用制度建立依法治校

用制度建立依法治?！胺雷o(hù)墻”焦點(diǎn)提示：在學(xué)生擁有的眾多權(quán)利之中，人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是最容易被侵害的。針對(duì)學(xué)生的各種各樣的體罰手段、無休止的教育亂收費(fèi)，學(xué)生的權(quán)利幾乎每天都在被侵害。要杜絕侵權(quán)，首先要完善相關(guān)制度，其次要加強(qiáng)師德教育。

健全相關(guān)制度

重慶交通學(xué)院高教研究所研究員張璠指出，從義務(wù)教育法律的橫向覆蓋面上看，我國的義務(wù)教育立法法域面仍然較窄，一些在教育實(shí)踐中亟需的重要義務(wù)教育法律如教育行政法、義務(wù)教育投資法、學(xué)生傷害事故處理法等未及時(shí)制定，造成教育立法落后于教育實(shí)踐的局面。從義務(wù)教育法律的縱向體系看，還沒有形成使法律順利實(shí)施的層次有序的義務(wù)教育法規(guī)體系。義務(wù)教育法出臺(tái)已l8年了。在此期間，l992年國家教委頒布了實(shí)施細(xì)則，各省級(jí)人大和某些縣級(jí)人大也制定了一些規(guī)章；但對(duì)實(shí)施義務(wù)教育過程中遇到的諸如各級(jí)政府的具體責(zé)任義務(wù)、經(jīng)費(fèi)投入、教師工資、校舍建設(shè)、學(xué)校收費(fèi)、學(xué)生權(quán)益保障等等重大的問題，還未能做出明確的規(guī)定；對(duì)接受義務(wù)教育者提供受教育權(quán)利的法律保護(hù)方面的規(guī)范，不可思議地被忽視掉了。

長期以來，我國的教育事務(wù)主要由教育行政機(jī)關(guān)來管理。按照行政法的規(guī)定，教育行政機(jī)關(guān)在從事教育管理時(shí)，依照自己的判斷作決定、發(fā)布命令，享有教育事務(wù)的組織管理權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)其管理行為的法律責(zé)任。這容易帶來執(zhí)法主體不清的問題，即哪一級(jí)教育行政機(jī)關(guān)享有行政執(zhí)法權(quán)。教育行政機(jī)關(guān)既是執(zhí)法者，又是辦學(xué)者。當(dāng)學(xué)校對(duì)學(xué)生發(fā)生侵權(quán)行為時(shí)，教育管理機(jī)關(guān)很難站在中間立場上處理“自家人”，甚至出現(xiàn)了教育行政機(jī)關(guān)帶頭做家長的工作，所謂“家丑不外揚(yáng)”。教育法律的立法者和執(zhí)法者存在合一的現(xiàn)象：教育行政機(jī)關(guān)是執(zhí)法主體，同時(shí)又主要參與教育立法，在確定行政和民事權(quán)益時(shí)，容易出現(xiàn)部門利益傾斜，并導(dǎo)致壟斷教育法律解釋權(quán)。

我國目前義務(wù)教育的監(jiān)督，集中在上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行政監(jiān)督、各級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督三個(gè)系統(tǒng)。教育行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督顯然難以站在“第三者”的角度進(jìn)行督導(dǎo)、評(píng)價(jià)。社會(huì)監(jiān)督除了當(dāng)前比較熱的新聞監(jiān)督外，大多數(shù)則是“事不關(guān)己，高高掛起”，缺乏直接制約機(jī)制。新聞監(jiān)督的社會(huì)影響大，但畢竟涉及面窄，且不熟悉實(shí)情，其監(jiān)督力度仍然不夠。

雖然各級(jí)教育行政部門具有一定的處理涉及教師、校長、教輔人員的行政懲戒的職能，但并沒有像一些國家如法國那樣以法律形式明確規(guī)定其擁有司法仲裁權(quán)，而且也無獨(dú)立的行政仲裁機(jī)構(gòu)，學(xué)生合法權(quán)益受到侵犯時(shí)則無處“申訴”，并且沒有專門的“教育法院”，教育法律的司法往往由民庭、刑庭等執(zhí)行；缺乏專職教育法律的司法人員，多數(shù)司法人員懂法不懂教育，不能站在教育的角度維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。由于現(xiàn)有法院訴訟功能還不健全，學(xué)生家長及學(xué)生回避訴訟的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，導(dǎo)致學(xué)校、教師的違法現(xiàn)象得以逍遙法外，屢禁不止。

