市的建制市的管理體制課件

3.市制

主要內(nèi)容：市的建制、市的管理體制3.市制

主要內(nèi)容：市的建制、市的管理體制1問題中國整縣設(shè)市、整鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)模式分析我國市的內(nèi)部管理體制及其分析我國市的外部管理體制及其分析問題中國整縣設(shè)市、整鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)模式分析2

什么是市？市和城市的區(qū)別？市是國家在城市地區(qū)設(shè)置的地方政府單位，是國家在進(jìn)入工業(yè)社會后，基于城市在國家政治生活中的重要地位與作用，應(yīng)城市地區(qū)城市事務(wù)的專門管理需要而設(shè)置的。一定規(guī)模的城市是設(shè)市的基礎(chǔ)和前提條件；沒有一定規(guī)模的城市為依托，就不可能設(shè)立市的行政建制。一旦城市設(shè)置了市的建制，便稱為建制市。一般意義上的城市轉(zhuǎn)化為有行政建制的城市過程稱為“設(shè)市”，它是以一定的條件為依據(jù)，并通過嚴(yán)格的行政法規(guī)程序而完成的。早期的市政府就是城市政府。但其后隨著市的轄域的擴大，鄉(xiāng)村地區(qū)與大量農(nóng)業(yè)人口劃歸市的管轄后，市政府已不再是單純的城市政府。但對其所在城市而言，則仍承擔(dān)城市政府的職責(zé)，這一點在當(dāng)代中國顯得更為明確。

什么是市？市和城市的區(qū)別？市是國家在城市地區(qū)設(shè)置的地方政府3城鎮(zhèn)的實體范圍與行政轄區(qū)的關(guān)系：

城鎮(zhèn)的實體范圍與行政轄區(qū)的范圍一致---很少見城鎮(zhèn)的實體范圍大于行政轄區(qū)的范圍---大都市帶城鎮(zhèn)的實體范圍小于行政轄區(qū)的范圍---整縣建市這帶來了幾個現(xiàn)實問題：（1）城市轄區(qū)范圍內(nèi)的城市人口是不可比的。（2）城市經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的沖突。（3）城市經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、行政區(qū)經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)的實體范圍與行政轄區(qū)的關(guān)系：4城市名稱總?cè)丝?萬人)其中：非農(nóng)業(yè)人口(萬人)所占比重(非農(nóng)化水平)武漢市517.25382.0873.7%沙市147.9770.4047.6%黃石市62.6555.9084.0%襄樊市66.3655.7184.0%宜昌市58.1845.9379.0%仙桃市152.0739.8126.2%天門市166.9835.5621.3%十堰市45.6435.5077.8%荊門市116.9533.7628.9%隨州市160.1332.1220.0%潛江市96.1330.5531.8%鄂州市100.6628.3428.2%黃岡市34.0323.0267.6%鐘祥市103.7422.0021.2%洪湖市86.8820.5523.7%棗陽市106.2819.9018.7%孝感市83.0719.1923.1%丹江口市48.2117.8937.1%城市名稱總?cè)丝?萬人)其中：非農(nóng)業(yè)人口(萬人)所占比重(非農(nóng)5第一節(jié)概述一、市制的概念廣義的市制是指市的建制和管理體制，后者也稱市政管理體制。市的建制，指市的行政區(qū)劃體制。市的管理體制，包括城市政府的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)、行政組織結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、行政管理方式和行政運行機制的總和，是國家政治體制的重要組成部分。狹義的市制是指市的建制制度，也稱城市行政區(qū)劃。第一節(jié)概述一、市制的概念6政區(qū)的類型地域型政區(qū)：城鄉(xiāng)合治，如中國的省、縣、鄉(xiāng)，日本的道、府、縣、村，美國的州縣、縣，英國的郡、區(qū)。城市型政區(qū)：城鄉(xiāng)分治民族型政區(qū)：在地域型政區(qū)基礎(chǔ)上，實行民族自治特殊型政區(qū)：政治性（如香港、澳門）、經(jīng)濟(jì)性（如神農(nóng)架林區(qū)）政區(qū)的類型地域型政區(qū)：城鄉(xiāng)合治，如中國的省、縣、鄉(xiāng)，日本的道7城鄉(xiāng)分治型的城市型行政建制。政治體制實行市民自治制度?，F(xiàn)代市制的兩個基本特征：城鄉(xiāng)分治型的城市型行政建制?，F(xiàn)代市制的兩個基本特征：8一般說來，城市型政區(qū)是我國行政區(qū)劃的重要類型，是國家按照特定的標(biāo)準(zhǔn)為加強城市的行政管理而專門設(shè)置的行政建制單位。它具有行政區(qū)劃一般意義上的三個基本內(nèi)容：一是行政區(qū)域，即城市型政區(qū)的區(qū)域管轄范圍，有確定的邊界，有一定規(guī)模的人口和面積，有時行政區(qū)域也稱政區(qū)。二是行政單位，行政單位是指“行政區(qū)域”的政權(quán)機構(gòu)，城市政權(quán)機構(gòu)駐地被稱為城市型政區(qū)的行政中心。

三是行政建制，行政建制包括城市型政區(qū)的行政級別與行政隸屬地位。中國市制的基本特點與現(xiàn)代市制有很大區(qū)別。一般說來，城市型政區(qū)是我國行政區(qū)劃的重要類型，是國家按照特定9為什么研究市制？市制問題是一個具有重大的理論和實際意義的課題。由于中國國情的特殊性，特別是處于由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場化、社會化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)軌和發(fā)展時期，作為上層建筑的城市行政區(qū)劃制度，對中國城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，對城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展乃至環(huán)境生態(tài)都產(chǎn)生著巨大的作用。為什么研究市制？市制問題是一個具有重大的理論和實際意義的課題10二、市的產(chǎn)生市作為城市地區(qū)地方政府單位的設(shè)置，首先出現(xiàn)于產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)源地英國。這一方面同當(dāng)時英國國情相關(guān)，另一方面也同英國原有的自治城市體制有關(guān)。在中世紀(jì)領(lǐng)主城堡與商業(yè)市場區(qū)分離的基礎(chǔ)上，商人通過組成同行公會，在與封建領(lǐng)主斗爭和以金錢贖買方式并行下，獲得對商業(yè)市場區(qū)的自治權(quán)利，形成了自治城市。至12世紀(jì)時，開始由英王頒發(fā)特許證，承認(rèn)城市自治的法律地位。但市并未作為地方政府單位加以組織和管理。直至1835年英國議會通過《市自治政府法》，市制被最后確立，市成為地方自治政府單位。二、市的產(chǎn)生市作為城市地區(qū)地方政府單位的設(shè)置，首先出現(xiàn)于產(chǎn)業(yè)11法國的市制建立于法國大革命時的拿破侖時期，1884年公布《市鎮(zhèn)法》奠定了現(xiàn)代法國市鎮(zhèn)的組織基礎(chǔ)。美國市制源于英國的自治城市體制，但由于國家結(jié)構(gòu)采用聯(lián)邦體制，地方政府單位的設(shè)置，屬于各州的權(quán)限范圍，因而市制類型五花八門。日本市制始于1889年，但缺乏自治的內(nèi)涵。法國的市制建立于法國大革命時的拿破侖時期，1884年公布《市12三、西方國家市制的發(fā)展作為地方政府單位正式設(shè)置的近二百年來，西方各國市制都有了很大的變化，其主要內(nèi)容與趨勢，大致表現(xiàn)為三個方面：

地方自治性質(zhì)的加強地方政府組織的完善地方政府治理日趨民主化三、西方國家市制的發(fā)展作為地方政府單位正式設(shè)置的近二百年來，131、英國英國議會于1835年通過《市自治政府法》規(guī)定自治市建立民選議會。自此，英國城市開始了由納稅人民主選舉產(chǎn)生自治市議會的制度。在郡監(jiān)督下，對城市實行自治。1888年《地方政府法》，規(guī)定市分為郡級市與非郡級市兩種，并規(guī)定郡級市完全獨立于郡議會。1、英國141972年英國議會通過的《地方政府條例》，對英國全國的城市設(shè)置及市政體制作了大的調(diào)整。這次改革后的英國英格蘭與威而士的城市設(shè)置為：大倫敦城及其周圍的32個自治市鎮(zhèn)，郡級市6個，非郡級市47個。城市郡下設(shè)立城市區(qū)，實行兩級政府體制。（此時英國已基本上實現(xiàn)了城市化，絕大部分居民居住于城市地區(qū)）經(jīng)過一百多年的改革調(diào)整，英國城市的設(shè)置和城市政府機構(gòu)調(diào)整趨于完成。目前英國的市的設(shè)置、市鎮(zhèn)組織的設(shè)立以及市政職責(zé)的配置，依然以1972年的《地方政府條例》的規(guī)定為依據(jù)。1972年英國議會通過的《地方政府條例》，對英國全國的城市設(shè)152、法國、日本和美國

