住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則相關(guān)問(wèn)題探析

住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則相關(guān)問(wèn)題探析張

力

龐偉偉

2016/9/289:02:05點(diǎn)擊率[52]評(píng)論[0]

分享到?∨【法寶引證碼】CLI.A.097629【學(xué)科類(lèi)別】物權(quán)【出處】《法學(xué)》2016年第7期【寫(xiě)作時(shí)間】2016年【中文摘要】我國(guó)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》共同確立了當(dāng)前的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則，但該規(guī)則并不明確，導(dǎo)致了諸多問(wèn)題。在續(xù)期費(fèi)用規(guī)則上，“自動(dòng)續(xù)期”雖非“無(wú)償續(xù)期”，也應(yīng)照顧居民的生存權(quán)益；對(duì)于續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算，應(yīng)采用雙重區(qū)分規(guī)則，并不斷出臺(tái)更惠民的舉措；未繳費(fèi)不影響自動(dòng)續(xù)期和房屋所有權(quán)，居民確實(shí)困難的，國(guó)家還須給予救濟(jì)。對(duì)于續(xù)期期限規(guī)則，在一般情況下應(yīng)以建筑物的安全使用年限作為自動(dòng)續(xù)期的期限上限；建筑物過(guò)早倒塌的，應(yīng)以原建筑物的設(shè)計(jì)壽命作為自動(dòng)續(xù)期的期限上限；住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限外的續(xù)期以一次為宜，而最高年限內(nèi)的續(xù)期不宜超過(guò)兩次?！局形年P(guān)鍵字】住宅建設(shè)用地使用權(quán)；續(xù)期規(guī)則；續(xù)期費(fèi)用；續(xù)期期限【全文】2016年4月，部分溫州市民因其20年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)需要重新辦理土地使用權(quán)證。但重新辦理土地使用權(quán)證需要繳納數(shù)十萬(wàn)元的土地出讓金，這相當(dāng)于房產(chǎn)交易價(jià)的三分之一至一半，很多市民對(duì)此表示難以接受。此后，各大媒體持續(xù)報(bào)道，民法學(xué)界不斷發(fā)聲。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題關(guān)涉人民能否安居樂(lè)業(yè)，需要謹(jǐn)慎對(duì)待，以免費(fèi)續(xù)期為宜。同年4月20日，中央政法委機(jī)關(guān)報(bào)《法制日?qǐng)?bào)》第7版頭條刊文，直斥溫州市國(guó)土部門(mén)不懂法律、斂財(cái)有術(shù)，[1]可謂揭示了其違法實(shí)質(zhì)之所在。根據(jù)《立法法》第45條[2]“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”，只能由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋。在全國(guó)人大常委會(huì)作出相關(guān)解釋之前，溫州市政府部門(mén)的任何解釋與處理都于法無(wú)據(jù)，應(yīng)屬無(wú)效?？梢?jiàn)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后的續(xù)期規(guī)則仍不明確，導(dǎo)致以下諸多問(wèn)題。一類(lèi)是住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后的續(xù)期費(fèi)用規(guī)則相關(guān)問(wèn)題，主要包括住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是否有償、續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算，以及居民屆時(shí)未能繳費(fèi)的法律后果等；另一類(lèi)是住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限規(guī)則相關(guān)問(wèn)題，主要包括住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的時(shí)限、續(xù)期次數(shù)等。本文擬針對(duì)上述問(wèn)題，在對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行梳理與評(píng)析的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則進(jìn)行分析與研究。一、相關(guān)法律法規(guī)梳理與評(píng)析國(guó)務(wù)院于1990年5月頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》）采用了“城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)”的概念，所謂“城鎮(zhèn)國(guó)有土地”是指“市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)屬于全民所有的土地”。[3]可見(jiàn)，《暫行條例》中的“國(guó)有土地使用權(quán)”概念指向的就是“屬于全民所有的土地”的使用權(quán)。2007年公布并實(shí)施的《物權(quán)法》采用了“建設(shè)用地”的概念，根據(jù)該法第135條[4]的規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)”指的也是“國(guó)家所有的土地”的使用權(quán)。同時(shí)，由《物權(quán)法》第45條[5]可知，國(guó)家所有即全民所有。所以，《暫行條例》中“城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)”的概念等同于《物權(quán)法》上的“建設(shè)用地使用權(quán)”的概念，《暫行條例》中“（城鎮(zhèn)國(guó)有）土地使用權(quán)”的續(xù)期規(guī)則實(shí)際上也就是最早的（住宅）建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則?！稌盒袟l例》中的（住宅）建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則主要包括以下內(nèi)容。第一，第12條規(guī)定土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地40年；綜合或者其他用地50年。第二，第40條[6]確定了土地使用權(quán)期滿(mǎn)后土地使用權(quán)、地上建筑物及其他附著物所有權(quán)“由國(guó)家無(wú)償取得”的屆期處置規(guī)則。第三，第41條[7]確定續(xù)期程序規(guī)則。依據(jù)該規(guī)則，土地使用權(quán)期滿(mǎn)，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。對(duì)于“需要續(xù)期的”，應(yīng)當(dāng)重簽合同、支付出讓金且辦理登記。此處所謂“需要續(xù)期的”顯然是指政府部門(mén)認(rèn)為“需要續(xù)期的”。因?yàn)椤靶枰m(xù)期”的含義極不明確，所以政府部門(mén)的自由裁量權(quán)極大，土地使用權(quán)人的權(quán)利極不穩(wěn)定。自1995年1月1日起實(shí)施的《城市房地產(chǎn)管理法》[8]改變了《暫行條例》的上述諸多規(guī)定。第一，該法在土地使用權(quán)申請(qǐng)續(xù)期規(guī)則中增加了明確的時(shí)間要求，即“應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿(mǎn)前一年申請(qǐng)”。第二，不再采用《暫行條例》中“需要續(xù)期的”表述，而是規(guī)定“除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)”。該規(guī)定的內(nèi)容更加明確，對(duì)政府部門(mén)的自由裁量權(quán)作出較大限制，使土地使用者的權(quán)利不再完全受制于公權(quán)力。第三，將《暫行條例》確立的土地使用權(quán)期滿(mǎn)后土地使用權(quán)、地上建筑物及其他附著物所有權(quán)皆由國(guó)家無(wú)償取得的屆期處置規(guī)則修改為僅限于土地使用權(quán)“由國(guó)家無(wú)償收回”。第四，將《暫行條例》中的土地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)重簽土地使用權(quán)出讓合同、支付土地使用權(quán)出讓金和辦理登記等三項(xiàng)要求修改為兩項(xiàng)，刪除了辦理登記的要求。