行政職能-行政決策課件

第三講行政職能2006年8月1第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢第三講行政職能2006年8月1第三講行政管理學(xué)行政職能知識網(wǎng)絡(luò)圖我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變西方國家行政職能的轉(zhuǎn)變關(guān)于行政職能的不同觀點行政職能的理論行政職能的含義與基本特征行政職能的基本職能行政環(huán)境的運作職能亞當·斯密薩繆爾森布坎南張金鑒世界銀行報告前自由資本主義時期自由資本主義時期壟斷資本主義時期當代資本主義時期當代資本主義發(fā)展的趨勢我國政府職能重心的轉(zhuǎn)變我國政府職能方式的轉(zhuǎn)變我國政府職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變行政職能政府的特質(zhì)政府的規(guī)模政府失靈市場失靈十六大精神經(jīng)濟調(diào)節(jié)市場監(jiān)管社會管理公共服務(wù)2006年8月2第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢知識網(wǎng)絡(luò)圖我國政府行政西方國家行政關(guān)于行政職能行政職能行政職第三講行政職能第一節(jié)：行政職能的理論第二節(jié)：西方國家行政職能的轉(zhuǎn)變第三節(jié)：我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變2006年8月3第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢第三講行政職能第一節(jié)：行政職能的理論第二節(jié)：西方國家行政職

行政職能是公共行政學(xué)研究中最為核心的問題。本節(jié)重點介紹行政職能的一般理論和近現(xiàn)代西方國家行政職能的演變歷程，探討與政府職能緊密相關(guān)的政府的特質(zhì)、政府的規(guī)模與范圍、政府還是市場的選擇問題。

第一節(jié)：行政職能的理論2006年8月4第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢行政職能是公共行政學(xué)研究中最為核心的問題?！罢诔蔀槿藗冏⒛康闹行摹?。----------戴維·奧斯本和特德·蓋布勒:《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》2006年8月5第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢“政府正在成為人們注目的中心”。----------戴維·奧第一節(jié)行政職能的理論職能又稱功能、職責，是某一主體應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么以及該主體履行職能的方式、能力、時效性等方面的問題。行政職能，在特定條件下也稱政府職能，是指國家行政機關(guān)在行政管理活動中的基本職責和功能作用，也就是一個社會的行政體系在整個社會系統(tǒng)中所扮演的角色和所發(fā)揮的作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問（一）、行政職能的含義一、行政職能2006年8月6第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢第一節(jié)行政職能的理論職能又稱功能、職責，是某一主體應(yīng)該（二）行政職能的特征整體性社會性多樣性動態(tài)性系統(tǒng)性執(zhí)行性強制性普遍性2006年8月7第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（二）行政職能的特征整體性社會性多樣性動態(tài)性系統(tǒng)性執(zhí)行性強制（三）行政職能基本職能政治職能經(jīng)濟職能文化職能社會服務(wù)職能2006年8月8第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（三）行政職能基本職能政治職能經(jīng)濟職能文化職能社會服務(wù)職能2（四）行政職能的運作職能是政府管理的程序性職能，是指在具體的管理過程中，依照行政管理的內(nèi)在規(guī)律性，以科學(xué)的程序和方式，保障行政管理活動準確、高效、協(xié)調(diào)運行的功能．決策職能組織職能協(xié)調(diào)職能控制職能2006年8月9第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（四）行政職能的運作職能是政府管理的程序性職能，是指在具體盧瑟·古立克和林德·厄威克提出著名的七職能論“POSDCORB”即“計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算”—《行政管理科學(xué)論文集》法約爾的五職能理論：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制?！豆I(yè)管理和一般管理》還有學(xué)者提出15要素，18職能說法。國外學(xué)者對政府運行職能的看法2006年8月10第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢盧瑟·古立克和林德·厄威克提出著名的七職能論“POSDC亞當·斯密“首先，政府具有保護其社會免受其他獨立社會的暴力與侵犯的職責……其次，盡可能地保護每一個社會成員免受社會中其他成員的壓迫和侵犯的職責……第三，建立并維護某些公共機關(guān)和公共工（五）、關(guān)于行政職能的不同認識程的職責。2006年8月11第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢亞當·斯密“首先，政府具有保護其社會免受其他獨立社會的暴凱恩斯薩謬爾森在凱恩斯主義政策化的過程中，薩繆爾森概括政府職能為：“市場和政府這兩個部分都是必不可缺的，沒有政府和沒有市場的經(jīng)濟都是一個巴掌拍不響的經(jīng)濟”，在他看來，政府的經(jīng)濟職能可歸結(jié)為效率、平等和穩(wěn)定三個方面。他是新凱恩斯主義學(xué)派政府干預(yù)經(jīng)濟主張的代表。薩繆爾森2006年8月12第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢凱恩斯薩謬爾森在凱恩斯主義政策化的過程中，薩繆爾

