第八章 城市基礎(chǔ)設(shè)施管理

重點(diǎn)內(nèi)容：城市基礎(chǔ)設(shè)施的分類基礎(chǔ)設(shè)施供給的影響因素城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給方式中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源基礎(chǔ)投融資體制改革的基本方向城市基礎(chǔ)設(shè)施民營化的主要形式城市交通運(yùn)輸?shù)膯栴}和改革思路第8章城市基礎(chǔ)設(shè)施管理18.1城市基礎(chǔ)設(shè)施概述1.城市基礎(chǔ)設(shè)施的概念基礎(chǔ)設(shè)施（urbaninfrastructure），是保障城市生產(chǎn)和生活順利進(jìn)行的各種基礎(chǔ)性物質(zhì)設(shè)施以及相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的總稱。它是城市達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益的必要條件之一。8.1.1

城市基礎(chǔ)設(shè)施的含義22.城市基礎(chǔ)設(shè)施的分類按照其服務(wù)的性質(zhì)，可以分為以下兩類：（1）工程性基礎(chǔ)設(shè)施（2）社會性基礎(chǔ)設(shè)施3城市能源供應(yīng)設(shè)施城市供水排水設(shè)施城市交通運(yùn)輸設(shè)施城市郵電通信設(shè)施城市環(huán)保環(huán)衛(wèi)設(shè)施城市防衛(wèi)防災(zāi)設(shè)施4行政管理文化教育醫(yī)療衛(wèi)生商業(yè)服務(wù)金融保險(xiǎn)社會福利51.公用性和公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施與其他主體設(shè)施的顯著區(qū)別在于，后者可能只為某些企業(yè)或人提供服務(wù)，而城市基礎(chǔ)設(shè)施必須為全社會、全體市民提供服務(wù)城市基礎(chǔ)設(shè)施是公共的開放系統(tǒng)，不能拒絕任何使用者的需求所提供的產(chǎn)品和服務(wù)：福利品：道路、公廁、下水道、橋梁、綠地商品：自來水、電力、煤氣、電信、郵政即使作為商品也是公共商品（publicgoods），而非私有品，一個(gè)人的使用不能以排斥其他人的使用為前提出于社會公平、社會穩(wěn)定及社會倫理的原因，對于一些收費(fèi)、實(shí)行商品化管理的服務(wù)和供應(yīng)，也必須無償供應(yīng)或低價(jià)供應(yīng)8.1.2

城市基礎(chǔ)設(shè)施的特征62.自然壟斷性自然壟斷理論：平均成本持續(xù)下降高額的初始固定成本以及相對較低的可變運(yùn)營成本，產(chǎn)品數(shù)量增加可不斷攤薄固定成本導(dǎo)致平均成本持續(xù)降低具有網(wǎng)絡(luò)特性的基礎(chǔ)設(shè)施具有更明顯的自然壟斷性如交通、通訊、電力等，節(jié)點(diǎn)越多流量越大收益越大市場規(guī)模擴(kuò)大和技術(shù)進(jìn)步使得基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷性發(fā)生變化技術(shù)水平不變的條件下，市場規(guī)模擴(kuò)大可以使自然壟斷行業(yè)成為競爭性行業(yè)替代技術(shù)和替代能源的出現(xiàn)可以使細(xì)分行業(yè)之間出現(xiàn)競爭，如管道煤氣和地方電網(wǎng)、各種有線電話之間的競爭8.1.2

城市基礎(chǔ)設(shè)施的特征73.成本沉淀性初始投資巨大，而且資金一旦投入，短期無法周轉(zhuǎn)為其他項(xiàng)目所用。4.超前性和系統(tǒng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有統(tǒng)一性和超前性先地下，后地上留有余地5.不可移動性城市基礎(chǔ)設(shè)施只能立足于向固定地理區(qū)位的居民服務(wù)。8.1.2

城市基礎(chǔ)設(shè)施的特征81.城市基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)揮城市多元功能的物質(zhì)基礎(chǔ)2.城市基礎(chǔ)設(shè)施是形成經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)的重要保障3.城市基礎(chǔ)設(shè)施是提高市民福利水平的物質(zhì)條件4.城市基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)正外部效應(yīng)的重要手段8.1.3

城市基礎(chǔ)設(shè)施的作用91.城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平2.城市政府職能定位3.基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制8.1.4