法國自1889年公布《市鎮(zhèn)法》后，1977年被改編為《市鎮(zhèn)法典》。1982年通過《關(guān)于市鎮(zhèn)、省、大區(qū)自由和權(quán)利法》，1983年又通過《關(guān)于劃分市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和國家權(quán)限法》，進(jìn)一步擴大了市鎮(zhèn)的自治權(quán)限。日本在二戰(zhàn)以后，引入了英美的市制。1946年公布《市制修正案》，1947年制定統(tǒng)一的《地方自治法》，規(guī)定人口5萬以上的城市區(qū)域設(shè)市，5萬人以下城市設(shè)町。人口超過50萬人的稱為指定城市。市作為地方公共團(tuán)體享有地方自治權(quán)利，組成自治政府。2、法國、日本和美國16美國市制的變化表現(xiàn)在《市憲章》上。在19世紀(jì)上半葉以前，一部分州是各州議會以特別立法形式通過各個市專門的《市憲章》，分別規(guī)定各市各自的權(quán)限與組織；另一部分州則由各州議會以普通法形式，為本州所有的市提供一種普遍適用的《市憲章》。前者稱為特別《市憲章》，后者稱為普遍《市憲章》。19世紀(jì)末，許多州采用分級《市憲章》制，即把城市分為幾個級別，對同一級別的城市，授予相同的《市憲章》。目前美國較多州采用自治《市憲章》體制，即由各市自行制訂自己的《市憲章》，交全市公民投票表決通過后生效。另一些州則采用選擇《市憲章》體制，即由州議會制定幾種《市憲章》，供各市自行選擇采用，選擇權(quán)屬于該市公民，一旦選定，對《市憲章》不作任何修改。在通常情況下，美國各州往往同時采用上述兩種體制。美國市制的變化表現(xiàn)在《市憲章》上。17四、市與國家和上級政府單位的關(guān)系市作為地方政府單位，是國家政治體系的組成部分，因而必然同國家以及其他政府單位之間存在相應(yīng)的關(guān)系，由于國家結(jié)構(gòu)不同，由于地方政制的不同，各種市與國家及其上一層級政府單位之間的關(guān)系，呈現(xiàn)出不同情況。四、市與國家和上級政府單位的關(guān)系市作為地方政府單位，是國家政18從國家結(jié)構(gòu)方面看，單一制國家的市是由中央政府代表國家設(shè)置的，因而其行為受到國家的直接干預(yù)。聯(lián)邦制國家的市是由組成聯(lián)邦的成員單位設(shè)置的，聯(lián)邦成員單位政府與市的關(guān)系與單一制國家中央政府與市的關(guān)系相同；但代表國家的聯(lián)邦政府則與市之間不發(fā)生直接聯(lián)系，因而不存在直接的干預(yù)。所謂干預(yù)，包括為市的政府行為制定法律規(guī)范，進(jìn)行法律監(jiān)督，直至直接的命令、指揮。從國家結(jié)構(gòu)方面看，單一制國家的市是由中央政府代表國家設(shè)置的，19從地方政制看，實行地方自治的市，依法在法定自治權(quán)限范圍內(nèi)自主地行使權(quán)力，其他政府單位對其行為只能進(jìn)行依法監(jiān)督。但作為國家的一種地方政府單位，市也有責(zé)任完成國家在本地域的行政任務(wù)（包括上級政府在本地域的行政任務(wù)）。它或者以法定的形式，或者以授權(quán)委托形式，由市政府完成；對此類任務(wù)的完成，國家與上級政府擁有相應(yīng)的行政監(jiān)督權(quán)力，市政府在這類任務(wù)完成上要對國家和上級政府負(fù)責(zé)。從地方政制看，實行地方自治的市，依法在法定自治權(quán)限范圍內(nèi)自主20在不實行地方自治的國家里，市是作為國家的一個行政單位，其行政機關(guān)也是國家的地方行政機關(guān)，是上級行政機關(guān)的下級機關(guān)，因而存在直接的命令與指揮關(guān)系。兩者的關(guān)系以行政分權(quán)或行政權(quán)力下放等形式確立，下級政府必須為其行政工作對上級政府負(fù)責(zé)。在不實行地方自治的國家里，市是作為國家的一個行政單位，其行政21當(dāng)代中國市制中市的地位與上述兩者都不相同：一方面，市政府的權(quán)力機關(guān)由市民選舉產(chǎn)生，其地位性質(zhì)與地方自治的市議會相同；另一方面由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)的執(zhí)行機關(guān)，作為行政機關(guān)，又是國家的地方行政機關(guān)，因而是上級行政機關(guān)的下級機關(guān)，其地位性質(zhì)又相同于不實行地方自治的市的行政機關(guān)。有人將其稱為混合型的地方政府。當(dāng)代中國市制中市的地位與上述兩者都不相同：一方面，市政府的權(quán)22第二節(jié)市制在中國的歷史發(fā)展一、中國古代的城市管理“市”最初設(shè)置在城外，而城則具有防御功能。其后隨著城的規(guī)模擴大，城內(nèi)出現(xiàn)了固定的商業(yè)交易場所。在戰(zhàn)國后期，各國都城內(nèi)都有相當(dāng)規(guī)模的商業(yè)區(qū)，其中趙國都城邯鄲、齊國都城臨淄都以商業(yè)繁盛而聞名。西漢都城長安城內(nèi)有5個市，市的四周有圍墻，并有管理市場、監(jiān)視貿(mào)易活動的建筑物“旗亭”和官吏。漢代最先區(qū)別清楚的，是京城與外郡城市的級別。京城是全國政治支配的核心，又是皇帝的居所，所以等級最高。京城的基層單位是亭，也稱都亭。街亭或門亭與鄉(xiāng)亭不同，主要設(shè)置在城門、大街等處，負(fù)責(zé)管理城市的居民。第二節(jié)市制在中國的歷史發(fā)展一、中國古代的城市管理23郡是對皇帝負(fù)責(zé)的，主要作用是上下通達(dá)政令?？け旧砭褪浅鞘?，郡府相當(dāng)于今天的省辦公廳，負(fù)責(zé)全局，所以分工明確細(xì)致，有負(fù)責(zé)城市治安巡邏的，叫侍衛(wèi)，有負(fù)責(zé)城市財物戶籍的民政部門，官名叫比曹掾(yuan)史，財政部門管理市政建設(shè)，叫市掾，政法部門負(fù)責(zé)捕盜刑事，叫賊曹掾史和決曹掾史，交通部門負(fù)責(zé)郵驛科程事情，是法曹掾史，教育部門的負(fù)責(zé)城市內(nèi)的教育，為學(xué)掾史等，還有一些官員負(fù)責(zé)與各縣有關(guān)的事務(wù)。這些都是一個郡的行政職責(zé)范圍，城市的管理占到相當(dāng)?shù)谋壤?。郡是對皇帝?fù)責(zé)的，主要作用是上下通達(dá)政令?？け旧砭褪浅鞘?，郡24縣是管理百姓的，縣衙就設(shè)在小城市中，受郡的轄制?？h機關(guān)的構(gòu)成與郡大致類似，但重點是農(nóng)業(yè)方面的，比較缺乏對小城市管理的專職人員。秦漢代的城市制度還向東亞其他國家傳播，如前214年秦始皇在越南設(shè)立的南海三郡，前108年，漢武帝在朝鮮設(shè)立的樂浪、真蕃、玄菟、臨屯四郡等。唐代設(shè)六部二十四司，與城市建設(shè)有關(guān)的只有工部，其中工部司掌管城池土木工程、京都營繕等，虞部司掌管城市的街道、市場、苑囿、綠化、排水等，水部司負(fù)責(zé)水上運輸?shù)?。只有屯田司與城市的事務(wù)無關(guān)。這樣，各司其職，分工依然明確?？h是管理百姓的，縣衙就設(shè)在小城市中，受郡的轄制?？h機關(guān)的構(gòu)成25唐代貞觀以后(627—755)，由于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)，中小城市數(shù)量增加，特在各縣機構(gòu)中設(shè)立“市令一人，佐一人，史一人，帥二人，倉督一人”，以加強城市管理。這時城鄉(xiāng)組織的形式開始不同，縣郊外的管理組織為村，共轄五保，保轄五鄰、每鄰為4戶，而縣城內(nèi)的組織則為坊，管轄的范圍主要是城市居民。到真正的農(nóng)村地帶又設(shè)置鄉(xiāng)的組織，下轄五里，每里轄五保、保轄五鄰，每鄰還是4戶。所以，從城市到市郊再到農(nóng)村，至少有三種管理制度。（縣城---坊、縣郊外---村、農(nóng)村---鄉(xiāng)）唐代貞觀以后(627—755)，由于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)，中小城市26宋代基本繼承了唐的城市制度，不過行政的分類比較詳細(xì)，出現(xiàn)了一些新的現(xiàn)象。首先，從京城以下，有了府、州、郡、縣之分，其中很多都是頗具規(guī)模的城市?？h又有府縣、州縣、軍縣、監(jiān)縣之分，或者分為望、緊、上、中、中下、下幾等，與今天城市人口的分類標(biāo)準(zhǔn)相同。宋代政府機構(gòu)重疊，官制紊亂，所以很難搞清楚什么部門專門負(fù)責(zé)城市的事務(wù)，不過建立“廂”的確是一個創(chuàng)舉。廂的設(shè)置是因為城市擴大了，管理也相應(yīng)有所變化，于是將唐時的城坊制度轉(zhuǎn)變成為廂坊制度，即在城郭內(nèi)外同樣設(shè)置廂的行政機構(gòu)，廂下面管轄數(shù)坊或數(shù)十坊不等。宋代基本繼承了唐的城市制度，不過行政的分類比較詳細(xì)，出現(xiàn)了一27元代在路府治所所在城市設(shè)有專門管理城內(nèi)民戶的機構(gòu)“錄事司”，較大的城市（如臨安）還設(shè)置了幾個司。在都城大都（今北京）則設(shè)有巡警院。這些機構(gòu)都是為維護(hù)城市社會秩序和治安而設(shè)，但并非是一個政府單位。元代在路府治所所在城市設(shè)有專門管理城內(nèi)民戶的機構(gòu)“錄事司”，28明代分省府州縣制，已經(jīng)有了直轄市的概念，如北京順天府、南京應(yīng)天府直屬中央，其余各省轄府，由知府掌握一切。州又分直隸州和府屬州，前者等同于府(即省轄市)，如瀘州、靖州、汝州、徐州等，也就是各地的中心城市。城市內(nèi)部仍分為坊，近郊區(qū)為廂，坊廂皆有長，每十年編造黃冊一次，以便征收賦稅。當(dāng)時頒布的《到任須知》31條，重點是城市及郊縣的司法和財政管理。明代的地方政權(quán)中還有一種按軍隊制度管理，這就是在重要的地方所設(shè)置的衛(wèi)所，每處駐軍數(shù)干至萬不等，有的后來發(fā)展為城市，如天津、錦州、沈陽、咸海等。明代分省府州縣制，已經(jīng)有了直轄市的概念，如北京順天府、南京應(yīng)29在清代以前，中國的城市一直堅持大一統(tǒng)布局及整齊劃一、嚴(yán)格規(guī)劃建設(shè)的原則，保持幾乎完全雷同的格式及內(nèi)涵，城市的數(shù)量也一直穩(wěn)定不變。如縣一級城市的數(shù)目在秦代是1500，漢代是1587，唐代是1573，宋代是1135，明代是1358，清代是1360，上下浮動不大。在傳統(tǒng)建筑思想上，中國城市必定要有城墻，這是將漢民族文化同所謂的“四夷”(東夷、西戎、南蠻、北狄)文化相隔離的重要手段，所以又是行政和文化的象征。

