PPP概念、特點(diǎn)、歷史、本質(zhì)、目和目標(biāo)

PPP的歷史、概念、特點(diǎn)、優(yōu)點(diǎn)、本質(zhì)、目的和意義PPP（“Public-Private-Partnership”）模式，中文直譯為公私合營(yíng)或公私合作，二十世紀(jì)九十年代發(fā)源于英國(guó)，泛指政府部門與社會(huì)資本之間的一種合作經(jīng)營(yíng)模式。其應(yīng)用領(lǐng)域?yàn)楣伯a(chǎn)品或服務(wù)的制造與供應(yīng)，是對(duì)傳統(tǒng)意義上應(yīng)由政府負(fù)責(zé)并主導(dǎo)的社會(huì)服務(wù)體系的補(bǔ)充或替代。PPP模式的一個(gè)典型結(jié)構(gòu)是公共部門與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。這種融資形式的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財(cái)政困境。在合理有效的PPP模式下，政府部門與社會(huì)資本之間基于一系列協(xié)議安排，有望構(gòu)建一種平等合作的伙伴關(guān)系，以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享為原則，在一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)并且穩(wěn)定的合作期限內(nèi)，發(fā)揮公私雙方各自的資源優(yōu)勢(shì)，以更加經(jīng)濟(jì)、富有效率的方式完成特定公共產(chǎn)品或服務(wù)的制造與供應(yīng)。當(dāng)然，PPP模式并不適用于所有社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，即便是在其廣泛實(shí)踐的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，PPP模式的具體應(yīng)用也在很大程度上受限于各國(guó)或各地區(qū)迥然有異的政治、經(jīng)濟(jì)及法律環(huán)境。以其應(yīng)用效果而言，南橘北枳的現(xiàn)象并不少見。自1995年實(shí)施第一個(gè)由國(guó)家計(jì)委正式批準(zhǔn)的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目以來(lái)，雖然幾經(jīng)反復(fù)，PPP模式在中國(guó)境內(nèi)仍然得到長(zhǎng)足發(fā)展。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估算，中國(guó)目前已實(shí)施的PPP項(xiàng)目應(yīng)已超過(guò)7000個(gè)，其中污水處理行業(yè)有2000個(gè)以上，燃?xì)庑袠I(yè)有1000個(gè)以上，市政道路項(xiàng)目則有3000到4000個(gè)（含BT項(xiàng)目），此外在城市供水、垃圾處理、交通運(yùn)輸、電廠、學(xué)校、醫(yī)院乃至于城鎮(zhèn)開發(fā)領(lǐng)域，也都有不少以PPP模式實(shí)施的案例。無(wú)論是從發(fā)展的數(shù)量還是體量上看，這都是非常驚人的。在十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的改革方向之后，中國(guó)財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委于2014年、2015年以來(lái)相繼發(fā)力推動(dòng)相關(guān)工作。作為一種能夠有效引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)或產(chǎn)品制造及供給的項(xiàng)目運(yùn)作方式，PPP以及與之密切相關(guān)的特許經(jīng)營(yíng)模式不但得到上述兩大部委的空前關(guān)注，也因此迅速受到各級(jí)地方政府及社會(huì)各界的高度矚目，PPP模式在中國(guó)迎來(lái)又一輪新的發(fā)展浪潮似乎已是大勢(shì)所趨。一、PPP的概念對(duì)于PPP模式進(jìn)行了解，我們首先需要知道他的前世今生。1、國(guó)外的定義：——“PPP”一詞由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界于1997年在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目管理（SPM）會(huì)議上提出的，是對(duì)業(yè)已興起的BOT、TOT等政府特許經(jīng)營(yíng)、與社會(huì)資本各類合作模式的總括；是打開合作大門的政策，是方向、原則；至今年未形成一個(gè)統(tǒng)一、明確的概念?！渲?，“BOT”一詞由1984年時(shí)任土耳其總理土格脫?奧扎爾提出。是政府和社會(huì)資本合作模式中的基本方式。聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署：指政府、盈利性企業(yè)和非盈利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式，合作各方可以達(dá)到筆與其單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果，合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府不是把整個(gè)項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部分，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。亞洲開發(fā)銀行：公共部門和私營(yíng)部門在基礎(chǔ)設(shè)施和其他服務(wù)方面的一系列合作關(guān)系，其特征有：政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管，私營(yíng)部門出資、運(yùn)營(yíng)提供服務(wù)，公司長(zhǎng)期合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，提高效率和服務(wù)水平。歐盟委員會(huì)：公共部門和私營(yíng)部門之前的一種合作關(guān)系，雙方根據(jù)各自優(yōu)勢(shì)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以提供傳統(tǒng)上由公共部門負(fù)責(zé)的公共項(xiàng)目和服務(wù)，可分為傳統(tǒng)承包項(xiàng)目，開發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和合作開發(fā)項(xiàng)目。香港效率委員會(huì)：一種由雙方共同提供公共服務(wù)或?qū)嵤╉?xiàng)目的安排。雙方通過(guò)不同程度的參與和承擔(dān)，各自發(fā)揮專長(zhǎng)，包括特許經(jīng)營(yíng)、私營(yíng)部門投資、合伙投資、合伙經(jīng)營(yíng)、組成公司等幾種方式。加拿大PPP委員會(huì)：公共部門和私營(yíng)部門基于各自的經(jīng)驗(yàn)建立的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，通過(guò)實(shí)單的資源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享，以滿足公共需求?？煞譃镈B、DBFO、O＆M、BOO、BBO、BTO、BOOT等模式。美國(guó)國(guó)家PPP委員會(huì)：是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用死人自愿進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供服務(wù)以滿足公共需求。澳大利亞：政府和私營(yíng)部門之間的長(zhǎng)期合同，政府支付私營(yíng)部門代表或輔助政府滿足政府職責(zé)所需提供的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)，二私營(yíng)部門負(fù)責(zé)建造設(shè)施在全壽命期的可使用狀況和性能。