政管理是一個過程，具有一定的程序，也即要通過多個管理環(huán)節(jié)來完成政府所承擔的行政任務，實現行政目標。這也是任何現代國家政府所共有的管理運行職能。一般而言，可將政府的行政管理運行職能劃分為四項：計劃職能、組織職能、協調職能、控制職能。小資料：

行政管理的基本職能與行政管理的運行職能政府行政職9行政職能體系行政管理的基本職能政治職能經濟職能文化教育職能社會服務職能行政管理的運行職能決策職能組織職能協調職能控制職能行政職能體系行政管理的基本職能10行政管理的基本職能行政管理的基本職能11政治職能政治職能是維護國家統(tǒng)治的一項基本職能，其核心在于維護和鞏固國家政權。它包括專政職能和民主職能兩個方面。專政職能表現為國家行政機關必須運用職能機關，防范和打擊敵對勢力和反社會分子，保障現代化建設事業(yè)的順利進行。具體說來，包括加強國家軍事管理、外交及對外事務管理，防御外來敵人的侵略和顛覆，保衛(wèi)國家的獨立和主權，保衛(wèi)公民的合法權益和生命安全，同時承擔起應有的國際義務，保衛(wèi)世界和平，打擊和懲治各種違法犯罪分子，維護正常的政治秩序、經濟秩序等。民主職能表現為政府必須進一步完善各種民主制度，建立健全民主監(jiān)督程序，提高政府活動的公開性、民主性，不斷擴大政府同群眾聯系的渠道，提高公民的參政意識，完善公民參政議政的機制等。發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。因此，加強民主建設，保障人民民主權利，是人民政府的天職。政治職能政治職能是維護國家統(tǒng)治的一項基本職能，其核心12經濟職能經濟職能是政府在國家經濟行政管理中的職責范圍和應發(fā)揮的作用。根據我國社會主義市場經濟發(fā)展的不同階段和具體國情，政府的職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務和檢查監(jiān)督。經濟職能經濟職能是政府在國家經濟行政管理中的職責范圍和應發(fā)揮13小資料：

當前我國政府的經濟職能我國是實行社會主義制度的東方大國。這一基本的國情不僅與西方發(fā)達的市場經濟國家迥然有別，而且與一般的市場經濟后發(fā)國家也不盡相同，中國的特殊國情決定政府必須在以下幾個方面充分發(fā)揮其特殊的功能。1．對人口的剛性控制。我國龐大的人口基數，造成人口控制壓力很大。我國人口到2010年將達到14億。人口增長過快，對資源的壓力加重，政府必須在計劃生育方面加強干預，確保實現人口控制目標。2．強化對環(huán)境污染的防治。一些地區(qū)、部門和企業(yè)忽視環(huán)境保護，忽視社會效益，以犧牲環(huán)境和資源為代價換取經濟的發(fā)展。經驗表明，靠市場機制來解決環(huán)境污染問題是不可能的，政府必須承擔起防治污染的的責任，實現經濟的可持續(xù)發(fā)展。3．加大基礎設施建設的投入。我國基礎設施建設嚴重滯后，成為經濟發(fā)展的制約因素。這需要政府強制集中社會財力來發(fā)展社會基礎設施，掃除中國經濟起飛的障礙。4．緩解就業(yè)壓力。在市場經濟轉型過程中，中國將面臨著大量失業(yè)人群。政府要推動勞動力市場的發(fā)育，制定降低失業(yè)率的政策，保障失業(yè)人口的基本需要。5．遏制貧富分化。我國是社會主義國家，解放和發(fā)展生產力，消滅剝削和貧困，最終實現全體人民的共同富裕是政府的重要職責。小資料：