此變化雖屬立法者的疏忽但影響不大，一是因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，對(duì)其使用期限進(jìn)行登記公示不言自明；二是因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)人基于自身利益的考慮通常也會(huì)積極地辦理土地使用權(quán)登記。2007年公布并實(shí)施的《物權(quán)法》對(duì)先前立法所確立的（住宅）建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則進(jìn)行了較大修改，主要包括以下幾點(diǎn)。第一，對(duì)由《暫行條例》確立并為《城市房地產(chǎn)管理法》所沿用的土地使用權(quán)申請(qǐng)續(xù)期規(guī)則進(jìn)行了修改，規(guī)定了“住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期、非住宅建設(shè)用地使用權(quán)申請(qǐng)續(xù)期”的內(nèi)容?！白詣?dòng)續(xù)期”不僅意味著免除了居民對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的申請(qǐng)程序和申請(qǐng)義務(wù)，更意味著其在實(shí)質(zhì)上突破了現(xiàn)行立法關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限的規(guī)定。第二，對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的“土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回”的屆期處置規(guī)則進(jìn)行了重大修改，明確了非住宅建設(shè)用地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)在土地使用權(quán)期滿(mǎn)后的歸屬，按照“有約依約、無(wú)約或約定不明依法”的規(guī)則進(jìn)行處置。[9]盡管這一屆期處置規(guī)則更加合理，但如何“依法”尚需進(jìn)一步明確。有學(xué)者主張借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的地上權(quán)相關(guān)規(guī)則，[10]筆者對(duì)此深表贊同。由上可知，《暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)確立了我國(guó)現(xiàn)行住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則，主要包括以下內(nèi)容。第一，單從字面上看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限仍為《暫行條例》所規(guī)定的70年。但根據(jù)“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定，相關(guān)立法對(duì)該70年最高年限的規(guī)定已經(jīng)松動(dòng)。對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)而言，70年最高年限的實(shí)際功能與其說(shuō)是“限期”，不如說(shuō)是“限權(quán)”和“限價(jià)”。“限權(quán)”是指70年最高年限的規(guī)定可以壓制政府部門(mén)無(wú)上限地增加出讓年限、以便在短期內(nèi)獲得更多土地使用權(quán)出讓金的沖動(dòng)，“限價(jià)”是指70年最高年限的規(guī)定可以避免更長(zhǎng)期限進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)的可能。第二，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期程序?yàn)椤白詣?dòng)續(xù)期”。關(guān)于“自動(dòng)”兩字的含義，現(xiàn)行相關(guān)立法并未予以明確，學(xué)界也認(rèn)識(shí)不一。但社會(huì)各界對(duì)于“自動(dòng)意味著申請(qǐng)程序的法定免除”已形成共識(shí)。當(dāng)然，這種免除是對(duì)居民而言的，對(duì)于土地登記部門(mén)而言，這不僅不是一種法定的免除，反而是一項(xiàng)需要及時(shí)履行的法定義務(wù)。因?yàn)椤白詣?dòng)續(xù)期”的規(guī)定內(nèi)在地要求土地登記部門(mén)在居民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)之前積極、主動(dòng)和及時(shí)地將該使用權(quán)續(xù)期的事實(shí)在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上體現(xiàn)出來(lái)。即便續(xù)期時(shí)限尚不明確，也應(yīng)當(dāng)在“期限”一欄中備注“自動(dòng)續(xù)期”。如此，居民繼續(xù)享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)這一事實(shí)就具備了法定的公示條件，從而具備了完全的對(duì)世效力。第三，由于《城市房地產(chǎn)管理法》已將《暫行條例》規(guī)定的土地使用權(quán)、地上建筑物及其他附著物所有權(quán)“由國(guó)家無(wú)償取得”的屆期處置規(guī)則修改為僅針對(duì)土地使用權(quán)的“由國(guó)家無(wú)償收回”的屆期處置規(guī)則，而《物權(quán)法》中的屆期處置規(guī)則僅適用于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，因此，社會(huì)各界普遍認(rèn)為，居民對(duì)于所購(gòu)房屋享有永久的所有權(quán)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)即便期滿(mǎn)，房屋所有權(quán)也不會(huì)到期。所以，根據(jù)現(xiàn)行立法，在住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期后，對(duì)房屋等地上物的處置規(guī)則是“房歸原主”。綜上所述，《暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)確立了我國(guó)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期規(guī)則。這些規(guī)則主要包括最高年限規(guī)則、續(xù)期程序規(guī)則和屆期處置規(guī)則等三個(gè)方面的內(nèi)容。其中，最高年限規(guī)則較為明確；屆期處置規(guī)則盡管未得以明文規(guī)定，但可由相關(guān)法規(guī)和基本法理推知，爭(zhēng)議也不大；而續(xù)期規(guī)則中最為重要的續(xù)期程序規(guī)則最不明確，爭(zhēng)議最大。續(xù)期程序規(guī)則的模糊導(dǎo)致了諸多頗值研究的問(wèn)題，主要包括兩大類(lèi)，一類(lèi)是續(xù)期費(fèi)用規(guī)則相關(guān)問(wèn)題，另一類(lèi)是續(xù)期期限規(guī)則相關(guān)問(wèn)題。因?yàn)樯鲜鱿嚓P(guān)立法的變遷體現(xiàn)的是國(guó)家對(duì)人民安居樂(lè)業(yè)需求的日益重視，所以下文在對(duì)這兩類(lèi)規(guī)則進(jìn)行探析之時(shí)將力求在最大程度上契合這一變遷規(guī)律。二、續(xù)期費(fèi)用規(guī)則相關(guān)問(wèn)題分析（一）續(xù)期是否有償關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是否有償?shù)膯?wèn)題，在《物權(quán)法》制定之時(shí)即爭(zhēng)議頗大，立法機(jī)關(guān)因此采取了回避的態(tài)度，僅籠統(tǒng)地規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”。以孫憲忠教授[11]、楊立新教授[12]為代表的民法學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)是期滿(mǎn)后無(wú)償?shù)刈詣?dòng)續(xù)期，此觀點(diǎn)受到了較多網(wǎng)友的支持。但也有學(xué)者認(rèn)為“自動(dòng)續(xù)期”并不等于“無(wú)償續(xù)期”，居民在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期之時(shí)仍舊需要支付土地使用權(quán)出讓金。[13]筆者認(rèn)為，有關(guān)“無(wú)償續(xù)期”的觀點(diǎn)盡管得到了社會(huì)的廣泛支持，但并不正確，原因主要在于以下幾個(gè)方面。第一，從文義解釋的角度來(lái)看，并不能從“自動(dòng)”一詞中解釋出無(wú)償?shù)暮x?