布坎南認為政府：必須建立合法的框架，為財產(chǎn)和契約提供保護，需要保證貨幣價值一定程度的可預(yù)測性以及維持競爭性市場的運行”，公共物品、分配、稅收等應(yīng)該由公民個人決定是否想采取聯(lián)合行動集體花費他們的資源，或者他們是否想以個人的方式花費資源。對分配份額必須是嚴格立憲的。布坎南布坎南2006年8月13第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢布坎南認為政府：必須建立合法的框架，《變革世界中的政府》指出：“政府與市場是相輔相成的：在為市場建立適宜的機構(gòu)性基礎(chǔ)中，國家是必不可少的?！苯^大多數(shù)成功的發(fā)展范例，不論是近期的還是歷史上的都是政府與市場形成合作關(guān)系從而糾正市場失靈而不是取代市場。報告將政府職能分為小型、中型和大型三個層次，見下表：1997年世界銀行報告2006年8月14第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢《變革世界中的政府》指出：“政府與市場是相輔相成的：解決市場失靈

促進社會公平

小型職能

提供純公共品：國防、法律與秩序；財產(chǎn)所有權(quán)；宏觀經(jīng)濟管理；公共醫(yī)療衛(wèi)生等。保護弱者反貧困計劃消除疾病

中型職能

解決外部效應(yīng)：基礎(chǔ)教育；環(huán)境保護等。

規(guī)范壟斷企業(yè)：公用事業(yè)法規(guī).反壟斷政策。

克服信息不完整：保險、金融法規(guī)、消費者保護等。

提供社會保險：再分配性養(yǎng)老金、家庭津貼、失業(yè)保障等。大型職能

協(xié)調(diào)私人活動：促進市場發(fā)展、集中各種舉措。

再分配：資產(chǎn)再分配市場經(jīng)濟中的政府職能層次2006年8月15第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢解決市場失靈促進社會公平小型職能提供純公共品：保護弱者張金鑒1.維持職能2.保衛(wèi)職能3.扶助職能4.管制職能5.服務(wù)職能2006年8月16第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢張金鑒1.維持職能2.保衛(wèi)職能3.扶助職能4.管制職能二近現(xiàn)代西方國家政府職能的演變(一)政府干預(yù)的不同階段1、自由放任的社會2、從自由放任到政府干預(yù)3、由政府干預(yù)到自由市場的回歸2006年8月17第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢二近現(xiàn)代西方國家政府職能的演變(一)政府干預(yù)的不同階段1（二）政府干預(yù)的不同模式“美國模式”——“自由主義”的市場經(jīng)濟”“德國模式”——“自由+秩序”的社會市場經(jīng)濟“日本模式”——“政府主導(dǎo)型”的市場經(jīng)濟2006年8月18第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（二）政府干預(yù)的不同模式“美國模式”——“自由主義”的市場經(jīng)三政府職能相關(guān)問題的爭論與分析政府的特質(zhì)政府的規(guī)模政府活動的方式政府與市場的選擇2006年8月19第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢三政府職能相關(guān)問題的爭論與分析政府的特質(zhì)政府的規(guī)模政府活斯蒂格利茨（一）、政府的特質(zhì)“作為國家，其組織成員具有普遍性，國家具有不可轉(zhuǎn)授予其他經(jīng)濟組織的強制權(quán)。個人可以選擇加入哪個俱樂部、購買何種股票，但無法選擇出生于哪個國家，國家具有其他組織所不具備的強制權(quán)?！睆娭菩院凸残?006年8月20第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢斯蒂格利茨（一）、政府的特質(zhì)“作為國家，其組織