當前我國政府的經濟職能我國是實行社會主義制度的東方14文化教育職能文化教育職能是指國家行政機關對全民的思想道德建設以及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播影視、文學藝術等方面的管理。文化教育職能的具體內容是：制定教育、科學文化事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，并負責具體實施；頒布教育、科學文化事業(yè)的發(fā)展政策、法令和規(guī)定；指導、監(jiān)督、協調各地區(qū)各部門對教育、科學文化事業(yè)發(fā)展的關系；有領導有秩序地逐步開展教育、科學文化體制的改革；采取切實措施加強全民的思想道德建設。文化教育職能文化教育職能是指國家行政機關對全民15社會服務職能社會服務職能是指為社會提供各種服務和搞好社會保障，搞好諸如環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、城市規(guī)劃、旅游娛樂以及建立健全養(yǎng)老保險制度和待業(yè)保險制度，逐步完善社會保障體系等。社會服務職能的具體內容有：制定各種社會福利的法律、法規(guī)，建立完善的社會福利和保障體系；建立健全社會福利管理體制，加強對社會福利工作的指導、規(guī)劃和協調；籌集社會保障基金，奠定社會福利事業(yè)的物質保證基礎；創(chuàng)辦各種社會服務事業(yè)，解決涉及百姓日常生活的各項設施和問題；保護和合理利用各種自然資源，努力開展對環(huán)境污染的綜合治理，加強生態(tài)環(huán)境的保護等。社會服務職能社會服務職能是指為社會提供各種服務和搞好社會保障16行政管理的運行職能行政管理的運行職能17決策職能決策職能是行政管理過程的首要職能，主要包括目標和計劃在內。行政機關進行管理活動，首先必須根據客觀實際資料，確定行政目標和任務，并具體設計出實現目標的方案、步驟、方法等。決策活動貫穿于行政過程的始終。具體說來，確定組織的使命目標，制定各種戰(zhàn)略計劃和戰(zhàn)術計劃等，都需要在兩個以上可供選擇的方案中決定選取哪一個，這便是計劃工作中的決策問題。組織機構的設置，部門劃分方式的選擇，集權分權關系的處理，以及各職位人員的選配等，這些是組織工作中的決策問題。在控制過程中，控制標準的制定，活動執(zhí)行情況的檢查和檢查時點的選擇，是否存在偏差、偏差性質的確認以及所采取的糾正措施的選擇等等，這些方面也都需要決策。決策職能決策職能是行政管理過程的首要職能，主要包括目標和計劃18組織職能為了有效地實現既定的行政管理目標和任務，通過建立行政組織機構，確定職位、職責和職權，協調相互關系，從而將組織內部的各個要素聯結成一個有機的整體，使人、財、物得到最合理的使用，這就是組織職能。組織職能的要求是，通過科學設計組織結構和權責關系，合理安排和指揮組織系統(tǒng)內各種機構及各類人員的工作。行政管理的組織職能具體表現為：對機構的設置、調整和有效運用，搞好編制管理；對組織內部的職權劃分和人員的選拔、調配、培訓和考核；對具體行政工作的指揮監(jiān)督等。組織職能為了有效地實現既定的行政管理目標和任務，通過建立行政19協調職能協調活動是行政管理過程的核心環(huán)節(jié)。這是因為，行政管理歸根到底就是設計和保持一種良好的行政環(huán)境，使身處其間的人們能夠在組織內協調地開展行政工作，從而能有效地完成行政目標。有了協調，組織可以收到個人單獨活動所不能收到的良好效果，即通常說的“1+1>2”這種協同效應效果。行政管理的協調職能具體表現為：協調行政組織之間、組織與個人之間、人員之間的關系；協調各項行政管理之間的關系；協調行政組織與其他組織以及人民群眾之間的關系。通過行政協調，理順、溝通各方面的關系，減少、消除不必要的沖突和能量損耗，從而建立和諧的分工合作、相互促進的聯系，實現行政管理目標。因此，行政管理過程必須重視公共關系與協調功能的發(fā)揮。協調職能協調活動是行政管理過程的核心環(huán)節(jié)。這是因為，行政管理20控制職能行政管理的控制職能是依據行政計劃標準，來衡量計劃完成情況并糾正計劃執(zhí)行中的偏差，以確保行政目標和計劃目標實現的管理活動?？刂坡毮艿陌l(fā)揮，包括下述幾個相互關聯的環(huán)節(jié)，即確立控制標準、獲取偏差信息、采取措施進行調節(jié)和實行有效監(jiān)督等?？刂坡毮茉诰唧w表現形式上可分為前饋控制、現場控制和反饋控制。因此，要實現控制職能，基本前提就是要有計劃和標準，要有健全的組織機構和得力的控制手段?？刂坡毮茇灤┯谛姓芾砘顒拥娜^程，為了有效地發(fā)揮控制職能，必須進一步建立健全監(jiān)督控制的組織系統(tǒng)，采取配套的、有效的控制手段，以保證行政管理目標和任務的順利完成?？刂坡毮苄姓芾淼目刂坡毮苁且罁姓媱潣藴?，來衡量計劃完成21第二節(jié)西方國家行政職能的演變一、前資本主義時期的行政職能二、自由資本主義時期的行政職能三、壟斷資本主義時期的行政職能四、當代資本主義的行政職能第二節(jié)西方國家行政職能的演變一、前資本主義時期的行政職能22前資本主義時期的行政職能前資本主義時期的行政職能體現出兩方面的特點，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強化；另一方面是社會管理職能的相對微弱，這是由奴隸社會和封建社會條件下的自然經濟及其經濟基礎所決定的。

前資本主義時期的行政職能前資本主義時期的行政職能體現出兩方23自由資本主義時期的行政職能自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產階級的自由、平等、民主權利為目的，通過政治統(tǒng)治職能對新生的資產階級政權的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調節(jié)和引導社會經濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。

自由資本主義時期的行政職能自由資本主義時期政府采取自由主義的24壟斷資本主義時期的行政職能充分地運用和強化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權力擴大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強，民主職能有所削弱。在經濟領域，強調政府對社會經濟的調節(jié)和干預，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權緊密結合，政府的經濟職能和社會職能都擴大和加強了。

