規(guī)范性文件備案審查討論交流課件

規(guī)范性文件備案審查討論交流課件規(guī)范性文件備案審查討論交流課件1*規(guī)范性文件監(jiān)督管理對促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的重要意義行政規(guī)范性文件是政府及其工作部門執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章、國家政策和實(shí)施行政管理的重要方式，涉及經(jīng)濟(jì)、社會生活的各個方面，不僅數(shù)量多，而且影響大。規(guī)范性文件合法與否、質(zhì)量高低，直接關(guān)系到依法行政，直接關(guān)系到政府機(jī)關(guān)形象和人民群眾的切身利益。省政府對行政規(guī)范性文件的制定和備案審查工作十分重視，早在2003年9月，省政府就以規(guī)章的形式，頒布了《貴州省行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，明確要求全省各級行政機(jī)關(guān)開展并做好行政規(guī)范性文件備案審查工作;*規(guī)范性文件監(jiān)督管理對促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的重要意義行政規(guī)范22009年2月，省政府又出臺了《貴州省人民政府及其工作部門行政規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》，進(jìn)一步對規(guī)范性文件的制定和備案工作提出要求。因此，我們應(yīng)當(dāng)深化對行政規(guī)范性文件制定和備案審查工作重要意義的認(rèn)識。當(dāng)前在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，由于市場主體、利益主體的多元化、復(fù)雜化，制度建設(shè)的難度和復(fù)雜程度越來越高。保證制度建設(shè)的質(zhì)量，對于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，落實(shí)黨中央、國務(wù)院擴(kuò)大內(nèi)需，保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的方針政策至關(guān)重要。加強(qiáng)規(guī)范性文件制定和備案審查工作，及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政規(guī)范性文件中不合法、不適當(dāng)、不2009年2月，省政府又出臺了《貴州省人民政府3協(xié)調(diào)的問題，歸根到底，就是為了保證制度建設(shè)的質(zhì)量，以維護(hù)法制統(tǒng)一和政令暢通，確保法律、法規(guī)、規(guī)章正確實(shí)施，防止“一個將軍一個令”的情況產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、高效統(tǒng)一。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：要“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”、“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”。此前，國務(wù)院、省政府也多次下發(fā)文件，對做好規(guī)范性文件制定和備案審查工作提出很高的要求，從規(guī)范性文件的起草、征求意見、審議公布、備案審查、評估清理等都做了明確規(guī)定，要求規(guī)范性文件要依法報送備案、依法嚴(yán)格審查，做到有件必備有備必審、協(xié)調(diào)的問題，歸根到底，就是為了保證制度建設(shè)的4有錯必糾。*大家知道，規(guī)范性文件屬于制度建設(shè)的范疇，是政府及其工作部門執(zhí)行黨和國家方針政策，執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的重要方式，同時也是各級行政機(jī)關(guān)合法、有效實(shí)施行政管理的重要基礎(chǔ)。規(guī)范性文件的內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、社會生活的各個方面，多數(shù)都涉及到公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)。隨著依法治國、依法行政的不斷推進(jìn)，人民群眾法律意識和權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)，對各級行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為比以往任何時候都提出了更高要求，過去那種有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策，以及搞地區(qū)封鎖、部門保護(hù)、行業(yè)壟斷等做法，都不符合、不適應(yīng)時代的要求，不符合、有錯必糾。*大家知道，規(guī)范性文件屬于制度建設(shè)5不適應(yīng)建設(shè)法治中國、法治貴州的要求。在一定意義上講，做好規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作，對于從源頭上防止和糾正規(guī)范性文件設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)、行政處罰或者增加行政許可條件，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)，都具有十分重要的作用；同時，對于規(guī)范行政管理行為，夯實(shí)依法行政基礎(chǔ)，提高行政管理能力，預(yù)防和減少行政爭議，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會秩序，營造良好的投資環(huán)境和法治環(huán)境，促進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對此，我們一定要有充分的、清醒的認(rèn)識，把規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督管理工作作為行政管理抓源頭、夯基礎(chǔ)的一項(xiàng)重要工作。就當(dāng)前的形勢和任務(wù)而言，黨的十八大報告已經(jīng)說得很清楚，就是到二0二0年，要實(shí)現(xiàn)全面不適應(yīng)建設(shè)法治中國、法治貴州的要求。在一定意6建成小康社會的宏偉目標(biāo)，在這個宏偉目標(biāo)當(dāng)中，依法治國基本方略要全面落實(shí)，法治政府要基本建成。在新形勢新任務(wù)下，我們無論是深化改革還是推動發(fā)展，也不論是化解矛盾還是維護(hù)穩(wěn)定，都應(yīng)當(dāng)以法治思維進(jìn)行謀劃和決策，都必須以法治方式進(jìn)行決斷和處理。要按照法定的權(quán)限舉事，不得超越或變相超越本機(jī)關(guān)或本職位的職權(quán)范圍；要按照法定的條件處事，不得曲解或者隨意變更法定的條件行使職權(quán)；要按照法定的程序行事，不得任意減少或增加法定的步驟和方式，不得隨意顛倒法定程序的順序，不得無視法律的形式或標(biāo)準(zhǔn)等等這些都與我們制定和監(jiān)督管理規(guī)范性文件有非常緊建成小康社會的宏偉目標(biāo)，在這個宏偉目標(biāo)當(dāng)中，7密的聯(lián)系。因此，我們要運(yùn)用法治思維和法治方法，從制度上規(guī)范和約束抽象行政行為，確保法制統(tǒng)一和政令暢通；要從依法行政、建設(shè)法治政府的高度，充分認(rèn)識做好規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的重大意義。為什么說要堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式。法治是我們黨治國理政的基本方式。在全面深化改革過程中，必須高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)制度創(chuàng)新。當(dāng)前，我國已經(jīng)形成中國特色社會主義法律體系。我們的制度創(chuàng)新能否復(fù)制、推廣，很重要的就是，是不是符合法治原則、體現(xiàn)法治精神。我們要始終保持對憲法和法律的敬畏之心，牢固樹立法律紅線不能碰、法律底線不能逾越的理念，堅(jiān)持凡屬重大改革于法有據(jù)，推進(jìn)重要制度創(chuàng)新不違反法律規(guī)定，需要突破現(xiàn)有法律法規(guī)的要有法律授權(quán)，需要地方性法規(guī)支持的要有快捷的法治途徑支持，法無禁止的制度創(chuàng)新要大膽試、大膽闖。密的聯(lián)系。因此，我們要運(yùn)用法治思維和法治方8一、規(guī)范性文件的概念在行政工作中，行政機(jī)關(guān)常常制定一些不屬于法規(guī)、規(guī)章的規(guī)范性文件，作為自己和下級機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章、實(shí)行行政管理的重要手段和方式。所謂規(guī)范性文件，是指各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的，在一定范圍內(nèi)普遍適用，長期生效的文件，主要規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，管理行為以及行政執(zhí)法權(quán)的授予、委托等內(nèi)容。

*規(guī)范性文件的概念和效率*規(guī)范性文件的概念和效率9“其他規(guī)范性文件”是中國法律制度上的一個特有的名詞，在性質(zhì)上屬于規(guī)范性文件。規(guī)范性文件是“為人們的行為提供標(biāo)準(zhǔn)、指明方向的，以書面形式或成文形式所表現(xiàn)的，以一定社會主體的強(qiáng)制力保證實(shí)行的，一定行為規(guī)范的結(jié)合體。它可以分為規(guī)范性法律文件和其他規(guī)范性文件兩種。規(guī)范性法律文件在中國現(xiàn)時期包括憲法、法律、法律解釋、法規(guī)、規(guī)章和國際條約，除此以外的規(guī)范性文件稱為其他規(guī)范性文件。其他規(guī)范性文件包括兩類，一是立法類的其他規(guī)范性文件，指除法律、地方性法規(guī)以外的由人大及其常委會制定的規(guī)范性文件。二是行政類的其他規(guī)“其他規(guī)范性文件”是中國法律制度上的一個特有10范性文件，指除行政法規(guī)和規(guī)章以外的由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件?！缎姓S可法》第14條規(guī)定，(除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以外)其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。其中的“其他規(guī)范性文件”即包括行政類和立法類兩種規(guī)范性文件。但是，國內(nèi)行政法學(xué)界一般認(rèn)為，其他規(guī)范性文件是指行政類的其他規(guī)范性文件。至于立法類的其他規(guī)范性文件則長期被研究者所忽視，成為中國法學(xué)研究的盲區(qū)。范性文件，指除行政法規(guī)和規(guī)章以外的由行政機(jī)11由此可見，規(guī)范性文件指行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律、執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除法規(guī)、規(guī)章以外的具有普遍約束力的行政措施、行政決定及命令。

2、規(guī)范性文件的特征（1）制定主體廣泛性。所有行政機(jī)關(guān)，上至國務(wù)院、國務(wù)院各部委，下至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，均有權(quán)制定其他規(guī)范性文件。（2）效力的多層級性和從屬性。其他規(guī)范性文件數(shù)量眾多，其效力與制定主體相對應(yīng)，從上到下呈現(xiàn)多層級的特點(diǎn)；而且下級規(guī)范性文件不能同上級規(guī)范性文件的內(nèi)容相抵觸，并分別從屬于相應(yīng)的行政法規(guī)、規(guī)章。