盡管我國義務(wù)教育實(shí)行的是“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的原則，但傳統(tǒng)管理體制的慣性，使學(xué)校依然是“政府附屬物”而不是市場中的“獨(dú)立法人”，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者往往屈服于政府部門、社會(huì)組織、權(quán)力人物等外部因素的壓力，被迫做出違法的事，如鄉(xiāng)政府指示學(xué)校向?qū)W生家長代收農(nóng)村提留款；政府長期拖欠教師工資或不足額發(fā)放引起亂收費(fèi)；利害關(guān)系部門領(lǐng)導(dǎo)或工作人員向?qū)W校攤派費(fèi)用或推銷物品導(dǎo)致亂收費(fèi)，形成以政策而不是以法來進(jìn)行管理。由于有政府作保護(hù)傘和避風(fēng)港，學(xué)校容易利用這種條件逃避法律責(zé)任。加之長期依附于政府形成的官本位思想，使教師的職級(jí)與國家機(jī)關(guān)行政級(jí)別系列不恰當(dāng)?shù)膶?duì)立，中小學(xué)不同層次、不同規(guī)格的學(xué)校以及學(xué)校內(nèi)部不同崗位、不同職務(wù)的教學(xué)、行政、后勤人員一律“向官看”，形成了教育管理上的支配控制而不是“服務(wù)”的思維習(xí)慣，造成了侵權(quán)，自己卻往往渾然不知。

當(dāng)前，我國政府的教育行為不到位突出表現(xiàn)在投入不足，保護(hù)措施不力。學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到嚴(yán)重侵害，部分學(xué)生由此輟學(xué)，受教育權(quán)遭到間接侵犯。另一方面，政府對(duì)義務(wù)教育有保護(hù)的義務(wù)，理應(yīng)通過改善學(xué)校辦學(xué)環(huán)境，以促進(jìn)學(xué)校平等參與競爭，提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平；但在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的時(shí)代，許多領(lǐng)導(dǎo)將“教育應(yīng)處于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”僅僅停留在口頭或文件上，專心致志搞政績工程，對(duì)學(xué)校的監(jiān)督、管理、執(zhí)法等重視力度不夠，助長了侵權(quán)行為的蔓延；同時(shí)，在教育效果弱化，教育體制改革緩慢，教育資源配置不合理，學(xué)校辦學(xué)缺乏活力等問題上，政府采取的措施也不盡如人意，受到侵犯的自然是學(xué)生的權(quán)利。

依法治校就是根據(jù)國家法律法規(guī)管理學(xué)校一切事務(wù)，它是依法治教在辦學(xué)中的具體體現(xiàn)。然而，許多學(xué)校在管理中，一方面對(duì)教育者的侵權(quán)行為不及時(shí)加以制止，甚至庇護(hù)，無疑助長了教育者對(duì)學(xué)生的侵權(quán)風(fēng)氣；另一方面，受利益的驅(qū)使和法制觀念的淡薄，一些管理者在制定學(xué)校管理制度等方面超越法律規(guī)定的范圍，依法治校的思想沒有真正落實(shí)。在一些地方的中小學(xué)，學(xué)校執(zhí)行的是“土政策”。以校長負(fù)責(zé)制為借口，個(gè)人說了算，甚至呈現(xiàn)集體違法的趨勢，致使學(xué)生的合法權(quán)益得不到保障。

杜絕對(duì)學(xué)生的體罰

體罰和變相體罰是對(duì)學(xué)生身體和人格尊嚴(yán)的雙重傷害。這是從私塾時(shí)的“頭懸梁，錐刺股”的封建教育發(fā)展到今天“以人為本”的素質(zhì)教育的過程中，家庭、社會(huì)和學(xué)校各方逐漸形成的共識(shí)。雖然我國法律和教育法規(guī)禁止體罰和變相體罰學(xué)生，但體罰現(xiàn)象卻屢見不鮮，像一種頑癥，久治不愈。