壟斷資本主義時期的行政職能充分地運用和強化了政府的政治統(tǒng)治25小資料：

“無形的手”和“有形的手”進入20世紀以來，資本主義國家的行政職能發(fā)生了很大的變化。這是我們應當充分認識的。資本主義國家在管理國家和社會公共事務方面通過兩種手段來實現，一是“無形的手”，即通過市場經濟規(guī)律來配置稀缺資源，調節(jié)和控制社會經濟發(fā)展。二是“有形的手”，即通過政府來彌補市場機制的不足，為資本主義社會經濟生活的運行創(chuàng)造條件和提供相對穩(wěn)定的社會環(huán)境。這兩種手段各有利弊。市場手段的功能如果能得以有效發(fā)揮，它是一個在資源配置效率、生產效率、技術創(chuàng)新等方面產生極大效益的社會經濟機制。但這一手段難以解決如公共物品的提供等問題。公共物品如國防、警察、安全、秩序、消防等屬于社會成員共同消費、等量消費的特點，因而，不可能在市場上進行交易，必須由政府來提供。盡管如此，也存在著“政府的失敗”問題。所謂政府的失敗，是指國家或政府的活動并不總是像應該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”。其原因在于：缺乏競爭機制；缺乏降低成本的激勵機制；政府機構自我膨脹；監(jiān)督信息不完備。所以，目前世界各國都傾向于將兩種手段結合起來，奉行“盡可能——市場，必要時——政府”的原則，在充分發(fā)揮市場調節(jié)社會經濟發(fā)展的前提下，也強調利用政府來彌補市場機制的不足。小資料：

“無形的手”和“有形的手”進入20世紀以來，資本主26當代資本主義的行政職能行政職能逐漸擴大職能體系中政治職能相對減弱社會公共事務管理職能社會化宏觀調控、綜合協調職能增強當代資本主義的行政職能行政職能逐漸擴大27歸納與總結：

正確認識行政職能歷史演變的趨勢認識行政職能的歷史演變要與社會發(fā)展的一般規(guī)律結合起來進行理解。自從國家產生以來，人類社會發(fā)展的歷史遵循這樣的規(guī)律，即奴隸社會、封建社會、資本主義社會、社會主義社會和共產主義社會。每一時期行政職能有不同的特點。前資本主義時期（包括奴隸社會和封建社會）行政職能的特點是政治統(tǒng)治職能的極端強化，而社會管理職能的相對微弱。自由資本主義時期行政職能的重點仍是政治職能，政府管理社會主要依靠市場手段。壟斷資本主義時期行政職能強化政府的統(tǒng)治職能，政府成為“社會的主宰者”。而當代資本主義國家行政職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的調節(jié)職能趨于加強。政府職能的重點轉移到經濟職能上來，注重宏觀調控和綜合協調職能的發(fā)揮。歸納與總結：

正確認識行政職能歷史演變的趨勢28第三節(jié)

轉軌時期我國行政職能的轉變

一、我國行政職能轉變的必然性、必要性

二、我國行政職能轉變的基本內容

第三節(jié)轉軌時期我國行政職能的轉變一、我國行政職能轉變的29我國行政職能轉變的必然性、必要性

行政職能的轉變是經濟體制改革和社會主義市場經濟發(fā)展的必然要求

行政職能的轉變是實現行政職能體系合理配置的根本途徑

行政職能的轉變是機構改革的重要前提和基礎

我國行政職能轉變的必然性、必要性行政職能的轉變是經濟體制改30我國行政職能轉變的基本內容職能重心的轉變

職能方式的轉變

由運用行政手段為主轉變?yōu)檫\用經濟手段為主，經濟手段、法律手段和必要的行政手段相結合。參閱小資料由微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主。

由重視計劃、排斥市場轉向把計劃與市場有機地結合起來。

參閱小資料職能關系的轉變（續(xù)下頁）我國行政職能轉變的基本內容職能重心的轉變31我國行政職能轉變的基本內容職能關系的轉變（接上頁）理順中央與地方、上級與下級政府之間的職能關系。

理順政企關系。

理順政府與市場的關系。

理順政府與社會的關系。

理順政府內部各職能部門的關系。

我國行政職能轉變的基本內容職能關系的轉變（接上頁）32案例一：值得稱許的“部門之爭”

（笑蜀）《南方周末》2005-04-14A1

4月5日，經水利部審查同意，淮河水利委員會發(fā)布了有關意見，明確提出了淮河流域水域所能容納的污染物總量。四天后，國家環(huán)保總局污染控制司副司長劉鴻志即公開回應，批評淮委會無視法律規(guī)定，違背國務院確定的“十五”淮河流域限制排污總量意見，擾亂視聽，干擾了國家排污總量控制工作的正常進行。按照慣例，這場爭執(zhí)大致有兩個解決途徑：或者部門之間私下協商，或者提交到一個更高的權力去仲裁。公眾是無從與聞的。這番爭執(zhí)，直接訴諸媒體，公開辯論，以社會為公堂，把公眾當法官，這是一個進步。誠如毛澤東所說，“國事是國家的公事”，必須向公眾開放，讓公眾監(jiān)督。這正是公域與私域的區(qū)別（當然，國家機密除外）。案例一：值得稱許的“部門之爭”