在清代以前，中國的城市一直堅持大一統(tǒng)布局及整齊劃一、嚴(yán)格規(guī)劃30二、中國市制的產(chǎn)生和發(fā)展在我國城市發(fā)展的4000多年的歷史中，雖有較為發(fā)達(dá)的城市，但都不是一級行政區(qū)劃，沒有形成單獨的行政建制。真正產(chǎn)生具有近代意義的城市行政區(qū)，在法律上承認(rèn)市、鎮(zhèn)是一種獨立的地方行政建制則始于清末和民國初年。進(jìn)入近代以來，中國城市行政管理體制開始由分割向自治過渡，雖然全國大多數(shù)城鎮(zhèn)依舊保持著封建管理體制，但在上海和北京等少數(shù)大城市，城市管理機構(gòu)和城市區(qū)域已開始從傳統(tǒng)的地方政權(quán)機構(gòu)以及政區(qū)體系中逐漸剝離。二、中國市制的產(chǎn)生和發(fā)展在我國城市發(fā)展的4000多年的歷史中31中國現(xiàn)代市制始于清末,最早的城市行政區(qū)首先在受資本主義影響最大的上海出現(xiàn)，然后在逐漸遍及全國的。至1854年，英、美、法三國在上海租借地內(nèi)成立了具有西方城市政權(quán)性質(zhì)的市政管理機構(gòu)——“工部局”。1862年，法國自三國聯(lián)合設(shè)置的“工部局”中單獨分出，成立了工部局性質(zhì)相似的“公董局”。工部局和公董局都是在外國資本主義列強的領(lǐng)事們的扶植下產(chǎn)生的，實際上是資本主義列強在上海租界的代理機構(gòu)。這些機構(gòu)與中國傳統(tǒng)的封建分割管理體制相比，在市政管理上具有先進(jìn)性，對上海以及全國各個城鎮(zhèn)的管理體制變革樹立了一個參照物。中國現(xiàn)代市制始于清末,最早的城市行政區(qū)首先在受資本主義影響最321895年，上海的滬南地區(qū)設(shè)立了“上海南市馬路工程局”。1900年，上海閘北地區(qū)的地主和紳商又建立了“閘北工程總局”。這是一個自治性的、以開發(fā)建設(shè)閘北地區(qū)為主要目的的市政管理機構(gòu)，也是中國人自己籌辦的第一個近代城鎮(zhèn)區(qū)域的管理機構(gòu)。1905年，上海南市地區(qū)效法閘北，在地方政府的支持下成立了“上海城廂內(nèi)外總工程局”，該局作為上海地區(qū)的自治機構(gòu)一直存在到1909年。上述機構(gòu)可以說是開了中國人自己開始管理近代城市的先河。1895年，上海的滬南地區(qū)設(shè)立了“上海南市馬路工程局”。193320世紀(jì)初，清朝政府為挽救其搖搖欲墜的統(tǒng)治，被迫宣布進(jìn)行憲政改革，其中一項措施即為仿效歐美、日本推行地方自治，為此,清廷于1909年1月8日頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，這一章程是中國城鎮(zhèn)管理體制向近代化轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。該章程規(guī)定在縣轄域分為縣城、城外集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)分別設(shè)置城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三類自治單位。這是中國政制史上第一次以法律形式將城鎮(zhèn)地區(qū)與鄉(xiāng)村地區(qū)加以區(qū)分，分別單獨設(shè)置管理單位。20世紀(jì)初，清朝政府為挽救其搖搖欲墜的統(tǒng)治，被迫宣布進(jìn)行憲政34關(guān)于城鎮(zhèn)自治的條款是整部章程的精華所在，主要內(nèi)容如下：

其一，凡府、州、縣治所在的城廂地方稱為“城”；其余地方人口滿5萬的稱為“鎮(zhèn)”。城和鎮(zhèn)都可以與府、州、縣等傳統(tǒng)政區(qū)單位一樣，單獨設(shè)置自治管理機構(gòu)。城和鎮(zhèn)的自治機構(gòu)受所在地地方官府的嚴(yán)格監(jiān)督，后者甚至有權(quán)解散自治機構(gòu)。其二，城和鎮(zhèn)的自治機構(gòu)包括議事會和董事會，辦公處稱自治所。自治機構(gòu)的職能主要涉及教育、衛(wèi)生、救濟(jì)、市政工程、工商管理及其他城鎮(zhèn)特有的事務(wù)。關(guān)于城鎮(zhèn)自治的條款是整部章程的精華所在，主要內(nèi)容如下：其35其三，城和鎮(zhèn)與傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)”級政區(qū)平級，可設(shè)置所謂的“下級”自治機構(gòu)；而府、州、縣等傳統(tǒng)政區(qū)地位比鄉(xiāng)和鎮(zhèn)高，可設(shè)置所謂“上級”自治機構(gòu)。其四，城和鎮(zhèn)的自治地域范圍，以城和鎮(zhèn)—的固有境域為準(zhǔn)；城鎮(zhèn)區(qū)域面積較大的，且人口滿10萬以上的，可在內(nèi)部劃分若干區(qū)進(jìn)行管理。其三，城和鎮(zhèn)與傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)”級政區(qū)平級，可設(shè)置所謂的“下級”自36這份章程的意義巨大：首先，章程第一次從法律上明確，城鎮(zhèn)區(qū)域應(yīng)該從傳統(tǒng)的地域型行政區(qū)(如省、府、州、縣、鄉(xiāng)等)網(wǎng)絡(luò)中分離出來，使城市型行政區(qū)這種新的政區(qū)得到了萌生的必要條件。第二，章程第一次把城鎮(zhèn)區(qū)域視作一個整體，并允許單獨設(shè)置有某些地方政權(quán)性質(zhì)的管理機構(gòu)，邁出了城鄉(xiāng)分治的關(guān)鍵一步。依照章程，全國各地的城鎮(zhèn)自治或快或慢，都有所進(jìn)展，進(jìn)展較快的是四川和湖北二省。至1911年2月為止，四川省的自治城鎮(zhèn)已達(dá)到100多個。鎮(zhèn)自治會成立了143個，湖北省也成立了沙市等15個城市的自治會。這份章程的意義巨大：首先，章程第一次從法律上明確，城鎮(zhèn)區(qū)域應(yīng)371911年辛亥革命后江蘇省成立了臨時省議會，決定在全省繼續(xù)推行地方自治，公布了《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》。該法令規(guī)定：“凡縣治城廂地方為市，其余市鎮(zhèn)、村莊、屯集等各地方，人口滿五萬以上為市，不滿五萬者為鄉(xiāng)”。即將清制中的“城”、“鎮(zhèn)”統(tǒng)一改稱為“市”。第一次提出了市制的概念。1914年袁世凱下令停辦地方自治，市的組織被解散。1918年中華民國軍政府設(shè)立廣州市政公所，1920年改為市政廳，這是中國市政制度的首次實踐。1911年辛亥革命后江蘇省成立了臨時省議會，決定在全省繼續(xù)推381921年，民國北京政府以大總統(tǒng)教令形式，公布了《市自治制》。這是中國第一部由中央政府頒布的關(guān)于設(shè)置市建制的正式文件。此后，市作為城市地區(qū)政府單位的名稱，一直被沿用到今天。這部由中央政府頒布的關(guān)于設(shè)置市建制的正式文件，從國家意義上開創(chuàng)了中國市制。翌年，又制定了《市自治制施行細(xì)則》，規(guī)定設(shè)市地方，以首都、省會、商埠1縣治城廂，以及其他滿l萬人口的城鎮(zhèn)為限。市是具有法人地位的自治團(tuán)體。市分為特別市和普通市兩種。1921年，民國北京政府以大總統(tǒng)教令形式，公布了《市自治制》391926年10月，北伐軍攻克武漢后設(shè)立漢口特別市，下轄漢陽縣，成為中國歷史上第一個轄縣城市。但當(dāng)時所謂的市，僅是一種自治團(tuán)體，不是一級地方行政實體，各自有不同的暫行條例，而無共同適用的組織法，設(shè)市后，沒有明確的行政區(qū)域界線，與有關(guān)的省、縣往往因權(quán)限及行政區(qū)劃問題發(fā)生爭執(zhí)。鑒于上述情況，國民黨政府定都南京后，對原來的市制進(jìn)行了變革，將市改為一級地方行政實體，同時兼有自治團(tuán)體性質(zhì)。1928年7月3日公布了《特別市組織法》和《普通市組織法》，成為中國第一部全國通行的市組織法，是中國市建制形成的標(biāo)志，從法律上確定了現(xiàn)代市制。1926年10月，北伐軍攻克武漢后設(shè)立漢口特別市，下轄漢陽縣401930年5月20日，國民黨政府廢止了《特別市組織法》和《普通市組織法》，另頒布《市組織法》，根據(jù)隸屬關(guān)系將市分為院轄市和省轄市兩種，均為自治單位，并提高了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。它進(jìn)一步明確了市建制作為城市地區(qū)行政建制的性質(zhì)，同時也更強調(diào)了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)中的經(jīng)濟(jì)因素。規(guī)定設(shè)置(行政)院轄市必須具備下列條件之一：(1)首都；(2)人口在100萬以上的城市；(3)在政治及經(jīng)濟(jì)上有特殊情形者。符合(2)、(3)兩款之一，為省政府所在地者，應(yīng)隸屬于省政府。設(shè)置省轄市應(yīng)符合下列條件之一：(1)滿足設(shè)置院轄市條件(2)、(3)款之一并為省政府所在地者：(2)人口在30萬以上的城市；(3)人口在20萬以上，其所收營業(yè)稅、牌照費、土地稅每年合計占該地總收入的1/2以上者。1930年5月20日，國民黨政府廢止了《特別市組織法》和《普411943年5月國民黨政府對《市組織法》進(jìn)行了較大的修正，一是規(guī)定省轄市工作機構(gòu)除公安局外一律改為科。二是簡化了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，取消了省會不設(shè)院轄市的規(guī)定。三是在市的基層廢除閭鄰制，實行保甲制，“10戶至30戶為甲，10甲至30甲為保，10保至30保為區(qū)”。到1947年全國共設(shè)市69個，即北平、天津、沈陽、大連、哈爾濱、上海、南京、青島、漢口、廣州、重慶、西安等12個院轄市，唐山、太原、包頭等57個省轄市。1943年5月國民黨政府對《市組織法》進(jìn)行了較大的修正，一是42為了解決設(shè)置市建制中存在的問題，國民黨政府內(nèi)政部曾于1947年12月擬定了《直轄市自治通則》和《市自治通則》兩個草案，將市分為直轄市、省轄市、縣轄市3種。同時規(guī)定，市的區(qū)域分為行政區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域，行政區(qū)域以行政區(qū)界線為界，經(jīng)濟(jì)區(qū)域以市經(jīng)濟(jì)吸引所及范圍為界，沒有固定、明確的界線，市通過其主管監(jiān)督機關(guān)間接統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的特定經(jīng)濟(jì)事務(wù)。首次提出了我國城市行政區(qū)的三級行政等級制度以及城市政區(qū)與城市經(jīng)濟(jì)區(qū)的概念。國民黨逃離大陸后，將擬議中的市制在臺灣付諸實施，目前臺灣地區(qū)的市制即分為上述三類。為了解決設(shè)置市建制中存在的問題，國民黨政府內(nèi)政部曾于194743三、人民共和國成立后市制的發(fā)展新中國成立50年來，中國的市制有很大的發(fā)展和變化，城市行政管理體制基本沿襲了市作為地方國家行政單位的組成部分的內(nèi)容和市縣分治的行政區(qū)劃體系，與地方的省——(地區(qū))——縣三級管理體制相平行設(shè)有直轄市(省級)——設(shè)區(qū)市(地級)—不設(shè)區(qū)市(縣級)三級體制。(地區(qū)行署是省政府的派出機關(guān))。三、人民共和國成立后市制的發(fā)展新中國成立50年來，中國的44建國初期，中共中央規(guī)定凡人口5萬以上的城鎮(zhèn)可以設(shè)市，到1949年底共有建制市136個。其中直轄市12個，省轄市55個，專區(qū)轄市69個。50年來中國市制的發(fā)展大致可以分為四個階段：[1]1949~1957年為調(diào)整、發(fā)展期，設(shè)市城市增加到176個；[2]1958~1966年為曲折發(fā)展時期，市建制大起大落，最后趨于穩(wěn)定，到1966年設(shè)市城市為173個；[3]1967~1978年為緩慢發(fā)展時期，到1978年設(shè)市城市為194個；[4]1979年~至今為快速發(fā)展時期，1997年設(shè)市城市增至668個。市制的發(fā)展變化包括三個方面：設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、行政地位和管理體制。建國初期，中共中央規(guī)定凡人口5萬以上的城鎮(zhèn)可以設(shè)市，到194451.改革開放以前的市制發(fā)展與變化從1949年——1953年，新中國的市建制一直處于創(chuàng)設(shè)、整頓階段。1951年底國務(wù)院在《關(guān)于調(diào)整機構(gòu)和緊縮編制的決定》中，從精簡機構(gòu)的目的出發(fā)，提高了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定“凡人口在9萬人以下，一般不設(shè)市”。1953年發(fā)布的《關(guān)于改變大行政區(qū)轄市及專署轄市的決定》指出，專署轄市的設(shè)置，為權(quán)宜措施，而且多數(shù)專署轄市由縣城改設(shè)，設(shè)市后本縣失去經(jīng)濟(jì)中心，影響城鄉(xiāng)物資交流。因此決定，凡屬縣以上范圍的物資集散中心，或工礦、國防要地或與發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)有密切關(guān)系的專署轄市，可參照人口情況，改為省轄市，由省人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)，或由省人民政府指定該市所在地區(qū)之行署或?qū)Ｊ痤I(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。不屬以上范圍及原為縣城的專署轄市一律撤消。市制的發(fā)展變化包括三個方面：設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、行政地位和管理體制。1.改革開放以前的市制發(fā)展與變化從1949年——1953年，46為了加強市鎮(zhèn)建設(shè)和行政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院于1955年6月根據(jù)1954年頒布的《中華人民共和國憲法》第五十三條對市、鎮(zhèn)行政地位的規(guī)定，發(fā)布了《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》。這是建國以后第一部關(guān)于市、鎮(zhèn)設(shè)置的正式的法律文件。這個文件強調(diào)了人口因素和經(jīng)濟(jì)、政治、軍事等諸方面的因素，特別強調(diào)了市的行政地位和隸屬關(guān)系，規(guī)定市“是屬于省、自治區(qū)、自治州領(lǐng)導(dǎo)的行政單位。”還明確規(guī)定，聚居人口10萬以上的城鎮(zhèn)可以設(shè)市，聚居人口雖不足10萬，但是重要的工礦基地、省級地方國家機關(guān)所在地、規(guī)模較大的物資集散地或者邊遠(yuǎn)地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，并確有必要時也可以設(shè)置市的建制。市制的發(fā)展變化包括三個方面：設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、行政地位和管理體制。為了加強市鎮(zhèn)建設(shè)和行政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院于1955年6月根據(jù)147首先，規(guī)定了市的行政地位和隸屬關(guān)系，將市轄區(qū)作為相當(dāng)縣的一級政區(qū)；其次，放寬了設(shè)市條件，重視小城市的發(fā)展；再次，充分考慮了城市布局的地區(qū)差異，注意東西部城市的合理分布，對于人口稀少和邊遠(yuǎn)地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，只要確有必要，就可設(shè)置市的建制；最后，充分注意了設(shè)市條件的人口因素、經(jīng)濟(jì)、政治因素和城市特征，提出了聚居人口的概念，并規(guī)定重要工礦基地、規(guī)模較大的物資集散地，確有必要就可設(shè)置市的建制，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了條件。作為建國后第一部關(guān)于設(shè)置市建制的法規(guī)，具有以下特征：首先，規(guī)定了市的行政地位和隸屬關(guān)系，將市轄區(qū)作為相當(dāng)縣的一級481958年——1966年為城市發(fā)展的曲折期。1960年全年新增加市建制18個，是建國以來設(shè)市最多的一年。到1961年底全國共設(shè)市208個，達(dá)到建國以來設(shè)市最多的第一個高峰，也是1979年以前我國建制市數(shù)量的最高點。這表明國家對市建制的重視，但也包含有些過激傾向，即過分夸大行政建制的力量，以為只要設(shè)置市的建制，就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，結(jié)果一哄而起，一些條件不成熟、設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)不夠的地區(qū)也設(shè)了市建制，再加上出現(xiàn)三年經(jīng)濟(jì)困難，城市蕭條，國家不得不重新調(diào)整了設(shè)市步伐。1963年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建制、縮小城市郊區(qū)的指示》，總的指導(dǎo)思想是壓縮城鎮(zhèn)人口，減少農(nóng)業(yè)壓力，規(guī)定了劃分市郊區(qū)的條件，規(guī)定了市總?cè)丝谥修r(nóng)業(yè)人口所占比重一般不應(yīng)超過20％，超過部分予以壓縮。根據(jù)1955年規(guī)定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)條件，有關(guān)部門開始對市逐個檢查，不符合條件的予以撤消。市制的發(fā)展變化包括三個方面：設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、行政地位和管理體制。1958年——1966年為城市發(fā)展的曲折期。1960年全年新49中國市建制以廣域型為主，即市和行政區(qū)域遠(yuǎn)大于城市連續(xù)建成區(qū)的范圍，城市地域在市行政區(qū)域中所占比重較小，成為以農(nóng)村地域占優(yōu)勢的市。市縣并存、城鄉(xiāng)分治。簡言之，即以縣的部分行政區(qū)域設(shè)置市。這種切塊設(shè)市模式在城市管理體制第三次變革中被廣泛使用。由于我國長期實行市縣分治的行政管理體制，城市人為地脫離周圍地區(qū)孤立發(fā)展，使其經(jīng)濟(jì)增長日益陷入塊塊分割，條條分割和城鄉(xiāng)分割的困境之中。鑒于這些弊端，我國城市行政管理體制在第三次變革時期，即開始試行新的領(lǐng)導(dǎo)體制——市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。市制的發(fā)展變化包括三個方面：設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、行政地位和管理體制。中國市建制以廣域型為主，即市和行政區(qū)域遠(yuǎn)大于城市連續(xù)建成區(qū)的50市領(lǐng)導(dǎo)縣體制1950年我國在遼寧省旅大市(今大連市)試行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制（領(lǐng)導(dǎo)金縣、長山二縣），1956年本溪市又領(lǐng)導(dǎo)本溪縣。截止1958年底，全國就有28個市領(lǐng)導(dǎo)了118個縣。但由于當(dāng)時實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的出發(fā)點是為了保證城市的蔬菜、副食品供應(yīng)，因此只限于部分直轄市、省會、自治區(qū)首府和少數(shù)大城市。1959年9月全國人大常委會發(fā)布了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制逐步在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)試行推廣，1960年底已有48個市領(lǐng)導(dǎo)234個縣、自治縣。但是由于緊接著經(jīng)歷了我國的三年自然災(zāi)害，這一時期的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制只是被當(dāng)作戰(zhàn)勝經(jīng)濟(jì)困難的臨時措施，三年自然災(zāi)害后大多數(shù)地區(qū)又逐漸被自行廢止了。至1965年僅保留了24個市領(lǐng)導(dǎo)78個縣、自治縣。