基礎(chǔ)設(shè)施供給的影響因素10國外城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的歷程

一、國有化階段在20世紀(jì)70年代之前，大多數(shù)國家都把城市基礎(chǔ)設(shè)施視為具有自然壟斷的社會福利性產(chǎn)品，都側(cè)重于對城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行國有化管理。因此，國有的公共企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，英國國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重上升到20%。法國國有企業(yè)從戰(zhàn)前的11家猛增到103家。西班牙的公共企業(yè)占全國造船業(yè)的80%、交通和通信業(yè)的59%。希臘電力工業(yè)、鐵路運(yùn)輸和郵電部門幾乎全部由公共企業(yè)經(jīng)營。從構(gòu)成上看，公共企業(yè)大多集中在燃料、電力、交通、郵政、電信、自來水和鋼鐵等領(lǐng)域，除鋼鐵產(chǎn)業(yè)外，大多屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在20世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國家國有企業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重平均在10%左右，國有企業(yè)投資占全國總投資的比重平均為20%。11二、私有化改革階段私有化改革最早是從英國開始的。1979年，撤切爾夫人上臺后，英國開始推行私有化政策。起初，只是出售諸如英國宇航公司、英國聯(lián)合港口公司、國際航空無線電公司等少數(shù)公司的股票。1984年后，私有化范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，涉及的部門和行業(yè)越來越多，私有化收入也急劇增加。從1984年電信公司私有化到80年代末這一時(shí)期，英國政府共得到370億英鎊的收益。20世紀(jì)80年代私有化主要集中在航空、電信、能源、電力、供水、天然氣等自然壟斷企業(yè)。20世紀(jì)90年代私有化擴(kuò)大到郵政、鐵路、運(yùn)輸?shù)炔块T。同時(shí)，公共住房，甚至部分衛(wèi)生、教育部門也開始了私有化的進(jìn)程。私有化幫助政府收回了投資，增加了稅收，同時(shí)又減少了支出，長期困擾英國政府的財(cái)政問題大大緩解，英國經(jīng)濟(jì)從此開始走向復(fù)蘇和穩(wěn)定發(fā)展的新時(shí)期。美國的私有化始于1981年，當(dāng)時(shí)提出拍賣聯(lián)邦政府的聯(lián)合鐵路貨運(yùn)公司。1982年，里根政府又向國會提出拍賣部分國有土地。1986年，里根政府在1987年財(cái)政預(yù)算草案中，提出了出售包括海軍石油儲備區(qū)、全國鐵路客運(yùn)系統(tǒng)、電力銷售機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的12項(xiàng)民營計(jì)劃。1988～1992年，出售聯(lián)邦資產(chǎn)及減少補(bǔ)助金額共達(dá)24億美元。這樣不僅大大地減少了政府工作人員的數(shù)量及財(cái)政預(yù)算，而且每年可增加50億美元的財(cái)政收入。法國政府也進(jìn)行了大規(guī)模的私有化。1986年3月，希拉克政府上臺之后，制定了有關(guān)國有企業(yè)私有化的法規(guī)。按照法律規(guī)定，將65家企業(yè)和銀行及一家電視臺私有化，總資產(chǎn)多達(dá)2750億法郎。1993年、1994年、1995年私有化收入分別達(dá)到7l億美元、128億美元、57億美元。12二、私有化改革階段美國的私有化始于1981年，當(dāng)時(shí)提出拍賣聯(lián)邦政府的聯(lián)合鐵路貨運(yùn)公司。1982年，里根政府又向國會提出拍賣部分國有土地。1986年，里根政府在1987年財(cái)政預(yù)算草案中，提出了出售包括海軍石油儲備區(qū)、全國鐵路客運(yùn)系統(tǒng)、電力銷售機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的12項(xiàng)民營計(jì)劃。法國政府也進(jìn)行了大規(guī)模的私有化。1986年3月，希拉克政府上臺之后，制定了有關(guān)國有企業(yè)私有化的法規(guī)。按照法律規(guī)定，將65家企業(yè)和銀行及一家電視臺私有化，總資產(chǎn)多達(dá)2750億法郎。1993年、1994年、1995年私有化收入分別達(dá)到7l億美元、128億美元、57億美元。13領(lǐng)到養(yǎng)老券之后148.2城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)1.城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模和供給水平大幅提高2.基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位得到加強(qiáng)3.基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化改革取得初步進(jìn)展8.2.1