（笑蜀）《南方周末》200533基本概念行政職能政治職能經濟職能文化職能社會職能思考題

1.如何理解行政職能？

2.試述行政基本職能。

3.試述行政職能轉變的必然性。

4.如何實現中國政府行政職能轉變。基本概念34〖案例選讀〗

據《中國證券報》報道，財政部、國家計委、審計署等5個部門用半年多時間清查預算外資金，發(fā)現地方各級政府越權設立的基金、附加項目905個，收費項目2596個，1995年違規(guī)征收金額345億元。不少地方從省一級直到鄉(xiāng)政府，都不同程度地存在越權設立基金、收費項目和附加的問題。嚴格地說，這樣的越權都是不可容忍的違憲行為。這些地方官當然不會承認自己把自己當成了搜刮當地人民的“利益主體”，他們會聲稱他們是為了發(fā)展地方經濟，是為了當地人民的長遠利益。但到底為了誰，老百姓心里清楚，他們自己也清楚。退一步講，即使為了老百姓的將來，也要他們眼前能過得下去吧？撮谷、扒屋的強攤亂派怎能說是為了他們好！而有些本該地方行政機關就地解決的問題，他們卻視而不見。據《文化報》有篇題為《“東方時空”成了信訪辦》的報道說，全國各地每天寄往中央電視臺新聞評論部的上訪信函在300封左右，多是反映農民負擔重、學校高收費之類；盡管節(jié)目組一再勸上訪的群眾到各級政府的信訪辦反映問題，“但群眾認為東方時空才能最終解決問題”。這自然是誤解，“東方時空”最多能借助較強的輿論力量和上達高層的可能來“促成”最終的解決。但此類社會心理和現象的出現，絕不是沒有來由的。上訪的人大多是自掏腰包，如果當地政府部門或別的國家機關能為他們排憂解難（至少給一個令人信服的解釋），他們何苦多此一舉？〖案例選讀〗

據《中國證券報》報道，財政部、國家計委、審計署35案例分析：中華人民共和國的憲法規(guī)定：國家的最高權力機關是全國人民代表大會，國家最高行政機關（中央政府）是這個權力機關的執(zhí)行機關，對它負責并受它監(jiān)督；地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執(zhí)行機關，即地方各級國家行政機關，它對本地人民代表大會負責并報告工作，同時為了保持全國的政令暢通而對上級政府負責并報告工作。各級政府的職責是依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域的經濟、教育、科學、文化等公共事業(yè)和社會事務。換言之，行政機關是人民通過法律授權的社會管理機構，依法行政，為人民辦事，對人民負責。政府是依法謀求和維持社會正義的，為經濟建設和社會生活創(chuàng)造一個公平競爭、安定和諧的環(huán)境，這才是政府的正業(yè)；舍此正業(yè)而役使群眾，為少數人謀私利或越俎代庖管些不該管的事，那就是不務正業(yè)乃至擅權亂法。案例分析：中華人民共和國的憲法規(guī)定：國家的最高權力機關是全國36小資料：

經濟手段與行政手段 經濟手段是指政府按照客觀經濟規(guī)律的要求，運用價格、財政、稅收、信貸、工資、利潤等經濟杠桿，來組織、調節(jié)和影響經濟活動，實現經濟管理的任務。經濟手段的特點在于間接性和誘導性。與行政手段相比，它不是依靠行政機關直接的強制力，而是通過一系列具有利益調整作用的中介環(huán)節(jié)，來引導企業(yè)和消費者的行為。在這一意義上，經濟手段與發(fā)揮市場作用是一回事。行政手段，又稱行政指令手段。通常是社會主義國家在實行高度集中的計劃經濟時期，為實現政府的經濟職能而普遍采用的一種手段和方法。它是指從中央到地方各級政府機關憑借上下級之間的指揮與服從關系，采取自上而下層層下達指令，以及從下而上層層上報、請示和批準的方式，實現行政職能。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立和完善，經濟手段也在發(fā)揮著越來越多的作用，并且在很大程度上取代了行政手段。小資料：

經濟手段與行政手段 經濟手段是指政府按照客觀經濟規(guī)37小資料：

計劃與市場 我國正處在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的關鍵時期，應該充分發(fā)揮市場機制在配置資源中的重要作用。資本主義國家的行政職能的歷史演變帶給我們很好的啟示。我們要大膽借鑒和吸收有利于提高社會主義行政效率的管理方法。正如小平同志所指出的：“社會主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發(fā)達國家的一切反映現代社會生產規(guī)律的先進經營方式、管理方法?！保ā多囆∑轿倪x》第三卷，人民出版社1993年第1版，第373頁。）在處理市場與政府兩種管理手段的關系上，小平同志指出：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區(qū)別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段?！保ā多囆∑轿倪x》第三卷，人民出版社1993年第1版，第373頁。）計劃是由政府來制定和執(zhí)行的，是政府手段。社會主義市場經濟的建立，就是要更多地通過市場手段來管理國家事務和社會公共事務。小資料：