市領(lǐng)導(dǎo)縣體制1950年我國在遼寧省旅大市(今大連市)試行市領(lǐng)511966——1976年是我國社會經(jīng)濟(jì)處于“文化大革命”的十年動亂年代。一方面下放城鎮(zhèn)居民、干部、知識青年，另一方面大搞“三線”建設(shè)，把大量資金、設(shè)備、技術(shù)力量“靠山、分散、進(jìn)洞”，致使新城市很少建成，老城市無力發(fā)展，城市體系處于長期停滯不前的狀態(tài)中。據(jù)資料統(tǒng)計，在這11年中，我國城市人口增長極為緩慢，同時，新設(shè)市也很少。1966——1976年是我國社會經(jīng)濟(jì)處于“文化大革命”的十年522.改革開放以來的市制改革與發(fā)展

1977年，尤其是黨的十一屆三中全會以來，改革開放使我國的政治、經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了深刻的變化。隨著一系列改革、開放措施的落實，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了較快的發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)中心作用加強，市領(lǐng)導(dǎo)縣新型城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制形成，城市建設(shè)和規(guī)劃也逐步走上了科學(xué)軌道，我國市的設(shè)置也進(jìn)入恢復(fù)發(fā)展時期。據(jù)資料統(tǒng)計，。這一時期(1977一1985)，累計新設(shè)市139個，其中湖南、山東；新疆、浙江、湖北、四川、甘肅等省區(qū)設(shè)市較多，僅遼寧鐵法、山東新汶、湖南冷水江3個城市相繼撤銷市建制，建制市凈增數(shù)達(dá)136個，年平均遞增15．1個城市。到1985年底，我國已有建制市324個。

1986年，全國人大六屆四次會議通過的“七五”計劃指出，切實防止大城市人口規(guī)模的過度膨脹，有重點地發(fā)展一批中等城市和小城市。同年國務(wù)院批準(zhǔn)試行新的市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。這次市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整內(nèi)容主要在于：(1)降低了市鎮(zhèn)設(shè)置的人口標(biāo)準(zhǔn)，由前兩次的10萬人降低為6萬人(非農(nóng)業(yè)人口)；(2)提出了市鎮(zhèn)設(shè)置中的國民生產(chǎn)總值標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了新時期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的特點；(3)試圖通過農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城辦第三產(chǎn)業(yè)等措施打破城鄉(xiāng)之間業(yè)已根深蒂固的人口身份界定；(4)提出了縣改市的標(biāo)準(zhǔn)。2.改革開放以來的市制改革與發(fā)展53