英國(guó)：兩個(gè)或更多主題之間的協(xié)議，確保他們目標(biāo)一直，合作完成公共服務(wù)項(xiàng)目，他們之間一定程度上共享權(quán)利和責(zé)任，聯(lián)投資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和利益。國(guó)外定義的總結(jié)：政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管私人投資公司合作、長(zhǎng)期的利益共享風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)（誰(shuí)最能承擔(dān)原則）標(biāo)的是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，公共產(chǎn)品和服務(wù)是一個(gè)包含的定義，PPP不是一個(gè)新的獨(dú)立的模式，需要與具體的BOT、TOT、BOO、BTO等結(jié)合起來(lái)。國(guó)內(nèi)定義全球最早實(shí)施的政府與社會(huì)資本合作案例：1906年京師自來(lái)水股份有限公司（北控水務(wù)集團(tuán)有限公司）“官督民辦”（1891年1月16日，紫禁城外貞度門發(fā)生火災(zāi)，火勢(shì)延伸至太和門。宮廷內(nèi)外，紛紛傳言這是天心示警，為人怨天怒的不祥之兆。御史們抓住時(shí)機(jī)，群起諫議，要求慈禧太后“居慈宇宮，節(jié)游觀”；可惜老佛爺一句話，所有剛剛還義正嚴(yán)辭的官爺們統(tǒng)統(tǒng)革職，永不敘用?；蕦m里大火沖天，一幫食國(guó)家俸祿的大臣不去救火，不去思索長(zhǎng)治久安、免于火災(zāi)的良方，卻借題發(fā)揮要削減主子的消費(fèi)，難怪太后不滿意，一肚子窩火。據(jù)《清宮述聞》記載：“光緒十四年十二月，太和門火。明年正月二十六大婚，不及修建，乃以扎彩為之。”這次火災(zāi)發(fā)生在光緒十四年十二月十五，先從貞度門起火，是兩名值班太監(jiān)使用燈火不慎引起。貞度門在太和門之右，太和殿之前。起火后撲救不力，延燒到東西朝房、太和門和昭德門。此次大火燒了兩天，雖經(jīng)撲救，東西朝房和太和門還是被完全燒毀。那些放在臨時(shí)庫(kù)房里，準(zhǔn)備為光緒結(jié)婚大典用的各種服飾和禮儀用品，全部燒光。這場(chǎng)大火之后，皇宮大內(nèi)的消防救火問題，開始提到議事日程。當(dāng)然，已經(jīng)燒掉的太和門，沒辦法趕在皇帝大婚前重修，只好派人把火場(chǎng)打掃干凈，找來(lái)棚匠，支搭臨時(shí)席棚，扎彩張燈，勉強(qiáng)辦了婚事?；始一槎Y這么一場(chǎng)關(guān)乎國(guó)家體統(tǒng)、顏面的大事，就這么草草了事，誰(shuí)也不會(huì)覺得心里舒服。大臣們?cè)谶@個(gè)時(shí)候給老佛爺添堵，當(dāng)然只能自取其辱。光緒三十三年（1907）秋的一天，慈禧太后在頤和園召見不久前由直隸總督兼北洋大臣調(diào)升進(jìn)京，任軍機(jī)大臣兼外務(wù)尚書的袁世凱。袁世凱進(jìn)殿不久，就有一小太監(jiān)匆匆來(lái)報(bào)，說(shuō)宮廷某處失火。聯(lián)想到光緒皇帝大婚前的那一場(chǎng)大火，老佛爺心頭火起，蹭蹭地往上冒火，一臉不痛快。一大幫拖家?guī)Э诔曰始Z的京官，一大堆滿口先祖遺訓(xùn)忠良世代的大臣，已經(jīng)16年過(guò)去了，竟沒有一個(gè)能拿得出替帝國(guó)分憂的消防方案。面對(duì)前來(lái)報(bào)告火情的太監(jiān)，慈禧太后連摔杯子的力氣都沒有了，只管坐在原地，自顧自地嘆氣。望著剛升任的新官，她也只是例行公事地隨口一問：“防火有何良策？”沒想到，袁世凱精神抖擻，立即回答：“以自來(lái)水對(duì)?！崩咸鬂M臉詫異地望著袁世凱說(shuō)，就是那“洋胰子水”？袁大人滿臉真誠(chéng)，連忙答道，正是正是。鐵管鋪設(shè)、閥門管制，水說(shuō)來(lái)就來(lái)，說(shuō)閉就閉，撲火消防很是方便。其實(shí)，老太后是早就知道這玩意的，譚嗣同一伙還在鬧騰時(shí)，就向光緒皇帝鼓搗過(guò)，要在皇宮里設(shè)鐵管水塔，搞這個(gè)破壞龍脈風(fēng)水的自來(lái)水。當(dāng)時(shí)，就被她喝斥了一番，這會(huì)兒袁世凱又來(lái)提這檔子事，究竟是中了什么邪？實(shí)際上，早在1879年，大連就修建了自來(lái)水管道。隨后，一些受西洋現(xiàn)代化風(fēng)氣影響的沿海沿江城市，如上海、青島、天津、廣州、武昌、汕頭等，也相繼興建了自來(lái)水設(shè)施。天津是在1903年有了自來(lái)水，袁世凱深知自來(lái)水的種種便利，加之又親見其架設(shè)建造之快，因而胸有成竹；這一次看到太后如此煩惱，遂斗膽又建了一言。老太后未置可否，只是說(shuō)，誰(shuí)可擔(dān)此大任？萬(wàn)一洋人要通過(guò)這根鐵管子下毒，怎么辦？袁世凱當(dāng)即向她推薦了一位當(dāng)時(shí)正替他辦差得力的年輕人，拍胸脯保證此人來(lái)辦，萬(wàn)無(wú)一失；甭管中國(guó)人洋人，他都搞得定。這個(gè)年輕人后來(lái)成為“北洋實(shí)業(yè)之導(dǎo)師，民國(guó)財(cái)政之權(quán)威”，他就是周學(xué)熙（1865-1947）。光緒三十四年（1908）前后，京城又接連發(fā)生了幾起火災(zāi)，由于運(yùn)水撲救不及，和皇帝大婚前那次火災(zāi)相仿，基本燒得精光。當(dāng)年4月18日，農(nóng)工商部熙彥、楊士琦等上書慈禧皇太后、光緒帝：“京師自來(lái)水一事，于消防、衛(wèi)生關(guān)系最要，疊經(jīng)商民在臣部竅請(qǐng)承辦”；并奏請(qǐng)由農(nóng)工商部議員周學(xué)熙主持自來(lái)水事務(wù)。慈禧終于下旨，準(zhǔn)依“官督商辦‘通例籌辦’京師自來(lái)水股份有限公司”。農(nóng)工商部的大臣接到了圣旨，立刻再次上奏折，請(qǐng)示籌辦的“大概辦法”，建議成立“京師自來(lái)水股份有限公司”，性質(zhì)為“官督民辦”，并建議任命周學(xué)熙為公司總理（相當(dāng)于今天的董事長(zhǎng)）。不久，周學(xué)熙的自來(lái)水公司就于1910年3月，正式向北京城區(qū)供水。）全球最早完成移交的PPP項(xiàng)目：廣東沙角電廠（二期），1997年1984年簽約（深圳市政府控股，香港合和實(shí)業(yè)參股35.23%，深圳市提供土地和燃料，港方籌集建設(shè)資金；港方全權(quán)運(yùn)營(yíng)10年）。1987年4月投產(chǎn)發(fā)電，1997年3月港方將股權(quán)無(wú)償移交廣東省政府。?我國(guó)當(dāng)代第一個(gè)由中央政府批準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目：廣西來(lái)賓電廠（二期），1995年1988年國(guó)家計(jì)委批復(fù)。1995自治區(qū)政府向中央申請(qǐng)BOT試點(diǎn)。1996年完成招標(biāo)。項(xiàng)目特許期為18年（其中建設(shè)期為2年9個(gè)月，運(yùn)營(yíng)期15年3個(gè)月）。特許期滿移交自治區(qū)政府，并提供移交后12個(gè)月的質(zhì)量保證義務(wù)。項(xiàng)目總投資6.16億美元，其中25％(1.54億美元)為股東投資，由法國(guó)電力國(guó)際和通用電氣?阿爾斯通公司按60％:40％的比例出資作為項(xiàng)目公司注冊(cè)資本；其余75％由法國(guó)東方匯理銀行、英國(guó)匯豐投資銀行、巴克萊銀行聯(lián)合承銷。?我國(guó)當(dāng)代市政公用行業(yè)的第一個(gè)PPP項(xiàng)目：成都市自來(lái)水公司第六水廠B廠BOT項(xiàng)目，1997年?我國(guó)當(dāng)代第一個(gè)具備PPP性質(zhì)的部委文件2002年12月27日原建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見〉的通知》（建城[2002]272號(hào)）中國(guó)式PPP的三個(gè)發(fā)展階段不論是從時(shí)間維度，還是從發(fā)展思路來(lái)看，PPP模式在中國(guó)的發(fā)展階段均可分為以下三個(gè)階段。