計劃與市場 我國正處在由計劃經濟體制向市場38行政職能公共行政學教學課件第三章行政職能公共行政學教學課件第三章39教學目的理解行政職能的涵義、特性了解行政職能的作用及其發(fā)展趨勢把握行政職能的構成認識行政職能轉變的必然性對行政職能進行準確定位教學目的理解行政職能的涵義、特性40第一節(jié)國家職能與行政職能概述第二節(jié)西方國家行政職能的演變第三節(jié)轉軌時期我國行政職能的轉變主要內容第一節(jié)國家職能與行政職能概述主要內容41第一節(jié)國家職能與行政職能概述一、國家職能的含義和本質二、行政職能的含義和特性三、行政職能體系

第一節(jié)國家職能與行政職能概述一、國家職能的含義和本質42國家職能的含義和本質國家職能，是指國家機器活動的總方向、總任務及其基本使命和基本目的，是國家在實施其階級統(tǒng)治和社會管理活動過程中擔負的職責和功能。國家職能的本質體現為階級性與公共性。國家職能的含義和本質國家職能，是指國家機器活動的總方向、總任43行政職能的含義和特性行政職能是行政機關在管理活動中的基本職責和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。行政職能的特點：

普遍性強制性系統(tǒng)性不可替代性服務性行政職能的含義和特性行政職能是行政機關在管理活動中的基本職責44小資料：

行政職能與國家職能國家組織是一個結構十分復雜的組織，是由具有不同職能的各種國家機關為實現共同使命而連接起來的統(tǒng)一整體。國家這個統(tǒng)一整體的活動的總方向就是國家職能，即國家在實現統(tǒng)治階級任務過程中所起的基本作用。國家職能包括行政職能、司法職能、立法職能。行政職能也稱為政府職能，它在性質上不同于立法職能和司法職能。與立法職能相比較，行政職能具有更強的實踐性、操作性、技術性、具體性和經常性；與司法職能相比較，行政職能則更具有創(chuàng)造性、主動性、靈活性、積極性和變化性。另外，在現代國家中，政府的行政職能較之傳統(tǒng)行政職能得到了大大的擴展，由于獲得委托權，事實上已經涉足于相當多的立法職能、司法職能，即行政立法和行政司法。行政職能作為國家基本職能的一個組成部分，與國家其他職能有機地聯系著。行政職能的行使受立法機關的監(jiān)督，以司法等國家強制力為后盾；反過來，行政職能的發(fā)揮程度又制約和影響國家其他職能的實現程度。行政職能的行使具有相對的獨立性，在法律所賦予的職權范圍內，根據不同的對象和管理任務靈活地開展活動，自主地確定自己的具體目標、活動方式，創(chuàng)造性地開展其職能活動，推動國家和社會的發(fā)展。小資料：

行政職能與國家職能45從理論上正確理解國家職能和政府職能的基本含義以及兩者的相互關系,具有一定的現實意義:其一,有助于正確把握轉變政府職能的真正內涵。其二,有助于理順政府與其它國家機關的關系。從理論上正確理解國家職能和政府職能的基本含義以及兩者46小資料：

行政管理的基本職能與行政管理的運行職能

政府行政職能種類很多，形成一個結構嚴密的職能體系，可以從多個角度進行分類。最常用的分類主要是兩種：即行政管理的基本職能和行政管理的運行職能。行政管理的基本職能是從政府的基本職責角度進行的分類，包括政治統(tǒng)治和社會管理二項基本職能。行政管理是政府對整個國家和社會公共事務的管理，其作用范圍廣泛涉及政治領域、經濟領域、文化領域和社會生活領域。但從政治與社會的關系來看，又可將經濟職能、文化職能和社會服務職能統(tǒng)一劃歸社會職能。政治職能因國家的階級性質而有差異，社會職能則是不同的國家所共有的職能。行政管理的運行職能，也稱政府管理的程序性職能。這是從行政過程角度對行政職能的分類。行政管理是一個過程，具有一定的程序，也即要通過多個管理環(huán)節(jié)來完成政府所承擔的行政任務，實現行政目標。這也是任何現代國家政府所共有的管理運行職能。一般而言，可將政府的行政管理運行職能劃分為四項：計劃職能、組織職能、協調職能、控制職能。小資料：