由此可見，規(guī)范性文件指行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律、12（3）內(nèi)容的規(guī)范性。規(guī)范性文件也是為人們提供行為規(guī)則，行為模式的，在其效力范圍內(nèi)，任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)遵守。但是它不能自行為公民設(shè)定義務(wù)，為自己創(chuàng)設(shè)權(quán)力，正因?yàn)槿绱怂粚儆谛姓⒎ɑ顒印?/p>

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3、規(guī)范性文件同行政立法、具體行政性、內(nèi)部行政行為的關(guān)系（1）規(guī)范性文件同行政立法的關(guān)系通常學(xué)理上將抽象行政行為分為兩大類：行政立法行為和制定其他規(guī)范性文件行為。因此制定其他規(guī)范性文件同行政立法行為存在著密不可分的關(guān)系：同屬于抽象行政行為，具有規(guī)范性、重復(fù)適用性等特征；而且制定規(guī)范性文件要以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。

（3）內(nèi)容的規(guī)范性。規(guī)范性文件也是為人們提13

二者的區(qū)別表現(xiàn)在制定主體范圍不同、效力大小不同，制定程序嚴(yán)格與否不同。其中最主要的區(qū)別在于其他規(guī)范性文件不能直接為單位或個人設(shè)定義務(wù)，為自己創(chuàng)設(shè)權(quán)力，而行政立法則可以。（2）規(guī)范性文件同具體行政行為的關(guān)系制定規(guī)范性文件是一種抽象行政行為，它并不直接指向具體的單位或個人，也不針對具體的事項(xiàng)，而是針對某個領(lǐng)域、某項(xiàng)工作制定的行為規(guī)則，對其效力范圍內(nèi)的任何單位和個人都具有普遍的約束力。而具體行政行為則是針對特定人或事作出的具有一定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政決定。二者的區(qū)別顯而易見。二者的聯(lián)系在于：制訂其他規(guī)范性文件作為一種“準(zhǔn)行政立法”行為，它介于行政立法和行政執(zhí)法二者的區(qū)別表現(xiàn)在制定主體范圍不同、效力大小不14之間，常常起著一種為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章而制定的中介作用，因而在一定范圍內(nèi)，其他規(guī)范性文件也是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為（亦“行政執(zhí)法行為”）的依據(jù)。（3）規(guī)范性文件同內(nèi)部行政行為的關(guān)系這里所述的其他規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)在對社會實(shí)施行政管理過程中制定的文件，嚴(yán)格說是一種外部行政行為。內(nèi)部行政行為是相對于“外部行政行為”而言的，主要指行政主體在內(nèi)部組織管理過程中所作的只對其行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為，如行政處分、上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)下達(dá)的行政命令等。之間，常常起著一種為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章而制15因此，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作制度、人事任免決定、密級文件等內(nèi)部性文件，不屬于本文所稱的其他規(guī)范性文件。

*二、制定規(guī)范性文件的作用和效力其他規(guī)范性文件在行政管理中大量存在，并被廣泛運(yùn)用，從加強(qiáng)行政管理，健全行政法制的角度看有其合理性和必然性。這些非法律規(guī)范性文件在行政執(zhí)法中發(fā)揮著不可忽視的作用，具有一定的法律效力。

1、規(guī)范性文件的作用主要體現(xiàn)在：（1）將法律、法規(guī)、規(guī)章細(xì)化、個體化，規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為，促進(jìn)政府依法行政。（2）及時解決行政管理中出現(xiàn)的新問題，確保因此，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作制度、人事任免決定、16法律、法規(guī)、規(guī)章在特定地區(qū)、部門的貫徹實(shí)施。3）在立法真空地帶進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，為制定成熟的行政法規(guī)和行政規(guī)章提供有益探索和積累有益的經(jīng)驗(yàn)。

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、規(guī)范性文件的法律效力

制定規(guī)范性文件，雖然不是一種行政立法，但是一種與行政立法緊密聯(lián)系的抽象行政行為。它介于行政立法與行政執(zhí)法之間，一方面，它在形式上采用制定規(guī)范的形式，類似于行政立法；另一方面，它在功能上又是為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章而制定的，接近于行政執(zhí)法，在二者之間發(fā)揮著一種橋梁和紐帶作用?？梢姡贫ㄆ渌?guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)具體貫徹執(zhí)行法律、強(qiáng)化行政管理的重要手段。法律、法規(guī)、規(guī)章在特定地區(qū)、部門的貫徹實(shí)施。3）在立法真空地17因而說，在一定程度上，其他規(guī)范性文件也是行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的依據(jù)。例如：我省制定的《貴州省計(jì)劃生育條例》對計(jì)劃外生育規(guī)定了處罰條款。某縣結(jié)合本縣實(shí)際出臺《關(guān)系嚴(yán)格貫徹<貴州省計(jì)劃生育條例>的若干定》，明確規(guī)定對計(jì)劃外生育從重處罰。該縣計(jì)生委在管理計(jì)劃生育工作時，便可同時依據(jù)該地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件進(jìn)行處罰。行政執(zhí)法依據(jù)按效力等級排列如下：（1）憲法。（2）法律。（3）法規(guī)。（4）規(guī)章。（5）其他規(guī)范性文件。其中上位規(guī)范優(yōu)于下位規(guī)范，下位規(guī)范不能與上位規(guī)范相抵觸。凡抵觸者無效。因而，其他規(guī)范性文件作為行政執(zhí)法依據(jù)的前提是必須合法。如果行政機(jī)關(guān)無從判斷其他規(guī)范性文件是否合法時，一般不引用該規(guī)范性文件作為執(zhí)法依據(jù)。因而說，在一定程度上，其他規(guī)范性文件也是行政18

*二、規(guī)范性文件在行政訴訟中的效力

行政訴訟的核心內(nèi)容是審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性。根據(jù)《行政訴訟法》第52條、第53條之規(guī)定，這個“法”僅指法律、法規(guī)以及經(jīng)審查認(rèn)為可以參照的規(guī)章。其他規(guī)范性文件不能成為法院裁判的依據(jù)。

同時，根據(jù)《行政訴訟法》第11條之規(guī)定，其他規(guī)范性文件也不能作為行政相對人提起行政訴訟的依據(jù)。

在司法實(shí)踐中，盡管一些其他規(guī)范性文件經(jīng)過嚴(yán)格審查，事實(shí)上成為法院裁判的依據(jù)，但其前提也是必須合法。因而在一定意義上，其他規(guī)范性文件并不能獨(dú)立地成為法律適用的依據(jù)。

因此，其他規(guī)范性文件在行政管理，行政執(zhí)法中具有重要的地位和作用，但在行政訴訟中卻并沒有直接依據(jù)上的意義。

*二、規(guī)范性文件在行政訴訟中的效力19

*規(guī)范性文件的界定和制定要求（一）界定黨委、政府制定的文件是否屬于規(guī)范性文件，可以從以下方面進(jìn)行判斷：(1)一個文件是否屬于規(guī)范性文件，主要從文體實(shí)體內(nèi)容上去判斷。規(guī)范性文件的主要特征是：規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)；對外發(fā)布，具有普遍約束力；可以反復(fù)適用。凡是對不特定的公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成影響，具有普遍約束力并可以反復(fù)適用的，都屬于規(guī)范性文件，不論這種影響是直接的還是間接的，是負(fù)面的還是正面的。(2)名稱和形式不能作為判斷是否屬于規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性文件目前沒有專門、固定的名稱和

*規(guī)范性文件的界定和制定要求20形式，只要按照國務(wù)院《行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定的文種制發(fā)的文件，其內(nèi)容對不特定的公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有影響，不論采用何種名稱，也不論采用條文式還是段落式，都屬于規(guī)范性文件。(3)下級機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)上級規(guī)范性文件時，提出的具體實(shí)施措施或者補(bǔ)充意見對不特定的公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成影響的，該類轉(zhuǎn)發(fā)文件屬于規(guī)范性文件。(4)為實(shí)施特定行政管理事項(xiàng)制定的工作規(guī)程、辦事流程、辦事指南等，其內(nèi)容涉及行政管理相對人必須具備的條件、提交的材料、遵守的程序等事項(xiàng)的，屬于規(guī)范性文件。

規(guī)范性文件備案審查討論交流課件21認(rèn)定行政規(guī)范性文件需要把握的要點(diǎn)（一）關(guān)于“行政性”，宜從文件的制定主體是否符合規(guī)定的要求、文件的內(nèi)容是否屬于行政管理的范圍及是否作為行政管理的依據(jù)等方面把握。（二）關(guān)于“外部性”，宜從文件調(diào)整對象是否屬于行政機(jī)關(guān)、財政撥款的單位及其所屬人員以外的公民、法人或者其他組織等方面把握。調(diào)整對象不是指行政規(guī)范性文件發(fā)布的對象，而是指行政規(guī)范性文件中管理內(nèi)容涉及的對象。行政規(guī)范性文件的內(nèi)容具備行政性、外部性、規(guī)范性的特征，可以從以下幾個方面把握：

認(rèn)定行政規(guī)范性文件需要把握的要點(diǎn)22（三）關(guān)于“規(guī)范性”，宜從“一定時期內(nèi)反復(fù)適用”、“普遍約束力”、“涉及權(quán)利義務(wù)”等方面把握。“一定時期”包括幾天、幾個月或者幾年；“反復(fù)適用性”是指文件作出的規(guī)定，自實(shí)施之日起的一個時間段內(nèi)，對同類事項(xiàng)可多次適用；“普遍約束力”是指行政規(guī)范性文件的內(nèi)容適用于不確定的公民、法人或者其他組織；“涉及權(quán)利義務(wù)”的內(nèi)容，主要是指直接或者間接對公民、法人或者其他組織作出禁止性、允許性、強(qiáng)制性事項(xiàng)，以及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)或者責(zé)任。（三）關(guān)于“規(guī)范性”，宜從“一定時期內(nèi)反復(fù)適用”、“普遍約束23*