這一時期(1986一1993)，我國東部沿海地帶經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，特別是1992年國家經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，資本、土地、勞動力和技術(shù)等生產(chǎn)要素發(fā)揮越來越重要的作用，農(nóng)村剩余勞動力大量轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，新設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)擴大了非農(nóng)業(yè)人口的范圍并適當(dāng)?shù)亟档土藯l件，設(shè)市模式從以鎮(zhèn)設(shè)市改變?yōu)槌房h改市，適應(yīng)了農(nóng)村城市化發(fā)展的需要，大大推動了我國市建制的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1986一1993年的8年中，全國新設(shè)市246個，年均設(shè)新城市30．1個，其中廣東、山東、江蘇、浙江、河北等沿海地區(qū)省份設(shè)置新城市數(shù)量最多。黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后，我國國民經(jīng)濟(jì)步入一個高速發(fā)展階段，國民經(jīng)濟(jì)年平均增長率達(dá)11．2％，居世界各國之首，我國經(jīng)濟(jì)體系逐步納入世界經(jīng)濟(jì)體系。由于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)高速增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列社會經(jīng)濟(jì)變革，強有力地推動著中國城市的發(fā)展，中國城市體系也逐步納入世界城市體系之內(nèi)。

市制的發(fā)展變化包括三個方面：設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、行政地位和管理體制。這一時期(1986一1993)，我國東部沿海54

1993年，國務(wù)院批準(zhǔn)試行新的城市設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。這次市鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的主要內(nèi)容在于：(1)重視區(qū)域差異，不同人口密度的地區(qū)具有不同的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，反映了國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求和趨勢；(2)提出了設(shè)立地級市的標(biāo)準(zhǔn)。新標(biāo)準(zhǔn)試行之后的第一年，即1994年，全國共設(shè)市53個，為歷年設(shè)市數(shù)量之最。據(jù)統(tǒng)計，1994一1996年間，全國累計新設(shè)市98個，平均每年近33個，為建國以來設(shè)市速度最快的時期。其中廣東、江蘇最多，3年中兩省共設(shè)市25個，占總數(shù)的l／4。這一時期中西部地區(qū)城市得到了較快發(fā)展，共設(shè)市46個，接近全國總數(shù)的一半。至1998年，全國建制市達(dá)668個，城市市區(qū)人口接近2．2億。市制的發(fā)展變化包括三個方面：設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、行政地位和管理體制。市制的發(fā)展變化包括三個方面：設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、行政地位55

人民共和國成立后正式公布的市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，僅見于1955年6月國務(wù)院《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》。該決定明定“市是屬于省、自治區(qū)、自治州領(lǐng)導(dǎo)的行政單位，聚居人口10萬以上的城鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制。聚居人口不足10萬的城鎮(zhèn)，必須是重要工礦基地、省級地方國家機關(guān)所在地、規(guī)模較大的物資集散地或者邊遠(yuǎn)地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，并確有必要時方可設(shè)置市的建制”。其后這一設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)并未有明確的修改。直到1986年，民政部依據(jù)新的形勢發(fā)展，提出對市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整意見，經(jīng)國務(wù)院同意轉(zhuǎn)發(fā)各省、自治區(qū)執(zhí)行。這一調(diào)整意見包括兩部分，一是對城鎮(zhèn)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，一是提出了撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)。前者將1955年的標(biāo)準(zhǔn)中的人口數(shù)改為非農(nóng)業(yè)人口6萬，并增加對年國民生產(chǎn)總值的要求（當(dāng)時為2億元以上）。后者則規(guī)定了縣改市的標(biāo)準(zhǔn)。在這以后，大量的縣先后改為市。市制的發(fā)展變化包括三個方面：設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、行政地位和管理體制。人民共和國成立后正式公布的市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，僅見于19556

人民共和國成立以前，市僅有中央直轄與省直轄兩類，行政地位分別相當(dāng)于省、縣。人民共和國初期，曾出現(xiàn)中央直轄、省直轄和專署管轄的三類市，經(jīng)大力整頓后，專署轄市大量減少，僅存在少數(shù)省區(qū)。1958年在中央放權(quán)過程中，專署轄市又一次被普遍采用，各省區(qū)的市普遍被分為省轄和專轄兩種。1967年后的“文化大革命時期”，地區(qū)革委會成為一級政權(quán)機關(guān)，專轄市變?yōu)榈剌犑?，市正式成為三級：中央、省、地區(qū)三級管轄的三類市。1978年后，地區(qū)恢復(fù)作為派出機關(guān)轄區(qū)，所有的市都為省轄，但分為省直轄、省轄地區(qū)代管兩種。1983年后，正式采用地級市、縣級市的名稱。市的行政地位正式分為省、地、縣三級。

管理體制上的重大變革始于1958年。在此之前市管縣作為特例存在于少數(shù)地方。1958年時，在部分地方，首先是在北京、上海兩個直轄市出現(xiàn)了市管縣的情況。1959年中國全國人大常委會發(fā)布《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，各地區(qū)迅速推廣，在1960年時，一度達(dá)到會國八分之一的縣歸市管的狀態(tài)。但隨后即逐步被放棄。到1965年時，全國僅有24市實行市管縣，且管縣數(shù)僅78個。1983年以來，市管縣又一次得到巨大發(fā)展，目前全國將近有三分之二的縣和縣級市由直轄市、地級市管轄。市制的發(fā)展變化包括三個方面：設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、行政地位和管理體制。人民共和國成立以前，市僅有中央直轄與省直轄兩類，行政57可見，中國的市制同以往的市制，從性質(zhì)上、形式上、管理體制上都有了巨大的改變，本為專門管理城鎮(zhèn)地區(qū)的市政府單位，已經(jīng)不再純?nèi)皇且粋€城市政府。市的建制市的管理體制課件58第三節(jié)當(dāng)代中國的市制一、設(shè)置現(xiàn)狀

市制是指市作為地方政府單位的設(shè)置。廣義地講，市制包括一切設(shè)置在城鎮(zhèn)地區(qū)的地方政府單位。目前中國這類地方政府單位有三種：市、市轄區(qū)、鎮(zhèn)。（一）市

按行政級別分組，中國的建制市有省級、副省級市、地級市與縣級市。截至1999年底，中國共有建制市668個，其中中央直轄的4個直轄市（即省級市），15個副省級市，212個省直轄的地級市，省轄地區(qū)代管、地級市與自治州管轄的縣級市437個。

如按人口分等，則100萬人口以上的特大城市37個；50—100萬人口的大城市48個；20—50萬人口的中等城市205個；小于20萬人口的小城市378個。第三節(jié)當(dāng)代中國的市制59

1、直轄市中國現(xiàn)有北京、天津、上海和重慶四個直轄市，是我國城市型政區(qū)中層次最高、規(guī)模最大、直接隸屬于中央人民政府管轄的市，在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中居有舉足輕重的地位。按照國家《憲法》和《組織法》規(guī)定，直轄市設(shè)區(qū)、區(qū)下轄派出機構(gòu)——街道辦事處；又規(guī)定可領(lǐng)導(dǎo)縣，幾十年來實行直轄市一市——區(qū)——街道、市——縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垂直行政區(qū)劃體制。與一般的省、自治區(qū)和地、縣級市相比較，我國直轄市建制具有以下顯著特點：⑴直轄市與省、自治區(qū)相比，它是設(shè)于特大城市地區(qū)的地方行政單位；⑵直轄市與省一般的市相比，它是最高一級的城市行政區(qū)單位，享有地方立法權(quán)，是具有特殊地位和意義的城市地方行政單位；⑶直轄市與省、自治區(qū)同為轄縣的地方最高一級行政單位，但直轄市下設(shè)區(qū)，可以直接管轄區(qū)行政事物，但不設(shè)市；⑷直轄市的行政區(qū)劃體系，在城市為市——區(qū)——街道，即“二實一虛”制，在郊縣為市——縣——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三實制，它明顯不同于一般的省和自治區(qū)。上述特點決定直轄市在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中的特殊地位和其經(jīng)濟(jì)社會功能定位、機構(gòu)設(shè)置與編制等方面的特殊要求和相對應(yīng)的管理體制。中國的直轄市與國外大多數(shù)國家的直轄市、特殊區(qū)、首都區(qū)、特別市等一個顯著的區(qū)別是轄區(qū)范圍和農(nóng)村比重較大，兼有地域行政區(qū)的特點。1、直轄市60

2、副省級市副省級市是改革開放以來我國城市行政等級中出現(xiàn)的一個新行政層級的建制市，它最早的原形是國務(wù)院所確定的所謂較大的城市，后來又稱為計劃單列城市，1994年以后才由中央編制委員會正式確認(rèn)為副省級市，其審批管轄權(quán)不在民政部，而在中央編制辦。副省級市包括部分省會城市和一些計劃單列城市，它們是廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟(jì)南、杭州、大連、青島、深圳、廈門、寧波等15個城市。副省級城市屬于省轄市，仍由所在的省政府領(lǐng)導(dǎo)；市直工作部門定為副廳級，內(nèi)設(shè)機構(gòu)為處級；市轄區(qū)級其工作部門的級別比照市直機關(guān)相對應(yīng)的關(guān)系確定；市轄縣和代管的縣級市的級別仍為處級，其工作部門定為科級。副省級市的設(shè)置對我國城市等級制度帶來了重大的挑戰(zhàn)?？陀^上這些城市擁有中心城市的地位，提高它們的行政等級，有利于加快這些中心城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程，有利于發(fā)揮這些中心城市的輻射作用，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。副省級市的設(shè)置客觀上反映了城市規(guī)模擴張對城市等級地位變革的需求，同時也給城市規(guī)模實力的擴張?zhí)峁┝诵碌膭恿?，調(diào)動了一些大城市，尤其是一些省會城市建設(shè)副省級市的積極性。副省級市已經(jīng)成為我國宏觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的中心城市，在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要的作用。2、副省級市61

3、地級市地級市是行政地位相當(dāng)于地區(qū)(原稱專區(qū))或自治州一級的市，新中國成立之初稱為省轄市。1954年頒布的《中華人民共和國憲法》規(guī)定，直轄市和較大的市分為區(qū)，這里“較大的市”就是相當(dāng)于現(xiàn)在地區(qū)一級的市。國務(wù)院1955年頒布的《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》規(guī)定，人口在20萬以上的市，如確有分設(shè)區(qū)的必要，可以設(shè)市轄區(qū)，這些設(shè)區(qū)的市即相當(dāng)于地區(qū)一級的市。1983年5月18日，國家勞動人事部、民政部在《關(guān)于地市機構(gòu)改革中的幾個主要問題的請示報告》中，按市的行政地位將市分為地區(qū)級市和縣級市，同年在國務(wù)院有關(guān)行政區(qū)劃批復(fù)中正式使用地級市這一名稱。同原來使用的“省轄市”相比，地級市更具有準(zhǔn)確性和科學(xué)性。根據(jù)憲法和《國務(wù)院關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》有關(guān)條款規(guī)定，除直轄市以外，市按管轄關(guān)系分為省轄市、自治區(qū)轄市、自治州轄市，不少地級市由自治區(qū)管轄，用省轄市表示地級市不全面，也不科學(xué)?，F(xiàn)在的縣級市盡管由省委托地區(qū)管轄，但根據(jù)憲法規(guī)定應(yīng)由省直接管轄，在法律上屬省轄市范疇，所以省轄市無法明確市的行政級別。而且民國時期的省轄市都是相當(dāng)于縣一級的市，使用省轄市表示地級市容易造成混亂。為了澄清地級市與縣級市的級別，1985年民政部在編輯《中華人民共和國縣級以上行政區(qū)劃沿革(1949一1983)》(以下簡稱《沿革》)一書時，對原來的市逐個予以認(rèn)定，統(tǒng)一將市分為地級市和縣級市。3、地級市62