行政管理的基本職能與行政管理的運行職能政府行政職47行政職能體系行政管理的基本職能政治職能經濟職能文化教育職能社會服務職能行政管理的運行職能決策職能組織職能協調職能控制職能行政職能體系行政管理的基本職能48行政管理的基本職能行政管理的基本職能49政治職能政治職能是維護國家統(tǒng)治的一項基本職能，其核心在于維護和鞏固國家政權。它包括專政職能和民主職能兩個方面。專政職能表現為國家行政機關必須運用職能機關，防范和打擊敵對勢力和反社會分子，保障現代化建設事業(yè)的順利進行。具體說來，包括加強國家軍事管理、外交及對外事務管理，防御外來敵人的侵略和顛覆，保衛(wèi)國家的獨立和主權，保衛(wèi)公民的合法權益和生命安全，同時承擔起應有的國際義務，保衛(wèi)世界和平，打擊和懲治各種違法犯罪分子，維護正常的政治秩序、經濟秩序等。民主職能表現為政府必須進一步完善各種民主制度，建立健全民主監(jiān)督程序，提高政府活動的公開性、民主性，不斷擴大政府同群眾聯系的渠道，提高公民的參政意識，完善公民參政議政的機制等。發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。因此，加強民主建設，保障人民民主權利，是人民政府的天職。政治職能政治職能是維護國家統(tǒng)治的一項基本職能，其核心50經濟職能經濟職能是政府在國家經濟行政管理中的職責范圍和應發(fā)揮的作用。根據我國社會主義市場經濟發(fā)展的不同階段和具體國情，政府的職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務和檢查監(jiān)督。經濟職能經濟職能是政府在國家經濟行政管理中的職責范圍和應發(fā)揮51小資料：

當前我國政府的經濟職能我國是實行社會主義制度的東方大國。這一基本的國情不僅與西方發(fā)達的市場經濟國家迥然有別，而且與一般的市場經濟后發(fā)國家也不盡相同，中國的特殊國情決定政府必須在以下幾個方面充分發(fā)揮其特殊的功能。1．對人口的剛性控制。我國龐大的人口基數，造成人口控制壓力很大。我國人口到2010年將達到14億。人口增長過快，對資源的壓力加重，政府必須在計劃生育方面加強干預，確保實現人口控制目標。2．強化對環(huán)境污染的防治。一些地區(qū)、部門和企業(yè)忽視環(huán)境保護，忽視社會效益，以犧牲環(huán)境和資源為代價換取經濟的發(fā)展。經驗表明，靠市場機制來解決環(huán)境污染問題是不可能的，政府必須承擔起防治污染的的責任，實現經濟的可持續(xù)發(fā)展。3．加大基礎設施建設的投入。我國基礎設施建設嚴重滯后，成為經濟發(fā)展的制約因素。這需要政府強制集中社會財力來發(fā)展社會基礎設施，掃除中國經濟起飛的障礙。4．緩解就業(yè)壓力。在市場經濟轉型過程中，中國將面臨著大量失業(yè)人群。政府要推動勞動力市場的發(fā)育，制定降低失業(yè)率的政策，保障失業(yè)人口的基本需要。5．遏制貧富分化。我國是社會主義國家，解放和發(fā)展生產力，消滅剝削和貧困，最終實現全體人民的共同富裕是政府的重要職責。小資料：