中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀151.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展很不均衡2.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體水平不高3.城市基礎(chǔ)設(shè)施投資渠道單一4.城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營方式落后5.基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革缺少政策配套8.2.2

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題161.國外城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給改革（1）政府投資在20世紀(jì)70年代以前，發(fā)達(dá)國家大多把城市基礎(chǔ)設(shè)施視為具有自然壟斷性質(zhì)的社會福利產(chǎn)品，都側(cè)重于對城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行公有化管理。因此，政府投資的公共企業(yè)在城市基礎(chǔ)設(shè)施中占有重要地位。從二戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代，英國和法國的國有企業(yè)比重都有明顯上升。8.2.3

國外城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展17（2）私有化改革從20世紀(jì)80年代開始，發(fā)達(dá)國家開始推行私有化，擴(kuò)大市場準(zhǔn)入，讓私人企業(yè)介入基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營。私有化改革最早從英國開始。（3）激勵(lì)性規(guī)制在公共企業(yè)私有化以后，一些私人企業(yè)可能利用其大公司的地位，排斥其他競爭對手，維持對市場的壟斷地位。為了促進(jìn)有效競爭，保障消費(fèi)者權(quán)益，城市政府需要對公用企業(yè)實(shí)施激勵(lì)性規(guī)制。20世紀(jì)80年代中后期以來，激勵(lì)性規(guī)制迅速發(fā)展起來。182.國外城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟示（1）準(zhǔn)確定位城市政府的基本職責(zé)（2）基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體多元化（3）依法調(diào)整各方經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系191.財(cái)政預(yù)算2.銀行貸款3.市政債券4.城市經(jīng)營5.使用者付費(fèi)6.民間資本8.2.4

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源20美國市政債券（MunicipalBonds）是美國的州及市鎮(zhèn)地方政府為了籌集市政建設(shè)所需資金所發(fā)行的債券。美國的州及市鎮(zhèn)地方政府的各級行政當(dāng)局，包括某些特別的行政當(dāng)局，如高等院校當(dāng)局，水利當(dāng)局、高速公路當(dāng)局以及國家所屬機(jī)場的當(dāng)局，都可以發(fā)行這種具有政府公債性質(zhì)的債券。市政債券起源于19世紀(jì)20年代的美國，當(dāng)時(shí)城市建設(shè)需要大量的資金，地方政府部門開始通過發(fā)行市政債券籌集資金，21市政債券=地方政府債券？市政債券一般分為兩種類型：一般責(zé)任債券（generalobligationbonds）：由州、市、縣或鎮(zhèn)（政府）發(fā)行的，并且以發(fā)行者的稅收能力為后盾（以一種或幾種方式的稅收），其信用來自發(fā)行者的稅收能力。收益?zhèn)╮evenuebond）：是由為了建造某一基礎(chǔ)設(shè)施依法成立的代理機(jī)構(gòu)、委員會和授權(quán)機(jī)構(gòu)，如修建醫(yī)院、大學(xué)、機(jī)場、收費(fèi)公路、供水設(shè)施、污水處理、區(qū)域電網(wǎng)或者港口的機(jī)構(gòu)或公用事業(yè)機(jī)構(gòu)等所發(fā)行的債券，其償債資金來源于這些設(shè)施有償使用帶來的收益。22對于一般責(zé)任債券，我們可以進(jìn)行以下理解：第一，這種債券是以地方稅收能力作為信用基礎(chǔ)的，違約的情況極為罕見，本金和利息都能定期足額及時(shí)支付，因此也被稱為“信息與信譽(yù)完備債券（fullfaithandcreditbonds）”（與“金邊債券”有些相似）。第二，這種債券以發(fā)行人（有關(guān)地方政府）的一種或幾種方式的稅收作為償債資金，與各級政府的財(cái)政收入預(yù)算聯(lián)系在一起。23對于收益?zhèn)谝?，這類債券是“地方政府”的代理機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行，其償還資金來源于投資項(xiàng)目的收益第二，“地方政府”并不為此類債券的償還進(jìn)行擔(dān)保，不是“地方政府”財(cái)政預(yù)算中的直接債務(wù)或者或有債務(wù)，與“地方政府”預(yù)算既無直接聯(lián)系，也無間接關(guān)系24發(fā)行市政債券的作用為地方政府提供了一個(gè)非常靈活的金融管理工具，降低了市政建設(shè)的融資成本為投資者提供了一個(gè)好的投資工具，吸引私營企業(yè)和國外投資者進(jìn)行新的商業(yè)投資改善地方經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)，提高地方就業(yè)水平可能引發(fā)地方政府破產(chǎn)25應(yīng)該慎重看待市政債券268.3基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營體制1.公辦公營即由政府直接投資和經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施。這類基礎(chǔ)設(shè)施的公益性最強(qiáng)，有的沒有直接的利潤回報(bào)。但它們涉及每個(gè)市民的切身利益，正外部效應(yīng)顯著。2.公私合作其是指政府以參股入股、財(cái)政補(bǔ)助、優(yōu)惠政策等方式，與私人部門建立合作關(guān)系，聯(lián)合提供城市基礎(chǔ)設(shè)施及其服務(wù)。8.3.1