現(xiàn)代國家政府行政職能的擴張導(dǎo)致政府規(guī)模的不斷擴張。有些人持積極態(tài)度，而有些人則認為已經(jīng)到了忍無可忍的地步，即便是相對較小規(guī)模的政府，仍然是管得太多了。（二）、政府的規(guī)模麻省政府樓武漢江漢區(qū)政府雙子大樓2006年8月21第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢現(xiàn)代國家政府行政職能的擴張導(dǎo)致政府規(guī)模的不斷政府規(guī)模大小的判斷標準毛壽龍包括數(shù)量指標和質(zhì)量指標———《有限政府的經(jīng)濟分析》1.公務(wù)人員的數(shù)量。2.機構(gòu)數(shù)量。3.財政指標。數(shù)量指標包括：2006年8月22第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢政府規(guī)模大小的判斷標準毛壽龍包括數(shù)量指標和質(zhì)量指標———《有世界銀行總部大樓各類國家政府的規(guī)模直接取決于為政府規(guī)定的作用和功能的大小，這歸根到底依然是一個社會選擇問題。對于正在建設(shè)市場經(jīng)濟的國家來說，政府規(guī)模的確定還將取決于本國市場經(jīng)濟的能力和需求以及政府能力的大小。--《1996年世界發(fā)展報告：從計劃到市場》世界銀行發(fā)展報告2006年8月23第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢世界銀行總部大樓各類國家政府的規(guī)模直接取決于為政府規(guī)定的作（三）、政府與市場的選擇“看得見的手”--政府“看不見的手”--市場西方經(jīng)濟學(xué)的主要爭論之一人們通常使用“市場失靈”與“政府失靈”來概括凱恩斯經(jīng)濟理論之后關(guān)于政府與市場2006年8月24第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（三）、政府與市場的選擇“看得見的手”--政府“看不見的手”(一)何謂市場失靈?何謂政府失靈所謂“市場失靈”，主要是指市場機制在實現(xiàn)資源配置方面存在許多局限性或缺陷，因而不能達到帕雷托最優(yōu)，不能所謂“政府失靈”主要是指政府的政策干預(yù)措施不能實現(xiàn)預(yù)期的調(diào)節(jié)市場的作用，在某些條件下甚至導(dǎo)致比市場失靈更正的“市場失靈”是主張實行政府干預(yù)的強有力的理由?！罢ъ`”是主張更為徹底的市場經(jīng)濟的依據(jù)。2006年8月25第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢(一)何謂市場失靈?何謂政府失靈所謂“市場失靈”，主要是(二)市場失靈的表現(xiàn)4）公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。3）外部不良經(jīng)濟效應(yīng)。2）信息不對稱。6）市場的風(fēng)險性。1)壟斷勢力與不正當競爭5）社會不公平問題2006年8月26第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢(二)市場失靈的表現(xiàn)4）公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。3）外部不良經(jīng)(三)政府失靈的表現(xiàn)2）政府工作機構(gòu)的低效率。3）政府部門擴張的內(nèi)在動力。4）政府的“尋租”活動。1）公共決策失誤。2006年8月27第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢(三)政府失靈的表現(xiàn)2）政府工作機構(gòu)的低效率。3）政府部門擴（四）、選擇政府還是市場的看法福利經(jīng)濟學(xué)在市場失靈的地方需要政府的阿瑟·塞西爾·庇古2006年8月28第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（四）、選擇政府還是市場的看法福利經(jīng)濟學(xué)在市場失靈的地方需要公共選擇理論布坎南公共選擇理論認為，政府干預(yù)的結(jié)果未必能矯正市場失靈，政府行動本身也不靈，甚至有可能把事情弄得更糟。以公益物品的供給為例，就目前的實踐來看，絕大多數(shù)國家都采取公共選擇理論的根本目的是要通過對政府決策行為的研究，使政府缺陷盡可能降到最低限度，從而達到以政治市場領(lǐng)域的和諧運轉(zhuǎn)去彌補經(jīng)濟市場運轉(zhuǎn)不足的目的。政府干預(yù)行為的局限性主要表現(xiàn)為公共決策失誤、政府機構(gòu)工作的低效率、政府的擴張、政府的尋租活動四個方面。2006年8月29第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢公共選擇理論布坎南公共選擇理論認為，政府干預(yù)的結(jié)果未必能矯正矯正政府失靈，重新創(chuàng)造市場是合乎邏輯的推斷，但政府的努力依然重要。所以，在政府與市場的選擇中，將政府與市場對立的兩極思維顯然不能適應(yīng)實踐的需要，尋求政府、市場和第三部門間的共同努力和合作，實現(xiàn)市場對資源的基礎(chǔ)配置與政府對市場的合理干預(yù)之間的平衡，才是解決公益物品有效供給、矯正市場失靈與政府失靈的現(xiàn)實之道。政府并不是市場失靈的惟一解決之道。在一定條件下，政府放棄壟斷經(jīng)營，利用更多市場化的方法，通過地方分權(quán)和社區(qū)參與，調(diào)動地方政府、社區(qū)和私人的積極性，可以實現(xiàn)公益物品的更優(yōu)化的供給。公共選擇理論2006年8月30第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢矯正政府失靈，重新創(chuàng)造市場是合乎邏輯的推斷，但政府的努力依第二節(jié)西方國家行政職能的轉(zhuǎn)變一、前資本主義時期的行政職能二、自由資本主義時期的行政職能三、壟斷資本主義時期的行政職能四、當代資本主義的行政職能五、當代西方國家的行政職能發(fā)展趨勢2006年8月31第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢第二節(jié)西方國家行政職能的轉(zhuǎn)變一、前資本主義時期的行政職能二奴隸制國家行政職能的重點在于政治統(tǒng)治。經(jīng)濟職能微弱，社會管理職能也很少。封建制國家的經(jīng)濟職能的內(nèi)容稍有增加。前資本主義國家的行政職能的特點：一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強化，另一方面是社會管理職能的相對微弱。一、前資本主義時期的職能2006年8月32第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢奴隸制國家行政職能的重點在于政治統(tǒng)治。經(jīng)濟職能微弱，社會管理理論基礎(chǔ)：亞當·斯密的理性經(jīng)濟人假設(shè)推崇市場機制這只“看不見的手”，反對政府干預(yù)經(jīng)濟生活，認為最好的政府，就是最廉價的政府。自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，對鞏固和發(fā)展政權(quán)起“守業(yè)人”的作用。奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。二、自由資本主義時期的行政職能2006年8月33第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢理論基礎(chǔ)：亞當·斯密的理性經(jīng)濟人假設(shè)推崇市場機制這只“看不見１９２９～１９３３經(jīng)濟危機的爆發(fā)，凱恩斯提出積極干預(yù)主義的政府職能論。認為市場并不是萬能的，如果沒有國家的宏觀管理，市場就會成為萬惡之源，資源也會遭到毀壞和破壞。羅斯福大力推行國家干預(yù)主義的新政。這一時期的特點：強化了政府的政治統(tǒng)治職能。在經(jīng)濟領(lǐng)域，強調(diào)政府對社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競爭。壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟職能和社會職能都擴大和加強了。三、壟斷時期的資本主義行政職能2006年8月34第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢１９２９～１９３３經(jīng)濟危機的爆發(fā)，凱恩斯提出積極干預(yù)主義的政既不贊成政府只承擔“守夜人”職責的自由主義，也不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù)“市場失敗”既：市場長久失敗的地方以及政府去干預(yù)并不會帶來“政府失敗”的方面。四、當代資本主義的行政職能2006年8月35第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢既不贊成政府只承擔“守夜人”職責的自由主義，也不同意政府全面１、行政職能逐漸擴大２、政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強。３、政府的宏觀調(diào)空、綜合協(xié)調(diào)職能的強化與行政職能的社會化同步進行。五、當代西方國家行政職能的發(fā)展趨勢2006年8月36第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢１、行政職能逐漸擴大五、當代西方國家行政職能的發(fā)展趨勢200政府職能是全部行政管理活動的核心，決定著政府管理的方向。因此，轉(zhuǎn)變行政職能是我國行政管理體制改革的重中之重，也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。第三節(jié)、我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變2006年8月37第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢政府職能是全部行政管理活動的核心，決定著政府管理的方向。第三一、我國轉(zhuǎn)變政府職能的必然性和必要性第一，政府職能轉(zhuǎn)變是社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的必然要求。第二，中國加入WTO對政府職能提出了新的挑戰(zhàn)。第三，政府職能轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的前提和基礎(chǔ)。第四，政府職能轉(zhuǎn)變是提升政府能力的保證。轉(zhuǎn)變政府職能才能形成“小政府、大社會”，“小政府、大服務(wù)”，“小政府、大保障”的格局2006年8月38第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢一、我國轉(zhuǎn)變政府職能的必然性和必要性第一，政府職能轉(zhuǎn)變是社會二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容（一）職能重心的轉(zhuǎn)變（二）職能方式的轉(zhuǎn)變（三）職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變2006年8月39第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容（一）職能重心的轉(zhuǎn)變（二）職（一）職能重心的轉(zhuǎn)變１、１９５６年黨和國家的重心應(yīng)該轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)為中心的軌道上來。但長達２０多年的時間，一直是重政治統(tǒng)治職能，輕社會管理職能；重階級斗爭，輕經(jīng)濟建設(shè)。２、１９７８年底黨的十一屆三中全會明確提出了把黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。此后，各級人民政府緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)這個中心，實現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了我國行政管理的新局面。2006年8月40第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（一）職能重心的轉(zhuǎn)變１、１９５６年黨和國家的重心應(yīng)該轉(zhuǎn)移到經(jīng)（二）職能方式的轉(zhuǎn)變１、由運用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用經(jīng)濟手段為主，經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合。２、由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。３、由重視計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計劃與市場結(jié)合起來。2006年8月41第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（二）職能方式的轉(zhuǎn)變１、由運用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用經(jīng)濟手段（三）職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變１、理順中央與地方、上級與下級政府之間的職能關(guān)系。２、理順政府和企業(yè)之間的關(guān)系。３、理順政府與市場之間的關(guān)系。４、理順政府與社會的關(guān)系。５、理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系。2006年8月42第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（三）職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變１、理順中央與地方、上級與下級政府200三、目前我國政府職能的新要求（一）政府要弱化某些職能（二）政府要強化某些職能（三）政府需要增添新的職能2006年8月43第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢三、目前我國政府職能的新要求（一）政府要弱化某些職能2006十六大精神