1995年至2003年——“摸著石頭過(guò)河”的階段這一階段，PPP模式被世行及亞行作為一種新興的項(xiàng)目融資方式引入中國(guó)，與中國(guó)政府當(dāng)時(shí)對(duì)外商投資的急切需求不謀而合。在該階段后期，建設(shè)部及各地建設(shè)行政主管部門開始在市政公用事業(yè)領(lǐng)域試水特許經(jīng)營(yíng)模式，2004年至2013年——“黑貓白貓”的階段這一階段，計(jì)劃發(fā)展部門不再是PPP模式應(yīng)用的唯一牽頭方或主導(dǎo)方，包括建設(shè)、交通、環(huán)保、國(guó)資等行業(yè)主管部門，以及地方政府在內(nèi)的各路人馬紛紛披掛上陣。中國(guó)式PPP的發(fā)展在這一階段的中后期遭遇反復(fù)，大量低價(jià)或非理性競(jìng)標(biāo)，乃至于國(guó)（資）進(jìn)民（資）退的現(xiàn)象層出不窮。從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，考慮到中國(guó)地方政府的施政偏好，以及不同性質(zhì)的社會(huì)資本各自特有的利益訴求，發(fā)生上述情況還是可以理解的。另一方面，“黑貓白貓”階段同時(shí)也是PPP模式在中國(guó)發(fā)展壯大的一個(gè)重要過(guò)程。2014年開始——規(guī)范化階段PPP模式立法的三個(gè)時(shí)段與前文所述的發(fā)展階段相對(duì)應(yīng)，PPP模式在中國(guó)的立法工作也經(jīng)歷了三個(gè)不同的時(shí)段，并各自具備鮮明的時(shí)代特征。一、以引導(dǎo)外商投資為主線的早期文件在2004年之前，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委曾就外商投資特許權(quán)項(xiàng)目或與之有關(guān)的若干事宜發(fā)布規(guī)章或規(guī)范性文件，其中較有代表性的有《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》（計(jì)外資〔1995〕1208號(hào)）、《對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》（〔1994〕外經(jīng)貿(mào)法函字第89號(hào)）、《國(guó)家計(jì)委關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理的通知》（計(jì)外資〔1999〕1684號(hào)）、《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》（建綜〔2000〕118號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕43號(hào)）等。從這些早期文件可以看出，其主旨均與引進(jìn)和引導(dǎo)外商投資相關(guān)，內(nèi)容多為政策宣示，文件的效力等級(jí)、權(quán)威性及相互之間的協(xié)調(diào)均有明顯不足。對(duì)于PPP（或BOT）模式的基本內(nèi)涵與原則，此類文件均鮮有關(guān)注，更遑論任何頂層設(shè)計(jì)或路徑安排。2004年至2010年——“黑貓白貓”的階段2004年，建設(shè)部一馬當(dāng)先，頒布并實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（下稱“126號(hào)令”），將特許經(jīng)營(yíng)的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)踐。各級(jí)地方政府也紛紛以126號(hào)令為模板，先后出臺(tái)了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導(dǎo)和規(guī)范各自行政轄區(qū)范圍以內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開發(fā)。自此，中國(guó)式PPP進(jìn)入第二輪發(fā)展浪潮。因其顯著的實(shí)用主義特征，我們稱之為“黑貓白貓”的階段。這一階段，計(jì)劃發(fā)展部門不再是PPP模式應(yīng)用的唯一牽頭方或主導(dǎo)方，包括建設(shè)、交通、環(huán)保、國(guó)資等行業(yè)主管部門，以及地方政府在內(nèi)的各路人馬紛紛披掛上陣。無(wú)論黑貓白貓，只要能夠順利捕獲“社會(huì)資本”這只精靈鼠，似乎就是好貓。中國(guó)的PPP項(xiàng)目雖然不再一味偏愛境外資本，但其單一的籌資導(dǎo)向并無(wú)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。公私雙方之間，前者甩包袱，后者占市場(chǎng)的心態(tài)在很多項(xiàng)目里都表現(xiàn)得十分明顯。公共產(chǎn)品或服務(wù)的交付效率、風(fēng)險(xiǎn)管控、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)效益這些PPP模式的重要內(nèi)核，反而失去了自己應(yīng)有的位置。也正因如此，中國(guó)式PPP的發(fā)展在這一階段的中后期遭遇反復(fù)，大量低價(jià)或非理性競(jìng)標(biāo)，乃至于國(guó)（資）進(jìn)民（資）退的現(xiàn)象層出不窮。從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，考慮到中國(guó)地方政府的施政偏好，以及不同性質(zhì)的社會(huì)資本各自特有的利益訴求，發(fā)生上述情況還是可以理解的。無(wú)非是“黑貓白貓”的理念在PPP領(lǐng)域內(nèi)的現(xiàn)實(shí)反映，亦在相當(dāng)程度上揭示了PPP模式在中國(guó)的異化趨勢(shì)。即擱置頂層設(shè)計(jì)，一切以短線的實(shí)用價(jià)值優(yōu)先。具體到微觀層面，中國(guó)式PPP則仍以籌集社會(huì)資金為導(dǎo)向，把政府缺錢的、做不好的公共產(chǎn)品或服務(wù)推向一個(gè)并不成熟的市場(chǎng)。至于項(xiàng)目中長(zhǎng)期的發(fā)展、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)收益如何，則常常不是現(xiàn)任政府主管部門，甚至于投資人現(xiàn)任總經(jīng)理的關(guān)注焦點(diǎn)。在此情形之下，即便有外部的財(cái)務(wù)及法律顧問參與其中，他們提出的專業(yè)意見通常也不為項(xiàng)目方所完全理解并接納。不可避免的，大量潛在風(fēng)險(xiǎn)在看似紅火的發(fā)展熱潮中逐步累積。時(shí)至今日，各地PPP項(xiàng)目當(dāng)中已經(jīng)陸續(xù)出現(xiàn)政府方或投資人怠于履約甚至違約的情況，并以前者居多。另一方面，“黑貓白貓”階段同時(shí)也是PPP模式在中國(guó)發(fā)展壯大的一個(gè)重要過(guò)程。供水及污水處理行業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)復(fù)制與改良，被用于更加綜合、開放和復(fù)雜的項(xiàng)目系統(tǒng)，而不再限于一個(gè)獨(dú)立的運(yùn)作單元，項(xiàng)目參與主體和影響項(xiàng)目實(shí)施的因素也趨多元。這方面的經(jīng)典案例有北京地鐵四號(hào)線和國(guó)家體育場(chǎng)兩個(gè)PPP項(xiàng)目。而廣泛、多元的項(xiàng)目實(shí)踐，反過(guò)來(lái)也促進(jìn)了PPP理論體系的深化和發(fā)展。實(shí)踐與理論共識(shí)初步成型，政策法規(guī)框架、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與合同范式在這個(gè)階段得到基本確立。