4、縣級市

縣級市是行政地位相當(dāng)于縣一級的市。中國市制創(chuàng)立之初所設(shè)的特別市1928年以后設(shè)立的普通市和1930一1948年設(shè)立的省轄市，以及中華人民共和國成立以后設(shè)立的自治州轄市、“專區(qū)轄市”、“地轄市”和部分省、自治區(qū)管轄的市，都是相當(dāng)于縣一級的市。但是，“縣級市”之名直到1983年勞動人事部、民政部上報的《關(guān)于地市機構(gòu)改革中的幾個主要問題的請示報告》中才首次使用。同傳統(tǒng)使用的“專區(qū)轄市”、“地轄市”相比，縣級市的優(yōu)點是等級明確，便于對市進(jìn)行劃級且有利于開展市的歷史比較研究，也廓清了“專區(qū)轄市”、“地轄市”以及“省轄市”所引起的市制層級的混亂。

以往市大都為“切塊設(shè)置”，盡管城區(qū)面積不大，但大多數(shù)居民為城市非農(nóng)業(yè)人口?，F(xiàn)在絕大多數(shù)市不僅轄有大片鄉(xiāng)村地區(qū)，而且鄉(xiāng)村居民的比例也大大超過城市居民。市很難與城市等同。極端的事例如新疆哈密市面積達(dá)8.5萬平方公里，而城市地區(qū)面積僅17平方公里；湖北天門市人口總數(shù)達(dá)到165萬，城區(qū)城市人口僅30多萬。從市結(jié)構(gòu)看，地級市絕大多數(shù)都設(shè)區(qū)、管縣（僅有5個市不設(shè)區(qū)，12個市未管縣）；縣級市幾乎都轄有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。4、縣級市63我國現(xiàn)行的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)我國現(xiàn)行的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)64（二）市轄區(qū)在人民共和國成立以前，中國一些較大的市也分設(shè)有區(qū)，但并未設(shè)置一級地方政府單位。人民共和國成立后，市轄區(qū)成為一級地方政府單位。1999年4個直轄市下轄56個市轄區(qū)，除5個地級市外，其余地級市轄共有市轄區(qū)693個。市分設(shè)區(qū)本出于因人口過多，需由區(qū)協(xié)助市來分擔(dān)管理職責(zé)；但現(xiàn)在設(shè)區(qū)主要是基于市管縣體制的需要。由于市設(shè)區(qū)數(shù)一般都較少，從而導(dǎo)致一些大城市的城區(qū)轄域人口過多，一般都有幾十萬人，個別地有超過100萬的。市轄區(qū)行政地位等同于縣，其下在城市地區(qū)內(nèi)設(shè)有區(qū)的派出機關(guān)街道辦事處，在郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)則轄有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。特別值得注意的是，近年來有部分地級市將所轄的縣改設(shè)為市轄區(qū)，這同最初設(shè)置市轄區(qū)的動因完全不同。設(shè)置市轄區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)：[1]直轄市設(shè)市轄區(qū)；[2]較大的市設(shè)市轄區(qū)。主要指地級市，包括省會城市和其他大部分的地級市；[3]人口在20萬以上的市，確有必要可以設(shè)市轄區(qū)。[4]人口在20萬以下的市，一般不應(yīng)設(shè)市轄區(qū)。[5]工礦基地，規(guī)模小、人口不多，在市的附近，而且經(jīng)濟(jì)上與市有聯(lián)系，可以劃為市轄區(qū)?？h級市不設(shè)市轄區(qū)（二）市轄區(qū)縣級市不設(shè)市轄區(qū)65（三）鎮(zhèn)

現(xiàn)行的設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)是1984年正式頒布的。1984年撤消人民公社，恢復(fù)鄉(xiāng)作為縣以下的鄉(xiāng)村基層行政單位。規(guī)定[1]總?cè)丝?0000人以下的鄉(xiāng)，若鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口超過2000人的，可以撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)；[2]總?cè)丝?0000人以上的鄉(xiāng)，若鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口占全鄉(xiāng)人口10%以上的，也可以撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)；[3]縣政府所在地均應(yīng)設(shè)置鎮(zhèn)的建制；[4]少數(shù)民族地區(qū)、人口稀少的邊遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)和小型工礦區(qū)、小港口、風(fēng)景旅游區(qū)、邊境口岸等地，雖然非農(nóng)業(yè)人口不足2000人，如確有必要，也可設(shè)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)原本為縣轄域內(nèi)城鎮(zhèn)地區(qū)設(shè)置的地方政府單位。近年來，在整縣改市的影響下，不少地方將整個鄉(xiāng)改為鎮(zhèn)（撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)）。在有些地方，幾乎全部鄉(xiāng)都改設(shè)為鎮(zhèn)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)之間幾乎不存在什么區(qū)別。（三）鎮(zhèn)66二、市管縣體制

1982年前，只有少數(shù)大城市為了確保蔬菜、牛奶、雞蛋等副食品的供應(yīng)而管轄若干。1982年后，為了發(fā)揮城市帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，源于遼寧、江蘇等發(fā)達(dá)地區(qū)的市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制大面積推廣到大中城市，甚至某些小城市。