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)字典》對(duì)于“自動(dòng)”一詞的釋義有三項(xiàng)：（1）自己主動(dòng)，如自動(dòng)幫忙；（2）不憑借人為的力量，如水自動(dòng)地往下流；（3）屬性詞，不用人力而用機(jī)械裝置直接操作的。[14]此三項(xiàng)釋義中沒(méi)有一個(gè)具有“無(wú)償”的含義。現(xiàn)行法律法規(guī)中有關(guān)“自動(dòng)”一詞的含義有三種：第一種是工程技術(shù)上的含義，即上述《現(xiàn)代漢語(yǔ)字典》中的第三項(xiàng)釋義，如《大氣污染防治法》規(guī)定的“自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備”、“自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)”、“自動(dòng)監(jiān)測(cè)”，《電力法》規(guī)定的“調(diào)度通信自動(dòng)化工程”以及《電子簽名法》規(guī)定的“自動(dòng)發(fā)送”。第二種是“自己主動(dòng)”的意思，即上述《現(xiàn)代漢語(yǔ)字典》中的第一項(xiàng)釋義，如《刑法》第24條規(guī)定的“自動(dòng)放棄犯罪”、第67條規(guī)定的“自動(dòng)投案”、第351條規(guī)定的“在收獲前自動(dòng)鏟除的”以及第423條規(guī)定的“自動(dòng)放下武器投降敵人”。第三種是“不需要經(jīng)過(guò)其他程序”的意思，即上述《現(xiàn)代漢語(yǔ)字典》中第二項(xiàng)釋義的引申義，如《外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例》第11條規(guī)定的“受理決定自動(dòng)失效”、《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)〈最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定〉的通知》第24條規(guī)定的“與法律規(guī)定相矛盾的內(nèi)容自動(dòng)失效”以及《糧食競(jìng)價(jià)銷(xiāo)售交易規(guī)則》第22條規(guī)定的“前一價(jià)位的應(yīng)價(jià)自動(dòng)失效”。第二，從體系解釋的角度來(lái)看，“自動(dòng)續(xù)期”也不可能具有“無(wú)償使用”的含義。對(duì)于“自動(dòng)續(xù)期”的解釋需要綜合考慮其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。根據(jù)《土地管理法》第2條第5款[15]的規(guī)定，除劃撥土地外，其他的國(guó)有土地只能有償使用。同時(shí)，根據(jù)《土地管理法》第54條[16]和《城市房地產(chǎn)管理法》第24條[17]的規(guī)定，在絕大多數(shù)情況下，居民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)均非通過(guò)劃撥而來(lái)，那么居民無(wú)論是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)方式初次獲得住宅建設(shè)用地使用權(quán)，還是通過(guò)續(xù)期方式繼續(xù)享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)，均只能通過(guò)有償?shù)姆绞较碛袡?quán)利。即在《土地管理法》確定的國(guó)有土地有償使用的大原則下，無(wú)論如何解釋“自動(dòng)”一詞，都應(yīng)當(dāng)是在有償?shù)姆秶鷥?nèi)進(jìn)行。一些學(xué)者認(rèn)為，無(wú)償續(xù)期并未違反《土地管理法》確定的國(guó)有土地有償使用的原則，因?yàn)榫用裨谫?gòu)房時(shí)所支付的價(jià)款已經(jīng)包含了土地使用權(quán)出讓金，居民對(duì)住宅用地的使用符合有償使用的要求。實(shí)際上此種解釋極不科學(xué)，已經(jīng)超出法律解釋的合理限度。土地使用權(quán)續(xù)期是繼承原合同上的權(quán)利義務(wù)，其只是延長(zhǎng)合同期限，倘若續(xù)期無(wú)償，就是對(duì)原合同權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)變動(dòng)。第三，從立法過(guò)程來(lái)看，“自動(dòng)續(xù)期”不可能具備“無(wú)償使用”的含義。從《物權(quán)法》的制定過(guò)程來(lái)看，第四次審議稿和第五次審議稿在規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的同時(shí)，也規(guī)定了續(xù)期費(fèi)用的支付方法；第六次審議稿之所以刪除費(fèi)用支付的相關(guān)表述，并非因?yàn)橘M(fèi)用支付問(wèn)題與“自動(dòng)續(xù)期”問(wèn)題相矛盾，而是因?yàn)閷?duì)費(fèi)用支付問(wèn)題還需作進(jìn)一步研究。[18]如果將“自動(dòng)”一詞解釋為“無(wú)償”，實(shí)際上是違反了立法原意，于法無(wú)據(jù)。明確住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期后仍有償使用的議案已列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃或者年度立法工作計(jì)劃，[19]而之前全國(guó)人大代表宗慶后提出的無(wú)償續(xù)期議案[20]則一直沒(méi)有下文。（二）續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算既然住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)后應(yīng)是有償自動(dòng)續(xù)期，則必然存在續(xù)期費(fèi)用的收取問(wèn)題。續(xù)期費(fèi)用的收取問(wèn)題主要涉及續(xù)期費(fèi)用的收取主體、收取形式和計(jì)算方法三大問(wèn)題。因續(xù)期費(fèi)用的收取主體問(wèn)題更多地是公法上的問(wèn)題，且對(duì)居民相關(guān)權(quán)利義務(wù)的影響不大，故在此不作討論。目前續(xù)期費(fèi)用均以土地使用權(quán)出讓金的形式收取，主流觀點(diǎn)認(rèn)為未來(lái)可以（房產(chǎn)）稅的形式收取，[21]筆者對(duì)此深表贊同，茲不贅言。而目前對(duì)于續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算方法卻觀點(diǎn)紛紜，頗值探討。筆者認(rèn)為，應(yīng)在總體降低住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用的大原則下采用雙重區(qū)分的規(guī)則，其具體含義主要包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容。第一，應(yīng)盡可能降地低續(xù)期費(fèi)用，以保障民生。即便現(xiàn)行立法的真實(shí)含義是有償續(xù)期，也不能無(wú)視社會(huì)各界關(guān)于“無(wú)償續(xù)期”的呼吁。居民的居住用地本應(yīng)是非營(yíng)利性的，但目前我國(guó)住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓的營(yíng)利色彩極為濃厚。在現(xiàn)階段，公民尚無(wú)資格直接提出國(guó)有土地使用權(quán)的使用申請(qǐng)，其只能通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商之手間接獲得土地使用權(quán)，而開(kāi)發(fā)商取得土地使用權(quán)均須通過(guò)“招拍掛”的競(jìng)價(jià)程序。由于該競(jìng)價(jià)程序?qū)嵭小皟r(jià)高者得”規(guī)則，正所謂“羊毛出在羊身上”，在開(kāi)發(fā)商通過(guò)激烈競(jìng)價(jià)程序獲得土地使用權(quán)后，其所支付的高額土地使用權(quán)出讓金最終會(huì)被分?jǐn)偟椒績(jī)r(jià)上而由廣大購(gòu)房者實(shí)際承擔(dān)，由此導(dǎo)致市場(chǎng)上商品房?jī)r(jià)格居高不下的現(xiàn)狀。正如宗慶后代表所言：“很多百姓將畢生的大部分財(cái)產(chǎn)投入在住房之上?！盵22]面對(duì)此種狀況，政府理應(yīng)竭盡全力降低人民群眾的住房成本。而對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期而言，盡可能地降低續(xù)期費(fèi)用不僅能夠兼顧現(xiàn)行立法的相關(guān)規(guī)定和要求，而且能夠?qū)久裆V求作出最有力和最有效的回應(yīng)。第二，續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算應(yīng)當(dāng)采用“雙重區(qū)分”規(guī)則。