當前我國政府的經濟職能我國是實行社會主義制度的東方52文化教育職能文化教育職能是指國家行政機關對全民的思想道德建設以及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播影視、文學藝術等方面的管理。文化教育職能的具體內容是：制定教育、科學文化事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，并負責具體實施；頒布教育、科學文化事業(yè)的發(fā)展政策、法令和規(guī)定；指導、監(jiān)督、協調各地區(qū)各部門對教育、科學文化事業(yè)發(fā)展的關系；有領導有秩序地逐步開展教育、科學文化體制的改革；采取切實措施加強全民的思想道德建設。文化教育職能文化教育職能是指國家行政機關對全民53社會服務職能社會服務職能是指為社會提供各種服務和搞好社會保障，搞好諸如環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、城市規(guī)劃、旅游娛樂以及建立健全養(yǎng)老保險制度和待業(yè)保險制度，逐步完善社會保障體系等。社會服務職能的具體內容有：制定各種社會福利的法律、法規(guī)，建立完善的社會福利和保障體系；建立健全社會福利管理體制，加強對社會福利工作的指導、規(guī)劃和協調；籌集社會保障基金，奠定社會福利事業(yè)的物質保證基礎；創(chuàng)辦各種社會服務事業(yè)，解決涉及百姓日常生活的各項設施和問題；保護和合理利用各種自然資源，努力開展對環(huán)境污染的綜合治理，加強生態(tài)環(huán)境的保護等。社會服務職能社會服務職能是指為社會提供各種服務和搞好社會保障54行政管理的運行職能行政管理的運行職能55決策職能決策職能是行政管理過程的首要職能，主要包括目標和計劃在內。行政機關進行管理活動，首先必須根據客觀實際資料，確定行政目標和任務，并具體設計出實現目標的方案、步驟、方法等。決策活動貫穿于行政過程的始終。具體說來，確定組織的使命目標，制定各種戰(zhàn)略計劃和戰(zhàn)術計劃等，都需要在兩個以上可供選擇的方案中決定選取哪一個，這便是計劃工作中的決策問題。組織機構的設置，部門劃分方式的選擇，集權分權關系的處理，以及各職位人員的選配等，這些是組織工作中的決策問題。在控制過程中，控制標準的制定，活動執(zhí)行情況的檢查和檢查時點的選擇，是否存在偏差、偏差性質的確認以及所采取的糾正措施的選擇等等，這些方面也都需要決策。決策職能決策職能是行政管理過程的首要職能，主要包括目標和計劃56組織職能為了有效地實現既定的行政管理目標和任務，通過建立行政組織機構，確定職位、職責和職權，協調相互關系，從而將組織內部的各個要素聯結成一個有機的整體，使人、財、物得到最合理的使用，這就是組織職能。組織職能的要求是，通過科學設計組織結構和權責關系，合理安排和指揮組織系統(tǒng)內各種機構及各類人員的工作。行政管理的組織職能具體表現為：對機構的設置、調整和有效運用，搞好編制管理；對組織內部的職權劃分和人員的選拔、調配、培訓和考核；對具體行政工作的指揮監(jiān)督等。組織職能為了有效地實現既定的行政管理目標和任務，通過建立行政57協調職能協調活動是行政管理過程的核心環(huán)節(jié)。這是因為，行政管理歸根到底就是設計和保持一種良好的行政環(huán)境，使身處其間的人們能夠在組織內協調地開展行政工作，從而能有效地完成行政目標。有了協調，組織可以收到個人單獨活動所不能收到的良好效果，即通常說的“1+1>2”這種協同效應效果。行政管理的協調職能具體表現為：協調行政組織之間、組織與個人之間、人員之間的關系；協調各項行政管理之間的關系；協調行政組織與其他組織以及人民群眾之間的關系。通過行政協調，理順、溝通各方面的關系，減少、消除不必要的沖突和能量損耗，從而建立和諧的分工合作、相互促進的聯系，實現行政管理目標。因此，行政管理過程必須重視公共關系與協調功能的發(fā)揮。協調職能協調活動是行政管理過程的核心環(huán)節(jié)。這是因為，行政管理58控制職能行政管理的控制職能是依據行政計劃標準，來衡量計劃完成情況并糾正計劃執(zhí)行中的偏差，以確保行政目標和計劃目標實現的管理活動?？刂坡毮艿陌l(fā)揮，包括下述幾個相互關聯的環(huán)節(jié)，即確立控制標準、獲取偏差信息、采取措施進行調節(jié)和實行有效監(jiān)督等?？刂坡毮茉诰唧w表現形式上可分為前饋控制、現場控制和反饋控制。因此，要實現控制職能，基本前提就是要有計劃和標準，要有健全的組織機構和得力的控制手段?？刂坡毮茇灤┯谛姓芾砘顒拥娜^程，為了有效地發(fā)揮控制職能，必須進一步建立健全監(jiān)督控制的組織系統(tǒng)，采取配套的、有效的控制手段，以保證行政管理目標和任務的順利完成。控制職能行政管理的控制職能是依據行政計劃標準，來衡量計劃完成59第二節(jié)西方國家行政職能的演變一、前資本主義時期的行政職能二、自由資本主義時期的行政職能三、壟斷資本主義時期的行政職能四、當代資本主義的行政職能第二節(jié)西方國家行政職能的演變一、前資本主義時期的行政職能60前資本主義時期的行政職能前資本主義時期的行政職能體現出兩方面的特點，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強化；另一方面是社會管理職能的相對微弱，這是由奴隸社會和封建社會條件下的自然經濟及其經濟基礎所決定的。

前資本主義時期的行政職能前資本主義時期的行政職能體現出兩方61自由資本主義時期的行政職能自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產階級的自由、平等、民主權利為目的，通過政治統(tǒng)治職能對新生的資產階級政權的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調節(jié)和引導社會經濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。

自由資本主義時期的行政職能自由資本主義時期政府采取自由主義的62壟斷資本主義時期的行政職能充分地運用和強化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權力擴大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強，民主職能有所削弱。在經濟領域，強調政府對社會經濟的調節(jié)和干預，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權緊密結合，政府的經濟職能和社會職能都擴大和加強了。