起草規(guī)范性文件應(yīng)注意的問題：一、弄清概念，是做好政府規(guī)范性文件起草工作的前提。規(guī)范性文件是為人們的行為提供標(biāo)準(zhǔn)、指明方向的、以成文形式所表現(xiàn)的，以一定社會主體的強(qiáng)制力保證實(shí)行的，一定行為規(guī)范的結(jié)合體。規(guī)范性文件的形式，從大的方面看，可以分為兩類：

l、規(guī)范性法文件。即通常所說的法。在我國現(xiàn)時期主要包括：憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)、政府規(guī)章、授權(quán)法規(guī)和國際條約等。2、其它規(guī)范性文件。在我國現(xiàn)時期主要包括四種：(1)沒有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件；(2)企事業(yè)單位的規(guī)范性文件，如內(nèi)部管理制度等；(3)黨團(tuán)組織和其他社會組織的規(guī)范性件，如黨章、工會章程等；*起草規(guī)范性文件應(yīng)注意的問題：24(4)有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)所制定的不屬于法的規(guī)范性文件。由上可見，規(guī)范性文件的范圍是很廣的，我們平時所講的規(guī)范性文件是狹義的，是不包括法律、法規(guī)、規(guī)章等在內(nèi)的其它規(guī)范性文件。而這里的政府規(guī)范性文件僅是其它規(guī)范性文件的一種，專指由各級政府及其部門制定的、不包括行政法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)范性文件。因此，政府規(guī)范性文件是依法行使行政管理權(quán)的行政主體為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，有效實(shí)施行政管理，依法制定的法及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力的行政措施的總稱。制定政府規(guī)范性文件是政府進(jìn)行行政和經(jīng)濟(jì)管理的重要手段。(4)有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)所制定的不屬于法的規(guī)25政府規(guī)范性文件同所有規(guī)范性文件一樣，具有四個顯著特征：(1)它是為人們的行為提供標(biāo)準(zhǔn)、指明方向的社會規(guī)范。只有制定和遵守這些規(guī)范，社會才能處于有序狀態(tài)。(2)它是以書面形式表現(xiàn)出來的具有明確性、肯定性的社會規(guī)范。它是公開發(fā)布、以具體的條文明確地、肯定地規(guī)定人們可以做什么、應(yīng)當(dāng)做什么、不能做什么。(3)它是以一定時空作為調(diào)整對象的具有普遍性的社會規(guī)范。這里的普遍性，?一方面是指適用對象和適用范圍具有普遍性。它對一定區(qū)域、一定范圍的所有或某一類的個人或組織都有效，他們都應(yīng)當(dāng)遵守。另一方面是指適用時間具有普遍的、而不是僅適用一次的。(4)它是以一定社會主體的強(qiáng)制力保證實(shí)行的社會規(guī)范。凡是規(guī)范性文件都具有強(qiáng)制力，違反了政府規(guī)范性文件同所有規(guī)范性文件一樣，具有26一般都要受到應(yīng)有的強(qiáng)制，即追究。當(dāng)然，不同的規(guī)范性文件，其強(qiáng)制性總是與制定它們的主體的強(qiáng)制力相適應(yīng)的。政府規(guī)范性文件的強(qiáng)制力是與行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力相適應(yīng)的，違反了要受到相應(yīng)的追究。政府規(guī)范性文件雖然不是法，但我認(rèn)為，它在構(gòu)造、語言和合法性等方面與法的要求基本上是一樣嚴(yán)格的。一般都要受到應(yīng)有的強(qiáng)制，即追究。當(dāng)然，不同的27*起草規(guī)范性文件應(yīng)注意的問題：

二、關(guān)于政府規(guī)范性文件的合法性所有政府規(guī)范性文件不得與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸，這是在規(guī)范性文件起草中必須堅(jiān)持的首要的原則。如果我們制定的政府規(guī)范性文件是違法的，造成的損失就比某個具體行政行為違法造成的損失大得多。它可能會導(dǎo)致執(zhí)行這個文件的所有執(zhí)行人員都違法，導(dǎo)致這個文件因違法最終被撤銷，損害政府威信。因此，我們在起草政府規(guī)范性文件時，對其內(nèi)容的合法性要高度重視。應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

1、起草單位和起草人特別是領(lǐng)導(dǎo)者要有較強(qiáng)的法律意識和法制觀念，樹立依法起草思想。*起草規(guī)范性文件應(yīng)注意的問題：28

一是不能認(rèn)為政府規(guī)范性文件不是法，便當(dāng)一般性文件隨意起草。二是不能隨便借鑒外地的“辦法”、“規(guī)定”，照貓畫虎起草。三是更不能從維護(hù)、擴(kuò)大本地區(qū)、本部門的利益出發(fā)，故意違法。2、起草中涉及公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容都要有充分的法定依據(jù)。起草時一定要熟悉相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，并以此作為起草依據(jù)，而不能長官意志，隨心所欲。要特別注意：一是規(guī)定行政許可、行政收費(fèi)、行政罰款要有法定依據(jù)。不能借口業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足、管理缺乏手段而自行設(shè)定行政許可、行政收費(fèi)、行政罰款，或自行提高法定的收費(fèi)和罰款標(biāo)準(zhǔn)。二是執(zhí)行機(jī)關(guān)要有法定依據(jù)。貫徹法律、法規(guī)、規(guī)章的政府規(guī)范性文件一般都規(guī)定有相關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這些執(zhí)行機(jī)關(guān)都一是不能認(rèn)為政府規(guī)范性文件不是法，便當(dāng)一般29這些執(zhí)行機(jī)關(guān)都必須是法定機(jī)關(guān)和法律授權(quán)或委托的單位。有的部門在起草中從加強(qiáng)執(zhí)行力度的愿望出發(fā)，亂增執(zhí)行機(jī)關(guān)，亂授權(quán)，亂委托，或成立臨時領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室代行法定執(zhí)行機(jī)關(guān)職權(quán)等。這都是不允許的、違法的，否則執(zhí)行中會造成混亂。三是行政管理相對人的救濟(jì)手段要有法定依據(jù)。為防止行政職權(quán)濫用，保護(hù)行政管理相對人(即公民、法人和其他組織)的合法權(quán)益不受侵犯，有關(guān)法律、法規(guī)對管理相對人的權(quán)利特別是法律救濟(jì)權(quán)利，如申請復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)、行政賠償權(quán)等都有明確規(guī)定。這些規(guī)定也要在政府規(guī)范性文件草案中得到充分體現(xiàn)，既不能不寫，也不能亂寫。不能以“管這些執(zhí)行機(jī)關(guān)都必須是法定機(jī)關(guān)和法律授權(quán)或委托30人者”自居，忽視管理相對人的權(quán)利。三、關(guān)于政府規(guī)范性文件的結(jié)構(gòu)規(guī)范性文件結(jié)構(gòu)的要素，通常包括三方面：一是規(guī)范性文件的名稱。一般稱“規(guī)定”、“辦法”和“實(shí)施辦法(細(xì)則)”。二是規(guī)范性文件的內(nèi)容。其中包括規(guī)范性內(nèi)容和非規(guī)范性內(nèi)容。三是表現(xiàn)規(guī)范性文件內(nèi)容的符號。如章、節(jié)、條和語言文字等。具體講，政府規(guī)范性文件的一般結(jié)構(gòu)要素有：(1)規(guī)范性文件的名稱；(2)行為規(guī)范；(3)有關(guān)說明；(4)名稱下面的括號；(5)制定機(jī)關(guān)、制定時間和公布時間；(6)生效和施行時間；(7)條款；(8)規(guī)范性文件的適用范圍；(9)授權(quán)有關(guān)制定實(shí)施細(xì)則的規(guī)定；(10)廢止有關(guān)規(guī)范性文件或有關(guān)內(nèi)容的規(guī)定人者”自居，忽視管理相對人的權(quán)利。31(11)表述規(guī)范性文件內(nèi)容的語言文字。當(dāng)然，以上結(jié)構(gòu)要素也可根據(jù)需要進(jìn)行簡化，可以不設(shè)章節(jié)等。政府規(guī)范性文件分為總則、分則和附則三個組成部分。在形式上都可以分別為明示和非明示兩種。(1)總則?？倓t是政府規(guī)范性文件必須的、以條文形式表現(xiàn)的、具有統(tǒng)領(lǐng)地位的規(guī)范性文件的重要組成部分?？倓t設(shè)于規(guī)范性文件的開篇。其內(nèi)容一般包括四個方面：一是制定規(guī)范性文件目的；二是制定規(guī)范性文件的根據(jù)；三是規(guī)范性文件的基本原則；四是規(guī)范性文件的效力和適用。(11)表述規(guī)范性文件內(nèi)容的語言文字。當(dāng)然，以32(2)分則。規(guī)范性文件的分則，就是規(guī)范性文件結(jié)構(gòu)中的實(shí)體性內(nèi)容，居于重要地位。它是具體規(guī)定不同客體、行為、事項(xiàng)、結(jié)果等方面模式的，如具體規(guī)定一部規(guī)范性文件鼓勵什么、允許什么、禁止什么，以及獎勵與處罰措施。分則除了要求體系和內(nèi)容要完整外，還要求內(nèi)容規(guī)定要明確、具體，具有可操作性。一是主體、客體、行為、事件；二是有權(quán)做什么、應(yīng)當(dāng)做什么、不能做什么的內(nèi)容，符合和違反規(guī)范性文件中的行為模式各自將引出何種后果模式的內(nèi)容，要明確、具體，要防止內(nèi)容的、殘缺性、籠統(tǒng)性、模糊性。否則，易生歧義，難以執(zhí)行。(2)分則。規(guī)范性文件的分則，就是規(guī)范性文件33

