《行政法與行政訴訟法（第三版）》課件3章

第三章行政行為與行政程序原理重點問題：1、行政行為的概念、特征及分類2、行政行為的構(gòu)成要件與合法要件3、行政行為的效力4、行政程序的概念與特征5、行政程序的基本原則與主要制度第三章行政行為與行政程序原理第一節(jié)行政行為原理第二節(jié)行政程序原理第一節(jié)行政行為原理一、行政行為的概念二、行政行為的構(gòu)成要件三、行政行為的分類四、行政行為的內(nèi)容五、行政行為的效力六、行政行為的合法要件七、行政行為的生效、無效、撤銷、變更、終止和廢止一、行政行為的概念我國行政法學(xué)界的通說認為，行政行為：是指行政主體通過一定的意思表示，行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)所實施的，能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。它主要具有以下特征：1、行政行為是行政主體所實施的行為。2、行政行為是行政主體行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)的行為。3、行政行為是能產(chǎn)生行政法律效果的行為。4、行政行為有著多種多樣的行為方式。應(yīng)當(dāng)注意的是，行政行為不同于行政事實行為。二、行政行為的構(gòu)成要件行政行為的構(gòu)成要件是指決定某一行為能構(gòu)成行政行為所必須具備的一切主、客觀條件。行政行為的構(gòu)成要件包括以下三個方面：1、行政行為的主體必須是行政主體，這是行政行為的主體要件。2、行政行為的本質(zhì)是行政權(quán)力的運用，這是行政行為的權(quán)力屬性要件。3、行政行為必須是客觀存在的，也就是說，行政行為在外觀上必須具有一定的存在形式使行為主體的內(nèi)在意思表示出來。以上三個要件同時具備，則行政行為成立；缺乏其中之一，則不構(gòu)成行政行為。三、行政行為的分類按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政行為分為不同的種類。1、抽象行政行為與具體行政行為。2、內(nèi)部行政行為與外部行政行為。3、依職權(quán)的行政行為、依授權(quán)的行政行為與依委托的行政行為。4、單方行政行為與雙方行政行為。5、羈束行政行為與自由裁量行政行為。6、要式行政行為與不要式行政行為。7、授益行政行為與負擔(dān)行政行為。8、附條件行政行為與不附條件行政行為。9、作為行政行為與不作為行政行為。四、行政行為的內(nèi)容行政行為的內(nèi)容即行政行為所內(nèi)含的意思和目的。行政行為的內(nèi)容都與權(quán)利、義務(wù)有關(guān)。概括地講，行政行為的內(nèi)容主要包括以下幾個方面：1、設(shè)定權(quán)利和義務(wù)。2、實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)。3、剝奪、限制權(quán)利和減、免義務(wù)。4、確認和恢復(fù)權(quán)利、義務(wù)。5、確認法律事實。五、行政行為的效力行政行為的效力通常表現(xiàn)為它產(chǎn)生特定的法律約束力和強制力。這種約束力和強制力要求行政主體和行政相對人雙方都必須遵守和服從，否則就要承擔(dān)法律責(zé)任。行政行為的效力主要表現(xiàn)為以下幾個方面：（一）公定力公定力：是指行政行為一經(jīng)作出，不論其是否合法，即對任何人都具有被推定為合法有效而予以尊重的一種法律效力。即使行政行為是不符合法定條件的，在沒有被有關(guān)國家機關(guān)經(jīng)過一定程序確認為違法并撤銷其效力之前，它仍然是有效的，它仍然對任何人都具有法律約束力。五、行政行為的效力（二）確定力確定力：也稱不可變更力。它指行政行為成立生效后，其內(nèi)容具有確定性，非法定主體不可隨意變更和撤銷。行政行為依法被撤銷或改變的情況主要是：（1）由國家權(quán)力機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)予以撤銷；（2）經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定予以變更和撤銷；（3）由上級行政主體行使監(jiān)督權(quán)予以變更和撤銷；（4）經(jīng)行政訴訟由人民法院判決予以撤銷和變更；（5）因發(fā)現(xiàn)確有錯誤，由作出該行政行為的行政主體自己變更和撤銷。五、行政行為的效力（三）拘束力拘束力：是指行政行為成立生效后，其內(nèi)容對有關(guān)對象產(chǎn)生法律上的約束性，有關(guān)對象都必須遵守和服從，否則將要承擔(dān)法律后果。行政行為的這種拘束力表現(xiàn)在兩個方面：（1）對行政相對人的拘束力。