關(guān)愛學(xué)生、尊重學(xué)生是杜絕體罰和變相體罰的基礎(chǔ)?！坝H其師”才“信其道”，這是學(xué)生學(xué)習(xí)之道；著名教育家夏丐尊先生說過：“教育之沒有情感，沒有愛，如同池塘沒有水一樣。沒有水，就不成其池塘，沒有愛就沒有教育?！边@是教師從教之道。而教師的工作對(duì)象是活生生的人?；谄渎殬I(yè)的特殊性，對(duì)學(xué)生的關(guān)愛、尊重和信任就成為實(shí)現(xiàn)教育價(jià)值的核心理念，教師在教育教學(xué)中要用這樣的理念指導(dǎo)自己的言行。遇事要自我克制，要沉著，冷靜，不意氣用事。只有這一理念落到實(shí)處，才能杜絕體罰與變相體罰的發(fā)生，這也是杜絕此類現(xiàn)象的基礎(chǔ)。教師要實(shí)現(xiàn)由“嚴(yán)師”到“慈師”的轉(zhuǎn)變，與學(xué)生的平等相待，關(guān)愛學(xué)生。學(xué)生在校，教師成為學(xué)生的第二任家長，對(duì)他們的學(xué)習(xí)和生活倍加關(guān)心。發(fā)現(xiàn)困難多幫助，發(fā)現(xiàn)心理問題多輔導(dǎo)，讓他們?cè)趯W(xué)校里感受到家庭一般的溫暖，感受到師愛的可貴。從而安心學(xué)習(xí)，對(duì)學(xué)習(xí)充滿信心。讓學(xué)生與教師產(chǎn)生心靈上的愛的溝通，從而杜絕學(xué)生違紀(jì)，最終杜絕體罰和變相體罰的發(fā)生。尊重學(xué)生的核心是尊重學(xué)生的人格。包括對(duì)學(xué)生語言上的尊重和行為上的尊重。語言上尊重學(xué)生要規(guī)范禮貌性、尊重性教育教學(xué)語言。提問學(xué)生可用“請(qǐng)問”或“請(qǐng)回答”等等。批評(píng)學(xué)生要就事論事，絕不能帶有挖苦、諷刺、打擊的意味。對(duì)于犯錯(cuò)誤的學(xué)生，要耐心地進(jìn)行說理教育，曉之以理，動(dòng)之以情。在基于尊重學(xué)生人格的前提下，循循善誘就能事半功倍。行為上的尊重，簡言之就是教師不能采用簡單粗暴的方式對(duì)待學(xué)生，對(duì)學(xué)生施以身體或心理的行為而導(dǎo)致學(xué)生受到傷害。事后教師只能自食其果，而苦在心里，從而產(chǎn)生心理方面的困惑，對(duì)學(xué)生管理無從下手，這不是長遠(yuǎn)之計(jì)。提高教師處理學(xué)生問題的能力是杜絕體罰和變相體罰的保障。在教育教學(xué)過程中，教師都會(huì)遇到各種各樣必須解決的問題和困難。如果教師不能靈活巧妙地處理這些問題，就會(huì)造成僵局，傷害學(xué)生情感，有損教育威信，妨礙教育教學(xué)活動(dòng)，甚至出現(xiàn)體罰和變相體罰學(xué)生的行為。現(xiàn)今的教育是面向未來的教育，教師必須以更高的素質(zhì)來適應(yīng)，這就要求教師要不斷地更新教育思想，提高自己的教育教學(xué)素質(zhì)。而教師的自我完善，與本身工作特點(diǎn)、成就動(dòng)機(jī)、進(jìn)修壓力等因素有關(guān)；有時(shí)客觀環(huán)境不能提供有利的條件，有些教師很難找出有價(jià)值的發(fā)展方向與有利資源。教師在教育觀念及相關(guān)專業(yè)知識(shí)方面的不足，勢必影響到教育教學(xué)實(shí)踐，必然容易產(chǎn)生緊張和沮喪的情緒體驗(yàn)，影響到學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活。加強(qiáng)學(xué)習(xí)，勢在必行。教育機(jī)智是教師在教育教學(xué)活動(dòng)中的一種特殊智力定向能力，是教師對(duì)學(xué)生各種表現(xiàn)，特別是對(duì)意外情況和偶發(fā)事件，能夠及時(shí)做出靈敏反應(yīng)，并采取恰當(dāng)措施以解決問題的特殊能力。