(3)附則。它是規(guī)范性文件整體中作為總則和分則輔助性內(nèi)容而存在一個組成部分。其內(nèi)容一般包括四個方面：一是關(guān)于名詞、術(shù)語的定義；二是關(guān)于制定實(shí)施細(xì)則的規(guī)定；三是關(guān)于宣告有關(guān)規(guī)范性文件或有關(guān)規(guī)定失效或廢止的規(guī)定；四是關(guān)于施行問題的規(guī)定。

四、關(guān)于政府規(guī)范性文件的語言文字規(guī)范性文件的語言文字，是制定和變動規(guī)范性文件的主體，按照一定的規(guī)則表述規(guī)范性調(diào)整、設(shè)定行為規(guī)范、形成規(guī)范性文件的一種專門語言文字，是一定的意志或利益得以表現(xiàn)為成文規(guī)范的專門載體它是與其它文體的語言文字有著明顯區(qū)別的、最為嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、簡潔、通俗、明確的一種語言文字。(3)附則。它是規(guī)范性文件整體中作為總則和分34它與文學(xué)中的語言文字不同，不能用形容的、夸張的手法和帶有感情色彩的方式。它與學(xué)術(shù)研究中的語言文字也不同，不能用探索的語氣，討論的、商榷的、爭論的語氣。它與報告、紀(jì)要、宣傳提綱之類的語言文字也有區(qū)別。起草規(guī)范性文件，其語言文字要求是：l、準(zhǔn)確、肯定。這就是用清楚、具體、明白無誤的規(guī)范性語言文字來規(guī)定人們的行為模式和后果模式，表述其它內(nèi)容。準(zhǔn)確性是規(guī)范性文件語言文字最基本的要求和格調(diào)，是其靈魂和生命。如果規(guī)范性文件語言文字含混不清、模棱兩可，必易生歧義，不利于人們正確地執(zhí)行、適用和遵守。

它與文學(xué)中的語言文字不同，不能用形容的、夸張352、通俗、簡潔。通俗是指用明白易懂的語言文字表達(dá)規(guī)范性文件的內(nèi)容，以便于人們理解和握。簡潔是指通過使用負(fù)載較大信息量的語言文字，做到言簡意賅。3、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)。這就是要求規(guī)范性文件語言文字一般要符合常規(guī)，必須嚴(yán)密周詳，無懈可擊。4、莊重、嚴(yán)肅。要求使用明確、肯定的用語來表達(dá)規(guī)范性文件的內(nèi)容：一般應(yīng)當(dāng)使用全稱來稱謂所指的事物；必須保證用語的統(tǒng)一、規(guī)范。2、通俗、簡潔。通俗是指用明白易懂的語言文36五、關(guān)于政府規(guī)范性文件的起草人規(guī)范性文件起草是一項(xiàng)具有高度的技術(shù)要求和最嚴(yán)格的寫作要求的工作。作為規(guī)范性文件起草人，要勝任工作必須具備一定條件。這就是：l、能確保規(guī)范性文件可以正確地反映決策者的制定意圖。2、能正確處理各種可能出現(xiàn)的難題和情況。3、懂得制定規(guī)范性文件的一般方法、基本條件，懂得制定規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性等。4、對規(guī)范性文件起草有正確的理解和必要的興五、關(guān)于政府規(guī)范性文件的起草人37趣，善于運(yùn)用規(guī)范性文件起草的方式來實(shí)現(xiàn)對一定社會關(guān)系的調(diào)整或解決一定范圍的問題。

5、熟悉相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，熟悉有關(guān)機(jī)關(guān)的職權(quán)、職責(zé)所在，了解所起草的規(guī)范性文件涉及到哪些主體、方面的關(guān)系并善于協(xié)調(diào)處理。

6、有較高的理論水平和文字修養(yǎng)，能較熟練地運(yùn)用規(guī)范性文件的語言來清楚地、確切地表述各種規(guī)范和原則、精神；能科學(xué)地構(gòu)造規(guī)范性文件的框架，并科學(xué)安排這個框架的各種要素。

7、善于學(xué)習(xí)，有較高的悟性，能對事物作精密細(xì)微的分析和洞察，能全面、系統(tǒng)地考慮問題。8、有較好地工作方法和工作作風(fēng)，工作效率高，吃苦耐勞，善與人合作共事。趣，善于運(yùn)用規(guī)范性文件起草的方式來實(shí)現(xiàn)對一定38注意下列文件的認(rèn)定（一）行政規(guī)范性文件清理后，關(guān)于廢止、宣布失效文件的決定，屬于行政規(guī)范性文件。（二）行政機(jī)關(guān)制定的關(guān)于行政機(jī)關(guān)的“三定”規(guī)定、啟用行政執(zhí)法專用章、行政區(qū)劃批復(fù)等涉及對外管理權(quán)限并作為管理依據(jù)的規(guī)定，屬于行政規(guī)范性文件；但行政機(jī)關(guān)對本機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整的規(guī)定不是行政規(guī)范性文件。（三）行政機(jī)關(guān)有些批復(fù)的內(nèi)容不僅適用于請示機(jī)關(guān)所在區(qū)域，而且適用于批復(fù)機(jī)關(guān)管轄范圍的同類事項(xiàng),具有事實(shí)上的普遍適用性，屬于行政規(guī)范性文件。注意下列文件的認(rèn)定39（四）行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)下級機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件，表示同意行政規(guī)范性文件的內(nèi)容，屬于轉(zhuǎn)發(fā)機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件；政府所屬部門經(jīng)過本級政府同意后制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件，納入部門的行政規(guī)范性文件管理。（五）行政機(jī)關(guān)原文轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件，不屬于本機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件；但轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件同時提出具體實(shí)施措施或者補(bǔ)充意見，并涉及不特定公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)的，屬于本機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件。（六）行政機(jī)關(guān)對本機(jī)關(guān)行政處罰、行政許可等進(jìn)行裁量權(quán)細(xì)化量化的規(guī)定，屬于行政規(guī)范性文件；（四）行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)下級機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件，表示同意行政規(guī)范40但行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)本地區(qū)本系統(tǒng)下級行政機(jī)關(guān)就行政處罰、行政許可等裁量權(quán)細(xì)化量化作出的規(guī)定，不屬于行政規(guī)范性文件。（七）行政機(jī)關(guān)為實(shí)施專項(xiàng)行動或者階段性整頓，部署有關(guān)工作，明確有關(guān)部門工作職責(zé)和工作要求的方案（包括工作方案或者實(shí)施方案），不屬于行政規(guī)范性文件；但如果此類方案的內(nèi)容涉及不特定的公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)的，屬于行政規(guī)范性文件。（八）行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)意見原則上不屬于行政規(guī)范性文件，但文件內(nèi)容涉及管理職權(quán)或者行政措施，而且影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的，屬于行政規(guī)范性文件。但行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)本地區(qū)本系統(tǒng)下級行政機(jī)關(guān)就行政處罰、行政許可等41*三、下列文件不屬于行政規(guī)范性文件（一）會議文件：包括會議通知、會議紀(jì)要及會議講話材料等；（二）商洽性工作函。包括機(jī)關(guān)之間的商洽工作、詢問和答復(fù)問題，向有關(guān)主管部門請求批準(zhǔn)等；（三）工作規(guī)劃、計(jì)劃、要點(diǎn)；（四）工作考核、監(jiān)督檢查、行政責(zé)任追究等方面的文件；（五）發(fā)文機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作制度；（六）人事任免及工作表彰、通報；（七）成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等通知；（八）突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案；（九）對小區(qū)、地名命名的批復(fù)；*三、下列文件不屬于行政規(guī)范性文件42（十）征地補(bǔ)償、安置方案；（十一）公示辦事時間、辦事地點(diǎn)等事項(xiàng)的便民通告；（十二）行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員、行政機(jī)關(guān)職員、公辦學(xué)校教職工、醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員及全額撥款的其他事業(yè)單位職工、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的人事、工資、績效等方面管理的文件；（十三）財政部門僅對格式文本、報表、會計(jì)準(zhǔn)則、會計(jì)核算制度等技術(shù)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定的文件以及僅下達(dá)預(yù)算、分配資金、批復(fù)項(xiàng)目的文件；（十四）行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)類文件、技術(shù)操作規(guī)程；（十五）其他不符合152令規(guī)定的文件。（十）征地補(bǔ)償、安置方案；43

規(guī)范性文件合法性審查的內(nèi)容重點(diǎn)從以下幾個方面進(jìn)行：(1)制定主體是否符合法定或者規(guī)定權(quán)限；

(2)制定程序是否符合《貴州規(guī)范性文件制定程序和監(jiān)督管理規(guī)定》的規(guī)定；

(3)規(guī)范性文件內(nèi)容是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章和上級規(guī)范性文件；

(4)規(guī)范性文件是否違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)；

(5)規(guī)范性文件是否違法增設(shè)行政許可條件、范圍、程序和申請材料，違法規(guī)定給予行政處罰的行為、種類和幅度；

(6)規(guī)范性文件根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)作出具體規(guī)定，是否因沒有指明作出具體規(guī)定的依據(jù)而表現(xiàn)為規(guī)范性文件設(shè)定；