[23]首先，應(yīng)當(dāng)區(qū)分居民居住面積達(dá)標(biāo)住宅的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期和居民居住面積超標(biāo)住宅的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期。由于居民的經(jīng)濟(jì)狀況千差萬(wàn)別，有的居民僅有一套住房、住宅面積較小，而有的居民擁有數(shù)套住房、住宅面積較大，無(wú)論是基于保障民生的考量，還是基于我國(guó)人多地少的現(xiàn)實(shí)考量，都需要通過(guò)立法對(duì)一人坐擁多房的現(xiàn)象予以遏制。故而，區(qū)分廣大居民的不同情況予以不同對(duì)待極有必要。關(guān)于區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界主要有“住房數(shù)量”[24]和“住房面積”[25]兩種觀點(diǎn)。、筆者認(rèn)為采住房面積標(biāo)準(zhǔn)更為合理，因?yàn)槿绻宰》繑?shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，客觀上會(huì)助長(zhǎng)居民購(gòu)買(mǎi)大面積商品房的沖動(dòng)，這也會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)。但是住房面積標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何確定？有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用當(dāng)?shù)厝司≌娣e標(biāo)準(zhǔn)。此觀點(diǎn)看似合理但缺乏可操作性，因?yàn)槿司》棵娣e變動(dòng)性較大。因此，由國(guó)務(wù)院定期公布各地的合理住宅面積更為適宜。當(dāng)然，為了在最大程度上限制行政權(quán)力以便最充分地保障公民權(quán)利，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以設(shè)定各地區(qū)或者各省、市、自治區(qū)人均住宅面積的最低標(biāo)準(zhǔn)。其次，應(yīng)當(dāng)區(qū)分住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限以?xún)?nèi)的續(xù)期和超出最高年限以外的續(xù)期。對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限以?xún)?nèi)的續(xù)期進(jìn)行收費(fèi)，無(wú)論人均住宅面積是否達(dá)標(biāo)，都應(yīng)該是居民在購(gòu)買(mǎi)剩余土地使用權(quán)期限少于70年的房屋時(shí)分擔(dān)的土地使用權(quán)出讓金與其他居民在購(gòu)買(mǎi)相同條件的且土地使用權(quán)期限為70年的房屋時(shí)分擔(dān)的土地使用權(quán)出讓金之間的差價(jià)，再乘以當(dāng)?shù)劂y行房貸的平均利率，以求結(jié)果的公平。對(duì)于超出最高年限以外、人均居住面積達(dá)標(biāo)住宅的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期進(jìn)行收費(fèi)只能是象征性的，以保障公民住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓的最高年限是70年，現(xiàn)實(shí)中絕大部分住宅小區(qū)的建設(shè)用地使用權(quán)期限也是70年。但在扣除開(kāi)發(fā)商在獲得建設(shè)用地使用權(quán)之后的建設(shè)施工時(shí)間，大部分居民在購(gòu)房時(shí)可以享有的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限一般約為65年至68年。一個(gè)居民如果在其25歲左右時(shí)購(gòu)買(mǎi)新房，那么在土地使用權(quán)的最高年限屆滿(mǎn)時(shí)的年齡在90歲左右。而讓居民在其年老行將百年的同時(shí)再計(jì)算自己住宅的建設(shè)用地使用權(quán)期限是極不人道的。對(duì)于超出最高年限以外、居民人均居住面積超標(biāo)住宅的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以適度提高，但也應(yīng)低于最高年限內(nèi)土地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)用，以期在對(duì)居民購(gòu)買(mǎi)大面積房屋的沖動(dòng)進(jìn)行合理抑制的同時(shí)也能保障公民住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)。第三，在政府財(cái)政允許的情況下，對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限以?xún)?nèi)、居民人均居住面積達(dá)標(biāo)住宅的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期也僅能收取象征性費(fèi)用。當(dāng)然，這可能對(duì)已繳納70年土地使用權(quán)出讓金的居民不公平，因此政府可以在財(cái)政允許的情況下退還前者已經(jīng)繳納的部分土地使用權(quán)出讓金。這一時(shí)刻到來(lái)之時(shí)才是民眾真正能夠安居樂(lè)業(yè)之時(shí)。在目前房?jī)r(jià)偏高的形勢(shì)下，政府部門(mén)對(duì)其收取高額土地使用權(quán)出讓金做法的最常見(jiàn)解釋是土地使用權(quán)出讓金“取之于民、用之于民”。但是各級(jí)地方政府對(duì)土地使用權(quán)出讓金之所“取”已明顯過(guò)度，由于土地使用權(quán)出讓金事實(shí)上已被全部轉(zhuǎn)嫁至普通民眾和購(gòu)房者身上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了普通民眾的經(jīng)濟(jì)承受能力。為此，今后應(yīng)在政府財(cái)政允許的情況下，對(duì)最高年限以?xún)?nèi)、居民人均居住面積達(dá)標(biāo)住宅的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期只能收取象征性的費(fèi)用，甚至退還部分土地使用權(quán)出讓金，這應(yīng)成為各級(jí)政府的努力方向。（三）未能繳費(fèi)的后果只要存在收費(fèi)問(wèn)題，則會(huì)存在未能繳費(fèi)的法律后果問(wèn)題。由于對(duì)于超出最高年限以外、居民人均居住面積達(dá)標(biāo)住宅的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期僅予以象征性收費(fèi)，該象征性收費(fèi)雖使居民承擔(dān)了一定的經(jīng)濟(jì)支出義務(wù)，但其支付憑證承載的“準(zhǔn)公示”或者“準(zhǔn)公正”功能反而使居民對(duì)自己的權(quán)利更加放心，因而民眾往往樂(lè)意支付此種象征性費(fèi)用。當(dāng)然，也不能排除極少數(shù)群眾仍然未能支付的情形。而對(duì)于超出最高年限以外、居民人均居住面積超標(biāo)住宅的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的收費(fèi)盡管通常較低，但畢竟該項(xiàng)收費(fèi)已經(jīng)不只是象征性的，可以預(yù)見(jiàn)屆時(shí)也會(huì)有部分居民未能繳費(fèi)。如果未來(lái)財(cái)政無(wú)力支撐徹底的象征性收費(fèi)方案，對(duì)于最高年限以?xún)?nèi)建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期還收取一定數(shù)額的土地使用權(quán)出讓金，部分群眾基于種種原因未能支付的可能性則更大。對(duì)于居民人均居住面積達(dá)標(biāo)住宅的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期和居民人均居住面積超標(biāo)住宅的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期、最高年限以?xún)?nèi)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期和超出最高年限以外的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期，居民未能繳費(fèi)的法律后果完全相同。第一，無(wú)論是否繳費(fèi)，居民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期?！段餀?quán)法》已經(jīng)明確規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期，盡管社會(huì)各界目前對(duì)于“自動(dòng)”一詞的理解大不相同，但一致認(rèn)同自動(dòng)續(xù)期意味著程序的免除。