2010年開始——規(guī)范化階段國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)【2010】13號(hào)文，2010年5月7日“新36條”）：進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資…積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，大力推進(jìn)市政公用事業(yè)的投資主體、運(yùn)營(yíng)主體招標(biāo)制度，建立健全市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度。作為中共十八大確定的落實(shí)“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”改革舉措的第一責(zé)任人，中國(guó)財(cái)政部從2013年底即已展開對(duì)PPP模式推廣工作的全面部署。2013年9月23日，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉：應(yīng)通過(guò)PPP等模式積極調(diào)動(dòng)私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。2013年11月12日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》：1、國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革；2、制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法；3、允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究監(jiān)理城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。2013年12月26日，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉關(guān)于《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會(huì)精神的一次體制改革》：PPP模式是一種能使政府、企業(yè)、社會(huì)多方供應(yīng)的公共產(chǎn)品提供方式。PPP模式最直接的優(yōu)勢(shì)就是快速提升基礎(chǔ)設(shè)施融資能力；有利于解決重復(fù)建設(shè)和建設(shè)質(zhì)量問題；社會(huì)使用者會(huì)得到搞笑了的服務(wù)；政府除了同企業(yè)共同做好前期規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)外，還需事先規(guī)定定價(jià)或補(bǔ)貼政府，監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的質(zhì)量和履行好維護(hù)設(shè)施能力的承諾。2014年3月，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安在政府和社會(huì)資本合作（PPP）培訓(xùn)班上發(fā)表講話，對(duì)推廣PPP模式的原因、任務(wù)和方式予以系統(tǒng)闡述，并提出要從組織、立法和項(xiàng)目試點(diǎn)等三個(gè)層面大力推廣PPP模式。2014年3月5日李克強(qiáng)總理《政府工作報(bào)告》之《2014年政府預(yù)算報(bào)告—財(cái)政部（2014）》2015年6月15日財(cái)政部副部長(zhǎng)張少春《在貫徹落實(shí)PPP指導(dǎo)意見全國(guó)電視電話會(huì)議上的講話》強(qiáng)調(diào)各級(jí)財(cái)政部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)、積極貫徹落實(shí)，著重在“快”字、在“實(shí)”字上做文章，確?！吨笇?dǎo)意見》各項(xiàng)措施能夠“落地”、落到實(shí)處。并提出三點(diǎn)意見：一、要深刻認(rèn)識(shí)在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP的重要意義；突出體現(xiàn)為“四個(gè)轉(zhuǎn)變”：首先，推廣PPP是推動(dòng)政府職能——從“國(guó)家管理”向“國(guó)家治理”的一次轉(zhuǎn)變。其次，推廣PPP是推動(dòng)公共服務(wù)——從“政府供給”向“合作供給”的一次轉(zhuǎn)變。第三，推廣PPP是推動(dòng)財(cái)政管理——從“短期平衡”向“中長(zhǎng)期平衡”的一次轉(zhuǎn)變。第四，推廣PPP是推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施——從“供給不足”向“有效供給”的一次轉(zhuǎn)變。二、要準(zhǔn)確把握在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP的核心要求《指導(dǎo)意見》的核心要求之一——以“建章立制”為基礎(chǔ)，確保PPP健康可持續(xù)發(fā)展?！吨笇?dǎo)意見》的核心要求之二——以“規(guī)范實(shí)施”為保障，確保PPP項(xiàng)目“高位啟動(dòng)”、科學(xué)合理運(yùn)行。《指導(dǎo)意見》的核心要求之三——以“政策扶持”為支撐，發(fā)揮政府“扶上馬、送一程”的引導(dǎo)作用。《指導(dǎo)意見》的核心要求之四——以“財(cái)政主導(dǎo)”為要求，發(fā)揮財(cái)政部門的“主力軍”作用。三、要有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)丶涌焱七M(jìn)PPP各項(xiàng)工作要在“理解政策、擔(dān)當(dāng)責(zé)任、推進(jìn)工作”等六個(gè)方面下好功夫。一是理解要“準(zhǔn)”不能再簡(jiǎn)單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，把推廣PPP當(dāng)作又一次“甩包袱”。而要以此為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，把精力放到營(yíng)造良好的政策環(huán)境上，把注意力轉(zhuǎn)向加強(qiáng)監(jiān)管上。二是責(zé)任要“擔(dān)”。李克強(qiáng)總理多次在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上要求，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣PPP模式，匯聚社會(huì)力量增加公共服務(wù)供給。三是推進(jìn)要“快”。四是工作要“實(shí)”。對(duì)于推廣PPP工作來(lái)說(shuō)，謀事要實(shí)的落腳點(diǎn)就是抓實(shí)，讓PPP政策落實(shí)在項(xiàng)目中。五是機(jī)制要“新”。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，重諾履約的市場(chǎng)環(huán)境，是順利開展PPP的前提和保障。六是管理要“活”。為增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，降低行政成本，本屆政府成立以來(lái)，將簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“先手棋”。具體定義?財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))定義：——“政府和社會(huì)資本合作模式(Public-PrivatePartnership,PPP)……是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！?國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))定義：——“政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系?！被A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法