44(7)規(guī)范性文件是否違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)或者違法限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；(8)規(guī)范性文件是否與其他規(guī)范性文件沖突；(9)規(guī)范性文件是否以解釋性表述對法律、法規(guī)、規(guī)章或上級規(guī)范性文件的條文的內(nèi)涵和外延進(jìn)行規(guī)定，或者采取其他表述作出擴(kuò)大化或縮小化的規(guī)定。(10)法律術(shù)語的引用是否規(guī)范、準(zhǔn)確。

(7)規(guī)范性文件是否違法增加公民、法人和其他組45

規(guī)范性文件常見違法情形

(1)超越權(quán)限方面。包括：規(guī)定超越級別權(quán)限、地域權(quán)限、主管權(quán)限的行政管理事項(xiàng)；對不具有隸屬關(guān)系的機(jī)關(guān)提出工作要求，如上級部門文件對下級人民政府提出工作要求等；規(guī)定屬于群眾自治組織自治范圍內(nèi)或者行業(yè)組織自律范圍內(nèi)的事項(xiàng)等。(2)立法保留事項(xiàng)方面。包括：規(guī)范性文件內(nèi)容涉及立法規(guī)定的法律保留事項(xiàng)(即只能由全國人大其常委會制定法律的事項(xiàng)，如民事基本制度)。(3)制定程序方面。包括：文件制定不符合《貴州省規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理規(guī)定》規(guī)定的程序，特別是制定對公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件,沒有公開征求意見。

規(guī)范性文件常見違法情形46(4)行政處罰方面。包括：設(shè)定行政處罰；擴(kuò)大行政處罰的幅度、范圍、對象；在法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定的情況下，冠以“依法”二字變相設(shè)定行政處罰；其他不符合行政處罰法和單行法規(guī)的行政處罰規(guī)定。

(5)行政許可方面。包括：采用審批、核準(zhǔn)、登記、資質(zhì)(資格)認(rèn)定或授予、事前備案等名目設(shè)定行政許可；增設(shè)行政許可條件，擴(kuò)大行政許可的對象、范圍；將取得某部門許可作為另一項(xiàng)許可的前置條件；違反行政許可程序和期限，如擅自增設(shè)行政許可的初審程序；擴(kuò)大或者縮小行政許可事項(xiàng)活動范圍；設(shè)定定期檢驗(yàn)；其他不符合行政許可法和單行法規(guī)的行政許可規(guī)定。

(4)行政處罰方面。包括：設(shè)定行政處罰；擴(kuò)大47(6)行政強(qiáng)制方面。包括：設(shè)定行政強(qiáng)制措施，如隔離、遣送、查封、扣押、凍結(jié)等；設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行，如違法賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，加處罰款或者滯納金的執(zhí)行罰，強(qiáng)行劃撥工資存款、匯款，將查封、扣押的財物拍賣、變賣或折價處理等；違反行政強(qiáng)制程序；擴(kuò)大行政強(qiáng)制幅度、范圍、對象；延長行政強(qiáng)制期限；其他違反法律法規(guī)的行政強(qiáng)制規(guī)定。

(7)行政事業(yè)性收費(fèi)方面。包括：設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目；提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；擴(kuò)大收費(fèi)范圍、對象；延長收費(fèi)期限；其他違反法律法規(guī)的行政事業(yè)性收費(fèi)規(guī)定。

(8)限制權(quán)利方面。包括：增設(shè)辦理登記、年審等手續(xù)的條件；設(shè)置地方保護(hù)；限制投標(biāo)資格；(6)行政強(qiáng)制方面。包括：設(shè)定行政強(qiáng)制措施，如48限制交易權(quán)利；指定購買或者使用特定商品、服務(wù)或者指定經(jīng)營者；設(shè)定強(qiáng)制性培訓(xùn)、考試等。

(9)其他方面。包括：文件內(nèi)容違反世界貿(mào)易組織規(guī)則；違法規(guī)定減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅等。

規(guī)范性文件存在下列重大問題，合法性審查時應(yīng)當(dāng)提出：

(1)規(guī)范性文件內(nèi)容不符合科學(xué)發(fā)展觀要求；

(2)規(guī)范性文件規(guī)定的主要制度、政策、措施不利于調(diào)動人民群眾積極性和創(chuàng)造性，不利于激發(fā)社會活力和競爭力，不利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，不利于維護(hù)公平正義和社會穩(wěn)定；

(3)規(guī)范性文件存在嚴(yán)重的部門利益傾向，增加辦事環(huán)節(jié)，加重群眾負(fù)擔(dān)；

限制交易權(quán)利；指定購買或者使用特定商品、服務(wù)49(4)規(guī)范性文件涉及企業(yè)改制、征地拆遷、水庫移民、社會保障等群眾切身利益的決策性規(guī)定可能存在社會穩(wěn)定風(fēng)險、財政風(fēng)險、道德風(fēng)險；(5)規(guī)范性文件內(nèi)容顯失公平正義。規(guī)范性文件合法性審查一般采取書面審查辦法，但不能局限于來文辦文、書面行文。對于文件中存在的重大問題，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究各方面意見，積極與起草部門和其他有關(guān)部門溝通、協(xié)商。政府法制部門在審查過程中，對文件內(nèi)容疑難、復(fù)雜或者涉及專業(yè)性、技術(shù)性問題的，可以組織或者會同起草單位組織有關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行咨詢論證，或者召開有相關(guān)(4)規(guī)范性文件涉及企業(yè)改制、征地拆遷、水庫移50單位、行政管理相對人、法律專家參加的論證會、聽證會，聽取有關(guān)方面的意見。

*規(guī)范性文件合法性審查結(jié)論1、政府法制部門對規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查之后，應(yīng)當(dāng)提出書面的合法性審查意見。合法性審查意見的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)范性文件的制定是否超越法定或者規(guī)定權(quán)限、是否符合法定程序、規(guī)定的內(nèi)容是否與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章和國家方針政策相抵觸，對與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章和國家方針政策不一致的規(guī)定的具體修改意見及理由。2、政府法制部門對黨委、政府規(guī)范性文件進(jìn)行單位、行政管理相對人、法律專家參加的論證51合法性審查應(yīng)當(dāng)注意做好服務(wù)工作，不要簡單地作出否定的結(jié)論，而應(yīng)對與合法性要求不相符合之處提出具體修改、完善的意見，真正起到參謀、助手和法律顧問作用。

*政府法制部門進(jìn)行規(guī)范性文件合法性審查，可以根據(jù)下列不同情況作出合法性審查結(jié)論：

(1)規(guī)范性文件的制定主體、權(quán)限、程序和文件內(nèi)容合法，與其他規(guī)范性文件銜接、協(xié)調(diào)，用語規(guī)范的，提出無意見的審查結(jié)論；

(2)規(guī)范性文件的主要內(nèi)容違反有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及國家方針政策的，提出不予制定或者修改完善的意見；

(3)制定機(jī)關(guān)超越法定權(quán)限或者違反法定程序制

合法性審查應(yīng)當(dāng)注意做好服務(wù)工作，不要簡單地作52定的，提出糾正的意見；(4)規(guī)范性文件違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)或者對公民、法人和其他組織限制權(quán)利和增加義務(wù)的，提出取消相關(guān)內(nèi)容的意見；(5)規(guī)范性文件就法律、法規(guī)、規(guī)章和上級規(guī)范性文件已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容作出操作性、具體性規(guī)定，但未闡明規(guī)定的依據(jù)的，提出補(bǔ)充完善的意見；(6)規(guī)范性文件內(nèi)容合法，但語言不規(guī)范、存在法律常識性錯誤的，提出修改完善的意見；(7)對于國家或者自治區(qū)正在制定或者修改法律、

定的，提出糾正的意見；53法規(guī)、規(guī)章的事項(xiàng)，提出不宜制定或者暫緩制定規(guī)范性文件的意見；

(8)規(guī)范性文件規(guī)定內(nèi)容涉及面窄、影響較小、專業(yè)性較強(qiáng)、僅作具體操作性規(guī)定或者僅涉及起草部門行政管理領(lǐng)域的，提出建議以部門規(guī)范性文件發(fā)布的意見；

(9)起草單位沒有征求有關(guān)單位意見或者雖征求有關(guān)單位意見但未對有關(guān)單位意見進(jìn)行協(xié)調(diào)處理的，可以向制定機(jī)關(guān)提出意見，建議其要求起草單位征求有關(guān)單位的意見并對有關(guān)單位的意見進(jìn)行協(xié)調(diào)處理后再進(jìn)行合法性審查；

(10)規(guī)范性文件的解釋主體是制定機(jī)關(guān)。起草部門在政府規(guī)范性文件草案中將解釋權(quán)授予有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章的事項(xiàng)，提出不宜制定或者暫緩制定規(guī)54主管部門的，提出刪除意見。

五、其他事項(xiàng)

1、轉(zhuǎn)送合法性審查的文件不屬于規(guī)范性文件的，不予進(jìn)行合法性審查，但要書面說明理由。

2、部門制定本部門規(guī)范性文件或者起草縣級以上人民政府規(guī)范性文件草案，應(yīng)當(dāng)由部門法制機(jī)構(gòu)在本部門負(fù)責(zé)人集體討論前或者報請政府審議前進(jìn)行合法性審查。部門法制機(jī)構(gòu)對規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查基本也是按照相關(guān)程序，但各部門可根據(jù)工作實(shí)際制定相關(guān)程序。主管部門的，提出刪除意見。