換言之，居民未繳費(fèi)并不會(huì)導(dǎo)致其住宅建設(shè)用地使用權(quán)的喪失，因?yàn)榉蓪?duì)此已明確規(guī)定了自動(dòng)續(xù)期規(guī)則，即便使用人未繳費(fèi)也不影響續(xù)期的法律后果，況且此種法定的自動(dòng)續(xù)期是源自《物權(quán)法》這一基本法律的規(guī)定，所以除全國(guó)人大及其常委會(huì)之外，[26]任何其他立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)均僅能?chē)?yán)格遵守而無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行任何修改。既然住宅建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)自動(dòng)續(xù)期，那么居民當(dāng)然可以繼續(xù)享有與其期滿(mǎn)之前相同的權(quán)利。第二，居民對(duì)房屋的所有權(quán)完全如故，不受影響。事實(shí)上，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)后居民未繳費(fèi)并不會(huì)導(dǎo)致其房屋所有權(quán)的喪失，至多是使未繳費(fèi)的居民負(fù)擔(dān)了一項(xiàng)對(duì)國(guó)家的債務(wù)。《物權(quán)法》第64條明確規(guī)定，私人對(duì)其合法的房屋享有所有權(quán)，該法第66條再次強(qiáng)調(diào)“私人的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)”。除非基于公共利益的需要，經(jīng)過(guò)法定程序和給予合理補(bǔ)償，即便是國(guó)家也不能無(wú)償收回公民的房屋，這也是《物權(quán)法》相較之前相關(guān)立法的進(jìn)步之處。簡(jiǎn)言之，盡管居民因此對(duì)國(guó)家負(fù)債，國(guó)家也無(wú)權(quán)直接收回居民的房屋。第三，對(duì)于拖欠的費(fèi)用，無(wú)論如何收取都不得危及公民的基本生存。依照《民事訴訟法》第244條[27]的規(guī)定，即便由人民法院執(zhí)行部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)保留被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第23條[28]的規(guī)定，即便查封、扣押，也不得及于公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。盡管立法對(duì)于何為生活必需品并未予以明確，但為居民安身立命所必需的房屋屬于生活必需品是沒(méi)有任何問(wèn)題的。如果居民在住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)時(shí)確因年老、體弱、疾病、喪失勞動(dòng)能力等原因無(wú)力支付土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用，國(guó)家不僅不應(yīng)催繳，反而需要為其提供必要的救濟(jì)。此種救濟(jì)義務(wù)是由《憲法》所規(guī)定的，[29]不附帶任何條件?？傊?，盡管住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動(dòng)續(xù)期”并不含有“無(wú)償續(xù)期”的含義，但從現(xiàn)有相關(guān)立法規(guī)定來(lái)看，居民在屆期后未予繳費(fèi)并不影響其住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期，也不影響居民的房屋所有權(quán)。國(guó)家即便依靠公權(quán)力實(shí)現(xiàn)債權(quán)，也不得危及居民的基本生存。當(dāng)居民確有困難時(shí)，國(guó)家還須依法提供必要的救濟(jì)。三、續(xù)期期限規(guī)則相關(guān)問(wèn)題分析盡管目前各界在討論自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題時(shí)更多地將關(guān)注點(diǎn)放在自動(dòng)續(xù)期是否需要繳費(fèi)上，但事實(shí)上，續(xù)期期限規(guī)則相關(guān)問(wèn)題是比續(xù)期費(fèi)用規(guī)則相關(guān)問(wèn)題更為基礎(chǔ)的問(wèn)題。如果前者不能得到妥善解決，后者即便得以解決也是無(wú)意義的。關(guān)于續(xù)期期限規(guī)則的相關(guān)問(wèn)題，各界討論較多的是續(xù)期期限的上限問(wèn)題和續(xù)期次數(shù)問(wèn)題。（一）續(xù)期期限的一般上限一般而言，續(xù)期期限的上限應(yīng)由法律明確規(guī)定。一是因?yàn)槔m(xù)期期限的上限問(wèn)題牽涉居民的重大利益，極為重要；二是因?yàn)槔m(xù)期期限的上限問(wèn)題技術(shù)性極強(qiáng)，很難通過(guò)文義與結(jié)合相關(guān)立法規(guī)定予以推知；三是因?yàn)槔m(xù)期期限的上限問(wèn)題只有在極為明確時(shí)才具備可操作性。但我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)于續(xù)期期限的上限沒(méi)有作出任何規(guī)定。筆者認(rèn)為，以建筑物的安全使用期限作為住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限上限的觀點(diǎn)較為可取，[30]原因主要在于以下幾個(gè)方面。第一，可較好地契合房屋所有權(quán)作為恒久物權(quán)的這一重要特征。所有權(quán)作為一種恒久物權(quán)在理論上具有無(wú)期限性。一般而言，物權(quán)除因標(biāo)的物滅失、時(shí)效取得、所有權(quán)人拋棄等事由而消滅之外，原則上一直存續(xù)。[31]但現(xiàn)代的城市住宅多為高層建筑，法律出于對(duì)居民安全和公共利益的考慮，絕不允許這些高層建筑自然倒塌和消失。換言之，在不被征收也不予出讓的情況下，對(duì)于絕大部分城市居民而言，其房屋所有權(quán)的消滅時(shí)間不可能是標(biāo)的物滅失的時(shí)間，而是標(biāo)的物自身安全性難以繼續(xù)得到保障的時(shí)間。既然事實(shí)上居民對(duì)房屋享有所有權(quán)的期限上限是房屋的安全使用年限，為了充分保障居民對(duì)合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，居民對(duì)住宅建設(shè)用地享有使用權(quán)的期限上限也應(yīng)該契合這一期限。第二，可較好地契合現(xiàn)行相關(guān)立法的指導(dǎo)思想、續(xù)期規(guī)則的變遷規(guī)律及現(xiàn)今的政策要求。首先，較好地契合了《物權(quán)法》“物盡其用”的思想?！段餀?quán)法》第1條[32]開(kāi)宗明義地宣示了本法的立法目的。其中，“發(fā)揮物的效用”是物權(quán)法的重要立法目的之一。在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，在《暫行條例》確定的70年土地使用權(quán)最高年限屆滿(mǎn)后，有相當(dāng)部分的建筑物還處于安全使用期限內(nèi)；而在未來(lái)，隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，建筑物的安全使用期限還會(huì)顯著延長(zhǎng)。如果居民不能續(xù)期至安全使用年限，房屋作為物的效用就不能得到最大程度的發(fā)揮。故而，基于充分“發(fā)揮物的效用”的考慮，自動(dòng)續(xù)期理應(yīng)續(xù)至建筑物的安全使用年限。其次，可較好地順應(yīng)續(xù)期規(guī)則在其發(fā)展過(guò)程中不斷強(qiáng)化對(duì)居民住房權(quán)的保障這一變遷規(guī)律。在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則的歷史變遷中，法律不斷強(qiáng)化對(duì)居民住房權(quán)的保障，這是續(xù)期規(guī)則的重要變遷規(guī)律，當(dāng)然應(yīng)該在續(xù)期期限的上限方面得到全面的體現(xiàn)。最后，可較好地契合國(guó)家節(jié)能減排的政策要求。由于工程建設(shè)需要消耗大量的鋼材和水泥，在建筑物的安全使用年限內(nèi)盡可能地延長(zhǎng)房屋的使用時(shí)間將大幅降低對(duì)這些環(huán)境資源的消耗，有助于實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目的。第三，有利于減少各界非議、抑制權(quán)力沖動(dòng)且順應(yīng)居民安居的習(xí)慣。首先，可以減少社會(huì)各界對(duì)高房?jī)r(jià)的非議。