是教育科學(xué)理論和教育實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)熔鑄的合金。教育機(jī)智需要教師在實(shí)踐中不斷磨練與感悟，要有高度的責(zé)任感，愛護(hù)、尊重和公正對(duì)待學(xué)生的態(tài)度和冷靜沉著的性格。學(xué)校和上級(jí)單位還可組織專題學(xué)習(xí)，提高教師的教育素質(zhì)，從而杜絕體罰與變相體罰的發(fā)生。教師要通過對(duì)自己或身邊發(fā)生的體罰和變相體罰的行為進(jìn)行反思，“回診”自己的教育教學(xué)行為，在今后的教育教學(xué)中不斷積累經(jīng)驗(yàn)和磨礪自己。有輿論認(rèn)為，沒有懲罰的教育是不完整的教育。作為教師，面對(duì)出錯(cuò)的學(xué)生，要堅(jiān)持“教育為主，懲罰為輔”的原則，用真誠、善意的批評(píng)，用恰如其分的懲罰去教育孩子，糾正孩子錯(cuò)誤的行為，根治他們心中的疤痕，使他們?cè)诖饶甘降膼鄣牧α亢蛧?yán)父式的警告的力量的驅(qū)使下?lián)碛幸粋€(gè)健康的心理、積極的人生追求。小學(xué)語文課本中《桃花心木》和《“糟糕透了”與“精彩極了”》兩篇課文如理解其內(nèi)涵就是這一思想的最好例證。要明確懲罰與體罰的區(qū)別，更好地對(duì)學(xué)生進(jìn)行懲罰而不是體罰?，F(xiàn)行法律沒有把懲罰和體罰分開，制定相應(yīng)的可操作性的懲罰細(xì)則，讓教師有理可依，有據(jù)可行，而不是在教育教學(xué)中處理學(xué)生問題時(shí)，行走在懲罰與體罰的邊沿，提心吊膽，如履薄冰。而探究其本質(zhì)：體罰是用觸及身體皮肉等有損身體健康和侮辱人格尊嚴(yán)的方式來懲罰學(xué)生的方法，如罰站、罰跪、打手心、擰耳朵等等。這是延續(xù)了封建社會(huì)嚴(yán)厲教育的具體表現(xiàn)形式，是對(duì)學(xué)生身心的傷害。而懲罰是一種常規(guī)的教育手段，是對(duì)學(xué)生不良行為習(xí)慣的一種強(qiáng)制性糾正行為，是在學(xué)生身心完全能夠承受的前提下采取的教育措施，對(duì)學(xué)生能夠起到教育和警示作用。簡言之，罰是因?yàn)閻?，旨在治病救人，是一種手段而不是目的。所以，我們的懲罰要立足于學(xué)生身心的健康。矯治學(xué)生的缺點(diǎn)與錯(cuò)誤而不是打擊報(bào)復(fù)，它是無毒無害的成長催化劑。對(duì)學(xué)生過錯(cuò)的懲罰教育是學(xué)校、家庭和社會(huì)的共同責(zé)任。學(xué)生不良行為習(xí)慣的養(yǎng)成，來源于家庭教育的缺失、對(duì)獨(dú)生子女的溺愛、社會(huì)不良現(xiàn)象的影響和學(xué)校教育的盲區(qū)等幾方面。對(duì)其不良行為的糾正，必須由學(xué)校、家庭和社會(huì)形成懲罰教育的合力才能收到良好的效果。這也是培養(yǎng)合格、健康、可用的人才必不可少的教育措施。改革現(xiàn)行教育評(píng)價(jià)制度是杜絕體罰和變相體罰的根本。我國基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀，無法掩蓋一個(gè)眾所周知的事實(shí)，即學(xué)生“苦”，教師也“苦”。而教師的一切教育教學(xué)活動(dòng)都以現(xiàn)行的教育評(píng)價(jià)制度為基準(zhǔn)。其中，對(duì)教師的評(píng)價(jià)制度在實(shí)踐中可以濃縮為一個(gè)字——“分”，“唯分是舉”是其靈魂和精髓。忽視了學(xué)生“以人為本”的全面發(fā)展觀。現(xiàn)行評(píng)價(jià)制度極易步入以評(píng)價(jià)代替管理的誤區(qū)。對(duì)于教師的評(píng)價(jià)功能，不是真正地促進(jìn)其成長、改變其表現(xiàn)、關(guān)心其今后的發(fā)展，并通過評(píng)價(jià)找出其發(fā)展的最佳途徑，而是用過分精細(xì)化、數(shù)量化、繁瑣化的條款和制度，對(duì)教師加以限制和束縛；用過分單一化、形式化、教條化的管理手段，使教師發(fā)揮才能的空間越來越?。