包括轄縣在內(nèi)的直轄市和地級市的市域范圍，是中國特定條件下的一種行政上的地域概念，已經(jīng)不是城市地域概念。1999年，除4個直轄市轄36縣外（其中重慶市轄23縣，北京市5縣，天津市5縣，上海市3縣），236個地級市中有224個轄縣，共轄縣1274個（包括縣級市、自治縣），占縣級行政單位總數(shù)的60%。 在市管縣體制下，地級市轄域城中鄉(xiāng)村地區(qū)面積及人口，都大大超過地級市所在城市的面積與人口，特別是那些設(shè)在規(guī)模較小城市而又轄縣較多的地級市，情況更為突出。福建省三明市所轄地域面積超過2.2萬平方公里，人口總數(shù)有270萬左右，但地級市政府所在的城市三明，城區(qū)面積20多平方公里，城區(qū)非農(nóng)業(yè)人口也不足20萬人。在這種情況下，很難把三明市政府認(rèn)定為是城市政府。三明市政府的主要職責(zé)和大量工作是面向整個三明地區(qū)的。三明市下轄有二個市轄區(qū)，在對城市地區(qū)管理中顯然起著重要作用。二、市管縣體制67目前，我國各地實行的市管縣體制，大體上有七種形式：（1）以原來的地級市為基礎(chǔ)，劃入幾個縣，如長沙、武漢等；（2）地市合并，如溫州、泉州等；（3）地改市，如江蘇鹽城、揚州、山東煙臺、德州等，把原來的縣級市升格為地級市；（4）原來不領(lǐng)導(dǎo)縣的市，劃入幾個縣，如常州、無錫等；（5）把原來的縣屬鎮(zhèn)升格為省轄市，再劃幾個縣歸它領(lǐng)導(dǎo)，如原為?？h城鎮(zhèn)的珠海市升格成省轄市后，斗門縣被劃歸其管轄；（6）縣級市升格為地級市，劃幾個縣歸它領(lǐng)導(dǎo)，如浙江的湖州、紹興、金華，遼寧的鐵嶺等市；（7）將縣直接升格為地級市，實行市管縣體制。1988年廣東省撤銷清遠(yuǎn)、河源、陽江3個縣，設(shè)立了清遠(yuǎn)、河源、陽江3個地級市，直接實行市管縣體制。目前，我國各地實行的市管縣體制，大體上有七種形式：（1）以原68市管縣體制的積極作用作為現(xiàn)代大工業(yè)和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，市管縣體制是在中國特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中產(chǎn)生的，有其歷史的必然性。改革開放以來，隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系改革的深入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面農(nóng)村因亟需獲得城市在技術(shù)力量、智力支持、信息服務(wù)、資金支援等方面的援助，對城市依賴大為加深；另一方面城市的工業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)改革也迫切需要輻射到農(nóng)村，以保障城市的市場、勞務(wù)、原料及副食品供應(yīng)。城鄉(xiāng)一體化反映了商品經(jīng)濟(jì)條件下城鄉(xiāng)關(guān)系的緊密聯(lián)動規(guī)律。作為這一客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的產(chǎn)物，市管縣體制對于密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強城鄉(xiāng)合作、鞏固工農(nóng)聯(lián)盟、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程等諸多方面都起到了一定的推動作用。市管縣體制的積極作用作為現(xiàn)代大工業(yè)和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，市管69市管縣體制的消極作用但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市化的發(fā)展，尤其是市與縣經(jīng)濟(jì)差距的縮小，由于市管縣體制缺乏系統(tǒng)配套的城市發(fā)展機制和人口政策的平臺，該體制下的市縣矛盾已經(jīng)成為當(dāng)前我國城市群區(qū)行政區(qū)劃管理中的最突出矛盾。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，市管縣體制的弊端日益突出。具體說來，市管縣體制的弊端有：第一，造成虛假城市化。根據(jù)國際通用標(biāo)準(zhǔn)，城市作為一個涵蓋城市人文子系統(tǒng)、政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)和公共設(shè)施子系統(tǒng)的人類社會生活的載體，是有其內(nèi)在規(guī)定性的，而我國因市管縣體制一哄而起的地改市、地市合并、縣改市熱潮，盡管帶來了城市數(shù)目的急劇擴張，卻恰恰違背了這種規(guī)定性。市管縣體制的消極作用但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市化的發(fā)展，尤其是市與70首先，我國的許多市已不再是一個城市型行政區(qū)，而是一個以廣大農(nóng)村為主體的區(qū)域型行政區(qū)。于是，這就出現(xiàn)了諸如杭州市與杭州市區(qū)不知何指（杭州市可以指浙江省省會的小杭州市，也可以指管七個縣市及五個區(qū)的大杭州市），重慶一度成為“世界第一大城市”（將重慶市人口加上所轄縣市人口的統(tǒng)計）等怪誕的現(xiàn)象。其次，許多市仍是農(nóng)業(yè)主導(dǎo)，第二、三產(chǎn)業(yè)比重偏低；大量所謂“市民”在從事農(nóng)業(yè)，非農(nóng)業(yè)人口比率偏低。這種所謂的城市，實質(zhì)仍然是一個農(nóng)業(yè)功能或至少是半農(nóng)業(yè)功能的超級“縣”，而非真正意義上的城市。僅以湖南省為例：1997年湖南省12個地級市轄區(qū)（不含市轄縣）農(nóng)業(yè)人口的比重高達(dá)48％，其中常德市鼎城區(qū)、張家界市永定區(qū)、益陽市赫山區(qū)的農(nóng)業(yè)人口比重分別高達(dá)88％、80％和75％?？梢?，它們并不是真正的“城市區(qū)”，而是典型的“鄉(xiāng)村區(qū)”，城市化的水分很大。首先，我國的許多市已不再是一個城市型行政區(qū)，而是一個以廣大農(nóng)71第二，違背城鄉(xiāng)分治的國際慣例。實行市管縣體制表明了政府的一種企圖通過城鄉(xiāng)合治實現(xiàn)城鄉(xiāng)互補和城鄉(xiāng)一體化的努力。改革開放前，我國一直實行城鄉(xiāng)分治體制，在管轄范圍上市政府一般只限于城區(qū)和郊區(qū)，在戶籍管理上實行市民和農(nóng)民分類管理，在政府體制上則實行一般區(qū)域性地方政府和市鎮(zhèn)政府兩套體制，在行政區(qū)劃管理體制上城市型行政區(qū)和地域型行政區(qū)并存。隨著市管縣體制的推行和深入，我國城鄉(xiāng)關(guān)系已由過去的城鄉(xiāng)聯(lián)盟發(fā)展到城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)合治的地方行政管理體制。第二，違背城鄉(xiāng)分治的國際慣例。72但是，由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，由城鄉(xiāng)混治走向城市自治、農(nóng)村自治，是許多國家城鄉(xiāng)治理的成功經(jīng)驗，也是世界行政史揭示的一個客觀規(guī)律。全面推廣市管縣，就會將已經(jīng)實行近百年的城鄉(xiāng)分治重新回到城鄉(xiāng)合治的老路上去，違背城鄉(xiāng)分治的發(fā)展規(guī)律。這是因為，城市和農(nóng)村是有著質(zhì)的差異的兩個完全不同的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在：（1）城市居民因工作需要，經(jīng)常遷徙流轉(zhuǎn)；農(nóng)民與土地結(jié)合，安土重遷。（2）由于經(jīng)常遷徙調(diào)動，與家族聯(lián)系少，市民往往首先注重個體和家庭的利益，但一經(jīng)遇到個人或家庭無法解決的問題時，則因舉目無親而求助于個體的聯(lián)合，也就是小求私、大求公；農(nóng)民則往往先考慮其村莊利益，一經(jīng)村莊利益與家族利益矛盾時，轉(zhuǎn)而維護(hù)家族利益，也就是小求公、大求私。（3）城市以第二、三產(chǎn)業(yè)為主，不具有明顯的季節(jié)性；農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，春種夏收、夏種秋收，管理的季節(jié)性強。因此，城鄉(xiāng)分治才是各國城鄉(xiāng)治理的正確方向。但是，由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，由城鄉(xiāng)混治走向城市自治、農(nóng)村自73從中國目前的實踐來看，所謂城鄉(xiāng)合治，基本上仍然是板塊式的合治，而不是真正有機的一體化合治。管縣的市政府的機構(gòu)設(shè)置大都可以清晰地分成兩個系統(tǒng)，一是城市管理系統(tǒng)，二是農(nóng)村管理系統(tǒng)，兩者之間基本上互不相關(guān)。這既與城鄉(xiāng)的不同特點有關(guān)，也與具備城市管理和農(nóng)村管理兩個經(jīng)驗的高素質(zhì)政府官員的缺乏有關(guān)。進(jìn)一步講，城鄉(xiāng)合治并不就能帶來城鄉(xiāng)互補或城鄉(xiāng)一體化。在不徹底改革城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度和不徹底打破重工抑農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)觀念的情況下，任何形式的城鄉(xiāng)合治都改變不了“外合內(nèi)分”的客觀事實。因此，企圖通過拉郎配式的市管縣體制實現(xiàn)城鄉(xiāng)合治，既違背了城鄉(xiāng)分治的國際慣例，又不符合當(dāng)代中國城鄉(xiāng)的實際狀況。從中國目前的實踐來看，所謂城鄉(xiāng)合治，基本上仍然是板塊式的合治74第三，增加了一個地方行政層級，產(chǎn)生了新的條塊分割。第四，市管縣缺乏充分的法律依據(jù)。第五，行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域的強制性統(tǒng)一，不利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。第三，增加了一個地方行政層級，產(chǎn)生了新的條塊分割。75三、整縣改市（撤縣建市）市的設(shè)置本意是為滿足城市地區(qū)專門管理需要而設(shè)的一種地方政府單位，通過城鄉(xiāng)分治，以便集中管理城市地區(qū)事務(wù)。因而早期的市都是從縣轄域中劃分出城市地區(qū)而設(shè)的。盡管出于其城市本身生存和發(fā)展的需要，也劃入了部分鄰近的鄉(xiāng)村地區(qū)，城市人口在市轄域內(nèi)始終居于絕大多數(shù)。這種切塊設(shè)市的作法，在20世紀(jì)80年代以來出現(xiàn)根本變化。1983年以后，將整個縣改設(shè)為市的作法日益增多。1986年民政部正式確認(rèn)了這種作法，并規(guī)定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。此后，不僅整縣改設(shè)的情況日益增多，而且原有的一些切塊設(shè)置的市也相繼與鄰近的縣合并。目前中國幾乎不存在切塊設(shè)置的市。整縣改市后的縣級市與縣存在一個重要的不同。在縣制下，縣政府所在城鎮(zhèn)地區(qū)設(shè)有鎮(zhèn)作為縣的下級政府單位，因而在通常情況下，縣政府對所在城鎮(zhèn)不承擔(dān)直接管理職責(zé)?？h改市后，市所在城鎮(zhèn)地區(qū)不再設(shè)置下級政府，因而縣級市所在城鎮(zhèn)外的鄉(xiāng)村地區(qū)，縣級市政府是通過下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來完成對轄域的管理；而對縣級市政府所在城鎮(zhèn)，縣級市政府則要承擔(dān)直接管理職責(zé)?？h級市政府所在城鎮(zhèn)地區(qū)通常設(shè)有派出機構(gòu)街道辦事處，但非一級政府單位，只是按縣級市政府的要求完成一部分管理事務(wù)。三、整縣改市（撤縣建市）76四、我國市政管理體制的主要特點

我國的市以城市為依托建置，因此，我國的市政管理體制具有一般市政管理體制的共同特點。但是，在其漫長的發(fā)展過程中，由于受到諸多特定因素的影響，形成了許多自身的特點，特別是80年代以來推行市領(lǐng)導(dǎo)縣、地市合并、整縣改市，對我國的市政管理體制產(chǎn)生了巨大影響，使其性質(zhì)、職能、層級結(jié)構(gòu)、管理方式等都發(fā)生了相應(yīng)的變化，形成了目前“城鄉(xiāng)合治型”市政管理體制。我國的市政管理體制主要具有以下特點：四、我國市政管理體制的主要特點77

1．建制雙重性我國的市既具有一般地域型行政建制的性質(zhì)，又具有專門市鎮(zhèn)型行政建制的性質(zhì)。一般說來，市是設(shè)置在城市地區(qū)的專門類型的地方行政建制，不管轄大片的農(nóng)村地區(qū)。而我國由于推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，特別是整縣改市，使得市的行政區(qū)域不僅包括大片的農(nóng)村地區(qū)，而且管轄人口中農(nóng)業(yè)人口所占比例較高，有的甚至高達(dá)80％，改變了市是純粹城市地區(qū)地方行政建制的性質(zhì)，從而使市兼具一般地域型地方行政建制的性質(zhì)。市政府不僅要對轄區(qū)內(nèi)的城市地區(qū)實施專門的管理，而且還要按地域?qū)爡^(qū)進(jìn)行一般管理。

2．結(jié)構(gòu)同一性我國憲法、地方組織法和有關(guān)法律對市的政權(quán)組織形式作了統(tǒng)一規(guī)定，市政權(quán)由市人民代表大會、市人民政府、市人民法院、市人民檢察院組成。我國所有的市的政權(quán)組織基本都是按這一模式設(shè)置的，具有高度的同一性。此外，市轄區(qū)的基層政權(quán)也是按這一模式設(shè)置的，由區(qū)人大、區(qū)人民政府、區(qū)法院、區(qū)檢察院組成。

1．建制雙重性78

3．法律地位非自治性(民族自治地區(qū)的市除外)我國憲法和地方組織法規(guī)定，“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)”?！暗胤礁骷壢嗣裾堑胤絿覚?quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方國家行政機關(guān)”，“對本級人民代表大會和上一級國家行政機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作”.“全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院”。憲法同時還規(guī)定，民族自治地方的自治機關(guān)，除行使憲法規(guī)定的地方國家機關(guān)的職權(quán)外，還“依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)”。這些規(guī)定明確地表明，除民族自治地區(qū)的市以外，我國的市都不是獨立自治的政治實體，而是享有一定自主權(quán)的地方行政單位。

4．行政地位等級性由于我國不實行地方自治體制(民族自治地區(qū)除外)，因此，各級行政機關(guān)之間存在著行政隸屬關(guān)系。一級人民政府既是本級權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，又是上一級國家行政機關(guān)的下級機關(guān)，必須對其負(fù)責(zé)，接受其領(lǐng)導(dǎo)，服從其指揮。同時，它還必須領(lǐng)導(dǎo)下級人民政府的工作。市人民政府也一樣，它在整個國家行政系統(tǒng)中處于某一等級，行使相應(yīng)的職權(quán)。我國的市按其行政地位來劃分，可分為直轄市、副省級市、地級市、縣級市，不同等級的市享有不同的職權(quán)，如直轄市直接隸屬于中央政府，行政地位相當(dāng)于省和自治區(qū)一級，有權(quán)制定地方性法規(guī)，而縣級市則不擁有這一權(quán)限。3．法律地位非自治性(民族自治地區(qū)的市除外)79