本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

從而可以看出廣義的PPP泛指政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。狹義的PPP可以理解為BOT\TOT\DBFO等多種方式的總稱，不能將PPP與上述方式并列起來(lái)進(jìn)行比較。政府與社會(huì)資本以長(zhǎng)期七月方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種合作模式，旨在利用市場(chǎng)機(jī)制合理分配風(fēng)險(xiǎn)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)公私之間長(zhǎng)期合作，一般情況下為不超過(guò)30年，利益共享、權(quán)益分擔(dān)。政府的政策扶持，以使私人投資者獲取合理的收益，通過(guò)政策扶持獲取合理的收益是吸引民間資本進(jìn)入的前提。因此在城鎮(zhèn)廉租房PPP項(xiàng)目中，政府還應(yīng)該在土地、稅收、信貸等方面上出臺(tái)實(shí)施合理的扶持措施，保障民間資本參與的積極性；伙伴關(guān)系，平等合作，這是PPP最為重要的特征。PPP中民營(yíng)部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致，即在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。利益共享。PPP中公共部門與民營(yíng)部門并不是簡(jiǎn)單分享利潤(rùn)，還需要控制民營(yíng)部門可能的高額利潤(rùn)，即不允許民營(yíng)部門在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中形成超額利潤(rùn)。共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定的投資回報(bào)。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)，這可以讓雙方合作產(chǎn)生一加一大于二的協(xié)同效應(yīng)。監(jiān)督監(jiān)管關(guān)系。財(cái)政部合同文本指南就指出政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系。PPP項(xiàng)目不是一紙契約就了之，需要政府部門持續(xù)的監(jiān)管，以保證項(xiàng)目的目的和公共服務(wù)質(zhì)量的提升；國(guó)有資金杠桿化，是指項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中增加非國(guó)有資金的股權(quán)比例，從而提高國(guó)有資金效率。舉例來(lái)說(shuō)，在一個(gè)政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，將項(xiàng)目分為建設(shè)和運(yùn)營(yíng)兩個(gè)階段，其中建設(shè)階段政府和中標(biāo)民營(yíng)企業(yè)共同發(fā)起設(shè)立項(xiàng)目公司，其中50%資金由政府旗下企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)出資，50%資金由金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的專項(xiàng)PPP產(chǎn)業(yè)基金提供，出資可為純債務(wù)或純股權(quán)或夾層融資(可轉(zhuǎn)債)性質(zhì)，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)實(shí)施進(jìn)展，建設(shè)期結(jié)束后，由政府和參與運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合回購(gòu)或以其他市場(chǎng)化方式退出，PPP產(chǎn)業(yè)建設(shè)基金撤出實(shí)現(xiàn)收益，當(dāng)政府資質(zhì)及前景較好時(shí)，杠桿率可酌情提高；以透明化促效率?，F(xiàn)存的大量BT和BOT項(xiàng)目由于政府資金在項(xiàng)目中沒有股權(quán)合作性質(zhì)，多半為簡(jiǎn)單采購(gòu)模式，因此在政府招投標(biāo)過(guò)程中存在大量的內(nèi)幕交易和抽屜協(xié)議，總包壓低價(jià)格再分包給下游施工方，這種模式在實(shí)踐中存在很多隱患，不僅易造成投資效率低下及國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)的問題，更易滋生腐敗，為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及其后續(xù)安全帶來(lái)巨大隱患。以股權(quán)合作的公司制為紐帶的PPP模式，則能在一開始將項(xiàng)目的實(shí)施透明化，提高經(jīng)營(yíng)效率減少浪費(fèi)，有效杜絕現(xiàn)有政府項(xiàng)目建設(shè)中的種種弊端。三、ppp項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)1、消除費(fèi)用的超支公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，使項(xiàng)目費(fèi)用降低。PPP模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營(yíng)部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成價(jià)，能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項(xiàng)目平均為政府部門節(jié)約17%的費(fèi)用，并且建設(shè)工期都能按時(shí)完成。2、轉(zhuǎn)換政府職能政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。3、投資主體多元化利用私營(yíng)部門來(lái)提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí)，私營(yíng)部門參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過(guò)程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。4、提供高質(zhì)量服務(wù)政府部門和民間部門可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足。雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。5、組成戰(zhàn)略聯(lián)盟使項(xiàng)目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對(duì)協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。6、風(fēng)險(xiǎn)分配合理與BOT等模式不同，PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。7、應(yīng)用范圍廣泛該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校等。PPP項(xiàng)目的本質(zhì)Ppp模式的本質(zhì)是市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化，政府減少對(duì)部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接干預(yù)，轉(zhuǎn)變政府職能和管理模式，提高公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量和效率。