壟斷資本主義時期的行政職能充分地運用和強化了政府的政治統(tǒng)治63小資料：

“無形的手”和“有形的手”進入20世紀以來，資本主義國家的行政職能發(fā)生了很大的變化。這是我們應當充分認識的。資本主義國家在管理國家和社會公共事務方面通過兩種手段來實現，一是“無形的手”，即通過市場經濟規(guī)律來配置稀缺資源，調節(jié)和控制社會經濟發(fā)展。二是“有形的手”，即通過政府來彌補市場機制的不足，為資本主義社會經濟生活的運行創(chuàng)造條件和提供相對穩(wěn)定的社會環(huán)境。這兩種手段各有利弊。市場手段的功能如果能得以有效發(fā)揮，它是一個在資源配置效率、生產效率、技術創(chuàng)新等方面產生極大效益的社會經濟機制。但這一手段難以解決如公共物品的提供等問題。公共物品如國防、警察、安全、秩序、消防等屬于社會成員共同消費、等量消費的特點，因而，不可能在市場上進行交易，必須由政府來提供。盡管如此，也存在著“政府的失敗”問題。所謂政府的失敗，是指國家或政府的活動并不總是像應該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”。其原因在于：缺乏競爭機制；缺乏降低成本的激勵機制；政府機構自我膨脹；監(jiān)督信息不完備。所以，目前世界各國都傾向于將兩種手段結合起來，奉行“盡可能——市場，必要時——政府”的原則，在充分發(fā)揮市場調節(jié)社會經濟發(fā)展的前提下，也強調利用政府來彌補市場機制的不足。小資料：

“無形的手”和“有形的手”進入20世紀以來，資本主64當代資本主義的行政職能行政職能逐漸擴大職能體系中政治職能相對減弱社會公共事務管理職能社會化宏觀調控、綜合協調職能增強當代資本主義的行政職能行政職能逐漸擴大65歸納與總結：

正確認識行政職能歷史演變的趨勢認識行政職能的歷史演變要與社會發(fā)展的一般規(guī)律結合起來進行理解。自從國家產生以來，人類社會發(fā)展的歷史遵循這樣的規(guī)律，即奴隸社會、封建社會、資本主義社會、社會主義社會和共產主義社會。每一時期行政職能有不同的特點。前資本主義時期（包括奴隸社會和封建社會）行政職能的特點是政治統(tǒng)治職能的極端強化，而社會管理職能的相對微弱。自由資本主義時期行政職能的重點仍是政治職能，政府管理社會主要依靠市場手段。壟斷資本主義時期行政職能強化政府的統(tǒng)治職能，政府成為“社會的主宰者”。而當代資本主義國家行政職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的調節(jié)職能趨于加強。政府職能的重點轉移到經濟職能上來，注重宏觀調控和綜合協調職能的發(fā)揮。歸納與總結：

正確認識行政職能歷史演變的趨勢66第三節(jié)

轉軌時期我國行政職能的轉變

一、我國行政職能轉變的必然性、必要性

二、我國行政職能轉變的基本內容

第三節(jié)轉軌時期我國行政職能的轉變一、我國行政職能轉變的67我國行政職能轉變的必然性、必要性

行政職能的轉變是經濟體制改革和社會主義市場經濟發(fā)展的必然要求

行政職能的轉變是實現行政職能體系合理配置的根本途徑

行政職能的轉變是機構改革的重要前提和基礎

我國行政職能轉變的必然性、必要性行政職能的轉變是經濟體制改68我國行政職能轉變的基本內容職能重心的轉變

職能方式的轉變

由運用行政手段為主轉變?yōu)檫\用經濟手段為主，經濟手段、法律手段和必要的行政手段相結合。參閱小資料由微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主。

由重視計劃、排斥市場轉向把計劃與市場有機地結合起來。

參閱小資料職能關系的轉變（續(xù)下頁）我國行政職能轉變的基本內容職能重心的轉變69我國行政職能轉變的基本內容職能關系的轉變（接上頁）理順中央與地方、上級與下級政府之間的職能關系。

理順政企關系。

理順政府與市場的關系。

理順政府與社會的關系。

理順政府內部各職能部門的關系。

我國行政職能轉變的基本內容職能關系的轉變（接上頁）70案例一：值得稱許的“部門之爭”

（笑蜀）《南方周末》2005-04-14A1

4月5日，經水利部審查同意，淮河水利委員會發(fā)布了有關意見，明確提出了淮河流域水域所能容納的污染物總量。四天后，國家環(huán)?？偩治廴究刂扑靖彼鹃L劉鴻志即公開回應，批評淮委會無視法律規(guī)定，違背國務院確定的“十五”淮河流域限制排污總量意見，擾亂視聽，干擾了國家排污總量控制工作的正常進行。按照慣例，這場爭執(zhí)大致有兩個解決途徑：或者部門之間私下協商，或者提交到一個更高的權力去仲裁。公眾是無從與聞的。這番爭執(zhí)，直接訴諸媒體，公開辯論，以社會為公堂，把公眾當法官，這是一個進步。誠如毛澤東所說，“國事是國家的公事”，必須向公眾開放，讓公眾監(jiān)督。這正是公域與私域的區(qū)別（當然，國家機密除外）。案例一：值得稱許的“部門之爭”

（笑蜀）《南方周末》200571基本概念行政職能政治職能經濟職能文化職能社會職能思考題

1.如何理解行政職能？

2.試述行政基本職能。

3.試述行政職能轉變的必然性。

4.如何實現中國政府行政職能轉變?；靖拍?2〖案例選讀〗

據《中國證券報》報道，財政部、國家計委、審計署等5個部門用半年多時間清查預算外資金，發(fā)現地方各級政府