進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。依法規(guī)范中央和地方的只能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)機構(gòu)和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員浮腫、權(quán)責脫鉤和多重多頭執(zhí)法等問題。2006年8月44第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢十六大精神進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推十六大報告提出的行政體制改革的目標經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。2006年8月45第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢十六大報告提出的行政體制改革的目標經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管1．闡述行政職能及其特點。2．闡述行政職能的基本內(nèi)容。3．分述亞當·斯密、薩繆爾森、布坎南、張金鑒及世界銀行關(guān)于政府職能的理論。4．闡述西方國家政府職能的發(fā)展階段。5．比較美國模式、德國模式、日本模式三種市場經(jīng)濟發(fā)展模式的不同。6．如何界定政府?7．闡述政府失靈的主要觀點。8．闡述市場失靈的主要觀點。9．我國政府職能轉(zhuǎn)變面臨的主要問題有哪些?10．當前，我國政府職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容有哪些?復(fù)習(xí)思考題2006年8月46第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢1．闡述行政職能及其特點。復(fù)習(xí)思考題2006年8月46第三講第三講行政職能2006年8月47第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢第三講行政職能2006年8月1第三講行政管理學(xué)行政職能知識網(wǎng)絡(luò)圖我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變西方國家行政職能的轉(zhuǎn)變關(guān)于行政職能的不同觀點行政職能的理論行政職能的含義與基本特征行政職能的基本職能行政環(huán)境的運作職能亞當·斯密薩繆爾森布坎南張金鑒世界銀行報告前自由資本主義時期自由資本主義時期壟斷資本主義時期當代資本主義時期當代資本主義發(fā)展的趨勢我國政府職能重心的轉(zhuǎn)變我國政府職能方式的轉(zhuǎn)變我國政府職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變行政職能政府的特質(zhì)政府的規(guī)模政府失靈市場失靈十六大精神經(jīng)濟調(diào)節(jié)市場監(jiān)管社會管理公共服務(wù)2006年8月48第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢知識網(wǎng)絡(luò)圖我國政府行政西方國家行政關(guān)于行政職能行政職能行政職第三講行政職能第一節(jié)：行政職能的理論第二節(jié)：西方國家行政職能的轉(zhuǎn)變第三節(jié)：我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變2006年8月49第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢第三講行政職能第一節(jié)：行政職能的理論第二節(jié)：西方國家行政職