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的房?jī)r(jià)居高不下。居民為房屋支付的巨額價(jià)款已經(jīng)相當(dāng)于甚至超過(guò)許多發(fā)達(dá)國(guó)家的具有永久產(chǎn)權(quán)的私人住宅的價(jià)值。盡管這與我國(guó)人多地少的現(xiàn)實(shí)狀況有關(guān)，但社會(huì)各界對(duì)此多有非議。如果法律規(guī)定居民對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限上限為房屋的安全使用年限，盡管不能完全平復(fù)此種非議，但是仍可大大地減少此種非議。其次，可抑制地方政府動(dòng)輒拆遷的權(quán)力沖動(dòng)。當(dāng)前，一些地方政府好大喜功、熱衷于上馬工程，存在強(qiáng)烈的拆遷沖動(dòng)。但拆遷需要符合法定的條件和經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序，如果居民可享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限上限不是建筑物的安全使用年限，地方政府動(dòng)輒拆遷的沖動(dòng)就會(huì)更加強(qiáng)烈。最后，可順應(yīng)居民根深蒂固的長(zhǎng)期安居的習(xí)慣。我國(guó)多數(shù)居民深受農(nóng)耕文化的影響，普遍存在著安土重遷、重視“老屋”、長(zhǎng)期安居的特殊習(xí)慣。以建筑物的安全使用年限作為住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限的上限可較好地順應(yīng)民眾的此種習(xí)慣。當(dāng)然，由于各地的地質(zhì)條件差異較大，在地質(zhì)活動(dòng)劇烈地區(qū)，“高齡”房屋即便仍在安全使用年限內(nèi)，其抗災(zāi)能力也已大大降低。在這些地區(qū)，為減少潛在的風(fēng)險(xiǎn)，政府可適當(dāng)降低續(xù)期的期限上限。建筑物的安全使用期限應(yīng)由權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)予以評(píng)估和認(rèn)定。（二）續(xù)期期限的特殊上限在前述“溫州事件”中，社會(huì)各界都將討論的重點(diǎn)放在住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限延長(zhǎng)的問(wèn)題上，忽視了對(duì)建筑物在建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)之前就已倒塌這一問(wèn)題的思考。由于居民已經(jīng)獲得了約定期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，所以即便地上建筑物倒塌，居民依舊是合法的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人。簡(jiǎn)言之，即便住宅滅失，居民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)仍然存在。[33]同時(shí)，由于“自動(dòng)”一詞內(nèi)在地要求自動(dòng)續(xù)期規(guī)則不以建筑物的安然存續(xù)為前提，所以即便建筑物倒塌，對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)仍可適用自動(dòng)續(xù)期規(guī)則。當(dāng)然，如果建筑物倒塌后一直未復(fù)建就不應(yīng)再予適用。[34]適用自動(dòng)續(xù)期規(guī)則就必然會(huì)產(chǎn)生續(xù)期費(fèi)用和續(xù)期時(shí)限的問(wèn)題。對(duì)于前者，可在適用一般續(xù)期費(fèi)用規(guī)則的基礎(chǔ)上給予使用權(quán)人以適當(dāng)?shù)恼疹?；但?duì)于后者，需要對(duì)一般的續(xù)期期限規(guī)則進(jìn)行必要的修正。對(duì)地上建筑物已倒塌的建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的最長(zhǎng)時(shí)限，不應(yīng)再按照新建建筑物的安全使用年限確定，而應(yīng)按照原建筑物的設(shè)計(jì)使用壽命確定，其理由如下。第一，無(wú)論科學(xué)技術(shù)如何發(fā)達(dá)，建筑物的安全使用年限也是有限的。如果認(rèn)可土地使用權(quán)在其地上建筑物倒塌之后仍可自動(dòng)續(xù)期，而且續(xù)期期限又按照新建建筑物的安全使用年限確定，將導(dǎo)致國(guó)家對(duì)土地的所有權(quán)被可以無(wú)限續(xù)期的土地使用權(quán)所虛置。因?yàn)榻ㄖ锟梢圆粩嘈陆ǎㄖ锇踩褂媚晗拊谧詣?dòng)續(xù)期規(guī)則的助力之下可以無(wú)限延伸，而以原建筑物的設(shè)計(jì)使用壽命為上限就可避免此種風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橐话愣?，建筑物的設(shè)計(jì)使用壽命就是其應(yīng)該具有的安全使用年限。第二，以原建筑物的設(shè)計(jì)使用壽命作為住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的最長(zhǎng)期限更符合現(xiàn)行自動(dòng)續(xù)期規(guī)則的立法原意。自動(dòng)續(xù)期規(guī)則的立法目的在于使民眾安居，防止居民產(chǎn)生在建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)后是否會(huì)被掃地出門(mén)的擔(dān)憂(yōu)，而非使住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限一直延伸、趨于永久。換言之，立法設(shè)立自動(dòng)續(xù)期規(guī)則并非意味著否定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限的有限性，即“自動(dòng)續(xù)期”規(guī)則并非“無(wú)限續(xù)期”規(guī)則。而在地上建筑物一直安然存續(xù)的情況下，其土地使用權(quán)的續(xù)期期限按照建筑物的安全使用年限確定為宜；在地上建筑物未能如設(shè)計(jì)預(yù)期那般安然存續(xù)之時(shí)，則其建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期期限按照建筑物的設(shè)計(jì)使用壽命確定為宜。第三，以原建筑物的設(shè)計(jì)使用壽命作為住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的最長(zhǎng)期限可以避免立法目的的落空。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)城市建筑的使用壽命極低，這不僅意味著建筑物的“物的效用”沒(méi)有得到充分發(fā)揮，也意味著建筑材料的“物的效用”沒(méi)有得到充分發(fā)揮。而按照建筑物的安全使用年限確定住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的最長(zhǎng)時(shí)限正有利于充分發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)“物的效用”。而如果按照新建建筑物的安全使用年限確定住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的最長(zhǎng)時(shí)限，則可能導(dǎo)致很多居民在原建筑物的安全使用年限屆滿(mǎn)前即將其拆毀重建，以獲得更長(zhǎng)的續(xù)期時(shí)限，如此一來(lái)，談何充分“發(fā)揮物的效用”?（三）續(xù)期次數(shù)的上限（單次續(xù)期的期限）關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期次數(shù)的問(wèn)題，目前學(xué)界的探討較為籠統(tǒng)。多數(shù)學(xué)者只在探討住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的最長(zhǎng)時(shí)限問(wèn)題時(shí)表明了對(duì)于其70年最高年限屆滿(mǎn)后續(xù)期次數(shù)的觀點(diǎn)，鮮有實(shí)質(zhì)意義上的論證，對(duì)其70年最高年限以?xún)?nèi)續(xù)期次數(shù)的探討則更為缺乏。事實(shí)上，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期次數(shù)問(wèn)題與續(xù)期時(shí)限問(wèn)題是同一個(gè)問(wèn)題的兩種不同表達(dá)，兩者都涉及居民每次可以享受安居的時(shí)長(zhǎng)這一重大利益，是續(xù)期規(guī)則中的重要問(wèn)題。