通過(guò)PPP模式，社會(huì)資本進(jìn)入到本應(yīng)由政府直接提供的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，將政府負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)負(fù)債，提升政府的財(cái)政承受和償債能力，有助于政府集中注意力做好政府轉(zhuǎn)型工作；通過(guò)PPP項(xiàng)目的全生命周期預(yù)算管理，促進(jìn)政府從單一年度的預(yù)算收支管理，逐步向中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和資產(chǎn)負(fù)債管理轉(zhuǎn)變。同時(shí)引入激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在公共服務(wù)的供給主體引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高地方政府債務(wù)的透明度。五、PPP項(xiàng)目的目的和意義任何事物不能只看表面都要深究其內(nèi)部原因，特別是國(guó)家的大政方針，弄懂他之前一定要深究其出臺(tái)的目的，PPP項(xiàng)目并不是2013年才冒出來(lái)的，在之前很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都存在著，可是為什么國(guó)家從未如此重視過(guò)該種合作模式。所以我們要深究PPP模式的目的和意義，這樣在操作PPP模式時(shí)才能明確如何去做。政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。其實(shí)為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式（財(cái)政金【2014】76號(hào)），黨中央提出政府戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、政府負(fù)債包袱巨大、進(jìn)行財(cái)稅體制改革以及政府在提供市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程中效率低下的背景下推出的，通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。當(dāng)前，我國(guó)正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。立足國(guó)內(nèi)實(shí)踐，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是國(guó)家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。（一）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式向社會(huì)資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大意義。據(jù)有關(guān)方面估算，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率為53.6%，如果把戶籍人口及相應(yīng)的公共服務(wù)因素考慮進(jìn)去，又遠(yuǎn)低于這一比例，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來(lái)的投資需求約為42萬(wàn)億元。原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴財(cái)政、土地的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，亟需建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。PPP模式抓住了有效解決城鎮(zhèn)化融資需求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于吸引社會(huì)資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。（二）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革。從“國(guó)家管理”向“國(guó)家治理”的一次轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理”的概念，表明政府與社會(huì)、公眾關(guān)系定位的新變化。從內(nèi)涵意義看，“治理”與“管理”相比，更強(qiáng)調(diào)不同主體的平等性，更注重“法治”規(guī)則、契約精神、市場(chǎng)觀念。通過(guò)PPP模式提供公共服務(wù)，政府要從“管理者”變?yōu)椤氨O(jiān)督者、合作者”，更加注重“按合同辦事”，更加注重平等協(xié)商、公開透明，有助于解決政府職能錯(cuò)位、越位、缺位問題，推動(dòng)從“國(guó)家管理”向“國(guó)家治理”轉(zhuǎn)變。規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會(huì)資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會(huì)資本按照合同辦事，有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚(yáng)契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理理念。（三）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。1994年財(cái)稅體制改革，分稅制實(shí)行，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入銳減，慢慢變成嚴(yán)重依靠土地財(cái)政，加上2008年以來(lái)的融資平臺(tái)公司導(dǎo)致政府債臺(tái)高筑。根據(jù)財(cái)稅體制改革要求，現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等。政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，這與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。推廣使用“PPP”模式，是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，有利于吸引社會(huì)資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。推廣運(yùn)用PPP模式是改進(jìn)政府公共服務(wù)的重要舉措。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是十八屆三中全會(huì)全面深化改革的總目標(biāo)之一。從管理到治理，這是重大的理論創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體之間的良性互動(dòng)和各自定位，明確平等的責(zé)任義務(wù)。PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起，有助于厘清政府與市場(chǎng)邊界，提升政府的法制意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。推廣PPP是推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施——從“供給不足”向“有效供給”的一次轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快，但基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)不足仍是“短板”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)人均公共基礎(chǔ)設(shè)施資本存量，僅為西歐國(guó)家的38%、北美國(guó)家的23%，城鎮(zhèn)化率比發(fā)達(dá)國(guó)家低20多個(gè)百分點(diǎn)，其中蘊(yùn)藏著較大的供給空間。