行政職能是公共行政學(xué)研究中最為核心的問題。本節(jié)重點介紹行政職能的一般理論和近現(xiàn)代西方國家行政職能的演變歷程，探討與政府職能緊密相關(guān)的政府的特質(zhì)、政府的規(guī)模與范圍、政府還是市場的選擇問題。

第一節(jié)：行政職能的理論2006年8月50第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢行政職能是公共行政學(xué)研究中最為核心的問題。“政府正在成為人們注目的中心”。----------戴維·奧斯本和特德·蓋布勒:《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》2006年8月51第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢“政府正在成為人們注目的中心”。----------戴維·奧第一節(jié)行政職能的理論職能又稱功能、職責，是某一主體應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么以及該主體履行職能的方式、能力、時效性等方面的問題。行政職能，在特定條件下也稱政府職能，是指國家行政機關(guān)在行政管理活動中的基本職責和功能作用，也就是一個社會的行政體系在整個社會系統(tǒng)中所扮演的角色和所發(fā)揮的作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問（一）、行政職能的含義一、行政職能2006年8月52第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢第一節(jié)行政職能的理論職能又稱功能、職責，是某一主體應(yīng)該（二）行政職能的特征整體性社會性多樣性動態(tài)性系統(tǒng)性執(zhí)行性強制性普遍性2006年8月53第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（二）行政職能的特征整體性社會性多樣性動態(tài)性系統(tǒng)性執(zhí)行性強制（三）行政職能基本職能政治職能經(jīng)濟職能文化職能社會服務(wù)職能2006年8月54第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（三）行政職能基本職能政治職能經(jīng)濟職能文化職能社會服務(wù)職能2（四）行政職能的運作職能是政府管理的程序性職能，是指在具體的管理過程中，依照行政管理的內(nèi)在規(guī)律性，以科學(xué)的程序和方式，保障行政管理活動準確、高效、協(xié)調(diào)運行的功能．決策職能組織職能協(xié)調(diào)職能控制職能2006年8月55第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（四）行政職能的運作職能是政府管理的程序性職能，是指在具體盧瑟·古立克和林德·厄威克提出著名的七職能論“POSDCORB”即“計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算”—《行政管理科學(xué)論文集》法約爾的五職能理論：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制?！豆I(yè)管理和一般管理》還有學(xué)者提出15要素，18職能說法。國外學(xué)者對政府運行職能的看法2006年8月56第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢盧瑟·古立克和林德·厄威克提出著名的七職能論“POSDC亞當·斯密“首先，政府具有保護其社會免受其他獨立社會的暴力與侵犯的職責……其次，盡可能地保護每一個社會成員免受社會中其他成員的壓迫和侵犯的職責……第三，建立并維護某些公共機關(guān)和公共工（五）、關(guān)于行政職能的不同認識程的職責。2006年8月57第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢亞當·斯密“首先，政府具有保護其社會免受其他獨立社會的暴凱恩斯薩謬爾森在凱恩斯主義政策化的過程中，薩繆爾森概括政府職能為：“市場和政府這兩個部分都是必不可缺的，沒有政府和沒有市場的經(jīng)濟都是一個巴掌拍不響的經(jīng)濟”，在他看來，政府的經(jīng)濟職能可歸結(jié)為效率、平等和穩(wěn)定三個方面。他是新凱恩斯主義學(xué)派政府干預(yù)經(jīng)濟主張的代表。薩繆爾森2006年8月58第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢凱恩斯薩謬爾森在凱恩斯主義政策化的過程中，薩繆爾

布坎南認為政府：必須建立合法的框架，為財產(chǎn)和契約提供保護，需要保證貨幣價值一定程度的可預(yù)測性以及維持競爭性市場的運行”，公共物品、分配、稅收等應(yīng)該由公民個人決定是否想采取聯(lián)合行動集體花費他們的資源，或者他們是否想以個人的方式花費資源。對分配份額必須是嚴格立憲的。布坎南布坎南2006年8月59第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢布坎南認為政府：必須建立合法的框架，《變革世界中的政府》指出：“政府與市場是相輔相成的：在為市場建立適宜的機構(gòu)性基礎(chǔ)中，國家是必不可少的?！苯^大多數(shù)成功的發(fā)展范例，不論是近期的還是歷史上的都是政府與市場形成合作關(guān)系從而糾正市場失靈而不是取代市場。報告將政府職能分為小型、中型和大型三個層次，見下表：1997年世界銀行報告2006年8月60第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢《變革世界中的政府》指出：“政府與市場是相輔相成的：解決市場失靈

促進社會公平

小型職能

提供純公共品：國防、法律與秩序；財產(chǎn)所有權(quán)；宏觀經(jīng)濟管理；公共醫(yī)療衛(wèi)生等。保護弱者反貧困計劃消除疾病

中型職能

解決外部效應(yīng)：基礎(chǔ)教育；環(huán)境保護等。

規(guī)范壟斷企業(yè)：公用事業(yè)法規(guī).反壟斷政策。

克服信息不完整：保險、金融法規(guī)、消費者保護等。

提供社會保險：再分配性養(yǎng)老金、家庭津貼、失業(yè)保障等。大型職能

協(xié)調(diào)私人活動：促進市場發(fā)展、集中各種舉措。

再分配：資產(chǎn)再分配市場經(jīng)濟中的政府職能層次2006年8月61第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢解決市場失靈促進社會公平小型職能提供純公共品：保護弱者張金鑒1.維持職能2.保衛(wèi)職能3.扶助職能4.管制職能5.服務(wù)職能2006年8月62第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢張金鑒1.維持職能2.保衛(wèi)職能3.扶助職能4.管制職能二近現(xiàn)代西方國家政府職能的演變(一)政府干預(yù)的不同階段1、自由放任的社會2、從自由放任到政府干預(yù)3、由政府干預(yù)到自由市場的回歸2006年8月63第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢二近現(xiàn)代西方國家政府職能的演變(一)政府干預(yù)的不同階段1（二）政府干預(yù)的不同模式“美國模式”——“自由主義”的市場經(jīng)濟”“德國模式”——“自由+秩序”的社會市場經(jīng)濟“日本模式”——“政府主導(dǎo)型”的市場經(jīng)濟2006年8月64第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（二）政府干預(yù)的不同模式“美國模式”——“自由主義”的市場經(jīng)三政府職能相關(guān)問題的爭論與分析政府的特質(zhì)政府的規(guī)模政府活動的方式政府與市場的選擇2006年8月65第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢三政府職能相關(guān)問題的爭論與分析政府的特質(zhì)政府的規(guī)模政府活斯蒂格利茨（一）、政府的特質(zhì)“作為國家，其組織成員具有普遍性，國家具有不可轉(zhuǎn)授予其他經(jīng)濟組織的強制權(quán)。個人可以選擇加入哪個俱樂部、購買何種股票，但無法選擇出生于哪個國家，國家具有其他組織所不具備的強制權(quán)?！睆娭菩院凸残?006年8月66第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢斯蒂格利茨（一）、政府的特質(zhì)“作為國家，其組織