（2）對行政主體自身的拘束力。五、行政行為的效力（四）執(zhí)行力執(zhí)行力：是指已經(jīng)成立并生效的行政行為要求行政主體和行政相對人對其內(nèi)容予以實現(xiàn)的法律效力。行政行為的內(nèi)容只有得到實現(xiàn)才具有實際意義，因而行政行為的執(zhí)行力是行政行為效力的一個不可缺少的部分。六、行政行為的合法要件1、主體合法。主體合法要求作出行政行為的主體資格必須是合法取得的。2、權(quán)限合法。權(quán)限合法要求行政主體作出行政行為時，運用的是自身法定的職權(quán)或履行的是自身法定的職責(zé)，符合自身法定的權(quán)限分工范圍，如果超越范圍，則是超越職權(quán)或濫用職權(quán)的行政行為。3、內(nèi)容合法。內(nèi)容合法要求行政行為的內(nèi)容必須合法、適當(dāng)、真實、明確。4、程序和形式合法。程序和形式合法是指行政主體作出的行政行為必須符合法定程序和具備法定的形式。七、行政行為的生效、無效、撤銷、變更、終止和廢止（一）行政行為的生效符合合法要件的行政行為都能發(fā)生法律效力，一般而言，行政行為自作出之時即開始發(fā)生法律效力。但是，行政行為作出之時，行政相對人并不一定能立即知曉，行政相對人并不知曉的行政行為對其不能產(chǎn)生法律效力。因而，行政行為對行政主體生效的時間是行政行為作出之時，而對行政相對人的生效時間則根據(jù)情況不同可以分為即時生效、送達生效和附條件生效。1、即時生效。即時生效是指行政行為一經(jīng)作出即具有效力，對相對人立即生效。2、送達生效。送達生效是指將表達行政行為內(nèi)容的法律文書送達給當(dāng)事人，一經(jīng)送達即發(fā)生法律效力。3、附條件生效。附條件生效是指行政行為的生效附有專門的日期或條件，一旦日期屆滿或條件具備，該行政行為就發(fā)生效力。七、行政行為的生效、無效、撤銷、變更、終止和廢止（二）行政行為的無效行政行為的無效：是指行政行為具有重大、明顯的違法情形，從而使其自始至終不發(fā)生法律效力。一般而言，行政行為的無效主要包括以下幾種情形：（1）行政行為具有特別重大的違法情形；（2）行政行為具有明顯的違法情形；（3）行政行為的實施將導(dǎo)致犯罪；（4）不可能實施的行政行為；（5）行政主體受行政相對人脅迫或欺騙作出的行政行為；（6）行政主體不明確或明顯超越相應(yīng)行政主體職權(quán)的行政行為。七、行政行為的生效、無效、撤銷、變更、終止和廢止（三）行政行為的撤銷行政行為的撤銷：是指因行政行為不具備合法要件，由有權(quán)的機關(guān)對其予以撤銷，使其向前向后均失去效力。行政行為不具備合法要件即屬于違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，撤銷是對其否定，應(yīng)認定為從其成立之時起就不具有法律效力。在被撤銷前已發(fā)生的法律效果，應(yīng)依法予以處理，使相關(guān)的權(quán)利義務(wù)恢復(fù)到作出該行政行為之前的狀態(tài)。不能恢復(fù)的，應(yīng)依法給予行政賠償。有權(quán)機關(guān)：國家權(quán)力機關(guān)、上級行政行關(guān)、原行政機關(guān)、行政復(fù)議機關(guān)和人民法院。七、行政行為的生效、無效、撤銷、變更、終止和廢止（五）行政行為的終止行政行為的終止：又稱行政行為的自動失效，是指行政行為因某些法定因素而不再向后發(fā)生法律效力。引起行政行為的終止的原因很復(fù)雜，概括起來主要有以下幾種：1、行政行為的目的已經(jīng)達到，其因任務(wù)已完成而自然終止效力。2、期限屆滿。3、行政行為針對的事項已不復(fù)存在或因情況有了較大變化而被行政主體終止。4、行政行為附有一定的解除條件，一旦條件具備，其效力即被終止。七、行政行為的生效、無效、撤銷、變更、終止和廢止（六）行政行為的廢止行政行為的廢止：是指本來具備合法要件的行政行為，因法律和政策的變化而不再適應(yīng)新的社會情況，而由有權(quán)國家機關(guān)宣布廢除并使其向后不再發(fā)生法律效力。行政行為具有下列情形之一的，可以予以廢止：1、行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章被有權(quán)機關(guān)依法修改、廢止或撤銷。2、國際、國內(nèi)或行政主體所在地區(qū)的形勢發(fā)生重大變化，原行政行為的繼續(xù)存在將有礙社會政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，甚至給國家和社會公共利益造成重大損失。3、行政行為已完成原定目標(biāo)、任務(wù)，實現(xiàn)了其歷史使命，從而沒有繼續(xù)存在的必要。