还芾碚吲c被管理者，教育者與受教育者彼此的對(duì)立情緒，也會(huì)因此越來越強(qiáng)烈。這是成就教育家與教書匠的最大區(qū)別。體罰與變相體罰便成為矛盾激化的產(chǎn)物之一。因此，改革現(xiàn)行教育評(píng)價(jià)制度，體現(xiàn)評(píng)價(jià)的發(fā)展性和過程性，發(fā)揮評(píng)價(jià)制度正確的導(dǎo)向功能的嘗試勢在必行，使學(xué)生獲得基礎(chǔ)知識(shí)與基本技能的過程，同時(shí)成為學(xué)生學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)和形成正確價(jià)值觀的過程，從根本上杜絕教師為“分”而教，學(xué)生為“分”而學(xué)的急功近利思想下的體罰與變相體罰行為的發(fā)生。建立可操作的機(jī)制與規(guī)程義務(wù)教育資源配置不均衡是教育亂收費(fèi)問題持久未決的根源，非份利益的驅(qū)動(dòng)是教育腐敗行為屢禁不止的重要因素。不回避改革歷史帶來的問題，高舉法律利劍勇于面對(duì)現(xiàn)實(shí)，依法重新定性教育及明確定位政府，開源節(jié)流，才能絕處重生。依據(jù)義務(wù)教育的根本屬性，人人都有平等享受的權(quán)利，解決擇校熱及其他亂收費(fèi)問題，實(shí)質(zhì)上就是要斬?cái)嗥浔澈蟮睦骀?。義務(wù)教育應(yīng)是政府向公眾提供的公益產(chǎn)品，首先要堅(jiān)定每一個(gè)人都能平等享受義務(wù)教育資源的目標(biāo)和理念，同時(shí)要有可操作、可監(jiān)控的機(jī)制和規(guī)程。嚴(yán)重的擇校熱和高昂的擇校費(fèi)形成的教育“利益集團(tuán)”，是對(duì)國家法律、教育公益性及社會(huì)公平正義的直接破壞和公然挑戰(zhàn)。在中小學(xué)教育中，雖實(shí)行9年義務(wù)教育，但由于受“取之于民用之于民”和“教育產(chǎn)業(yè)化”等思潮的影響，各校借機(jī)大肆斂財(cái)，在利益的驅(qū)動(dòng)下，搞“上有政策，下有對(duì)策”和“暗箱操作”。備受關(guān)注的擇校費(fèi)被稱為“捐資助學(xué)款”，其“黑箱”操作的流程是：擇校費(fèi)直接交給區(qū)縣教委，教委依據(jù)一定比例返還給學(xué)校。20世紀(jì)90年代開始，由政府傾力打造的重點(diǎn)學(xué)校制度，迄今還在許多地方以超常的吸金能力，和因?qū)W生過度集中而形成的大班額，阻礙著義務(wù)教育的均衡發(fā)展。21世紀(jì)教育發(fā)展研究院院長楊東平認(rèn)為，一些重點(diǎn)校在政府的幫助下，先利用“尋租”輕而易舉地獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，形成了所謂的“利益集團(tuán)”，再通過與權(quán)勢部門的“共建”獲得大量政府資源。無論“以錢擇?！边€是“以權(quán)擇?！保际菍?duì)教育公平的直接破壞和公然挑戰(zhàn)。推進(jìn)均衡的最大困難不是理念或法律層面的阻礙，而是如何打破這一類“利益共同體”。楊東平說，義務(wù)教育階段“名?！边`法收取巨額贊助的情況普遍存在。這正是依法追究相關(guān)責(zé)任人的意義所在。只有依照法律，比如參照“非法集資罪”定性量刑，才能從一個(gè)側(cè)面遏制這種屢禁不止的亂收費(fèi)現(xiàn)象，從而維護(hù)《義務(wù)教育法》的尊嚴(yán)。教育不是“肥肉”，更不是“提款機(jī)”。怎樣遏制教育亂收費(fèi)現(xiàn)象？中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授劉穎表示，教育亂收費(fèi)之所以屢禁不止