對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限屆滿(mǎn)后的續(xù)期，由于只能收取象征性費(fèi)用（針對(duì)居民人均居住面積達(dá)標(biāo)的住宅）或者較低的費(fèi)用（針對(duì)居民人均居住面積超標(biāo)的住宅），所以其續(xù)期次數(shù)對(duì)公民權(quán)利的影響不大，以續(xù)期一次為宜的觀點(diǎn)得到了普遍的認(rèn)可，茲不贅言。對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限以?xún)?nèi)的續(xù)期次數(shù)，由于牽涉多種利益因而殊值研究。筆者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限以?xún)?nèi)的續(xù)期次數(shù)不應(yīng)均限于一次。一律續(xù)期一次的方案看似方便，實(shí)質(zhì)上是要求居民能夠一次性地繳納全部續(xù)期費(fèi)用，雖有利于政府部門(mén)的“全額收費(fèi)”，但未充分考慮到居民的經(jīng)濟(jì)承受能力。筆者建議以?xún)纱卫m(xù)期為宜。第一，單次續(xù)期的時(shí)限不可過(guò)短，理由如下。首先，住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，其期限不能過(guò)短，以彰顯用益物權(quán)不同于債權(quán)之處。由《合同法》第214條[35]的規(guī)定可知，租賃期限不能超過(guò)20年；如果超過(guò)20年，則超過(guò)部分無(wú)法律效力。法律之所以如此規(guī)定，就是為了防止物權(quán)被期限過(guò)長(zhǎng)的債權(quán)所虛置，以確保物權(quán)的優(yōu)越地位。如果作為用益物權(quán)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限短于20年的最長(zhǎng)租賃期限，將導(dǎo)致用益物權(quán)的實(shí)質(zhì)降格。因此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)每次續(xù)期的年限應(yīng)不低于20年。前述“溫州事件”中居民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)之所以都是20年，恰好是因?yàn)榉袭?dāng)年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最低年限，該20年最低年限的規(guī)定至少可以在一定程度上佐證用益物權(quán)屆滿(mǎn)后的續(xù)期期限不應(yīng)過(guò)短的合理性。其次，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期會(huì)耗費(fèi)相當(dāng)?shù)男姓Y源，因此續(xù)期期限不能過(guò)短，以免造成行政資源的過(guò)度浪費(fèi)。最后，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限牽涉居民住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因此不可過(guò)短，以減少居民的不安定感。盡管我國(guó)相關(guān)立法規(guī)定了自動(dòng)續(xù)期規(guī)則，但這并不意味著居民就吃了“定心丸”。一旦住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限過(guò)短，居民的不安定感必然會(huì)大大增加。第二，立法也不宜規(guī)定過(guò)長(zhǎng)的續(xù)期期限，原因主要有以下幾點(diǎn)。首先，很多居民無(wú)力購(gòu)買(mǎi)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限較長(zhǎng)、價(jià)格較高的商品房，但又不具備購(gòu)買(mǎi)保障性住房的資格，提供住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限較短的住房可以較好地滿(mǎn)足此類(lèi)居民的安居愿望。居民的這種現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)困難往往在將來(lái)續(xù)期之時(shí)依然存在，所以續(xù)期期限也不宜過(guò)長(zhǎng)。其次，部分居民基于對(duì)建筑質(zhì)量或者自然災(zāi)害的考慮更愿意選擇住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限較短的商品房?，F(xiàn)今我國(guó)的建筑質(zhì)量狀況不如人意，地震與火災(zāi)等各種天災(zāi)人禍導(dǎo)致的災(zāi)害事件頻發(fā)，導(dǎo)致不少居民對(duì)住房能否使用70年持懷疑態(tài)度。在此情況下，必然會(huì)有居民更傾向于選擇住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限較短的住房以減少潛在風(fēng)險(xiǎn)。第三，立法也不能回避住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限以?xún)?nèi)單次續(xù)期的期限問(wèn)題。首先，單次續(xù)期的期限問(wèn)題是關(guān)乎基本民生利益的重大問(wèn)題，根據(jù)我國(guó)的立法原則，由全國(guó)人大通過(guò)立法予以規(guī)范為宜。其次，單次續(xù)期的期限是續(xù)期規(guī)則的重要內(nèi)容，缺乏此規(guī)定，則住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則的可操作性就會(huì)大打折扣甚至完全喪失。因?yàn)樽≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則中的諸多相關(guān)內(nèi)容是互為補(bǔ)充的，若缺少某一方面的內(nèi)容，則另一方面的內(nèi)容也許就毫無(wú)意義。最后，單次續(xù)期的期限長(zhǎng)短涉及交易安全。在前述“溫州事件”中，部分居民反映并不知曉其所購(gòu)買(mǎi)住宅的建設(shè)用地使用權(quán)的期限。由于該20年住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限的規(guī)定僅僅是當(dāng)年溫州市的一種地方性探索，購(gòu)房者出于種種原因不知曉該年限的情況必然客觀存在，由此當(dāng)然會(huì)影響居民的交易安全。為此，惟有通過(guò)法律的形式予以規(guī)范和公布，普通居民才可擁有得知續(xù)期后期限并非必然統(tǒng)一的最佳途徑，交易風(fēng)險(xiǎn)才可因此大大降低，法律推定購(gòu)買(mǎi)者應(yīng)當(dāng)知曉其所購(gòu)買(mǎi)住宅的建設(shè)用地使用權(quán)期限才具有了較大的合理性。由上可知，在未來(lái)宜由立法明確規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)單次續(xù)期的最短期限為20年。由于我國(guó)居住用地土地使用權(quán)的最長(zhǎng)期限包括70年和50年這兩類(lèi)情形，而居民所購(gòu)房屋的住宅建設(shè)用地使用權(quán)最短期限是20年，所以在法定的最高年限以?xún)?nèi)，居民可以續(xù)期的年限最長(zhǎng)為50年或30年。而在住宅建設(shè)用地使用權(quán)單次續(xù)期的最短期限為20年時(shí)，其對(duì)應(yīng)的續(xù)期次數(shù)是兩次或者一次。[36]換言之，在土地使用權(quán)最高年限以?xún)?nèi)，居民續(xù)期次數(shù)的上限是兩次。總之，在一般情況下，以建筑物的安全使用年限作為住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的最長(zhǎng)時(shí)限，可契合房屋所有權(quán)的物權(quán)特征、現(xiàn)行立法思想、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則的變遷規(guī)律以及現(xiàn)今的政策要求，有利于減少各界非議、抑制政府的權(quán)力沖動(dòng)以及順應(yīng)廣大居民的安居意愿。建筑物在住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限以?xún)?nèi)倒塌的，以原建筑物的設(shè)計(jì)使用壽命作為自動(dòng)續(xù)期的期限上限可避免使用權(quán)將所有權(quán)完全虛置的風(fēng)險(xiǎn)，更符合自動(dòng)續(xù)期規(guī)則的現(xiàn)行立法目的。無(wú)論建筑物是否在住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿(mǎn)前倒塌，該使用權(quán)在其最高年限以?xún)?nèi)的續(xù)期次數(shù)上限為兩次；基于住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限以外的續(xù)期次數(shù)對(duì)公民權(quán)利的影響不大，以續(xù)期一次為宜的觀點(diǎn)較為可取?！咀髡吆?jiǎn)介】