第二節(jié)行政程序原理一、行政程序的概念與特征二、行政程序的分類三、行政程序的基本原則四、行政程序的主要制度五、行政程序法一、行政程序的概念與特征（一）行政程序的概念行政程序是行政主體實施行政行為時所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、順序和時限。它一般由以下四個要素構(gòu)成，即行政行為的方式、步驟以及實現(xiàn)這些方式、步驟的順序和時限。（二）行政程序的特征1、行政程序的法定性和責(zé)任性。2、行政程序的多樣性。3、行政程序的統(tǒng)一性。二、行政程序的分類行政程序按適用范圍行為性質(zhì)適用時間法律關(guān)系性質(zhì)內(nèi)部外部抽象具體事前事后立法執(zhí)法司法三、行政程序的基本原則行政程序的基本原則程序法定原則

公開原則

相對人參與原則

程序公正原則

效率原則

四、行政程序的主要制度行政程序的主要制度是指行政機關(guān)在行政活動中必須遵循的重要程序制度，是行政程序基本原則的具體化。主要包括下列內(nèi)容：1、公開制度。公開制度是實現(xiàn)公民知情權(quán)的必然要求。這一制度包括行政程序公開和信息資料公開兩個方面。行政程序公開：是指行政主體在作出行政行為時除法律有不得公開的規(guī)定以外的，都應(yīng)當(dāng)公開進行。信息資料公開：又稱為情報公開，是指行政主體應(yīng)通過各種方式和渠道使社會公眾知曉有關(guān)行政活動的情況和相關(guān)信息資料。告知制度這是指行政主體在作出行政行為前或作出行政行為過程中，要依法將相關(guān)事項告訴相對人。公開制度是向社會公開，而告知制度是向相對人的告知。向相對人告知的內(nèi)容通常包括：（1）告知身份（2）告知據(jù)以作出行政行為的事實根據(jù)和法律依據(jù)。（3）告知決定（4）告知權(quán)利（5）告知其他事項聽證制度這一制度是指行政主體在作出影響相對人權(quán)利義務(wù)的決定之前，聽取相對人的陳述、申辯和質(zhì)證的一種程序制度。它是現(xiàn)代行政程序法的核心制度，是相對人參與行政程序的重要形式，是行政民主與行政公正的具體體現(xiàn)。聽證有廣義和狹義之分。廣義的聽證泛指行政主體聽取當(dāng)事人意見的程序，包括正式聽證和非正式聽證兩種。聽證制度在我國，1996年頒布的《行政處罰法》首次規(guī)定了聽證制度，目前這一制度有了很大的發(fā)展，聽證的適用范圍不斷擴大。根據(jù)我國目前的法律規(guī)定，聽證制度主要適用于：（1）行政處罰聽證（2）政府定價聽證（3）行政立法聽證（4）行政許可聽證辯論制度這一制度是指行政主體在裁決當(dāng)事人之間的爭議時，應(yīng)通知雙方當(dāng)事人到場，在行政主體的主持下，由雙方當(dāng)事人就有關(guān)事實問題和法律問題進行對質(zhì)的一種法律制度。目的：在于通過當(dāng)事人之間進行質(zhì)證，以達到澄清有關(guān)事實和法律問題的目的，從而保障雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。意義：辯論制度給予了當(dāng)事人充分陳述自己觀點和理由的機會，有利于防止行政主體在進行裁決時偏聽偏信，也有利于相對人接受和自覺履行行政決定?；乇苤贫冗@一制度指行政工作人員與所處理的行政事務(wù)有利害關(guān)系，可能影響到公正處理或裁決時，主動或應(yīng)相對人申請而不得參與處理該項行政事務(wù)的制度?；乇苤贫葋碓从谄胀ǚㄉ系淖匀还瓌t，這項原則要求“任何人都不能做自己案件的法官”。實行回避制度，有利于排除與所處理的事項有利害關(guān)系的行政人員主持行政程序，從而實現(xiàn)行政公正；有利于增加相對人對行政主體的信任感，保障行政管理活動的順利進行。職能分離制度這一制度是指將行政主體內(nèi)的某些相互聯(lián)系的職能加以分離，使之分屬不同機關(guān)（機構(gòu)）或不同工作人員掌管和行使的制度。主要包括兩種：一是審裁分離，即案件的調(diào)查人和裁決人相分離；二是裁執(zhí)分離，即案件的裁決者和執(zhí)行者相分離。不單方接觸制度這一制度是指行政主體在處理兩個以上有利害關(guān)系的相對人的事項時，不得在一方當(dāng)事人不在場的情況下單獨與另一方當(dāng)事人接觸，不得單方面聽取其陳述、接受其提交的證據(jù)的制度。設(shè)立該制度的目的在于：防止行政機關(guān)及其工作人員與一方當(dāng)事人進行私下交易而導(dǎo)致行政腐?。环乐剐姓C關(guān)及其工作人員受一方當(dāng)事人虛假陳述的影響而形成偏見，作出對其他當(dāng)事人不利的決定而損害其合法權(quán)益。時效制度這一制度是指行政行為的全過程或其各個階段應(yīng)受到法定時間限制的程序制度。時效制度是行政程序效率原則的具體體現(xiàn)。