特別是到2020年，3個(gè)“1億人”的城鎮(zhèn)化，將帶來(lái)大量的基礎(chǔ)設(shè)施需求。通過(guò)PPP模式提供公共服務(wù)，可以撬動(dòng)社會(huì)資本參與建設(shè)，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有效滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。（六）讓專業(yè)人做專業(yè)的事?！癙PP模式”對(duì)政府來(lái)講，不僅可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺(tái)壓力，還能有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。對(duì)企業(yè)來(lái)講，可以降低參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的門檻，拓寬了私人部門發(fā)展空間，進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。對(duì)社會(huì)來(lái)講，通過(guò)“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，高低效益相配置，產(chǎn)生宏觀效益，提高公共產(chǎn)品供給效率。PPP落地難的原因：民生證券研究院近日發(fā)布的一份報(bào)告稱，2014年9月之后，全國(guó)34個(gè)省市區(qū)地方政府推出了總額約1.6萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目，但真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8。由此，社會(huì)上難免出現(xiàn)PPP“上熱下冷”的說(shuō)法。那么是什么導(dǎo)致PPP落地難？一、從政府側(cè)面而言：1、中央各部門的目的不同財(cái)政部：化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）；《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）；《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）；發(fā)改委：創(chuàng)新投融資渠道，深化融資體制改革，建立新的項(xiàng)目管理體制?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）；《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)）；《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）；《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）；《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）；《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。層層加碼的限制性條件。例如，財(cái)金[2014]76號(hào)文件規(guī)定的硬條件有：專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力四個(gè)方面，雖然沒有明確規(guī)定哪些資質(zhì)、何種技術(shù)、多少經(jīng)驗(yàn)和多少資金，但地方政府總會(huì)根據(jù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步具體限制。

其中有兩個(gè)問題：一是針對(duì)專業(yè)資質(zhì)的要求不合理，一味要求高級(jí)資質(zhì)、多種資質(zhì)。有的資質(zhì)不高，但在某一細(xì)分領(lǐng)域十分擅長(zhǎng)的優(yōu)秀企業(yè)卻被排除在外。二是即使篩選出同時(shí)具備四方面條件的企業(yè)，其實(shí)也未必是理想企業(yè)。有的是空殼公司或皮包公司，有的存在層層轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)借資質(zhì)現(xiàn)象；有的公司原本有個(gè)大牌子，但年久經(jīng)營(yíng)不善，核心團(tuán)隊(duì)早散了，優(yōu)秀人才早流失了，實(shí)際事情已經(jīng)不能做了；有的公司有核心團(tuán)隊(duì)，但在PPP方面未必有經(jīng)驗(yàn)。和這樣一些單位合作，就像是一篇?dú)鈩?shì)恢弘、詞藻華麗、字跡工整但卻跑了題的作文，再好看也只能得零分。設(shè)置這樣貪高求嚴(yán)卻不合理的條件限制等于是一拳砸在棉花上—用再大的力也枉然，并不能保證項(xiàng)目質(zhì)量和政府資金安全。3、風(fēng)險(xiǎn)分配不公也是造成社會(huì)資本不愿意介入的重要原因。發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文件規(guī)定：項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。

這樣的規(guī)定本沒有錯(cuò)，但是在實(shí)踐操作過(guò)程中，也出現(xiàn)了很多的問題。PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)是很多的，遠(yuǎn)不止文件中提到的幾項(xiàng)，但是在實(shí)際簽定的合同中普遍有風(fēng)險(xiǎn)分配不對(duì)稱的問題，顯然是有國(guó)家政策不合理導(dǎo)向的因素影響。

很多項(xiàng)目，政府只單方面強(qiáng)調(diào)規(guī)避政府風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)合作伙伴的風(fēng)險(xiǎn)則很少認(rèn)真考慮，合作伙伴就感覺政府是在抓一個(gè)冤大頭。當(dāng)然也存在很多項(xiàng)目，社會(huì)資本變相的要求政府或者政府主動(dòng)變相的給予保底承諾，PPP項(xiàng)目沒有風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，而是政府單方面承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。BOT還有一些風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的意味，采用BOT的項(xiàng)目中，政府是根據(jù)測(cè)算的項(xiàng)目總投資和收益率賦予項(xiàng)目公司一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，測(cè)算的準(zhǔn)確性和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)年限的長(zhǎng)短不確定，雙方都要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。