現(xiàn)代國家政府行政職能的擴張導(dǎo)致政府規(guī)模的不斷擴張。有些人持積極態(tài)度，而有些人則認為已經(jīng)到了忍無可忍的地步，即便是相對較小規(guī)模的政府，仍然是管得太多了。（二）、政府的規(guī)模麻省政府樓武漢江漢區(qū)政府雙子大樓2006年8月67第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢現(xiàn)代國家政府行政職能的擴張導(dǎo)致政府規(guī)模的不斷政府規(guī)模大小的判斷標準毛壽龍包括數(shù)量指標和質(zhì)量指標———《有限政府的經(jīng)濟分析》1.公務(wù)人員的數(shù)量。2.機構(gòu)數(shù)量。3.財政指標。數(shù)量指標包括：2006年8月68第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢政府規(guī)模大小的判斷標準毛壽龍包括數(shù)量指標和質(zhì)量指標———《有世界銀行總部大樓各類國家政府的規(guī)模直接取決于為政府規(guī)定的作用和功能的大小，這歸根到底依然是一個社會選擇問題。對于正在建設(shè)市場經(jīng)濟的國家來說，政府規(guī)模的確定還將取決于本國市場經(jīng)濟的能力和需求以及政府能力的大小。--《1996年世界發(fā)展報告：從計劃到市場》世界銀行發(fā)展報告2006年8月69第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢世界銀行總部大樓各類國家政府的規(guī)模直接取決于為政府規(guī)定的作（三）、政府與市場的選擇“看得見的手”--政府“看不見的手”--市場西方經(jīng)濟學(xué)的主要爭論之一人們通常使用“市場失靈”與“政府失靈”來概括凱恩斯經(jīng)濟理論之后關(guān)于政府與市場2006年8月70第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（三）、政府與市場的選擇“看得見的手”--政府“看不見的手”(一)何謂市場失靈?何謂政府失靈所謂“市場失靈”，主要是指市場機制在實現(xiàn)資源配置方面存在許多局限性或缺陷，因而不能達到帕雷托最優(yōu)，不能所謂“政府失靈”主要是指政府的政策干預(yù)措施不能實現(xiàn)預(yù)期的調(diào)節(jié)市場的作用，在某些條件下甚至導(dǎo)致比市場失靈更正的“市場失靈”是主張實行政府干預(yù)的強有力的理由?！罢ъ`”是主張更為徹底的市場經(jīng)濟的依據(jù)。2006年8月71第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢(一)何謂市場失靈?何謂政府失靈所謂“市場失靈”，主要是(二)市場失靈的表現(xiàn)4）公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。3）外部不良經(jīng)濟效應(yīng)。2）信息不對稱。6）市場的風(fēng)險性。1)壟斷勢力與不正當競爭5）社會不公平問題2006年8月72第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢(二)市場失靈的表現(xiàn)4）公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。3）外部不良經(jīng)(三)政府失靈的表現(xiàn)2）政府工作機構(gòu)的低效率。3）政府部門擴張的內(nèi)在動力。4）政府的“尋租”活動。1）公共決策失誤。2006年8月73第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢(三)政府失靈的表現(xiàn)2）政府工作機構(gòu)的低效率。3）政府部門擴（四）、選擇政府還是市場的看法福利經(jīng)濟學(xué)在市場失靈的地方需要政府的阿瑟·塞西爾·庇古2006年8月74第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢（四）、選擇政府還是市場的看法福利經(jīng)濟學(xué)在市場失靈的地方需要公共選擇理論布坎南公共選擇理論認為，政府干預(yù)的結(jié)果未必能矯正市場失靈，政府行動本身也不靈，甚至有可能把事情弄得更糟。以公益物品的供給為例，就目前的實踐來看，絕大多數(shù)國家都采取公共選擇理論的根本目的是要通過對政府決策行為的研究，使政府缺陷盡可能降到最低限度，從而達到以政治市場領(lǐng)域的和諧運轉(zhuǎn)去彌補經(jīng)濟市場運轉(zhuǎn)不足的目的。政府干預(yù)行為的局限性主要表現(xiàn)為公共決策失誤、政府機構(gòu)工作的低效率、政府的擴張、政府的尋租活動四個方面。2006年8月75第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢公共選擇理論布坎南公共選擇理論認為，政府干預(yù)的結(jié)果未必能矯正矯正政府失靈，重新創(chuàng)造市場是合乎邏輯的推斷，但政府的努力依然重要。