調(diào)查制度這是指行政機關(guān)在作出一項決定或裁決前，應(yīng)當(dāng)查明事實、搜集證據(jù)的制度。具體包括詢問證人、查賬、鑒定、勘驗等各種方法。由于行政機關(guān)實施行政行為時比較注重效率，因而在行政調(diào)查中，行政機關(guān)的主導(dǎo)性比司法審判中法院的主導(dǎo)性強得多，所以建立調(diào)查制度并注意保障行政相對人的權(quán)利，就顯得十分重要。說明理由制度這一制度是指行政主體在作出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的決定時，除法律有特別規(guī)定的外，必須向行政相對人說明作出該決定的事實根據(jù)和法律依據(jù)的制度。其作用主要在于：（1）促使行政機關(guān)對自己作出的決定作充分的考慮，使自己的決定有充分根據(jù)。（2）使相對人對行政決定的內(nèi)容有充分的了解，有利于保護相對人的合法權(quán)益，避免違法、不當(dāng)?shù)男姓Q定對其合法權(quán)益造成侵害。行政救濟制度這是指在相對人不服行政機關(guān)作出的影響其權(quán)利義務(wù)的行政決定時，法律應(yīng)為其提供申訴或申請復(fù)議以獲得救濟的途徑與機會，由上級行政機關(guān)或法定行政機關(guān)對原行政決定進行審查并作出裁決的制度。五、行政程序法（一）行政程序法的概念行政程序法是有關(guān)行政程序的各種法律規(guī)范的總和。它包括以下幾層意思：1、行政程序法所規(guī)范的主要對象是行政機關(guān)的行政行為。2、行政程序法是關(guān)于行政行為的方式、步驟、時限與順序方面的法律規(guī)范，而不是指關(guān)于行政行為所有方面的法律規(guī)范。3、行政程序法是行政法的有機組成部分，但其也有一定的獨立性。4、行政程序法是關(guān)于行政程序的法律規(guī)范的總和。（二）行政程序法的作用行政程序法的作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1、規(guī)范與控制行政權(quán)2、保護行政相對人的合法權(quán)益3、提高行政效率。效率是行政的生命4、促進行政民主（三）我國行政程序立法的現(xiàn)狀在我國雖然還沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典，但這并不能說我國沒有行政程序法規(guī)范，更不能說我國沒有行政程序立法。特別是改革開放以來，國家立法機關(guān)在行政程序立法方面做了大量工作，在許多法律文件中規(guī)定有行政程序的內(nèi)容，如我國的《治安管理處罰法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《稅收征收管理法》、《價格法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、《立法法》和《行政許可法》等都有行政程序的規(guī)定。此外，正在制定中的《行政強制法》也會對相關(guān)行政程序作出明確規(guī)定。所有這些都為將來制定頒布統(tǒng)一的行政程序法典奠定了堅實的基礎(chǔ)。法律應(yīng)用1、合法行政行為與有效行政行為并不完全等同。合法行政行為都是有效的,但有效行政行為并不一定都合法。因為行政行為具有公定力,一經(jīng)成立即被推定合法而產(chǎn)生法律效力,違法行政行為可因相對人在法定救濟期限內(nèi)未提請救濟,從而獲得形式上的確定力,這種行政行為雖然不是合法的,但卻是有效的。2、行政行為的合法要件不同于行政行為的構(gòu)成要件。行政行為的構(gòu)成要件解決的是行政行為是否存在的問題,它屬于事實判斷的范疇;而行政行為的合法要件解決的是行政行為是否合法的問題,它屬于價值判斷的范疇。只有行政行為已經(jīng)構(gòu)成后,才有進一步考慮其是否合法的必要。行政行為的合法要件包括:主體合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序和形式合法。法律應(yīng)用3、行政行為的無效,是指行政行為具有重大、明顯的違法情形,從而使其自始至終不發(fā)生法律效力。對于無效行政行為,行政相對人可以不受該行為約束,可以不履行該行為所確定的義務(wù)且不會引起任何法律責(zé)任,行政相對人可以在任何時候請求有權(quán)國家機關(guān)宣布該行為無效,不受行政復(fù)議和行政訴訟時效期間的限制,有權(quán)國家機關(guān)可以在任何時候宣布其行政行為無效,因為無效行政行為不具有公定力。4、行政主體在作出影響行政相對人合法權(quán)益的行政決定時,必須事先告知相對人,并要保證讓相對人參與,給予相對人陳述和申辯的權(quán)利和機會,否則這種行政決定會因為缺乏最低限度的程序正當(dāng)性而違法。案（事）例案情簡介：某市原有甲、