另外，風(fēng)險(xiǎn)和收益要匹配，才會(huì)有企業(yè)愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。一味讓企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，收益卻沒有給予相應(yīng)考慮，結(jié)果企業(yè)只能是敬而遠(yuǎn)之。4、地方政府理念未轉(zhuǎn)變，未做好采用PPP模式的準(zhǔn)備我國(guó)當(dāng)前處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，受到體制、機(jī)制及任期責(zé)任考核等多種因素的影響，在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)工程項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，各級(jí)政府部門本質(zhì)上更愿意接受的是傳統(tǒng)的BOT理念，而不是PPP理念?；A(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)采用PPP模式，是非常復(fù)雜的項(xiàng)目運(yùn)作模式。吸引社會(huì)資本投資主體，參與本地的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，當(dāng)?shù)卣仨毐ＷC社會(huì)資本投資者獲得可接受的投資回報(bào)。社會(huì)資本方的回報(bào)，實(shí)質(zhì)上就是當(dāng)?shù)卣捎肞PP模式實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目的成本。因此，PPP模式是一種融資成本很高的項(xiàng)目運(yùn)作模式。客觀上講，目前我國(guó)各級(jí)政府部門并沒有真正做好接受PPP的真實(shí)理念，按照真正的PPP模式來(lái)運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的心理準(zhǔn)備。在政府購(gòu)買服務(wù)方面采用PPP模式，涉及政府職能的重大改革和公共服務(wù)主體的培育問題，也涉及到法律法規(guī)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制的建立等問題，目前還處于起步和探索階段，因此也不是現(xiàn)階段各級(jí)政府真正關(guān)注的重點(diǎn)問題。政府部門并未真正轉(zhuǎn)變理念。很多地方政府僅僅將PPP模式作為一種債務(wù)專家工具和融資模式，而未認(rèn)識(shí)到PPP模式的真正含義、作用和意義。5、巨額的地方債務(wù)以及正在到來(lái)的擠兌洪峰時(shí)刻影響著政府的決策。據(jù)中國(guó)審計(jì)署數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，各級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約10萬(wàn)億元。去年10月，財(cái)政部曾要求地方政府在2015年1月5日前對(duì)2014年底尚未清償完畢的債務(wù)進(jìn)行清理，并申報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，以摸清地方債“家底”，從而為地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理鋪路。但因存在債務(wù)數(shù)據(jù)錯(cuò)報(bào)、虛報(bào)問題，財(cái)政部今年早些時(shí)候要求各地須對(duì)初步清理甄別結(jié)果開展自查，并重新上報(bào)。此后財(cái)政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展地方政府存量債務(wù)清理甄別初步結(jié)果核查工作的通知》，決定對(duì)地方上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行審核。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速逐步放緩，財(cái)政收入增長(zhǎng)亦隨之減速。2015年一季度中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(gdp)同比增長(zhǎng)7%，跌至數(shù)年來(lái)新低;同期全國(guó)財(cái)政收入同比增長(zhǎng)3.9%，增速不及去年同期的一半。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和依法理財(cái)、依法治稅日益受到重視的背景下，地方政府的負(fù)債如何處理，成為一大嚴(yán)峻問題。國(guó)家此時(shí)推行PPP模式，有將政府債務(wù)推卸給社會(huì)資本之嫌。6、功利性明顯。由于各部委關(guān)于推廣應(yīng)用PPP的各類文件密集出臺(tái)地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司，為基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行融資的路徑，已經(jīng)走不通，通過(guò)發(fā)行地方債籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，是一個(gè)漫長(zhǎng)的改革過(guò)程，根本難以滿足地方政府融資的現(xiàn)實(shí)需要。因此，現(xiàn)實(shí)唯一可行的選擇就是采用PPP模式。受到政策導(dǎo)向的影響，國(guó)家開發(fā)銀行等各類金融機(jī)構(gòu)，紛紛制定對(duì)PPP項(xiàng)目予以優(yōu)先安排貸款的信貸傾斜政策。在這種情況下，地方政府基本沒有太大的選擇余地，只好盡可能多地將各類項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，以便爭(zhēng)取財(cái)政資金支持，并盡可能多地爭(zhēng)取銀行貸款。二、社會(huì)資本1）社會(huì)資本并未做好參與PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備。PPP自2014年起引起國(guó)家的高度重視、推廣，但需要企業(yè)真正了解該模式，知道如何去運(yùn)作還需要更多的時(shí)間。而很多社會(huì)資本并未做好參與其中的心理準(zhǔn)備。PPP模式對(duì)于社會(huì)資本的要求特別高。前文已經(jīng)論述，社會(huì)資本進(jìn)入ppp項(xiàng)目有著各種的條件、門檻；而且對(duì)社會(huì)資本的要求不僅僅體現(xiàn)在其融資的能力，更因?yàn)镻PP項(xiàng)目的公益性和長(zhǎng)期性，而決定社會(huì)資本進(jìn)入某一個(gè)PPP項(xiàng)目是社會(huì)資本綜合實(shí)力的體現(xiàn)，包括對(duì)于PPP項(xiàng)目本身而言其有無(wú)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)能力、其本身的資金能力、公司管理能力、技術(shù)能力、企劃能力等的綜合；很多社會(huì)資本并未做好這方面的準(zhǔn)備工作。對(duì)于政府信用的擔(dān)憂，更確切地說(shuō)是對(duì)于政府違約的擔(dān)憂。三、其他因素1、談判周期。PPP項(xiàng)目一般都有比較長(zhǎng)的談判周期，有些項(xiàng)目前期談判甚至長(zhǎng)達(dá)3年，然后才能真正進(jìn)入實(shí)際操作階段。而且之前還有一個(gè)物有所值、財(cái)政可承受能力論證等評(píng)估階段，一個(gè)PPP項(xiàng)目從開始立項(xiàng)到準(zhǔn)備，需要6個(gè)月或者一年。2、項(xiàng)目收益回收期長(zhǎng)、投入成本大。PPP的本質(zhì)是政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式在公益性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域引入私人資本和政府合作。但是現(xiàn)在我們看到的PPP項(xiàng)目，大多數(shù)項(xiàng)目引入的資本只有少部分是私人資本，大多數(shù)還是央企。大多分布在基礎(chǔ)設(shè)施和公共領(lǐng)域，不僅投資量巨大，而且回收周期也較長(zhǎng)，像地鐵、資源環(huán)境等項(xiàng)目，都需要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等方式，慢慢地在今后的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中逐步回收投資。有的項(xiàng)目，則需要通過(guò)政府的信用和契約，按照固定回報(bào)或定期回購(gòu)的方式，很多年以后才能將投資收回。因此，這也考驗(yàn)社會(huì)資本的耐心。3、前期房