五、其他事項(xiàng)

1、轉(zhuǎn)送合法性審查55*當(dāng)前規(guī)范性文件存在的突出問題規(guī)范性文件在政府行使行政權(quán)力的過程中發(fā)揮了重要的作用。但近年來，有很“紅頭文件”做出了違反法律法規(guī)和政策的規(guī)定，實(shí)施行業(yè)封鎖、地方保護(hù)，亂審批、亂罰款、亂收費(fèi)等違法的“紅頭文件”不僅破壞了市場經(jīng)濟(jì)秩序，而且給政府形象造成巨大的負(fù)面影響。一、當(dāng)前規(guī)范性文件存在的主要問題規(guī)范性文件在行政實(shí)踐中大量存在，其數(shù)量大大超過行政法規(guī)和規(guī)章，目前主要存在以下幾類問題：一是“紅頭文件”過多過濫，“文山”是對當(dāng)前“紅頭文*當(dāng)前規(guī)范性文件存在的突出問題56件”其形象的比喻。二是制定隨意性大，沒有像立法那樣有規(guī)劃、起草、審查、審定、公布等嚴(yán)密的步驟，往往是行政機(jī)關(guān)想制定就制定。三是內(nèi)容不當(dāng)或者違法。有的規(guī)范性文件內(nèi)容嚴(yán)重違反法律規(guī)定，有些對公民權(quán)益影響較大的文件沒有經(jīng)過民主公開程序、沒有召開論證會、沒有公開征求意見等。件”其形象的比喻。57

存在這些問題的主要原因一是對規(guī)范性文件備案審查工作重視程度仍然不夠。對規(guī)范性文件制定和備案審查工作的重要性認(rèn)識不足、重視不夠，沒有把規(guī)范性文件備案審查工作同政府的監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督責(zé)任統(tǒng)一起來，沒有將規(guī)范性文件備案審查工作作為加強(qiáng)政府層級監(jiān)督、全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。對規(guī)范性文件備案審查工作的不重視，直接影響了工作的正常開展，導(dǎo)致規(guī)范性文件制而不備、備而不審，甚至出現(xiàn)文件違法。二是對規(guī)范性文件界定不準(zhǔn)。不能準(zhǔn)確把握規(guī)范性文件的內(nèi)涵和外延，把規(guī)范性文件當(dāng)成了普通文件，還有些部門對規(guī)范性文件的備案程序、備案時限、備案格式要求不清楚，造成規(guī)范性文件有件不備或備案不及時、不規(guī)范。存在這些問題的主要原因58三是內(nèi)部工作制度不健全。沒有建立健全規(guī)范性文件制發(fā)的內(nèi)部工作制度，沒有將經(jīng)過法制機(jī)構(gòu)審核把關(guān)作為規(guī)范性文件制發(fā)的必經(jīng)程序，加之文件起草制發(fā)機(jī)構(gòu)和報送備案機(jī)構(gòu)不是同一機(jī)構(gòu)，往往是文件早已下發(fā)，而負(fù)責(zé)報送備案的法制機(jī)構(gòu)還不知道，工作不銜接造成規(guī)范性文件有件不備或備案不及時。四是規(guī)范性文件備案審查工作機(jī)構(gòu)不健全、工作人員不足，直接影響了規(guī)范性文件備案審查工作的正常開展。三是內(nèi)部工作制度不健全。沒有建立健全規(guī)范性文件制發(fā)的內(nèi)部工作59規(guī)范性文件備案審查討論交流課件規(guī)范性文件備案審查討論交流課件60*規(guī)范性文件監(jiān)督管理對促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的重要意義行政規(guī)范性文件是政府及其工作部門執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章、國家政策和實(shí)施行政管理的重要方式，涉及經(jīng)濟(jì)、社會生活的各個方面，不僅數(shù)量多，而且影響大。規(guī)范性文件合法與否、質(zhì)量高低，直接關(guān)系到依法行政，直接關(guān)系到政府機(jī)關(guān)形象和人民群眾的切身利益。省政府對行政規(guī)范性文件的制定和備案審查工作十分重視，早在2003年9月，省政府就以規(guī)章的形式，頒布了《貴州省行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，明確要求全省各級行政機(jī)關(guān)開展并做好行政規(guī)范性文件備案審查工作;*規(guī)范性文件監(jiān)督管理對促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的重要意義行政規(guī)范612009年2月，省政府又出臺了《貴州省人民政府及其工作部門行政規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》，進(jìn)一步對規(guī)范性文件的制定和備案工作提出要求。因此，我們應(yīng)當(dāng)深化對行政規(guī)范性文件制定和備案審查工作重要意義的認(rèn)識。當(dāng)前在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，由于市場主體、利益主體的多元化、復(fù)雜化，制度建設(shè)的難度和復(fù)雜程度越來越高。保證制度建設(shè)的質(zhì)量，對于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，落實(shí)黨中央、國務(wù)院擴(kuò)大內(nèi)需，保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的方針政策至關(guān)重要。加強(qiáng)規(guī)范性文件制定和備案審查工作，及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政規(guī)范性文件中不合法、不適當(dāng)、不2009年2月，省政府又出臺了《貴州省人民政府62協(xié)調(diào)的問題，歸根到底，就是為了保證制度建設(shè)的質(zhì)量，以維護(hù)法制統(tǒng)一和政令暢通，確保法律、法規(guī)、規(guī)章正確實(shí)施，防止“一個將軍一個令”的情況產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、高效統(tǒng)一。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：要“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”、“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”。此前，國務(wù)院、省政府也多次下發(fā)文件，對做好規(guī)范性文件制定和備案審查工作提出很高的要求，從規(guī)范性文件的起草、征求意見、審議公布、備案審查、評估清理等都做了明確規(guī)定，要求規(guī)范性文件要依法報送備案、依法嚴(yán)格審查，做到有件必備有備必審、協(xié)調(diào)的問題，歸根到底，就是為了保證制度建設(shè)的63有錯必糾。*大家知道，規(guī)范性文件屬于制度建設(shè)的范疇，是政府及其工作部門執(zhí)行黨和國家方針政策，執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的重要方式，同時也是各級行政機(jī)關(guān)合法、有效實(shí)施行政管理的重要基礎(chǔ)。規(guī)范性文件的內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、社會生活的各個方面，多數(shù)都涉及到公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)。隨著依法治國、依法行政的不斷推進(jìn)，人民群眾法律意識和權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)，對各級行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為比以往任何時候都提出了更高要求，過去那種有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策，以及搞地區(qū)封鎖、部門保護(hù)、行業(yè)壟斷等做法，都不符合、不適應(yīng)時代的要求，不符合、有錯必糾。*大家知道，規(guī)范性文件屬于制度建設(shè)64不適應(yīng)建設(shè)法治中國、法治貴州的要求。在一定意義上講，做好規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作，對于從源頭上防止和糾正規(guī)范性文件設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)、行政處罰或者增加行政許可條件，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)，都具有十分重要的作用；同時，對于規(guī)范行政管理行為，夯實(shí)依法行政基礎(chǔ)，提高行政管理能力，預(yù)防和減少行政爭議，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會秩序，營造良好的投資環(huán)境和法治環(huán)境，促進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對此，我們一定要有充分的、清醒的認(rèn)識，把規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督管理工作作為行政管理抓源頭、夯基礎(chǔ)的一項(xiàng)重要工作。就當(dāng)前的形勢和任務(wù)而言，黨的十八大報告已經(jīng)說得很清楚，就是到二0二0年，要實(shí)現(xiàn)全面不適應(yīng)建設(shè)法治中國、法治貴州的要求。在一定意65建成小康社會的宏偉目標(biāo)，在這個宏偉目標(biāo)當(dāng)中，依法治國基本方略要全面落實(shí)，法治政府要基本建成。在新形勢新任務(wù)下，我們無論是深化改革還是推動發(fā)展，也不論是化解矛盾還是維護(hù)穩(wěn)定，都應(yīng)當(dāng)以法治思維進(jìn)行謀劃和決策，都必須以法治方式進(jìn)行決斷和處理。要按照法定的權(quán)限舉事，不得超越或變相超越本機(jī)關(guān)或本職位的職權(quán)范圍；要按照法定的條件處事，不得曲解或者隨意變更法定的條件行使職權(quán)；要按照法定的程序行事，不得任意減少或增加法定的步驟和方式，不得隨意顛倒法定程序的順序，不得無視法律的形式或標(biāo)準(zhǔn)等等這些都與我們制定和監(jiān)督管理規(guī)范性文件有非常緊建成小康社會的宏偉目標(biāo)，在這個宏偉目標(biāo)當(dāng)中，66密的聯(lián)系。因此，我們要運(yùn)用法治思維和法治方法，從制度上規(guī)范和約束抽象行政行為，確保法制統(tǒng)一和政令暢通；要從依法行政、建設(shè)法治政府的高度，充分認(rèn)識做好規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的重大意義。為什么說要堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式。法治是我們黨治國理政的基本方式。在全面深化改革過程中，必須高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)制度創(chuàng)新。當(dāng)前，我國已經(jīng)形成中國特色社會主義法律體系。我們的制度創(chuàng)新能否復(fù)制、推廣，很重要的就是，是不是符合法治原則、體現(xiàn)法治精神。我們要始終保持對憲法和法律的敬畏之心，牢固樹立法律紅線不能碰、法律底線不能逾越的理念，堅(jiān)持凡屬重大改革于法有據(jù)，推進(jìn)重要制度創(chuàng)新不違反法律規(guī)定，需要突破現(xiàn)有法律法規(guī)的要有法律授權(quán)，需要地方性法規(guī)支持的要有快捷的法治途徑支持，法無禁止的制度創(chuàng)新要大膽試、大膽闖。密的聯(lián)系。因此，我們要運(yùn)用法治思維和法治方67一、規(guī)范性文件的概念在行政工作中，行政機(jī)關(guān)常常制定一些不屬于法規(guī)、規(guī)章的規(guī)范性文件，作為自己和下級機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章、實(shí)行行政管理的重要手段和方式。所謂規(guī)范性文件，是指各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的，在一定范圍內(nèi)普遍適用，長期生效的文件，主要規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，管理行為以及行政執(zhí)法權(quán)的授予、委托等內(nèi)容。