城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營方式273.私人經(jīng)營即政府以公開招標(biāo)、特許經(jīng)營或開放競爭等方式，吸引私人部門直接投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、生產(chǎn)和運(yùn)營。281.政府直接生產(chǎn)2.政府間協(xié)議3.合同外包4.特許經(jīng)營5.政府補(bǔ)助6.政府參股7.自由市場8.3.2

城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給方式291.投資主體多元化2.資金來源多元化3.公用事業(yè)商品化4.經(jīng)營管理企業(yè)化8.3.3

基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革301.城市基礎(chǔ)設(shè)施的民營化改革20世紀(jì)80年代以來，西方國家放松了對基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的政府規(guī)制，實(shí)行開放市場和有效競爭，許多私人企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，有效提高了經(jīng)濟(jì)效率和服務(wù)質(zhì)量。城市基礎(chǔ)設(shè)施的民營化改革，是一種政府不以直接投資者或借款人的身份介入具體項(xiàng)目，轉(zhuǎn)而通過提供政策優(yōu)惠、特許經(jīng)營權(quán)等方式，引導(dǎo)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的做法。8.3.4

城市基礎(chǔ)設(shè)施的民營化趨勢312.城市基礎(chǔ)設(shè)施民營化的優(yōu)勢（1）民營化是提高基礎(chǔ)設(shè)施供給效率的重要途徑。（2）民營化可為市民提供多元化的服務(wù)選擇。（3）民營化有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。323.城市基礎(chǔ)設(shè)施民營化的現(xiàn)狀進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國開始實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施民營化改革。在中央政府促進(jìn)民間投資的政策引導(dǎo)下，城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開始引入市場機(jī)制，允許民間和國外資本進(jìn)入可經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。目前，在城市公交、供水、供氣、供熱、公交、垃圾處理、污水處理等行業(yè)，一些城市已經(jīng)開始實(shí)施特許經(jīng)營權(quán)拍賣，并對國有存量資產(chǎn)進(jìn)行整體或部分轉(zhuǎn)讓，民營企業(yè)投資的比重增加很快。但總體而言，國有企業(yè)仍在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中占據(jù)主導(dǎo)地位。為加快推進(jìn)可經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的民營化發(fā)展，2004年5月1日，建設(shè)部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，這是中國第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的規(guī)章制度。334.基礎(chǔ)設(shè)施民營化的主要形式發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營，大都采用公私合作（publicprivatepartnership，PPP）和民營化形式，即政府機(jī)構(gòu)與私營企業(yè)結(jié)成合作關(guān)系，利用國際和國內(nèi)私人資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營。私人企業(yè)在提供基礎(chǔ)設(shè)施及其服務(wù)的同時(shí)，可以獲得合理的利潤回報(bào)。344.基礎(chǔ)設(shè)施民營化的主要形式公私合作和民營化的具體模式主要有：（1）“建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓”模式（build-operate-transfermodel,BOT）（2）“股份制”模式（joint-stockmodel，JSM）（3）“永久專營”模式（perpetualfranchisemodel,PFM）（4）“建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營”模式（build-transfer-operatemodel,BTO）（5）“購買建設(shè)經(jīng)營”模式（buy-build-operatemodel）35（6）“租賃經(jīng)營開發(fā)”模式（lease-develop-operatemodel,LDO）；（7）“合同外包”模式（contractingoutmodel,COM）；（8）“建設(shè)擁有經(jīng)營”模式（build-own-operate,BOO）；（9）“建設(shè)經(jīng)營補(bǔ)助”模式（build-operate-grantsBOG）368.4城市交通運(yùn)輸管理1.城市交通運(yùn)輸?shù)母拍畛鞘薪煌ㄓ蓪ν饨煌ㄏ到y(tǒng)和內(nèi)部交通系統(tǒng)所組成。城市對外交通系統(tǒng)是城市與外界進(jìn)行物質(zhì)和能量交換的聯(lián)系系統(tǒng)，它包括鐵路、公路、航空、水運(yùn)等交通方式。城市內(nèi)部交通系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)人和物在城市內(nèi)部不同區(qū)域的空間位移的聯(lián)系系統(tǒng)。由交通動力系統(tǒng)、交通工具系統(tǒng)、交通道路系統(tǒng)、交通樞紐系統(tǒng)和交通管理系統(tǒng)五個(gè)部分組成。8.4.1