所以，在政府與市場的選擇中，將政府與市場對立的兩極思維顯然不能適應(yīng)實踐的需要，尋求政府、市場和第三部門間的共同努力和合作，實現(xiàn)市場對資源的基礎(chǔ)配置與政府對市場的合理干預(yù)之間的平衡，才是解決公益物品有效供給、矯正市場失靈與政府失靈的現(xiàn)實之道。政府并不是市場失靈的惟一解決之道。在一定條件下，政府放棄壟斷經(jīng)營，利用更多市場化的方法，通過地方分權(quán)和社區(qū)參與，調(diào)動地方政府、社區(qū)和私人的積極性，可以實現(xiàn)公益物品的更優(yōu)化的供給。公共選擇理論2006年8月76第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢矯正政府失靈，重新創(chuàng)造市場是合乎邏輯的推斷，但政府的努力依第二節(jié)西方國家行政職能的轉(zhuǎn)變一、前資本主義時期的行政職能二、自由資本主義時期的行政職能三、壟斷資本主義時期的行政職能四、當代資本主義的行政職能五、當代西方國家的行政職能發(fā)展趨勢2006年8月77第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢第二節(jié)西方國家行政職能的轉(zhuǎn)變一、前資本主義時期的行政職能二奴隸制國家行政職能的重點在于政治統(tǒng)治。經(jīng)濟職能微弱，社會管理職能也很少。封建制國家的經(jīng)濟職能的內(nèi)容稍有增加。前資本主義國家的行政職能的特點：一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強化，另一方面是社會管理職能的相對微弱。一、前資本主義時期的職能2006年8月78第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢奴隸制國家行政職能的重點在于政治統(tǒng)治。經(jīng)濟職能微弱，社會管理理論基礎(chǔ)：亞當·斯密的理性經(jīng)濟人假設(shè)推崇市場機制這只“看不見的手”，反對政府干預(yù)經(jīng)濟生活，認為最好的政府，就是最廉價的政府。自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，對鞏固和發(fā)展政權(quán)起“守業(yè)人”的作用。奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。二、自由資本主義時期的行政職能2006年8月79第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢理論基礎(chǔ)：亞當·斯密的理性經(jīng)濟人假設(shè)推崇市場機制這只“看不見１９２９～１９３３經(jīng)濟危機的爆發(fā)，凱恩斯提出積極干預(yù)主義的政府職能論。認為市場并不是萬能的，如果沒有國家的宏觀管理，市場就會成為萬惡之源，資源也會遭到毀壞和破壞。羅斯福大力推行國家干預(yù)主義的新政。這一時期的特點：強化了政府的政治統(tǒng)治職能。在經(jīng)濟領(lǐng)域，強調(diào)政府對社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競爭。壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟職能和社會職能都擴大和加強了。三、壟斷時期的資本主義行政職能2006年8月80第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢１９２９～１９３３經(jīng)濟危機的爆發(fā)，凱恩斯提出積極干預(yù)主義的政既不贊成政府只承擔“守夜人”職責的自由主義，也不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù)“市場失敗”既：市場長久失敗的地方以及政府去干預(yù)并不會帶來“政府失敗”的方面。四、當代資本主義的行政職能2006年8月81第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢既不贊成政府只承擔“守夜人”職責的自由主義，也不同意政府全面１、行政職能逐漸擴大２、政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強。３、政府的宏觀調(diào)空、綜合協(xié)調(diào)職能的強化與行政職能的社會化同步進行。五、當代西方國家行政職能的發(fā)展趨勢2006年8月82第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢１、行政職能逐漸擴大五、當代西方國家行政職能的發(fā)展趨勢200政府職能是全部行政管理活動的核心，決定著政府管理的方向。因此，轉(zhuǎn)變行政職能是我國行政管理體制改革的重中之重，也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。第三節(jié)、我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變2006年8月83第三講行政管理學(xué)行政職能高淑賢政府職能是全部行政管理活動的核心，決定著政府管理的方向。第三一、我國轉(zhuǎn)變政府職能的必然性和必要性第一，政府職能