張力，單位為西南政法大學(xué)民商法學(xué)院；龐偉偉，單位為西南政法大學(xué)民商法學(xué)院?！咀⑨尅?/p>

[1]參見(jiàn)/afzz/content/2016-04/20/content_6594080.htm，2016年4月29日訪問(wèn)。

[2]《立法法》第45條規(guī)定：“法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。法律有以下情況之一的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋?zhuān)海ㄒ唬┓傻囊?guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；（二）法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的?！?/p>

[3]參見(jiàn)《暫行條例》第2條第2款的規(guī)定。

[4]《物權(quán)法》第135條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！?/p>

[5]《物權(quán)法》第45條第1款規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有?！?/p>

[6]《暫行條例》第40條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿(mǎn)，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷(xiāo)登記?！?/p>

[7]《暫行條例》第41條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿(mǎn)，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。”

[8]《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn)，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿(mǎn)前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn)，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回?！?/p>

[9]《物權(quán)法》第149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的，自動(dòng)續(xù)期。住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后的續(xù)期，依照法律

規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”

[10]參見(jiàn)高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。

[11]孫教授認(rèn)為，“自動(dòng)續(xù)期”的含義即無(wú)條件的續(xù)期。參見(jiàn)htlp:///news/2016^20/08016128341672968633399.shtml?wt_source=newshp_news_07'2016年6月29日訪問(wèn)。

[12]楊教授認(rèn)為，“自動(dòng)續(xù)期”的核心價(jià)值是“一次取得永久使用”.參見(jiàn)/bo/t/?id=30586，2016年6月29日訪問(wèn)。

[13]申衛(wèi)星教授認(rèn)為，若自動(dòng)續(xù)期等于永久免費(fèi)，使用權(quán)與所有權(quán)將無(wú)異。參見(jiàn)《住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期法律問(wèn)題研討會(huì)討論綜述》，http://www.v4.cc/News-1164520.html，2016年6月29日訪問(wèn)。

[14]參見(jiàn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語(yǔ)字典》第5版，商務(wù)印書(shū)館2005年版，第1805頁(yè)。

[15]《土地管理法》（2004年修正）第2條第5款規(guī)定：“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)的除外?！?/p>

[16]《土地管理法》（2004年修正）第54條規(guī)定：“建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，

經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（一）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地?！?/p>

[17]《城市房地產(chǎn)管理法》第24條規(guī)定：“下列建設(shè)用地的土地使用權(quán)，確屬必需的，可以由縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥：（一）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地?！?/p>

[18]參見(jiàn)《專(zhuān)訪物權(quán)法核心起草專(zhuān)家！住宅用地“自動(dòng)續(xù)期”地方政府無(wú)權(quán)決定》，/20160421/n445510432.shtml，2016年7月1日訪問(wèn)。

[19]參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》，http:〃/wxzl/gongbao/2015-02/27/content_1932703.tan，2016年6月26日訪問(wèn)。

[20]參見(jiàn)《關(guān)于明確住宅建設(shè)用地使