5．職能廣泛性在我國，市政管理的內(nèi)容十分廣泛復(fù)雜，它集工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、財稅、金融、衛(wèi)生、教育、科技、文化、體育、環(huán)保、城建、民政、公安、司法行政于一體，具有很強的綜合性。市政府不僅要管理城區(qū)的各行各業(yè)，而且還要管理郊縣的農(nóng)副業(yè)；不僅要管理常住的非農(nóng)業(yè)人口，而且還要管理常住的農(nóng)業(yè)人口和大量外來的流動人口；不僅要承擔(dān)繁重的城市規(guī)劃和建設(shè)任務(wù)，以保證城市協(xié)調(diào)有序地發(fā)展，而且還要抓好農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)實施建設(shè)，以加快農(nóng)村的城市化發(fā)展；不僅要推動城市經(jīng)濟(jì)、社會、科技、文化、教育的發(fā)展，而且還要發(fā)揮城市的輻射和集聚作用，帶動郊縣經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)的發(fā)展；不僅要解決城市發(fā)展帶來的人口膨脹、能源短缺、污染嚴(yán)重、交通擁擠、住房緊張、就業(yè)困難等問題，而且還要做好農(nóng)村保護(hù)耕地、科學(xué)種植、保護(hù)生態(tài)平衡、治污防污等工作。5．職能廣泛性80

6．內(nèi)設(shè)層級混合性

我國市的內(nèi)部層級大都是混合設(shè)置的。在設(shè)區(qū)的市為二級（城區(qū))和三級(郊區(qū)和縣)混合設(shè)置，即為市——區(qū)和市——區(qū)、縣——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。在不設(shè)區(qū)的市為一級(城區(qū))和二級(郊區(qū))混合設(shè)置，即為市和市——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。通常市轄區(qū)域內(nèi)城市地區(qū)的層級設(shè)置少于農(nóng)村地區(qū)。為了管理的需要，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，還設(shè)立了若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)。見下圖。

設(shè)區(qū)的市不設(shè)區(qū)的市區(qū)區(qū)、縣街道街道鄉(xiāng)、鎮(zhèn)街道街道鄉(xiāng)、鎮(zhèn)街道6．內(nèi)設(shè)層級混合性區(qū)區(qū)、縣街道街道鄉(xiāng)、鎮(zhèn)街道街道鄉(xiāng)、鎮(zhèn)81五、市制變化與城市政府

近年來中國市制出現(xiàn)的上述變化，使人們有必要對城市政府與市政府作出區(qū)分。市政學(xué)討論的是城市政府及其管理活動，相關(guān)論述與結(jié)論，同市政府有極為密切的關(guān)系，但并不包括市政府及其管理活動的全部內(nèi)容，而僅僅涉及市政府在完成對所在城市地區(qū)管理時，作為所在城市的城市政府應(yīng)發(fā)揮之功能。城市政府本義是指設(shè)置在城市地區(qū)，對整個城市承擔(dān)集中統(tǒng)一管理職責(zé)的政府單位。在中國現(xiàn)行的市制下，市所在城市不另外存在這樣一個對整個城市承擔(dān)管理職責(zé)的政府單位，因而只可能由市政府自身來承擔(dān)這一角色。然而，市政府所管轄的地域并不只包括城市及其鄰近的小片鄉(xiāng)村地區(qū)，而是包括更大范圍的地域，是轄域內(nèi)許多下級政府單位的上級政府，市政府通過這些下級政府單位完成對全市管理。因此，在當(dāng)代中國市制下，市政府對其轄域內(nèi)的居民扮演雙重角色：在所在城市地區(qū)是承擔(dān)直接管理職責(zé)的城市政府，在所在城市地區(qū)以外，則是其他下級政府單位的上級政府。只有明確這一點，才能對現(xiàn)代城市管理有更為準(zhǔn)確的認(rèn)識。五、市制變化與城市政府82《21世紀(jì)城市與土地利用優(yōu)化》結(jié)論：城市市區(qū)面積遠(yuǎn)大于建成區(qū)面積，特別是中等城市尤為嚴(yán)重，有的城市市區(qū)面積比建成區(qū)面積大30多倍，說明城市土地遠(yuǎn)未得到有效利用。因此，重新審視城市市區(qū)面積，促進(jìn)城市土地有效使用，實為合理而有效地利用土地資源的重要舉措?！?1世紀(jì)城市與土地利用優(yōu)化》83本PPT為可編輯版本，您看到以下內(nèi)容請刪除后使用，謝謝您的理解本PPT為可編輯版本，您看到以下內(nèi)容請刪除后使用，謝謝您的理84【解析】【解答】（1）氯化鈉是由鈉離子和氯離子構(gòu)成的；金剛石是由碳原子構(gòu)成的；干冰是由二氧化碳分子構(gòu)成的；（2）質(zhì)子數(shù)為11的是鈉元素，鈉元素原子的最外層電子數(shù)1，在化學(xué)反應(yīng)中容易失去一個電子形成陽離子；（3）化學(xué)變化是生成新分子的變化，其實質(zhì)是分子分解成原子，原子重新組合形成新的分子，故該反應(yīng)中沒有變的是碳原子和氧原子。

故答案為：氯化鈉；失去；D。

【分析】物質(zhì)有微粒構(gòu)成，構(gòu)成物質(zhì)的微粒有原子、分子、離子是那種，金屬、稀有氣體由原子構(gòu)成；常見氣體由分子構(gòu)成；堿和鹽由離子構(gòu)成。在化學(xué)變化中，原子種類、質(zhì)量、數(shù)目保持不變。26.用微粒的觀點解釋下列現(xiàn)象：

（1）今年我國要求“公共場所全面禁煙”．非吸煙者往往因別人吸煙而造成被動吸煙。

（2）夏天鋼軌間的縫隙變小。

【答案】（1）分子是在不斷的運動的.

（2）夏天溫度高，鐵原子間的間隔變小.【考點】物質(zhì)的微粒性

【解析】【解答】（1）吸煙生成煙霧，煙霧分子因為運動，擴散到空氣中，使非吸煙者被動吸入煙霧分子，造成被動吸煙；

（2）鋼軌由鐵原子構(gòu)成.每兩根鋼軌間都有一定的間隙，夏天由于氣溫高，使得鋼軌中鐵原子的間隔變大，表現(xiàn)為鋼軌的體積膨脹，則鋼軌間的間隙變小.

故答案為：（1）分子是在不斷運動的；（2）夏天高溫，鐵原子間的間隔變小.

【分析】微粒觀點的主要內(nèi)容：物質(zhì)是由分子（或原子構(gòu)成），分子間有間隔，分子處于永停息的運動狀態(tài)中.（1）煙霧分子屬氣體分子，在空氣中擴散較快，使非吸煙者被動吸煙；

（2）鐵原子間有一定的間隔，溫度升高，則鐵原子間間隔變大，反之則變小，夏天高溫狀態(tài)下，鐵原子間間隔變大，使得鋼軌體積膨脹，則鋼軌間的縫隙變小.【解析】【解答】（1）氯化鈉是由鈉離子和氯離子構(gòu)成的；金剛石85【考點】物質(zhì)的微粒性

【解析】【解答】（1）鐵屬于金屬單質(zhì)，是由鐵原子直接構(gòu)成；氯化鈉是由鈉離子和氯離子構(gòu)成的；二氧化碳是由二氧化碳分子構(gòu)成的．（2）①當(dāng)質(zhì)子數(shù)=核外電子數(shù)，為原子，a=2+8=10，該粒子是原子．原子序數(shù)=質(zhì)子數(shù)=10．②當(dāng)a=8時，質(zhì)子數(shù)=8，核外電子數(shù)=10，質(zhì)子數(shù)＜核外電子數(shù)，為陰離子。

故答案為：原子；離子；分子；10；10；陰離子。

【分析】物質(zhì)有微粒構(gòu)成，構(gòu)成物質(zhì)的微粒有原子、分子、離子是那種，金屬、稀有氣體由原子構(gòu)成；常見氣體由分子構(gòu)成；堿和鹽由離子構(gòu)成。當(dāng)核電荷數(shù)等于核外電子數(shù)，表示原子，小于時表示陰離子，大于時表示陽離子。25.初中化學(xué)學(xué)習(xí)中，我們初步認(rèn)識了物質(zhì)的微觀結(jié)構(gòu)。（3）升高溫度分子運動速度就加快，只要能說明溫度高了運動速度快了的例子都可以，例如陽光下或者溫度高衣服干得快，溫度高水蒸發(fā)的快，糖在熱水里比在冷水里溶解的快等；

（4）由于注射器裝入的藥品少，現(xiàn)象明顯，又是封閉狀態(tài)，所以可以控制體積節(jié)省藥品、可以減少氣體揮發(fā)造成的污染等．

故答案為：（1）固體；

（2）分子的質(zhì)量大小或者相對分子質(zhì)量大?。ê侠砑唇o分）；

（3）陽光下或者溫度高衣服干得快，溫度高水蒸發(fā)的快，糖在熱水里比在冷水里溶解的快等；

（4）可以控制體積節(jié)省藥品、可以減少氣體揮發(fā)造成的污染等

【分析】（1）根據(jù)實驗現(xiàn)象判斷氯化銨的狀態(tài)；（2）根據(jù)它們的相對分子質(zhì)量的區(qū)別考慮；（3）根據(jù)溫度與運動速度的關(guān)系考慮；（4）根據(jù)注射器的特點考慮．【考點】物質(zhì)的微粒性86【解析】【解答】A、向一定質(zhì)量的鹽酸和氯化鈣的混合溶液中逐滴加入碳酸鈉溶液至過量的過程中，生成氯化鈉的質(zhì)量不斷增大，當(dāng)碳酸鈉與鹽酸和氯化鈣完全反應(yīng)時，氯化鈉的質(zhì)量不再增大，A符合題意；

B、向稀硫酸中加水，溶液的pH逐漸增大至接近于7，B不符合題意；

C、向一定質(zhì)量的稀硫酸中逐滴加入氫氧化鋇溶液至過量的過程中，氫氧化鋇不斷和硫酸反應(yīng)生成硫酸鋇沉淀和水，溶質(zhì)的質(zhì)量減小，質(zhì)量分?jǐn)?shù)也減小，當(dāng)氫氧化鋇和稀硫酸完全反應(yīng)時，繼續(xù)滴加氫氧化鋇溶液時，質(zhì)量分?jǐn)?shù)應(yīng)該由小變大，C不符合題意；

D、加熱高錳酸鉀時，當(dāng)溫度達(dá)到一定程度時，高錳酸鉀開始分解生成錳酸鉀、二氧化錳和氧氣，隨著反應(yīng)的進(jìn)行，剩余固體的質(zhì)量不斷減少，當(dāng)高錳酸鉀完全反應(yīng)時，剩余固體的質(zhì)量不再變化，D符合題意?！窘馕觥俊窘獯稹緼、可燃物的在著火點是一定的，不會降低，故說法錯誤，可選；

B、爆炸是物質(zhì)在有限的空間內(nèi)，發(fā)生急劇燃燒，短時間內(nèi)聚集大量的熱，使周圍的氣體的體積膨脹造成的．可見爆炸需要氧氣的參與，可使燃燒處于暫時缺氧狀態(tài)，達(dá)到滅火的目的．故說法正確，不可選；【解析】【解答】燃燒需要同時滿足三個條件：一是要有可燃物