*規(guī)范性文件的概念和效率*規(guī)范性文件的概念和效率68“其他規(guī)范性文件”是中國法律制度上的一個特有的名詞，在性質(zhì)上屬于規(guī)范性文件。規(guī)范性文件是“為人們的行為提供標(biāo)準(zhǔn)、指明方向的，以書面形式或成文形式所表現(xiàn)的，以一定社會主體的強(qiáng)制力保證實(shí)行的，一定行為規(guī)范的結(jié)合體。它可以分為規(guī)范性法律文件和其他規(guī)范性文件兩種。規(guī)范性法律文件在中國現(xiàn)時期包括憲法、法律、法律解釋、法規(guī)、規(guī)章和國際條約，除此以外的規(guī)范性文件稱為其他規(guī)范性文件。其他規(guī)范性文件包括兩類，一是立法類的其他規(guī)范性文件，指除法律、地方性法規(guī)以外的由人大及其常委會制定的規(guī)范性文件。二是行政類的其他規(guī)“其他規(guī)范性文件”是中國法律制度上的一個特有69范性文件，指除行政法規(guī)和規(guī)章以外的由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件?！缎姓S可法》第14條規(guī)定，(除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以外)其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。其中的“其他規(guī)范性文件”即包括行政類和立法類兩種規(guī)范性文件。但是，國內(nèi)行政法學(xué)界一般認(rèn)為，其他規(guī)范性文件是指行政類的其他規(guī)范性文件。至于立法類的其他規(guī)范性文件則長期被研究者所忽視，成為中國法學(xué)研究的盲區(qū)。范性文件，指除行政法規(guī)和規(guī)章以外的由行政機(jī)70由此可見，規(guī)范性文件指行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律、執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除法規(guī)、規(guī)章以外的具有普遍約束力的行政措施、行政決定及命令。

2、規(guī)范性文件的特征（1）制定主體廣泛性。所有行政機(jī)關(guān)，上至國務(wù)院、國務(wù)院各部委，下至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，均有權(quán)制定其他規(guī)范性文件。（2）效力的多層級性和從屬性。其他規(guī)范性文件數(shù)量眾多，其效力與制定主體相對應(yīng)，從上到下呈現(xiàn)多層級的特點(diǎn)；而且下級規(guī)范性文件不能同上級規(guī)范性文件的內(nèi)容相抵觸，并分別從屬于相應(yīng)的行政法規(guī)、規(guī)章。

由此可見，規(guī)范性文件指行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律、71（3）內(nèi)容的規(guī)范性。規(guī)范性文件也是為人們提供行為規(guī)則，行為模式的，在其效力范圍內(nèi)，任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)遵守。但是它不能自行為公民設(shè)定義務(wù)，為自己創(chuàng)設(shè)權(quán)力，正因?yàn)槿绱怂粚儆谛姓⒎ɑ顒印?/p>

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3、規(guī)范性文件同行政立法、具體行政性、內(nèi)部行政行為的關(guān)系（1）規(guī)范性文件同行政立法的關(guān)系通常學(xué)理上將抽象行政行為分為兩大類：行政立法行為和制定其他規(guī)范性文件行為。因此制定其他規(guī)范性文件同行政立法行為存在著密不可分的關(guān)系：同屬于抽象行政行為，具有規(guī)范性、重復(fù)適用性等特征；而且制定規(guī)范性文件要以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。

（3）內(nèi)容的規(guī)范性。規(guī)范性文件也是為人們提72

二者的區(qū)別表現(xiàn)在制定主體范圍不同、效力大小不同，制定程序嚴(yán)格與否不同。其中最主要的區(qū)別在于其他規(guī)范性文件不能直接為單位或個人設(shè)定義務(wù)，為自己創(chuàng)設(shè)權(quán)力，而行政立法則可以。（2）規(guī)范性文件同具體行政行為的關(guān)系制定規(guī)范性文件是一種抽象行政行為，它并不直接指向具體的單位或個人，也不針對具體的事項(xiàng)，而是針對某個領(lǐng)域、某項(xiàng)工作制定的行為規(guī)則，對其效力范圍內(nèi)的任何單位和個人都具有普遍的約束力。而具體行政行為則是針對特定人或事作出的具有一定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政決定。二者的區(qū)別顯而易見。二者的聯(lián)系在于：制訂其他規(guī)范性文件作為一種“準(zhǔn)行政立法”行為，它介于行政立法和行政執(zhí)法二者的區(qū)別表現(xiàn)在制定主體范圍不同、效力大小不73之間，常常起著一種為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章而制定的中介作用，因而在一定范圍內(nèi)，其他規(guī)范性文件也是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為（亦“行政執(zhí)法行為”）的依據(jù)。（3）規(guī)范性文件同內(nèi)部行政行為的關(guān)系這里所述的其他規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)在對社會實(shí)施行政管理過程中制定的文件，嚴(yán)格說是一種外部行政行為。內(nèi)部行政行為是相對于“外部行政行為”而言的，主要指行政主體在內(nèi)部組織管理過程中所作的只對其行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為，如行政處分、上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)下達(dá)的行政命令等。之間，常常起著一種為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章而制74因此，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作制度、人事任免決定、密級文件等內(nèi)部性文件，不屬于本文所稱的其他規(guī)范性文件。

*二、制定規(guī)范性文件的作用和效力其他規(guī)范性文件在行政管理中大量存在，并被廣泛運(yùn)用，從加強(qiáng)行政管理，健全行政法制的角度看有其合理性和必然性。這些非法律規(guī)范性文件在行政執(zhí)法中發(fā)揮著不可忽視的作用，具有一定的法律效力。

1、規(guī)范性文件的作用主要體現(xiàn)在：（1）將法律、法規(guī)、規(guī)章細(xì)化、個體化，規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為，促進(jìn)政府依法行政。（2）及時解決行政管理中出現(xiàn)的新問題，確保因此，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作制度、人事任免決定、75法律、法規(guī)、規(guī)章在特定地區(qū)、部門的貫徹實(shí)施。3）在立法真空地帶進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，為制定成熟的行政法規(guī)和行政規(guī)章提供有益探索和積累有益的經(jīng)驗(yàn)。

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、規(guī)范性文件的法律效力

制定規(guī)范性文件，雖然不是一種行政立法，但是一種與行政立法緊密聯(lián)系的抽象行政行為。它介于行政立法與行政執(zhí)法之間，一方面，它在形式上采用制定規(guī)范的形式，類似于行政立法；另一方面，它在功能上又是為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章而制定的，接近于行政執(zhí)法，在二者之間發(fā)揮著一種橋梁和紐帶作用?？梢?，制定其他規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)具體貫徹執(zhí)行法律、強(qiáng)化行政管理的重要手段。法律、法規(guī)、規(guī)章在特定地區(qū)、部門的貫徹實(shí)施。3）在立法真空地76因而說，在一定程度上，其他規(guī)范性文件也是行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的依據(jù)。例如：我省制定的《貴州省計(jì)劃生育條例》對計(jì)劃外生育規(guī)定了處罰條款。某縣結(jié)合本縣實(shí)際出臺《關(guān)系嚴(yán)格貫徹<貴州省計(jì)劃生育條例>的若干定》，明確規(guī)定對計(jì)劃外生育從重處罰。該縣計(jì)生委在管理計(jì)劃生育工作時，便可同時依據(jù)該地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件進(jìn)行處罰。行政執(zhí)法依據(jù)按效力等級排列如下：（1）憲法。（2）法律。（3）法規(guī)。（4）規(guī)章。（5）其他規(guī)范性文件。其中上位規(guī)范優(yōu)于下位規(guī)范，下位規(guī)范不能與上位規(guī)范相抵觸。凡抵觸者無效。因而，其他規(guī)范性文件作為行政執(zhí)法依據(jù)的前提是必須合法。如果行政機(jī)關(guān)無從判斷其他規(guī)范性文件是否合法時，一般不引用該規(guī)范性文件作為執(zhí)法依據(jù)。因而說，在一定程度上，其他規(guī)范性文件也是行政77

*二、規(guī)范性文件在行政訴訟中的效力

行政訴訟的核心內(nèi)容是審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性。根據(jù)《行政訴訟法》第52條、第53條之規(guī)定，這個“法”僅指法律、法規(guī)以及經(jīng)審查認(rèn)為可以參照的規(guī)章。其他規(guī)范性文件不能成為法院裁判的依據(jù)。

同時，根據(jù)《行政訴訟法》第11條之規(guī)定，其他規(guī)范性文件也不能作為行政相對人提起行政訴訟的依據(jù)。

在司法實(shí)踐中，盡管一些其他規(guī)范性文件經(jīng)過嚴(yán)格審查，事實(shí)上成為法院裁判的依據(jù)，但其前提也是必須合法。因而在一定意義上，其他規(guī)范性文件并不能獨(dú)立地成為法律適用的依據(jù)。