城市交通運(yùn)輸?shù)暮x37城市交通運(yùn)輸系統(tǒng)的發(fā)展變遷，大體經(jīng)歷了四個(gè)階段：（1）自然力與動物力時(shí)代（2）蒸汽力時(shí)代（3）內(nèi)燃機(jī)時(shí)代（4）綜合動力時(shí)代382.城市交通運(yùn)輸?shù)闹饕攸c(diǎn)：城市公路、鐵路、地鐵、航道、海底隧道、車站、碼頭一應(yīng)俱全，交通運(yùn)輸點(diǎn)、線、面緊密結(jié)合。由于運(yùn)輸?shù)闹攸c(diǎn)是客運(yùn)，故行人和車輛流動方向和數(shù)量經(jīng)常變化，上下班時(shí)是城市客運(yùn)高峰期。因人車混合運(yùn)行，是典型的混合交通。故交通安全問題顯得格外重要。因城市道路交通設(shè)施和管理設(shè)施多，所以需占用大量的城市面積和空間，是城市的一個(gè)有機(jī)組成部分。39讀《香港城區(qū)交通運(yùn)輸狀況圖》，看一看城市交通運(yùn)輸有什么特征？思考：（1）圖中有哪些線和點(diǎn)，分布有什么特點(diǎn)？（2）交通運(yùn)輸?shù)臄?shù)量在時(shí)間分布上有什么特點(diǎn)？（3）交通運(yùn)輸可能出現(xiàn)的主要問題？

40413.城市交通系統(tǒng)的基本形式（1）棋盤式（2）放射式（3）環(huán)狀式（4）自由式（5）多中心組團(tuán)式42棋盤式棋盤式道路系統(tǒng)，采用的是軸線對稱的方格網(wǎng)式結(jié)構(gòu)，東南西北方向明確。是中國道路網(wǎng)規(guī)劃的一種典型圖式，如北京，西安等城市4344西安問：方格形道路網(wǎng)的優(yōu)點(diǎn)是什么？有什么缺點(diǎn)？45棋盤式優(yōu)點(diǎn)：街坊整齊，便于布置建筑易于識別方向，交通組織簡便缺點(diǎn)增加了對角線之間的交通成本和時(shí)間46放射式先確定市中心然后圍繞市中心建設(shè)放射形道路網(wǎng)絡(luò)歐洲如莫斯科，中國的成都47讀《莫斯科市的環(huán)行放射式道路網(wǎng)圖》思考：①莫斯科市交通運(yùn)輸網(wǎng)是什么格局？②如果城市交通沒有環(huán)行線路，單純的放射狀線路會給人們帶來哪些問題？48成都如果沒有環(huán)形路線，單純放射狀的線路有什么缺陷？49放射式優(yōu)點(diǎn)：便于中心與腹地的聯(lián)系缺點(diǎn)：難以把握方向感難以合理布局城市建筑50環(huán)狀式以市中心為圓心實(shí)行多層同心圓布局51環(huán)狀式優(yōu)點(diǎn)：交通暢通缺點(diǎn)：市中心交通容易擁擠52自由