因此，其他規(guī)范性文件在行政管理，行政執(zhí)法中具有重要的地位和作用，但在行政訴訟中卻并沒有直接依據(jù)上的意義。

*二、規(guī)范性文件在行政訴訟中的效力78

*規(guī)范性文件的界定和制定要求（一）界定黨委、政府制定的文件是否屬于規(guī)范性文件，可以從以下方面進(jìn)行判斷：(1)一個文件是否屬于規(guī)范性文件，主要從文體實(shí)體內(nèi)容上去判斷。規(guī)范性文件的主要特征是：規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)；對外發(fā)布，具有普遍約束力；可以反復(fù)適用。凡是對不特定的公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成影響，具有普遍約束力并可以反復(fù)適用的，都屬于規(guī)范性文件，不論這種影響是直接的還是間接的，是負(fù)面的還是正面的。(2)名稱和形式不能作為判斷是否屬于規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性文件目前沒有專門、固定的名稱和

*規(guī)范性文件的界定和制定要求79形式，只要按照國務(wù)院《行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定的文種制發(fā)的文件，其內(nèi)容對不特定的公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有影響，不論采用何種名稱，也不論采用條文式還是段落式，都屬于規(guī)范性文件。(3)下級機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)上級規(guī)范性文件時，提出的具體實(shí)施措施或者補(bǔ)充意見對不特定的公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成影響的，該類轉(zhuǎn)發(fā)文件屬于規(guī)范性文件。(4)為實(shí)施特定行政管理事項(xiàng)制定的工作規(guī)程、辦事流程、辦事指南等，其內(nèi)容涉及行政管理相對人必須具備的條件、提交的材料、遵守的程序等事項(xiàng)的，屬于規(guī)范性文件。

規(guī)范性文件備案審查討論交流課件80認(rèn)定行政規(guī)范性文件需要把握的要點(diǎn)（一）關(guān)于“行政性”，宜從文件的制定主體是否符合規(guī)定的要求、文件的內(nèi)容是否屬于行政管理的范圍及是否作為行政管理的依據(jù)等方面把握。（二）關(guān)于“外部性”，宜從文件調(diào)整對象是否屬于行政機(jī)關(guān)、財政撥款的單位及其所屬人員以外的公民、法人或者其他組織等方面把握。調(diào)整對象不是指行政規(guī)范性文件發(fā)布的對象，而是指行政規(guī)范性文件中管理內(nèi)容涉及的對象。行政規(guī)范性文件的內(nèi)容具備行政性、外部性、規(guī)范性的特征，可以從以下幾個方面把握：

認(rèn)定行政規(guī)范性文件需要把握的要點(diǎn)81（三）關(guān)于“規(guī)范性”，宜從“一定時期內(nèi)反復(fù)適用”、“普遍約束力”、“涉及權(quán)利義務(wù)”等方面把握。“一定時期”包括幾天、幾個月或者幾年；“反復(fù)適用性”是指文件作出的規(guī)定，自實(shí)施之日起的一個時間段內(nèi)，對同類事項(xiàng)可多次適用；“普遍約束力”是指行政規(guī)范性文件的內(nèi)容適用于不確定的公民、法人或者其他組織；“涉及權(quán)利義務(wù)”的內(nèi)容，主要是指直接或者間接對公民、法人或者其他組織作出禁止性、允許性、強(qiáng)制性事項(xiàng)，以及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)或者責(zé)任。（三）關(guān)于“規(guī)范性”，宜從“一定時期內(nèi)反復(fù)適用”、“普遍約束82*

起草規(guī)范性文件應(yīng)注意的問題：一、弄清概念，是做好政府規(guī)范性文件起草工作的前提。規(guī)范性文件是為人們的行為提供標(biāo)準(zhǔn)、指明方向的、以成文形式所表現(xiàn)的，以一定社會主體的強(qiáng)制力保證實(shí)行的，一定行為規(guī)范的結(jié)合體。規(guī)范性文件的形式，從大的方面看，可以分為兩類：

l、規(guī)范性法文件。即通常所說的法。在我國現(xiàn)時期主要包括：憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)、政府規(guī)章、授權(quán)法規(guī)和國際條約等。2、其它規(guī)范性文件。在我國現(xiàn)時期主要包括四種：(1)沒有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件；(2)企事業(yè)單位的規(guī)范性文件，如內(nèi)部管理制度等；(3)黨團(tuán)組織和其他社會組織的規(guī)范性件，如黨章、工會章程等；*起草規(guī)范性文件應(yīng)注意的問題：83(4)有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)所制定的不屬于法的規(guī)范性文件。由上可見，規(guī)范性文件的范圍是很廣的，我們平時所講的規(guī)范性文件是狹義的，是不包括法律、法規(guī)、規(guī)章等在內(nèi)的其它規(guī)范性文件。而這里的政府規(guī)范性文件僅是其它規(guī)范性文件的一種，專指由各級政府及其部門制定的、不包括行政法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)范性文件。因此，政府規(guī)范性文件是依法行使行政管理權(quán)的行政主體為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，有效實(shí)施行政管理，依法制定的法及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力的行政措施的總稱。制定政府規(guī)范性文件是政府進(jìn)行行政和經(jīng)濟(jì)管理的重要手段。(4)有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)所制定的不屬于法的規(guī)84政府規(guī)范性文件同所有規(guī)范性文件一樣，具有四個顯著特征：(1)它是為人們的行為提供標(biāo)準(zhǔn)、指明方向的社會規(guī)范。只有制定和遵守這些規(guī)范，社會才能處于有序狀態(tài)。(2)它是以書面形式表現(xiàn)出來的具有明確性、肯定性的社會規(guī)范。它是公開發(fā)布、以具體的條文明確地、肯定地規(guī)定人們可以做什么、應(yīng)當(dāng)做什么、不能做什么。(3)它是以一定時空作為調(diào)整對象的具有普遍性的社會規(guī)范。這里的普遍性，?一方面是指適用對象和適用范圍具有普遍性。它對一定區(qū)域、一定范圍的所有或某一類的個人或組織都有效，他們都應(yīng)當(dāng)遵守。另一方面是指適用時間具有普遍的、而不是僅適用一次的。(4)它是以一定社會主體的強(qiáng)制力保證實(shí)行的社會規(guī)范。凡是規(guī)范性文件都具有強(qiáng)制力，違反了政府規(guī)范性文件同所有規(guī)范性文件一樣，具有85一般都要受到應(yīng)有的強(qiáng)制，即追究。當(dāng)然，不同的規(guī)范性文件，其強(qiáng)制性總是與制定它們的主體的強(qiáng)制力相適應(yīng)的。政府規(guī)范性文件的強(qiáng)制力是與行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力相適應(yīng)的，違反了要受到相應(yīng)的追究。政府規(guī)范性文件雖然不是法，但我認(rèn)為，它在構(gòu)造、語言和合法性等方面與法的要求基本上是一樣嚴(yán)格的。一般都要受到應(yīng)有的強(qiáng)制，即追究。當(dāng)然，不同的86*起草規(guī)范性文件應(yīng)注意的問題：

二、關(guān)于政府規(guī)范性文件的合法性所有政府規(guī)范性文件不得與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸，這是在規(guī)范性文件起草中必須堅(jiān)持的首要的原則。如果我們制定的政府規(guī)范性文件是違法的，造成的損失就比某個具體行政行為違法造成的損失大得多。它可能會導(dǎo)致執(zhí)行這個文件的所有執(zhí)行人員都違法，導(dǎo)致這個文件因違法最終被撤銷，損害政府威信。因此，我們在起草政府規(guī)范性文件時，對其內(nèi)容的合法性要高度重視。應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

1、起草單位和起草人特別是領(lǐng)導(dǎo)者要有較強(qiáng)的法律意識和法制觀念，樹立依法起草思想。*起草規(guī)范性文件應(yīng)注意的問題：87

一是不能認(rèn)為政府規(guī)范性文件不是法，便當(dāng)一般性文件隨意起草。二是不能隨便借鑒外地的“辦法”、“規(guī)定”，照貓畫虎起草。三是更不能從維護(hù)、擴(kuò)大本地區(qū)、本部門的利益出發(fā)，故意違法。2、起草中涉及公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容都要有充分的法定依據(jù)。起草時一定要熟悉相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，并以此作為起草依據(jù)，而不能長官意志，隨心所欲。要特別注意：一是規(guī)定行政許可、行政收費(fèi)、行政罰款要有法定依據(jù)。不能借口業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足、管理缺乏手段而自行設(shè)定行政許可、行政收費(fèi)、行政罰款，或自行提高法定的收費(fèi)和罰款標(biāo)準(zhǔn)。二是執(zhí)行機(jī)關(guān)要有法定依據(jù)。貫徹法律、法規(guī)、規(guī)章的政府規(guī)范性文件一般都規(guī)定有相關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這些執(zhí)行機(jī)關(guān)都一是不能認(rèn)為政府規(guī)范性文件不是法，便當(dāng)一般88這些執(zhí)行機(jī)關(guān)都必須是法定機(jī)關(guān)和法律授權(quán)或委托的單位。有的部門在起草中從加強(qiáng)執(zhí)行力度的愿望出發(fā)，亂增執(zhí)行機(jī)關(guān)，亂授權(quán)，亂委托，或成立臨時領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室代行法定執(zhí)